第一篇：上一輪大部制改革回顧與啟示

我國(guó)2008年啟動(dòng)的第一輪大部制改革，取得的成就有目共睹，存在的問(wèn)題亟待解決，面臨的任務(wù)仍然艱巨。新一輪大部制改革起航在即，回顧過(guò)去，盤點(diǎn)得失，理性思考，獲得啟示，將有助于我們更好地推進(jìn)改革。

第一輪大部制改革的成就有目共睹

大部制框架初現(xiàn)，部門職責(zé)更加明確，改革方向得以確立

第一輪大部制改革取得的進(jìn)展，概括起來(lái)主要有三點(diǎn)。

一是大部制框架初現(xiàn)。根據(jù)十七大“加快機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的部署，首輪大部制改革在機(jī)構(gòu)整合方面邁出一大步，組建了交通部、工信部、人社部、環(huán)保部4個(gè)大部門，涉及調(diào)整機(jī)構(gòu)15個(gè)，減少4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，政府組成部門由28個(gè)減為27個(gè)，大部制框架初步形成。地方的大部制改革，基本上與中央相銜接，一些地方還進(jìn)行了大膽探索，既有規(guī)定動(dòng)作，又有自選動(dòng)作，取得了很大成效。例如深圳將46個(gè)政府機(jī)構(gòu)整合為31個(gè)，精簡(jiǎn)1/3；順德將41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)整合為16個(gè)，精簡(jiǎn)達(dá)61%，力度居全國(guó)之首；成都綜合設(shè)置水務(wù)局，改變了“多龍治水”的局面。

二是部門職責(zé)更加明確。在機(jī)構(gòu)整合的基礎(chǔ)上，政府部門“三定”緊跟上。按照轉(zhuǎn)變職能的要求，取消、下放了國(guó)務(wù)院部門職能60多項(xiàng)，把一些不該政府管的職能轉(zhuǎn)移出去；加強(qiáng)了能源、環(huán)保、社保、住房、安全生產(chǎn)等機(jī)構(gòu)的職能配置，以把政府該管的事管好。同時(shí)，按照理順職責(zé)的要求，集中解決了70多項(xiàng)部門職責(zé)交叉問(wèn)題，明確了200多項(xiàng)部門職責(zé)。這對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，全面履行職能，起到了重要作用。

三是改革方向得以確立。十七大提出要“探索實(shí)行”大部制，十七屆五中全會(huì)、國(guó)家十二五規(guī)劃提出要“堅(jiān)定推進(jìn)”大部制改革，十八大進(jìn)一步提出要“穩(wěn)步推進(jìn)”大部制改革。這就體現(xiàn)了中央推進(jìn)大部制改革的決心?，F(xiàn)在，大部制的理念已經(jīng)深入人心，大部制改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，成為大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)，可以說(shuō)大部制改革方向的確立是最大的成績(jī)。

第一輪大部制改革亟待解決的問(wèn)題

內(nèi)部整合沒(méi)跟上，職能轉(zhuǎn)變不到位，部門關(guān)系未理順，上下對(duì)口成兩難，職數(shù)超編難消化

調(diào)研分析表明，上一輪大部制改革也存在著一定的局限，面臨著一些新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，目前仍處于不斷深化、攻堅(jiān)克難的階段。

一是職能轉(zhuǎn)變不到位。大部制改革的核心在于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。從調(diào)研情況看，大部制改革后，轉(zhuǎn)變職能不到位是一個(gè)突出問(wèn)題。一方面，政府部門仍管了許多不該管的事，如有的下放權(quán)力不見(jiàn)行動(dòng)，減少審批流于形式，社會(huì)和公眾感到審批事項(xiàng)仍然過(guò)多過(guò)細(xì)。據(jù)今年人民網(wǎng)2月26日對(duì)“兩會(huì)”熱點(diǎn)問(wèn)題的調(diào)查，29%的網(wǎng)友覺(jué)得審批手續(xù)牽涉部門過(guò)多，權(quán)責(zé)不清，不知道該找哪家機(jī)構(gòu)辦理。另一方面，許多政府該管的事沒(méi)有管好，比如食品安全、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等，老百姓都覺(jué)得政府該管，但許多問(wèn)題卻遲遲得不到解決，出現(xiàn)“缺位”。

