第一篇：中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展

中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展

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中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展

隨著人口老齡化的加劇，農(nóng)村養(yǎng)老保險受到越來越多的關(guān)注。建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，是適應(yīng)我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是廣大農(nóng)民的期盼，對促進和諧社會的建設(shè)具有重大作用。

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治制度和其他社會環(huán)境的變化而演變。建國以來農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展大致可分為三個時期。

（一）新中國成立初期（主要指計劃經(jīng)濟時期）

新中國成立初期，黨和國家為了保障農(nóng)民的基本生活需要，保證農(nóng)村的社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行，制定了一系列的保障政策措施。1950年的《土地改革法》使廣大農(nóng)民群眾有地可耕，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了迅速的恢復(fù)與發(fā)展，農(nóng)民生活水平顯著提高。與此同時，農(nóng)業(yè)互助組和初級農(nóng)業(yè)合作社成為了解決當時農(nóng)村“鰥寡孤獨”者生活貧困的主要方式。1956年前后，我國廣大農(nóng)村在建立的農(nóng)業(yè)互助組和初級農(nóng)業(yè)合作社的基礎(chǔ)上普遍開始并逐步建立起了高級農(nóng)業(yè)合作社。時年的6月通過了《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，該章程規(guī)定，合作社對于“缺乏勞動能力或完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老弱孤寡、殘疾社員，在生產(chǎn)和生活上給予適應(yīng)的安排和照顧，保證他們吃、穿和燒柴供應(yīng)，保證年幼的受教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指望?！睆拇?，基于集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上的農(nóng)村“五?！敝贫鹊靡源_立。1962年9月，中共八屆十中全會制定發(fā)布了《農(nóng)業(yè)六十條》，其中規(guī)定，生產(chǎn)隊可以從可分配的總收入中每年扣留不超過2%-3%的公益金，作為社會救濟款對于老、弱、孤、寡、殘疾社員進行生活補助。1964年增加的“保醫(yī)”、“保住”等內(nèi)容進一步完善了“五?！敝贫取＿@是社會主義優(yōu)越性的初步體現(xiàn)，但是由于當時經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，社會化程度低，沒有國家財政的支持，保障水平低，農(nóng)民生活依然非常困難。

（二）改革開放后的發(fā)展和衰退期

中共十一屆三中全會的勝利召開，我國農(nóng)村也拉開了改革的序幕，與此同時，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)也進入了初步探索時期。農(nóng)村推行家庭承包責任制的改革導(dǎo)致的集體經(jīng)濟的瓦解使傳統(tǒng)的以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障制度面臨了嚴重的挑戰(zhàn)。為了解決籌資困難等問題，少數(shù)農(nóng)村開始探索實行退休金養(yǎng)老辦法。

1.初步探索時期。1978年，中共十一屆三中全會通過了《農(nóng)村人民公社工作條件（試行方案）》，方案中規(guī)定：“有條件的基本核算單位可以實行養(yǎng)老金制度?！睋?jù)不完全統(tǒng)計，截至1982年，全國已有11個省市的近3457個生產(chǎn)隊推行了養(yǎng)老金制度。方案中還對享受養(yǎng)老金待遇的條件進行了規(guī)定，即參加集體勞動滿10年以上，年滿65歲得男社員和60歲的女社員均可享受養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老金待遇標準一般為10元-15元，最高可達20多元，當時約有42萬人左右的農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。養(yǎng)老金來源主要由生產(chǎn)大隊和各生產(chǎn)隊按比例分擔，且從隊辦企業(yè)利潤和公益金中支付。

2.開始試點階段（1986-1991年）。1986年10月，國家第七個五年計劃提出了要“建立中國農(nóng)村社會保障制度雛形”的任務(wù)。同年，民政部向國務(wù)院遞交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》，開始探索建立我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，確立了一系列農(nóng)村社會保障制度建設(shè)目標，其中包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，并與1987年下發(fā)該報告，開始著手試點工作，加快了各地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的步伐，初步形成了了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為主的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。1991年6月，民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（草案），試點工作在山東牟平等5個縣市正式進行。

3.著手推廣階段（1992-1998年）。在總結(jié)了近五年的試點經(jīng)驗以后，1992年，民政部正式出臺了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。方案中確定了“從我國農(nóng)村的實際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅持資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的指導(dǎo)思想，從此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始在各地逐步推進。1993年，隨著“建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)”方案的審批通過，各種規(guī)章制度與操作方案也陸續(xù)出臺，繼而各地方政府也相繼頒發(fā)適應(yīng)其區(qū)域特征的規(guī)范性文件，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在全國推廣。1994年-1995年政府先后下發(fā)《關(guān)于保持社會養(yǎng)老保險管理體制穩(wěn)定的通知》、《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老工作的意見》，以規(guī)范和指引農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的工作。截至1998年底，全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作網(wǎng)絡(luò)已基本形成，基金積累150多億元。

4.擱淺衰退階段（1999-2002年）。1998年國務(wù)院進行的機構(gòu)改革，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險從民政部門移交于勞動與社會保障部門，加上同時受利率下調(diào)等各方面因素的影響，相當一部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作面臨困境甚至陷入停頓。1999年，農(nóng)業(yè)部要求暫停農(nóng)村社會保險，7月2日，國發(fā)[1999]14號文件《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組“保險業(yè)整頓與改革方案”的通知》，通知中提出：“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件，對民政系統(tǒng)原來開展的‘縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險’要進行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理。有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險。”農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策就此擱淺至2002年。據(jù)不完全統(tǒng)計，農(nóng)保工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位從1999年的33806個減少到2000年的32610個，參保人數(shù)從1999年的80000萬人減少到2000年的6172萬人，減少了1828萬人。

（三）“新農(nóng)?！敝贫鹊幕謴?fù)重建期（2003年至今）

2002年11月，黨的十六大報告指出：“有條件的地區(qū)，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。”明確要求建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系。至此，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作進入了一個新的發(fā)展階段。

2003年，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》在中共十六屆三中全會上通過，其中強調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險以家庭為主的思想路線，成為我國相當長一段時期內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的指導(dǎo)方針。

2004-2008年，國務(wù)院連續(xù)下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問題的五個“一號文件”。2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》的通過，將2020年確定為基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標。我國社會保障體系開始全面完善并加快發(fā)展。其后兩年，社會保障制度建設(shè)的遠景目標被不斷的鞏固。

2009年9月1日，國務(wù)院根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》。意見指出，新農(nóng)保要遵循“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)?！钡幕驹瓌t。將個人繳費、集體補助、政府補貼的多種形式相結(jié)合，同時與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障措施相配套，以保障農(nóng)村居民老年基本生活。截至2009年，試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗）。2011年兩會的《政府工作報告》中，溫總理提出：“將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點范圍擴大到全國40%的縣”，并力爭到“十二五”期末實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的全覆蓋。

通過已有研究結(jié)論可以看到，中國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度本身存在一定缺陷，政策的不穩(wěn)定性不僅挫傷了廣大農(nóng)民的積極性，而且損害了制度的威信和吸引力，而中國當前現(xiàn)狀也凸顯了改革的必要與緊迫性：一方面，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制不再適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險無法承擔農(nóng)民養(yǎng)老的歷史重任。隨著老年農(nóng)民老無所養(yǎng)問題越來越嚴重，與發(fā)達國家農(nóng)村社會保障水平形成了強烈反差，許多地區(qū)開始改革制度。

至今，農(nóng)村養(yǎng)老保險已取得很大發(fā)展，但全國各地發(fā)展情況不平衡、缺乏統(tǒng)一管理和立法保障、保值增值困難仍是農(nóng)村養(yǎng)老保險中不容忽視的問題?，F(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏社會保障應(yīng)有的強制性和國家責任性，隨后從制度層面總結(jié)了保險制度的內(nèi)在缺陷。有學(xué)者也指出了其他原因，政府主管部門及學(xué)術(shù)界建立中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險計劃時認識上的誤區(qū)導(dǎo)致了它的發(fā)展停滯。

改善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可以從以下幾個方面入手。

（一）政府的作用。政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中的作用至關(guān)重要。李迎生指出，政府擔負著構(gòu)建和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責。閻安認為政府應(yīng)承擔全部轉(zhuǎn)制成本和隱性債務(wù)，應(yīng)從部分積累制過渡到完全積累制，在強制繳費的基礎(chǔ)上鼓勵個人多儲蓄積累，建立多功能個人養(yǎng)老賬戶。

（二）路徑的選擇。大部分學(xué)者認為中國不具備全面推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件，難以建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險，這是由現(xiàn)實國情和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的既定路徑?jīng)Q定的。建議發(fā)達地區(qū)積極推進，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴大其實施范圍。建議立法先行，漸進式推進。

（三）目標的構(gòu)建。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革目標的構(gòu)建，應(yīng)當借鑒其他國家農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的經(jīng)驗。在養(yǎng)老金籌集模式上堅持國家和集體為主、個人為輔的原則，最終在全國范圍內(nèi)形成以社會保險為核心，家庭養(yǎng)老和社區(qū)互助為輔助，逐漸與城鎮(zhèn)從業(yè)者社會養(yǎng)老保障制度整合的社會養(yǎng)老模式。

從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度變遷視角出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在設(shè)計以及實施過程中存在的基于目標、執(zhí)行、路徑和機制等方面的問題。如何改進和完善這一制度，我們需要從政策科學(xué)和公共政策分析的角度去探析，或許這會是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計的創(chuàng)新所在。

參考文獻: 李軒紅《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷的原因分析》

張正軍，蘇永春《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷與政策評價》 謝冬水，王松《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險的歷史變遷與制度創(chuàng)新》 李春根《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀與制度安排》 郝新薔《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀分析》 張正軍，蘇永春《社會保障研究》

《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立條件分析》 《中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究》

《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的優(yōu)勢、問題及完善對策》

第二篇：淺析如何完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度（范文）

淺析如何完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

摘要：農(nóng)村社會保障是中國社會保障體系的重要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老保險又是農(nóng)村社會保障的重要內(nèi)容。中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫，只有建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度, 才能徹底解決現(xiàn)存的養(yǎng)老存在的問題, 提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。關(guān)鍵詞：社會保障；農(nóng)村；養(yǎng)老保險；完善措施;養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養(yǎng)老保險是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。養(yǎng)老保險是社會保險制度中被保險人身份最穩(wěn)定、享受時間最長、費用開支最大的項目。

中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老，許多地區(qū)沒有建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系，已建立的地區(qū)也存在很多缺陷，運行中也出現(xiàn)了很多的問題，所以，完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性與緊迫性日益體現(xiàn)出來。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

1、農(nóng)村人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，大量農(nóng)村青壯年人口進入城市，使得農(nóng)村老年人口在農(nóng)村的比例更大。據(jù)統(tǒng)計，2000年中國農(nóng)村8.33億人口中，65歲以上的老年人口估計占7.36%，到2030年6.64億農(nóng)村人口中，65歲的老年人口將達到17.39%為1.29億。