二是內(nèi)部整合沒(méi)跟上。在第一輪大部制改革過(guò)程中，一些機(jī)構(gòu)歸并之后，內(nèi)部整合卻沒(méi)跟上，像一個(gè)“松散聯(lián)合體”。調(diào)研顯示：一是部門原有機(jī)構(gòu)大多沒(méi)有按照新的定位進(jìn)行優(yōu)化重組，部門內(nèi)機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、相互牽扯的情況，比較普遍。二是有的部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合在一起之后，仍各干各的，一些內(nèi)部機(jī)構(gòu)的決策沒(méi)有提到大部門層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一決策。三是部門內(nèi)部決策與執(zhí)行分開(kāi)，迄今尚未找到一種合理可行模式，甚至對(duì)能否分開(kāi)問(wèn)題仍存在著很大爭(zhēng)議。上述情況，制約著大部門作用的發(fā)揮，使提高效率、提供服務(wù)的預(yù)期目標(biāo)，打了折扣，說(shuō)明機(jī)構(gòu)“物理合并”不易，“化學(xué)反應(yīng)”更難。

三是部門關(guān)系未理順。2008年改革集中了一批部門間關(guān)系問(wèn)題，但從實(shí)際情況看，目前橫向部門之間的職能交叉、多頭管理、權(quán)責(zé)不一等問(wèn)題，仍未得到完全解決，往往你中有我，我中有你，遇到利爭(zhēng)，遇到責(zé)推，出了問(wèn)題無(wú)人負(fù)責(zé)，“七八個(gè)大蓋帽管不好一頭豬”的尷尬沒(méi)有根本改觀。再有就是，有的綜合部門既管宏觀規(guī)劃，又管行業(yè)領(lǐng)域的投資、審批、監(jiān)管，很大程度上替代了行業(yè)部門的管理職能，“耕了別人的田，荒了自己的地”，而有的行業(yè)部門卻“有職責(zé)無(wú)手段”，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資管理、行業(yè)許可等方面，缺乏相應(yīng)權(quán)力和手段，造成責(zé)權(quán)不一。

四是上下對(duì)口成兩難。上一輪改革不搞“一刀切”，各地可因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，但落實(shí)到具體部門，如果不對(duì)口設(shè)置，往往會(huì)在項(xiàng)目、資金、達(dá)標(biāo)、參會(huì)等方面“吃虧受損”，為免于“自討苦吃”，地方一般都采取對(duì)口設(shè)置。少數(shù)地方改革試點(diǎn)，采取“大局制”，如深圳、順德等地方大部制改革先行先試，一個(gè)局要對(duì)省里、中央5-6個(gè)機(jī)構(gòu)，工作效率受到影響，有的部門摘牌又掛牌。如何解決上下對(duì)口問(wèn)題，已成為改革中的一大難題。

五是職數(shù)超編難消化。大部制改革不裁機(jī)構(gòu)也不減人，但是組合后的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)往往會(huì)超編，例如原來(lái)的正職改副職，副職改“虛職”，導(dǎo)致職數(shù)超編嚴(yán)重，靠自然消化要許多年，機(jī)關(guān)干部可能幾年十年得不到晉升機(jī)會(huì)，出現(xiàn)升遷“天花板”，工作積極性受到影響。這種情況，不僅增添了改革的阻力，而且廣受社會(huì)輿論的批評(píng)質(zhì)疑。

第一輪改革實(shí)踐的啟示

堅(jiān)持改革方向，有頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施“路線圖”，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，推進(jìn)配套改革，加強(qiáng)理論研究

一要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。?shí)行大部制是形式，不是規(guī)模越大越好，而是要轉(zhuǎn)變職能、提高效率。因此，在新一輪改革中，要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，?yōu)化機(jī)構(gòu)和職能配置，該整合的整合，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，為職能轉(zhuǎn)變提供組織保障。同時(shí)，要把政府該管的事管好，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

二要堅(jiān)持改革方向。將大部門制確立為政府機(jī)構(gòu)改革的方向是一個(gè)歷史性的突破，改變了以往簡(jiǎn)單“加減法”式的改革路徑，轉(zhuǎn)而建立職能統(tǒng)一、精干高效的大部門體制。這不僅可解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門等長(zhǎng)期存在頑疾，走出“膨脹――精簡(jiǎn)――再精簡(jiǎn)”的怪圈，而且也為轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)提供了組織模式。

三要有頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施“路線圖”。要按照“積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行”的原則，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，制定實(shí)施“路線圖”，給出時(shí)間表，明確改什么不改什么，先改什么后改什么，以及如何改，而不是改多少算多少，改到哪算到哪，以增強(qiáng)改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性，做到整體設(shè)計(jì)與分步實(shí)施相結(jié)合，為推進(jìn)改革提供行動(dòng)指南。

四要推進(jìn)配套改革。大部制改革不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)分拆合并問(wèn)題，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到職能轉(zhuǎn)變和部門職能配置，涉及到部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化，涉及到不同部門之間的關(guān)系和權(quán)責(zé)配置，涉及到內(nèi)外部門之間的關(guān)系和工作對(duì)口銜接，涉及到干部配置、人員分流、思想觀念、工作習(xí)慣等問(wèn)題。只有統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能事半功倍。在下一步改革中，要更加注重改革協(xié)調(diào)性和配套性，加大配套改革的力度。

五要加強(qiáng)理論研究。目前改革中面臨的一些問(wèn)題、難點(diǎn)和困惑，與理論準(zhǔn)備不足有一定關(guān)系。比如，對(duì)大部門內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題，還存在各種各樣的理解認(rèn)識(shí)，不能為改革實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。因此，加強(qiáng)理論研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索規(guī)律，也是需要解決的一個(gè)“課題”。

第二篇：淺談大部制改革

淺談大部制改革

一、“大部制改革”基本概述

所謂“大部制”改革，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中,由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部門制，是國(guó)外市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，比如“大運(yùn)輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等?！按蟛恐聘母铩弊钤缙鹪从谖鞣?，但是歷數(shù)我國(guó)近代維新的各項(xiàng)舉措，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)在“西學(xué)東漸、洋為中用”的過(guò)程中，也曾對(duì)大部制有過(guò)試驗(yàn)。然而由于改革過(guò)于急切，機(jī)構(gòu)改革缺少事前籌劃和事后補(bǔ)救，缺乏對(duì)裁撤官員的安置方案。改革的效果如何還不能確定。

在國(guó)外，“大部制改革”也是近幾十年來(lái)進(jìn)行的一系列的長(zhǎng)期的摸索、探索的過(guò)程，比較成功的是日本、英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)，他們的內(nèi)閣核心部門的數(shù)量一般都不超過(guò)20個(gè)，比如說(shuō)美國(guó)是15個(gè)，法國(guó)15個(gè)，德國(guó)14個(gè)?！按蟛恐啤睂?shí)行順暢的這些國(guó)家都有共同的特點(diǎn)，那就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善、發(fā)達(dá)，同時(shí)政府的主要職能基本覆蓋到了社會(huì)各領(lǐng)域，但政府不是什么都管，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理和公共服務(wù)，所以核心機(jī)構(gòu)數(shù)量相應(yīng)較少。從國(guó)外幾十年的改革成果不難看出，“大部制改革”絕不是簡(jiǎn)單的部門相加，關(guān)鍵是要出臺(tái)行政組織法確定好每一部門的職責(zé)權(quán)限，并且盡可能使其職責(zé)權(quán)限相互不發(fā)生沖突，這樣以來(lái)，不管大部門體制的運(yùn)行有多復(fù)雜，它還是可以順利地履行好政府的職責(zé)。然后，隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的機(jī)制逐漸在每一級(jí)政府內(nèi)部和每一個(gè)大部門內(nèi)部形成，不僅能使行政管理告別過(guò)去的職能交叉、政出多門、多頭管理所帶來(lái)的扯皮多、效率低、成本高等問(wèn)題，而且使管理水平不斷向科學(xué)、民主、法治的目標(biāo)邁進(jìn)。

從1982年到2003年我國(guó)先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，五次行政管理體制改革取得了重大進(jìn)展：一是政府機(jī)構(gòu)數(shù)量有所減少。就國(guó)務(wù)院組成部門而言，1982年改革之前最多的時(shí)候?yàn)?00個(gè)，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個(gè)。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于合理?，F(xiàn)有的政府部門大多都是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求設(shè)置的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門大多被撤銷或者合并;政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，已將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)明確為政府主要職能。但是從實(shí)際的運(yùn)行狀況來(lái)看，國(guó)務(wù)院部門之間仍然存在嚴(yán)重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務(wù)上形成“多龍治水水難治”的局面。部門數(shù)量冗雜，一些小事務(wù)都要涉及到部際交涉，多頭管理的弊端表現(xiàn)明顯。中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議，2008年2月25日至27日在北京舉行，通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,會(huì)議提出要貫徹黨的十七大關(guān)于加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，著眼于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、保障和改善民生，在加大機(jī)構(gòu)整合力度、探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制等方面邁出重要步伐。并于2008年3月設(shè)置了“大部制改革”的初步試點(diǎn)，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)?！钡母窬郑m然從數(shù)量上看國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置仍為27個(gè)(比第五次機(jī)構(gòu)改革只減少了1個(gè))，但實(shí)際已經(jīng)堅(jiān)定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形。而這次改革顯然則是要通過(guò)“大部制改革”這一制度示范，使政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整開(kāi)始由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會(huì)回應(yīng)型目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位轉(zhuǎn)變。

大部制改革的具體內(nèi)容：

（一）合理配置宏觀調(diào)控部門職能。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。財(cái)政部要改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財(cái)政體系。中國(guó)人民銀行要進(jìn)一步健全貨幣政策體系，加強(qiáng)與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護(hù)國(guó)家金融安全。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系。