2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險的功能減弱

家庭養(yǎng)老的實質(zhì)是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內(nèi)的互助和代際交換。家庭養(yǎng)老一直是中國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式，然而近年來, 在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下, 人們受利益的驅(qū)動,傳統(tǒng)的孝文化觀念和家庭養(yǎng)老方式開始日益瓦解, 子女虐待老人和不贍養(yǎng)老人的現(xiàn)象不斷上升，庭養(yǎng)老方式正在出現(xiàn)弱化的趨勢。

3、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍偏小

據(jù)統(tǒng)計，建立社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1998年僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41%，建立社會保障基金會的村委會不到村民委員會總數(shù)的20%。中國進城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個特殊群體的養(yǎng)老保險問題?，F(xiàn)行保障方案中沒有體現(xiàn)出對留在農(nóng)村的農(nóng)民和進城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對待。進城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險體系中，處于法律保護的空白地帶。

4、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但是土地對于有的農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料

近年來, 農(nóng)產(chǎn)品的價格日益下降, 從土地上獲得的收益十分微薄。而且農(nóng)民的承包土地被大量征用,對價是極少的土地補償費。所以完全依靠土地養(yǎng)老的模式也是不可行的。有的農(nóng)民已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實的社會保障中。但是，土地對于有的農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。

5、貧富差距日益增大

農(nóng)村的發(fā)展一年不如一年，城市的發(fā)展卻一年比一年好。農(nóng)村和城市老年人的生活狀況的差距也是顯而易見的，進城務(wù)工者在養(yǎng)老保險方面的整體水平很低。政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策力度應(yīng)加大，應(yīng)該維護社會公正，切實地保障農(nóng)民權(quán)益。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題分析

1．現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險不是真正意義上的社會保險?！掇r(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集以個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策支持。這樣，國家的財政投入就比較少，實際上是農(nóng)民個人養(yǎng)老保險，不是真正意義上的社會保險。

2．保障水平偏低

保障水平偏低，難以起到養(yǎng)老保障的作用。中國作為發(fā)展中國家，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)民收入水平低，而農(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌集又是以個人繳納為主，這使得大部分地區(qū)尤其是中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民有心無力，不僅參加社會養(yǎng)老保險的人數(shù)少，繳納的保險費也很低，根本無法滿足年老時的生活所需。

3.資金籌集與基金的管理方面存在諸多問題

農(nóng)村養(yǎng)老保險需求水平相對較低，籌集資金使許多貧困村民無法投保，部分地區(qū)利用養(yǎng)老保險謀取私利，并且籌集的養(yǎng)老保險金不能做到?？顚Ｓ茫绊懥损B(yǎng)老保險的運行和群眾投保的積極性。資本市場發(fā)育程度低，且不規(guī)范，保險基金很難實現(xiàn)保值增值，基金安全性和持續(xù)性得不到保障。

4．法律層次低, 缺乏約束力

西方發(fā)達國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險都是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險。相對而言，在這方面中國沒有統(tǒng)一的法律條文，各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，因此缺乏普遍的強制性和規(guī)范性。

5．參保人群不均衡。

中國當前的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴重，目標人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。從覆蓋范圍上看，中國東部經(jīng)濟發(fā)達的省市農(nóng)民投保金額明顯高于中、西部欠發(fā)達地區(qū)。

三、完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的措施 1.完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案

完善基本方案，研究制定非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法。修繕“以個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持” 的籌集原則，將主輔力度適當調(diào)整。加大財政對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的投入力度十分必要。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善社會保障體系的要求，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)作為財政支農(nóng)的項目之一。

2.加強基金的管理運用, 確?；鸬谋Ｖ翟鲋?/p>

農(nóng)保基金的保值增值是農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。首先要建立較高層次的基金管理中心, 組建一支擁有專業(yè)技能的基金管理隊伍, 由其進行科學(xué)管理使基金達到最大程度的增值。其次建議國家發(fā)行農(nóng)保基金保值債券，加大基金參與股市的力度, 或嘗試探索銀行有償使用農(nóng)?；鸬耐緩?。

3.加快法制建設(shè), 真正體現(xiàn)公平與效率

確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定, 根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要, 本著社會公平的原則,對農(nóng)村老年群體實施的社會保障, 是作為調(diào)節(jié)社會分配手段而建立的。加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐, 使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施制度都有法可依, 便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。建立健全養(yǎng)老保險的監(jiān)督機制, 以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性, 防范社會保險基金的風險, 并通過合理運作使其不斷增值, 以更好的滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老制度建設(shè)的需要。

4.做足宣傳工作，加強農(nóng)民對農(nóng)保工作的認識

充分考慮農(nóng)村人口受教育程度，在宣傳上注意恰當合理, 這樣才能穩(wěn)定農(nóng)民,穩(wěn)定隊伍, 穩(wěn)住腳步, 穩(wěn)住情緒, 以達到穩(wěn)定之中求發(fā)展的目的。

5.充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能

中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng), 這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進步, 養(yǎng)老方式必然由家庭向社會過渡。由于現(xiàn)階段我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的許多原因, 農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會, 家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式, 必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢, 政府可以從制度上進行鼓勵。

此外，消除城鄉(xiāng)差別和社會養(yǎng)老保險制度的不公平待遇是發(fā)展趨勢，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度是中國社會養(yǎng)老保險制度未來發(fā)展的必然結(jié)果。

總之，完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是發(fā)展農(nóng)村社會保障的必然要求，是社會主義和諧社會背景下亟待完成的重要課題。只有農(nóng)民的養(yǎng)老得以保障，農(nóng)民生活質(zhì)量才能真正提高，社會公平才能更全面的實現(xiàn)。要想提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度迫在眉睫。

參考文獻

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第三篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

述中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

內(nèi)容摘要：中國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘陌俜种呤陨?解決好農(nóng)村養(yǎng)老問題就等于解決了中國大部分老年人的基本生活問題，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一個關(guān)鍵性的內(nèi)容。隨著老齡化浪潮洶涌而來 ,農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑 ,我國政府從 80年代中期開始 ,探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。到目前為止，養(yǎng)老保險制度雖然得到改善，但是依然存在許多問題。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題農(nóng)民基本保障社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀困境

一、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

（一）人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大，中間小”的局面。中國農(nóng)村進入老齡社會的步伐日漸加快。第五次人口普查顯示：中國65歲以上的人中農(nóng)村為5938萬，占老齡總?cè)丝诘?7.4%.在這種嚴峻的現(xiàn)實面前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的徘徊顯得極其不協(xié)調(diào)。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面太小

中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，且大多在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計，未納入社會保障的農(nóng)村人口還很多，截止2009年底，全國7200多萬農(nóng)村居民參加了保險，占全部農(nóng)村居民的8.15%，占成年農(nóng)村居民的8.56%.另外，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，我國進城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2007年的2.14億人。而基本方案中沒有體現(xiàn)出對留在農(nóng)村的農(nóng)民和進城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對待。進城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險體系中，處于法律保護的空白地帶。所以很有必要考慮這個特殊群體的養(yǎng)老保險問題。

（三）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險功能削弱

養(yǎng)兒防老的觀念在我國農(nóng)村根深蒂固，家庭贍養(yǎng)一直是最重要的養(yǎng)老方式。在以自給自足為基本特色的農(nóng)業(yè)社會中，“子承父業(yè)”這種世代交替的形式比較穩(wěn)定，可以在家庭內(nèi)部自然地完成贍養(yǎng)老人的職能，并形成相應(yīng)的道德規(guī)范。但是隨著以社會分工為特征的工業(yè)社會的到來，這一自然穩(wěn)定的關(guān)系被打破了，也使贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)道德約束力日益遞減。隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革的深入，農(nóng)民的養(yǎng)老觀念發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)兒防老的觀念則在逐漸減弱。

（四）“土地保障”變得越來越脆弱

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，從2005年到2009年，全國農(nóng)民平均來自第一產(chǎn)

業(yè)的收入比重不斷下降，純農(nóng)業(yè)戶減少，其他類型農(nóng)牧戶增加。從不同分組農(nóng)牧戶所占比重變化情況看，近年來純農(nóng)業(yè)戶的戶數(shù)逐年遞減，并逐步轉(zhuǎn)向兼業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶。從2005年到2008年，非農(nóng)業(yè)戶所占比重從1.3%上升到2.6%，兼業(yè)戶所占比重從74.0%上升到77.4%，同時純農(nóng)業(yè)戶的比重從24.7%下降到20.0%其中純農(nóng)業(yè)收入僅占總收入的20.0%.近年來農(nóng)產(chǎn)品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動收入，來自轉(zhuǎn)移性與財產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%.由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以之養(yǎng)老更是奢望。農(nóng)民的承包地被大量征用，相反，其獲得的只是極少的土地補償費。因此說，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇是不可行的。

除此之外，貧富差距拉大，資金籌集與基金管理方面存在問題等現(xiàn)狀，也對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系產(chǎn)生了一定的影響。

二、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的困境

從1986年民政部開始在富裕的農(nóng)村地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點以來，至今已有24年了。作為“民政部農(nóng)村工作的頭等大事”，民政部門為這項工作的開展花費了巨大的代價，投入了大量的人力和物力。這項政策的實施有其相當積極的一面：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國歷史上第一個針對農(nóng)民的正式的社會保障制度，其意義已遠遠超出其對部分農(nóng)民經(jīng)濟上的保障，而且有鮮明的社會和政治意義。

然而，不容否認的是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個困境”來概括。

（一）管理水平低

社會保障制度的管理體制是一項技術(shù)性很強的工作，既有商業(yè)保險的技術(shù)難度，又有依法實施的政策難度，又有依法實施的政策難度，因而對管理水平的要求很高。但是，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業(yè)人才和嚴格的管理制度，加之機構(gòu)設(shè)置不健全，便出現(xiàn)了很多漏洞，其中最嚴重的是養(yǎng)老保險基金管理上的問題。按國際上通行的做法，社會保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。但是，在中國的農(nóng)村社會健康保險中卻不可能完全做到這些，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險基金是由當?shù)氐拿裾块T獨立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當?shù)卣墓芾?，所以，當?shù)孛裾块T或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的情況便時有發(fā)生，使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。更嚴重的是，在制度建立的初始期，參加保險以年輕人居多，等若干年后農(nóng)村老齡化高潮來

臨，開始向農(nóng)民支付養(yǎng)老金的時候、貪污、挪用用農(nóng)村養(yǎng)老金的官員們早已高升或退休，不在當前這個位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負責，兜底托盤的只能是國家財政；如果這在全國是一種普遍現(xiàn)象，那么國家財政也不可能拿出太多的錢來彌補此類漏洞，結(jié)果只能是倒逼中央銀行多印發(fā)通貨，屆時，可能會引起金融危機的說法也并非危言聳聽。