（二）加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)。組建國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，與國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入該局。國(guó)家能源委員會(huì)辦公室的工作由國(guó)家能源局承擔(dān)。不再保留國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。

（三）組建工業(yè)和信息化部。將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)核電管理以外的職責(zé)，信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)，整合劃入工業(yè)和信息化部。組建國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國(guó)家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室。

（四）組建交通運(yùn)輸部。將交通部、中國(guó)民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部。組建國(guó)家民用航空局，由交通運(yùn)輸部管理。國(guó)家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理。保留鐵道部，繼續(xù)推進(jìn)改革。不再保留交通部、中國(guó)民用航空總局。

（五）組建人力資源和社會(huì)保障部。將人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)整合劃入人力資源和社會(huì)保障部。組建國(guó)家公務(wù)員局，由人力資源和社會(huì)保障部管理。不再保留人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部。

（六）組建環(huán)境保護(hù)部。不再保留國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。

（七）組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保留建設(shè)部。

（八）國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。

大部制改革目標(biāo)：此次大部制改革包含兩個(gè)目標(biāo)：一個(gè)是理順部門職責(zé)關(guān)系，通過(guò)大部制解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的問(wèn)題；一個(gè)是為改善民生而重點(diǎn)加強(qiáng)和整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。即創(chuàng)建服務(wù)型政府。

二、大部制改革的原因

（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求

為什么要進(jìn)行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，用一句老話說(shuō)，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒(méi)管好”；從深層次原因看，是在我國(guó)逐步進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家行列、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化全方位改革對(duì)行政體制改革的必然要求。在改革開(kāi)放30 年的歷史進(jìn)程中，我國(guó)的行政體制改革取得了一些成就。但是，客觀地說(shuō)，過(guò)去的改革僅僅停留在單純的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、組合上，事實(shí)證明這種改革很不徹底，帶來(lái)了很多問(wèn)題。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，主要存在以下三個(gè)問(wèn)題：一是政府管理普遍存在著政治、經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng)而社會(huì)職能較弱的現(xiàn)象，特別是機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突仍然比較明顯地存在著。比如，在農(nóng)業(yè)管理方面，從中央來(lái)看涉及國(guó)務(wù)院14 個(gè)部（委或局）；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)信辦、廣電總局等部門和單位職能交叉。這種由多個(gè)部門管理同一項(xiàng)工作的做法，看起來(lái)是加強(qiáng)了管理，實(shí)際上是減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增加了行政成本，也大大淡化了政府應(yīng)有的公共服務(wù)和宏觀管理職能。二是在現(xiàn)行管理體制中，政府職能的越位與缺位并存。比如，遇到有利可圖的事項(xiàng)，一些政府部門就可能趨之若鶩，制造尋租和創(chuàng)租的機(jī)會(huì)，造成政府職能的越位；而對(duì)于那些關(guān)乎國(guó)家和人民的重大利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益但不會(huì)帶來(lái)部門利益的事項(xiàng)則消極對(duì)待，造成政府職能的缺位。越位與缺位是“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”的直接表現(xiàn)。三是我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的傳統(tǒng)行政管理體制及其改革的滯后，使各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”痕跡。其根源就在于政府部門有權(quán)無(wú)責(zé)。權(quán)力沒(méi)有制約，責(zé)任無(wú)從追究。分析我國(guó)行政管理體制所存在的問(wèn)題，其根源在于缺乏公共行政。從理論上講，傳統(tǒng)的行政管理體制實(shí)行的是部門行政，它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下提出來(lái)的。而現(xiàn)在是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)要求政府實(shí)行公共行政。公共行政是一個(gè)非常重要的概念，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下行政管理的現(xiàn)實(shí)選擇，和部門行政相比，是一種全新的模式。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，它的主要特征如下：公共性，強(qiáng)調(diào)政府的主要職能是管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；公正性，強(qiáng)調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護(hù)社會(huì)的公平正義；服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)政府管理社會(huì)公共事務(wù)的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務(wù)。這種公共行政包括公共管理職能、公共權(quán)力運(yùn)行、公共組織體系、公共財(cái)政體制、公共治理結(jié)構(gòu)及公共效能管理。