（二）可持續(xù)性差

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在一些地方只能持續(xù)幾年時間，有些剛受表揚的典型，時隔不久卻已經(jīng)解體了。這些地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，有在上級領(lǐng)導(dǎo)的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對基層工作實行“養(yǎng)老保險—票否決制”，凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟貧款和參加雙擁評比的農(nóng)村基層，都必須完成社會養(yǎng)老保險的任務(wù)，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養(yǎng)老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉(xiāng)強調(diào)村組干部、黨團員起帶頭作用，并要求每人要發(fā)動一定戶數(shù)的農(nóng)村投保，按戶計酬。這樣搞起來的養(yǎng)老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農(nóng)民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。

（三）保障水平低

由于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民可支配的收入更低，所以在大多數(shù)地方現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中，農(nóng)民投保的保費很低，這樣，農(nóng)民老年時得到的保險金就少，少到無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。例如我國黑龍江，隨著老年人口的比重不斷上升，黑龍江省的農(nóng)村老齡化程度在不斷提高。黑龍江2009年老年人口比重為10.51%，將實現(xiàn)由年輕型人口結(jié)構(gòu)向老年型人口結(jié)構(gòu)過渡，進入老齡社會。截止到2007年底，全省有111個縣(市、區(qū))，70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。截止到2008年6月末全省共撥付農(nóng)?；?06.45萬元，涉及到26892人次。領(lǐng)取保費的有67568人。但是，作為中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省——黑龍江省，目前農(nóng)村人口已達1762.9萬人，但截至2007年底僅有184萬農(nóng)民參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。目前全省領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民中，領(lǐng)取標準每月只有幾角錢的占25%，每月領(lǐng)取五六元的占50%。黑龍江農(nóng)村社會養(yǎng)老保險續(xù)繳保費的只占參保人數(shù)的3%，在哈爾濱市續(xù)繳率只有5%，從上世紀90年代初到目前，哈爾濱市共有45萬人參保，其中30萬人個人繳費積累不到100元。在目前開始領(lǐng)取保費的1萬人中，月領(lǐng)取標準在5元以下的占50%以上。這些錢對于養(yǎng)老無疑是杯水車薪。由此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所能起多大的作用也就比較明晰了。

三、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的改革措施

要建立健全符合我國基本國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須清楚把握現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展的特點，結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的現(xiàn)狀，因時制宜、因地制宜，做到從廣泛覆蓋到

逐步完善。

（一）穩(wěn)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本政策

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案的基本思想是，堅持低標準起步，堅持個人繳納資金為主、集體補助為輔的原則，堅持以個人賬戶為主的儲備積累的保險方法，堅持自愿參加與政策鼓勵相結(jié)合的政策措施，堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合的制度。這些政策從總體上看是符合實際情況的，應(yīng)當繼續(xù)堅持，并要逐步完善。

（二）確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位

通過立法的形式建立與健全社會保險和社會保障制度，是世界各國開展社會保險工作的通行做法。經(jīng)過10多年的改革探索，我國已經(jīng)建立起城鎮(zhèn)社會保險制度的基本框架，并基本形成城鄉(xiāng)社會救助制度的雛形?，F(xiàn)在必須盡快健全《社會保險法》等有關(guān)法律，以促進我國社會保險制度的健康發(fā)展。作為一項全國性的法律，《社會保險法》不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，而把廣大的農(nóng)民排斥在外。

（三）堅持因地制宜與自愿原則

受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內(nèi)讓全國農(nóng)民普遍參加社會保險是不可能的。要避免強迫農(nóng)民參加的做法，因為這不僅增加農(nóng)民的負擔，而且也不可能持久。只有堅持自愿原則，并通過集體補貼與政策引導(dǎo)，才能使這項工作健康持續(xù)地運行。在自愿的前提下，無論是貧困地區(qū)還是富裕地區(qū)，都可以實施養(yǎng)老保險。

（四）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶補貼制度

為了引導(dǎo)農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險，民政部等相關(guān)政府職能部門規(guī)定了集體補貼的一些辦法。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定了按職業(yè)與職務(wù)給予補助的辦法。為使社會養(yǎng)老保險制度真正發(fā)揮其社會互助功能，有能力進行補助的鄉(xiāng)村，應(yīng)盡可能采取按人頭補助的辦法，這樣可以有效避免“窮者愈窮、富者愈富”現(xiàn)象，使補貼制度體現(xiàn)“公正、公平、公開”原則。

（五）完善農(nóng)村社會保障的管理體制

為加快新型農(nóng)村社會保障制度建設(shè)步伐，必須強化國家尤其是各級政府對其的行政管理，使其納入規(guī)范化軌道并健康發(fā)展。一是要使農(nóng)村社會保障的行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負責行政管理。二是在建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障機構(gòu)前提下，明確相關(guān)部門的管理職能并使其協(xié)調(diào)有效地進行。三是要針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點并使管理程序規(guī)范化。

同時，還應(yīng)依靠堅持個人賬戶積累模式，強化農(nóng)村社會保障的監(jiān)督機制，探索多種形式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度等方法，實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障措施。

綜上所述，我認為，解決農(nóng)民老有所養(yǎng)問題，從農(nóng)民最基本的保障問題入手，是解決“三

農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。這也真正體現(xiàn)了對農(nóng)民的人文關(guān)懷，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀，對構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義

四、針對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要進一步研究的問題

盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)進行了許多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農(nóng)民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經(jīng)濟實力還不夠發(fā)達，農(nóng)村的社會生產(chǎn)力總體而言還比較落后，是典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。因此到目前為止，關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關(guān)鍵的是以下幾個：