（二）推行大部制改革也是克服行政組織機(jī)構(gòu)弊端的必然選擇

眾所周知，理論界熟知的理性官僚制是各國(guó)行政機(jī)關(guān)所秉持的重要理念。而如何克服官僚制設(shè)計(jì)層面的固有缺陷，則一直是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。學(xué)者彼得斯曾經(jīng)指出，發(fā)展中國(guó)家和體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家“在追求政府部門最大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的，屬于全民的，正直的韋伯式的官僚政府?！迸两鹕山沂荆姓毮懿块T有一種自我膨脹的內(nèi)在傾向，不斷的增長(zhǎng)機(jī)構(gòu)和人員是它的生存本能。公共選擇學(xué)派則認(rèn)為，官僚制行政部門膨脹動(dòng)機(jī)遵循這樣的公式，即“部門自身規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數(shù)的最大化，其中包括選票、薪金、所在機(jī)構(gòu)的規(guī)模、榮譽(yù)、額外所得、權(quán)力和地位等。近年來(lái)各國(guó)接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權(quán)力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。除此之外，從我國(guó)政府組織功能看,還存在以下問(wèn)題, 而這些問(wèn)題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關(guān)于政府職能覆蓋的范圍。聯(lián)合國(guó)制定了一個(gè)具有普適性價(jià)值的政府職能標(biāo)準(zhǔn), 包括十個(gè)領(lǐng)域: 一為一般性公共服務(wù)； 二為國(guó)防；三為秩序與社會(huì)安全；四為經(jīng)濟(jì)職能； 五為環(huán)境保護(hù)；六為教育； 七為衛(wèi)生； 八為娛樂(lè)、文化與宗教；九為住房與社區(qū)； 十為社會(huì)保護(hù)。我國(guó)國(guó)務(wù)院原有28個(gè)部委, 連同直屬局和直屬機(jī)構(gòu)共66個(gè)部門,計(jì)80多項(xiàng)職能, 按照以上標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量, 我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)、管理幅度不適當(dāng)、管理對(duì)象與事物重疊, 而這又導(dǎo)致了政出多門又推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等復(fù)雜問(wèn)題。同時(shí), 我國(guó)政府職能之間并不均衡, 政治、經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng), 而社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能則相對(duì)較弱, 這就出現(xiàn)了越位、缺位、錯(cuò)位 現(xiàn)象。(2)問(wèn)責(zé)困難。組織結(jié)構(gòu)之于組織責(zé)任有著重要影響, 結(jié)構(gòu)是組織中相對(duì)穩(wěn)定的、可以觀察得到的責(zé)任分配和劃分由組織決定的責(zé)任劃分把組織的目標(biāo)分解成不同的團(tuán)體和個(gè)人可以分別致力追求的部分。組織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體, 通過(guò)這種責(zé)任劃分, 組織責(zé)任則更為明確、具體。相反,如果責(zé)任劃分不清, 就無(wú)法完成一些重要的任務(wù)職責(zé)與活動(dòng)也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費(fèi)精力并產(chǎn)生非故意的冗員。在我國(guó)目前的行政體制下, 多個(gè)部門機(jī)構(gòu)之間在職責(zé)上存在交叉, 這導(dǎo)致同一任務(wù)承載著多個(gè)部門機(jī)構(gòu)的多重管理, 表面上看似乎是加強(qiáng)了管理力度, 但實(shí)際上造成了部門之間對(duì)責(zé)任的推諉與扯皮。建構(gòu)問(wèn)責(zé)制政府必須對(duì)公共組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu), 實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)高度整合、責(zé)任劃分明確的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上兩個(gè)原因, 降低了行政效率, 還提高了行政成本。因此, 必須轉(zhuǎn)變以往政府機(jī)構(gòu)改革重機(jī)構(gòu)、輕功能的做法, 探索機(jī)構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu),設(shè)置不同的職責(zé)與部門可以帶來(lái)專業(yè)化的好處, 但同時(shí)也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問(wèn)題, 不同的部門都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益, 結(jié)果只能是局部最優(yōu)化, 即重點(diǎn)在于達(dá)到部門的目標(biāo)而不是整體的目標(biāo)。各部門的努力被分解了, 績(jī)效受到影響。這個(gè)問(wèn)題困擾著政府。官僚制必定會(huì)伴隨著這樣一種危險(xiǎn): 由于專注于行政問(wèn)題而忽視了組織的行政目標(biāo)。