（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資方式

許多研究者都提出應(yīng)當在農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應(yīng)當有多大比較合適，即既能充分調(diào)動農(nóng)民投保的積極性，政府又能承擔得起？在這個問題上社會公平與經(jīng)濟效率之間的替代關(guān)系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，難以落實。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機構(gòu)設(shè)置

按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發(fā)放應(yīng)當遵循三權(quán)分立的原則。但是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權(quán)利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關(guān)鍵，因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當進行改革。但怎樣改，怎樣體現(xiàn)權(quán)利的監(jiān)督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。

（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接問題

我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍（王國軍，男，1970年出生，內(nèi)蒙赤峰人，現(xiàn)為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，員工福利與社會保障學(xué)系主任，北京大學(xué)中國保險與社會保障研究中心研究員。1999年獲博士學(xué)位，Winrock International中美博士項目成員。）提出了“?三維?的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關(guān)鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農(nóng)民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關(guān)于這個方案還有許多問題需要研究。

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第四篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度淺析

文章標題：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度淺析

在構(gòu)建“和諧社會”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成(2002)認為，農(nóng)村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風險，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜“進”不宜“退”，宜早不宜遲?！斑M”應(yīng)該是正視現(xiàn)實，在具備一定的條件的基礎(chǔ)

上循序漸“進”，而不是不顧客觀情況一哄而上(王芳、王天意，2005)。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養(yǎng)老保險作為重心來抓(劉書鶴，2001)。東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件；中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，等待條件成熟后再全面推行(王國軍，2002)。本文對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等(2001)。他們認為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟條件尚不具備。他們認為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達地區(qū)應(yīng)積極推進，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴大其實施范圍。不管是發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農(nóng)民的老齡化風險。梁鴻(1999)在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經(jīng)濟改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡又已達到相當程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元(2003；2004)認為：①建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(10185元)已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達到5774美元，也超過了發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平(5226美元)時。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP比重已經(jīng)下降到15。可以說，中國逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階，進行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程加快，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。最后，加入世貿(mào)組織要求嚴格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴重損害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對農(nóng)民實施更有效的保護。不失時機地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄(1997)認為，農(nóng)村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍。基于此，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施(向高收入階層征稅和在國家

財政中設(shè)立社會保障支出項目直接撥款)來籌集社會保障基金的可能。

二、政府責任

不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度(鄭功成，2002)。陸解芬(2004)認為，政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運營中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責任主要可分為：第一，政策責任。在農(nóng)村社會養(yǎng)

老保險制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二，財政責任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。李迎生(2005)認為，政府擔負著構(gòu)建和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責。當前，為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職責，需要糾正認識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應(yīng)有正確的認識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設(shè)上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造(趙瑞政、王愛玲、任伶，2002)。

第一個觀點：分類分層。鄭功成等(2002)認為，一個較為合理的政策取向是，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達地區(qū)推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等(2001)認為，按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式，在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)。總而言之，在一種漸進的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一(陳志國，2005)。

第二個觀點：“三結(jié)合保障”。楊翠迎(2005)認為，面對龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔此重任。在中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等(2002)認為，在中國目前的社會經(jīng)濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實際，分類推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認為，在相當長的時期內(nèi)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式(閻昆，2000)。

第三個觀點：創(chuàng)新制度。盧海元(2003)在《實物換保障：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實物換保障”是根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地換保障”；進城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障” “土地換保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障” “產(chǎn)品換保障” “土地換保障”。閆艾茹(2003)和孫潔(2004)認為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式?多數(shù)學(xué)者(例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等)贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況，有利于中國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等)則認為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平(1999)認為：①由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。②實行按季節(jié)或按繳費符合農(nóng)村實際，而按繳費更符合農(nóng)村實際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是“按年繳費，按月領(lǐng)取”；另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應(yīng)實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機構(gòu)進行多元化組合投資運營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風險，為此，政府應(yīng)承擔最終擔保(牟放，2005)。目前，以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上擔當了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)的省份，應(yīng)當是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)負責基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國，2004)。

但是，也有學(xué)者認為，商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞(2004)指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單

一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農(nóng)村保險市場，推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等(2002)對此持否定意見，認為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔的責任。

六、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險

對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達成一致，認為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地換保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會保障體系(涂文明，2004)。但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個觀點：土地使用權(quán)置換保險金。張時飛、唐鈞(2004)和樓喻剛、金皓(2002)提出了“以土地換保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極弓[導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠發(fā)展拓寬空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹(2003)認為，國家在征用土地時，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進入農(nóng)民個人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)民城市化進程。常進雄(2004)認可“土地換保障”的理論，認為上海市“小城鎮(zhèn)保險模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個觀點：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。黨國英(2004)提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。

此外，設(shè)計一種替代耕地占用補償金的新稅種(例如叫“農(nóng)地交易特別稅”)，實行累進制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農(nóng)民的安置費和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個部分)以后，對其余部分實行累進稅，將相當一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。

“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補償(因為土地的市場價格很低)，需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個觀點：實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋(2004)傾向于給失地農(nóng)民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”。其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30，從土地出讓金中支出，直接進入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔部分不低于社會保障資金總額的40，從土地補償費中支出；個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體和個人所繳資金進入個人賬戶。他們認為，對失地農(nóng)民社會保險的支出標準要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風險準備金，以應(yīng)對將來養(yǎng)老保險的支付風險。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。

第四個觀點：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”。成得禮、董克用(2004)提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，對達不到基本養(yǎng)老保險繳費年限的，允許一次性補繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)對他們在農(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時，經(jīng)濟因素、文化認同、權(quán)益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村(戴衛(wèi)東，2005)。

(一)第一個視角，總體原則

第一個觀點：分類參加。鄭功成(2002)認為，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，有必要設(shè)計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位)和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(經(jīng)常處于流動狀態(tài))自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農(nóng)民工進行適當分類，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個觀點：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生(2001)主張將進城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，原因在于改革以來，相當一部分農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機構(gòu)繳納社會保險金，已不現(xiàn)實，只會給當事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系為宜(曹信邦，2005)。

第三個觀點：回鄉(xiāng)參保。楊立雄(2004)認為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行。可行的方案是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在適當時機，將農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實行差別對待：東部地區(qū)，采取強制保險，以農(nóng)民個人交納保險費為主，集體補貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、省(區(qū))、市(地區(qū))三級政府補貼的方式。

(二)第二個視角，賬戶設(shè)計

第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地換保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10繳納，員工按本人繳費工資的5繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業(yè)減免一定期限(例如5—8年)和比例(例如繳費額的5)的稅收，這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進行間接補貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險責任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金(閆艾茹，2003)。

第二個觀點：“混合型”養(yǎng)老保險制度。徐賽嫦(2003)認為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級繳費建立社會統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險機構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當前本地區(qū)的每一按時繳費的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時，企業(yè)繳費標準和企業(yè)繳費分配比例將逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個人永久性帳戶(帳號與身份證一致)，并可隨時查詢。其三，進行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級為基礎(chǔ)的社會保險關(guān)系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個觀點：彈性養(yǎng)老保險制度。盧海元(2005)提出了制定適合農(nóng)民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補貼、待遇調(diào)整、覆蓋對象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計中參加社會保險農(nóng)民工只有到達領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡要評論

由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：

第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式仍處在爭論之中。在認可中國農(nóng)村有條件建立社會養(yǎng)老保險以及政府應(yīng)該承擔該責任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者(盧海元，2003)在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“實物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地換保障”(陳頤，2000；常進雄，2004；于淼，2006)、“住房換保障”(潘岳，2006；袁友文，2006)等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對整體農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究相對較少。鑒于中國農(nóng)村社會保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的整體設(shè)計顯得冷落，更多關(guān)注的是對失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險問題的研究。筆者認為，從長遠城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化的角度看，如果對農(nóng)民工等特殊群體先制定社會養(yǎng)老保險制度，就必須在制度設(shè)計上考慮到這一點，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》為藍本去分析。除了該方案是一個草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會分層、文化、倫理、權(quán)益意識的覺醒等因素。

第四，缺乏對非經(jīng)濟影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的因素時，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟因素去看問題。事實上，在農(nóng)村，尤其是在中國農(nóng)村，筆者認為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價值觀等非經(jīng)濟因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

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第五篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究述評

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究述評

在構(gòu)建“和諧社會”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成（2002）認為，農(nóng)村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風險，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜“進”不宜“退”，宜早不宜遲?！斑M”應(yīng)該是正視現(xiàn)實，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸“進”，而不是不顧客觀情況一哄而上（王芳、王天意，2005）。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養(yǎng)老保險作為重心來抓（劉書鶴，2001）。

東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件；中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，等待條件成熟后再全面推行（王國軍，2002）。本文對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等（2001）。他們認為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟條件尚不具備。他們認為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達地區(qū)應(yīng)積極推進，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴大其實施范圍。

不管是發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農(nóng)民的老齡化風險。梁鴻（1999）在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經(jīng)濟改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡又已達到相當程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元（2003；2004）認為：①建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（10185元）已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平（愛爾蘭，1998年為9580元）。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達到5774美元，也超過了發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平（5226美元）時。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP 比重已經(jīng)下降到15%.可以說，中國逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP 將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階，進行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程加快，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

最后，加入世貿(mào)組織要求嚴格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴重損害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對農(nóng)民實施更有效的保護。不失時機地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄（1997）認為，農(nóng)村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍。基于此，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施（向高收入階層征稅和在國家財政中設(shè)立社會保障支出項目直接撥款）來籌集社會保障基金的可能。

二、政府責任

不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度（鄭功成，2002）。陸解芬（2004）認為，政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運營中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責任主要可分為：第一，政策責任。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二，財政責任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。李迎生（2005）認為，政府擔負著構(gòu)建和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責。當前，為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職責，需要糾正認識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應(yīng)有正確的認識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設(shè)上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造（趙瑞政、王愛玲、任伶，2002）。

第一個觀點：分類分層。鄭功成等（2002）認為，一個較為合理的政策取向是，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達地區(qū)推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等（2001）認為，按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式，在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)。總而言之，在一種漸進的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一（陳志國，2005）。

第二個觀點：“三結(jié)合保障”.楊翠迎（2005）認為，面對龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔此重任。在中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等（2002）認為，在中國目前的社會經(jīng)濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實際，分類推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認為，在相當長的時期內(nèi)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式（閻昆，2000）。

第三個觀點：創(chuàng)新制度。盧海元（2003）在《實物換保障：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實物換保障”是根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地換保障”；進城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障”+“土地換保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障”+“產(chǎn)品換保障”+“土地換保障”（.閆艾茹（2003）和孫潔（2004））

認為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式？多數(shù)學(xué)者（例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等）贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況，有利于中國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點（例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等）則認為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平（1999）認為：①由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。②實行按季節(jié)或按繳費符合農(nóng)村實際，而按繳費更符合農(nóng)村實際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是“按年繳費，按月領(lǐng)取”.另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應(yīng)實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機構(gòu)進行多元化組合投資運營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風險，為此，政府應(yīng)承擔最終擔保（牟放，2005）。