三、改革的具體方法

（一）行政體制方面的具體措施

改革開(kāi)放30 年來(lái)，我國(guó)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)社會(huì)也進(jìn)入一個(gè)新的轉(zhuǎn)型時(shí)期。以大部制為重點(diǎn)的行政體制改革，是一個(gè)改革的策略選擇，與以前歷次機(jī)構(gòu)改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個(gè)方面，其所涉及到的各種復(fù)雜問(wèn)題，只有根據(jù)行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決?？梢哉f(shuō)，大部制改革需要行政體制改革的整體推動(dòng)。因而，當(dāng)前要從推行大部制著眼，系統(tǒng)推進(jìn)行政體制改革，最終建立符合服務(wù)型政府、責(zé)任政府和法治政府要求的政府部門體制。首先，要解決大部門的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題。一直以來(lái)，我國(guó)中央和地方實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式，即地方分級(jí)行政，中央對(duì)口管理；機(jī)構(gòu)設(shè)置呈“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，下上一般粗，各個(gè)部門常常“依法扯皮”，導(dǎo)致行政效率降低，最后無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。因此，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府間職能配置的基本原則，對(duì)中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國(guó)性的公共事務(wù)，重點(diǎn)解決地區(qū)間交叉的公共事務(wù)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，大部制在縱向分權(quán)的問(wèn)題上，找到了高端的起點(diǎn)，即中央政府與地方政府如何使縱向的分權(quán)問(wèn)題得以制度化。中央政府要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，地方政府要加強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力，這是中央政府和地方政府職能方面的分工。將提供公共服務(wù)的職能主要交由基層政府，強(qiáng)調(diào)中央政府在重大問(wèn)題上的決策責(zé)任，應(yīng)該說(shuō)切中了問(wèn)題的關(guān)鍵所在。具體來(lái)說(shuō)，一要理順中央政府與地方政府的管理權(quán)限，權(quán)責(zé)的劃分應(yīng)該以公共服務(wù)為導(dǎo)向，建立事權(quán)與財(cái)力劃分相匹配的關(guān)系。二要在此基礎(chǔ)上，確實(shí)推動(dòng)以公共財(cái)政體制為重點(diǎn)的中央政府、地方政府關(guān)系的重建，使中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系與其事權(quán)的劃分相適應(yīng)。三要在事權(quán)明確、財(cái)力配備相適應(yīng)的情況下，建立嚴(yán)格的財(cái)政制度。現(xiàn)在的財(cái)政結(jié)構(gòu)是中央政府最寬裕，省級(jí)政府持平，基層政府主要靠轉(zhuǎn)移支付。比如各地政府（包括一些屬于地方的中央單位等）到京跑項(xiàng)目的問(wèn)題，其原因就是在預(yù)算體制上，包括在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上不公平、不透明。要通過(guò)大部制改革，改變現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，從而避免這個(gè)弊端。從地方政府來(lái)講，需要積極配合中央政府作出相應(yīng)的體制改革，更好地去使用這個(gè)權(quán)力。其次，要解決行政區(qū)劃層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題。在大部制下，管理幅度變大，原有的過(guò)多的行政區(qū)劃層級(jí)顯得管理鏈條太長(zhǎng)，需要平衡管理幅度與管理層級(jí)之間的關(guān)系。從世界范圍來(lái)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家或規(guī)模較大國(guó)家的地方行政區(qū)劃層級(jí)大多為二三級(jí)；我國(guó)憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級(jí)也只有三級(jí)，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。但是，由于我國(guó)政府的管理幅度偏大，過(guò)去因交通、通信等相對(duì)落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實(shí)行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級(jí)變成了四級(jí)。行政層級(jí)過(guò)多，管理鏈條過(guò)長(zhǎng)，政策層層過(guò)濾，形成“漏斗效應(yīng)”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。而改革開(kāi)放以來(lái)的五次政府機(jī)構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，沒(méi)有從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置。目前，我國(guó)“地區(qū)”一級(jí)建制逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過(guò)去由議事、決策、行政、司法、財(cái)政為一體的縣級(jí)行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長(zhǎng)期處于責(zé)任大、權(quán)力小、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)“權(quán)力真空”的局因此，解決大部門體制下的行政區(qū)劃層級(jí)問(wèn)題，應(yīng)按“弱地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體思路進(jìn)行改革，即弱化地區(qū)功能，強(qiáng)化縣級(jí)政府功能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)村民自治必要的經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的地方行政體制和農(nóng)村公共財(cái)政制度，不斷提高社會(huì)管理和服務(wù)水平?，F(xiàn)在一些省份進(jìn)行的省管縣和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的試點(diǎn)，就是為了改變這一局面所作出的努力。再次，解決政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。我國(guó)傳統(tǒng)的政府權(quán)力配置，實(shí)際上是以執(zhí)行政策為核心的結(jié)構(gòu)。隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)機(jī)制的逐漸形成，政府管理開(kāi)始步入科學(xué)化、民主化和法治化軌道。黨的十七大報(bào)告提到大部制改革時(shí)，提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這種制約從行政體制角度看，是在行政權(quán)內(nèi)部進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離。在運(yùn)行機(jī)制方面，有兩種模式可供選擇：一是在部與部之間，讓不同的部門分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是在一個(gè)大部門內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，讓不同的機(jī)構(gòu)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從外部角度看，是把決策權(quán)交給國(guó)家權(quán)力部門，行政權(quán)留給政府權(quán)力部門，監(jiān)督權(quán)留給司法部門。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離的改革思路。當(dāng)然對(duì)大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐證明，對(duì)公權(quán)力的制約，最有效的還是來(lái)自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監(jiān)督。如何發(fā)揮這方面的作用，將對(duì)大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。

（二）行政組織方面的具體措施

最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性,又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互依賴性。1.保持組織與環(huán)境之間的結(jié)合性,不僅要進(jìn)行一定的職能合并, 還要根據(jù)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變政府職能, 甚至要下放一些權(quán)力, 使之與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時(shí)的溝通。鑒于中國(guó)的情況, 有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場(chǎng), 而不是把這些權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移。政府同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)保障的功能, 而不是推給社會(huì)和企業(yè)。2.保持組織內(nèi)部各組成部分之間的相互依賴性, 就要分別做好部?jī)?nèi)和部際之間的協(xié)調(diào)。(1)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)大部制的擴(kuò)展性界定必然帶來(lái)組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問(wèn)題。根據(jù)貝爾與特萊斯的研究結(jié)論, 組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加, 而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個(gè)方向上的復(fù)雜性。公共組織的規(guī)模越大, 其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性就可能越大。大部制改革之后的部門機(jī)構(gòu), 其內(nèi)部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個(gè)方面會(huì)更趨復(fù)雜, 其等級(jí)層次、勞動(dòng)分工會(huì)更多, 因此大部?jī)?nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進(jìn)行交叉協(xié)調(diào)。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門內(nèi)存在著目標(biāo)、時(shí)間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)詹姆斯·湯普森的研究, 組織部分之間的相互依賴有三種, 即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。這三種依賴形式分別對(duì)應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式,即基于標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作模式、基于計(jì)劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。而且, 三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的, 這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢(shì)。根據(jù)湯普森的這一理論, 大部制內(nèi)各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴, 因此, 在大部?jī)?nèi)部各組成部門之間的協(xié)調(diào)上, 必須注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化、工作計(jì)劃的彈性程度以及部門相互之間的信息傳遞與級(jí)別溝通, 并十分注重協(xié)作成本的最小化, 從而提高部?jī)?nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。(2)部際協(xié)調(diào)每一個(gè)組織都是一個(gè)系統(tǒng), 其內(nèi)部有幾個(gè)不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個(gè)更大的系統(tǒng)中。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產(chǎn)出。環(huán)境作為一個(gè)超級(jí)系統(tǒng)對(duì)組織本身、組織內(nèi)部各要素有著不同的影響, 而且還對(duì)組織之間的關(guān)系有著深刻的影響。湯普森認(rèn)為, 組織總是內(nèi)嵌在一個(gè)更大的行動(dòng)系統(tǒng)中, 其某些構(gòu)成部分必然會(huì)與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴, 而這些組織不受制于本組織。這樣, 組織的邊界擴(kuò)展部門面臨的關(guān)鍵問(wèn)題就不是對(duì)可控制范圍的變量的協(xié)作, 而是如何對(duì)于那些組織無(wú)法控制的約束條件和偶然事件即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的外生變量作出調(diào)整。對(duì)于大部制而言, 這里的外生變量存在兩種可能形態(tài), 一種可能是外生變量本身即是大部制中一個(gè)部門除外的其它部門;另一種可能是部際之間共同面臨的環(huán)境條件與事件構(gòu)成了外生變量。前一種外生變量需要直接性的部門協(xié)調(diào), 以協(xié)調(diào)矛盾、解決部門之間的沖突;而后一種外生變量需要的則是通過(guò)部際之間的共同協(xié)作來(lái)共同應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與環(huán)境危機(jī), 說(shuō)到底, 這本質(zhì)上還是一種高強(qiáng)度的部際協(xié)調(diào)。大部制改革要注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制, 有必要通過(guò)諸如正式會(huì)議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當(dāng)打破部際界限以完成特定工作任務(wù), 也可以委派專職協(xié)調(diào)角色、通過(guò)設(shè)計(jì)矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來(lái)進(jìn)行部際之間的協(xié)調(diào), 以應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。

四、大部制改革的評(píng)價(jià)

（一）大部制改革的積極作用

大部門體制要求把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并，集中由一個(gè)大部門統(tǒng)一行使。一方面可以精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，減少部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行；另一方面也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。大部門體制可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度保障，并有效減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無(wú)縫隙的服務(wù)”。

大部制改革是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。大部制改革預(yù)示行政體制改革新路徑。未來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展。實(shí)行大部門的設(shè)置，有利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，實(shí)現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，大大降低行政成本。大部制改革有利于更加有效地解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性問(wèn)題，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供更加完善的體制保證。