目前，以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上擔當了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)的省份，應(yīng)當是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)負責基金的歸集、支付和基金收益的分配（趙殿國，2004）。

但是，也有學(xué)者認為，商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞（2004）指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單

一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農(nóng)村保險市場，推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等（2002）對此持否定意見，認為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔的責任。

六、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險

對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達成一致，認為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地換保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會保障體系（涂文明，2004）。

但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個觀點：土地使用權(quán)置換保險金。張時飛、唐鈞（2004）和樓喻剛、金皓（2002）提出了“以土地換保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠發(fā)展拓寬空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹（2003）認為，國家在征用土地時，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進入農(nóng)民個人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)民城市化進程。常進雄（2004）認可“土地換保障”的理論，認為上海市“小城鎮(zhèn)保險模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個觀點：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”.黨國英（2004）提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。此外，設(shè)計一種替代耕地占用補償金的新稅種（例如叫“農(nóng)地交易特別稅”），實行累進制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”.就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農(nóng)民的安置費和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個部分）以后，對其余部分實行累進稅，將相當一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。

“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補償（因為土地的市場價格很低），需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個觀點：實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋（2004）傾向于給失地農(nóng)民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”.其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30％，從土地出讓金中支出，直接進入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔部分不低于社會保障資金總額的40％，從土地補償費中支出；個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體和個人所繳資金進入個人賬戶。他們認為，對失地農(nóng)民社會保險的支出標準要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風險準備金，以應(yīng)對將來養(yǎng)老保險的支付風險。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。

第四個觀點：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”.成得禮、董克用（2004）提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，對達不到基本養(yǎng)老保險繳費年限的，允許一次性補繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)對他們在農(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時，經(jīng)濟因素、文化認同、權(quán)益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村（戴衛(wèi)東，2005）。

（一）第一個視角，總體原則

第一個觀點：分類參加。鄭功成（2002）認為，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，有必要設(shè)計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（經(jīng)常處于流動狀態(tài)）自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農(nóng)民工進行適當分類，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個觀點：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生（2001）主張將進城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，原因在于改革以來，相當一部分農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機構(gòu)繳納社會保險金，已不現(xiàn)實，只會給當事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系為宜（曹信邦，2005）。

第三個觀點：回鄉(xiāng)參保。楊立雄（2004）認為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在適當時機，將農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實行差別對待：東部地區(qū)，采取強制保險，以農(nóng)民個人交納保險費為主，集體補貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、?。▍^(qū)）、市（地區(qū)）三級政府補貼的方式。

（二）第二個視角，賬戶設(shè)計

第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地換保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10%繳納，員工按本人繳費工資的5%繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業(yè)減免一定期限（例如5～8年）和比例（例如繳費額的5%）的稅收，這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進行間接補貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險責任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金（閆艾茹，2003）。

第二個觀點：“混合型”養(yǎng)老保險制度。徐賽嫦（2003）認為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級繳費建立社會統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險機構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當前本地區(qū)的每一按時繳費的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時，企業(yè)繳費標準和企業(yè)繳費分配比例將逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個人永久性帳戶（帳號與身份證一致），并可隨時查詢。其三，進行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級為基礎(chǔ)的社會保險關(guān)系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個觀點：彈性養(yǎng)老保險制度。盧海元（2005）提出了制定適合農(nóng)民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補貼、待遇調(diào)整、覆蓋對象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計中參加社會保險農(nóng)民工只有到達領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡要評論

由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：

第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式仍處在爭論之中。在認可中國農(nóng)村有條件建立社會養(yǎng)老保險以及政府應(yīng)該承擔該責任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者（盧海元，2003）在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“實物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地換保障”（陳頤，2000；常進雄，2004；于淼，2006）、“住房換保障”（潘岳，2006；袁友文，2006）等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對整體農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究相對較少。鑒于中國農(nóng)村社會保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的整體設(shè)計顯得冷落，更多關(guān)注的是對失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險問題的研究。筆者認為，從長遠城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化的角度看，如果對農(nóng)民工等特殊群體先制定社會養(yǎng)老保險制度，就必須在制度設(shè)計上考慮到這一點，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》為藍本去分析。除了該方案是一個草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會分層、文化、倫理、權(quán)益意識的覺醒等因素。

第四，缺乏對非經(jīng)濟影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的因素時，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟因素去看問題。事實上，在農(nóng)村，尤其是在中國農(nóng)村，筆者認為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價值觀等非經(jīng)濟因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

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〔21〕孫潔：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的支點》，《甘肅理論學(xué)刊》2004年第2期。

〔22〕劉翔：《淺析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度》，《法制與經(jīng)濟》2006年第12期。

〔23〕楊東樂：《論我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的互濟性》，《黑河學(xué)刊》2005年第6期。

〔24〕高和榮：《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案難以實施的經(jīng)濟社會學(xué)原因探析》，《吉林師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2003年第3期。

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〔27〕牟放：《完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的政策建議》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2005年第5期。

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〔45〕潘岳：《一種新的養(yǎng)老保障模式——住房反抵押貸款》，《市場周刊。理論研究》2006年第8期。

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（戴衛(wèi)東

安徽師范大學(xué)社會學(xué)院，中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心）

* 本文為國家社會科學(xué)重大項目“維護社會公平正義與保障國民共享發(fā)展成果”（項目編號：05＆ZD048）的子課題研究成果之一，項目主持人為鄭功成教授。