（二）大部制的不足及改進(jìn)措施

不論什么樣的組織，只有組織中的個(gè)人職責(zé)明確，并得到公平的獎(jiǎng)懲時(shí)，組織才能良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，大部制也不例外。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責(zé)反而更不明確的狀況。大部制還造就了權(quán)力更大的部門，對(duì)權(quán)力的制約更加迫切。組織與環(huán)境是互動(dòng)的，管理者可以創(chuàng)造、形成并管理組織的生存環(huán)境。組織并非被動(dòng)地接受環(huán)境的制約，有可能采取對(duì)社會(huì)環(huán)境進(jìn)行管制或改造的方式來(lái)維護(hù)或固化自己的利益, 這會(huì)嚴(yán)重影響行政效率的提高和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決 權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化的現(xiàn)象，不能根本保證執(zhí)政為民的行政目標(biāo)。

解決措施：

第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過(guò)程中，要合并職能和轉(zhuǎn)變職能同步進(jìn)行，并下放一些管理權(quán)力。鑒于中國(guó)的情況，大部制改革不只是把職能權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移，有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場(chǎng), 而政府要加強(qiáng)社會(huì)保障等功能，而不是推給社會(huì)和企業(yè)。

第二, 為解決大部制下部門的協(xié)調(diào)問(wèn)題，在大部?jī)?nèi)部各組成部門之間的協(xié)調(diào)上，注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化、部門相互之間的信息傳遞與級(jí)別溝通，并十分注重協(xié)作成本的最小化，提高部?jī)?nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。同時(shí)注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，可以通過(guò)諸如正式會(huì)議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當(dāng)打破部際界限以完成特定工作任務(wù)，也可以委派專職協(xié)調(diào)角色、通過(guò)設(shè)計(jì)矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來(lái)進(jìn)行部際之間的協(xié)調(diào)，以應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。

第三, 為了有效制約已經(jīng)大大擴(kuò)展的權(quán)力，按照 決策、執(zhí)行、監(jiān)督!相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運(yùn)行機(jī)制。在大部制內(nèi)，一方面功能要分化，一方面要使不同的機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職權(quán), 做到分工明確, 又相互監(jiān)督。為防止行政部門偏離公共服務(wù)目標(biāo)，在實(shí)行行政結(jié)構(gòu)大部制改革的同時(shí)，實(shí)行相應(yīng)的政治體制改革，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，尤其是外部監(jiān)督。外部監(jiān)督不僅僅促進(jìn)行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務(wù)目標(biāo)的公民取向。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會(huì)的監(jiān)督，在大部制組織結(jié)構(gòu)的改革的同時(shí)，實(shí)行行政運(yùn)行機(jī)制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

第三篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)一些學(xué)者的不完全統(tǒng)計(jì)，在國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的66個(gè)部門中，大部制改革

職責(zé)多達(dá)80多項(xiàng)，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國(guó)土部門等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委。行政職能的錯(cuò)位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過(guò)多經(jīng)濟(jì)資源被行政機(jī)構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無(wú)法履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能，無(wú)法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會(huì)保障等。因此，必須對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合，改變政府機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過(guò)減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。而不僅僅是像過(guò)去一樣，簡(jiǎn)單地推進(jìn)“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與中介組織分開(kāi)”，雖然這些是政府機(jī)構(gòu)改革中最基礎(chǔ)性的工作。

換言之，推行大部制同時(shí)就意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會(huì)像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣，陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。這種可能性是存在的。因?yàn)榇蟛恐埔粋€(gè)直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔(dān)心的，如果幾個(gè)部合并成為一個(gè)超級(jí)部，權(quán)力很大，對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒(méi)有建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，在大部制下，原來(lái)的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權(quán)沒(méi)有變，仍然行使過(guò)去“部”的職權(quán)，那么，大部制改革就可能把過(guò)去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉(zhuǎn)變政府職能。

總之，大部制是社會(huì)大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個(gè)整合了不同部門利益的強(qiáng)勢(shì)大部委，其職能也應(yīng)該適應(yīng)和體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共行政的管理需求。隨著兩會(huì)的來(lái)臨，有關(guān)大部制改革將會(huì)受到社會(huì)的更多關(guān)注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實(shí)實(shí)的成效，政府部門都能成為一個(gè)個(gè)辦事干練、勤政為民的政府。

推行大部制改革的意義

按照部門的職能大小和機(jī)構(gòu)的數(shù)量多少不同，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機(jī)構(gòu)”，部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多。我國(guó)目前實(shí)行的即是這種小部門體制。大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強(qiáng)，部門扯皮少。按照黨的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和深化社會(huì)管理體制改革的需要，具有重要而顯現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)意義。

1.有利于減少職能交叉，完善行政運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)目前政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的突出問(wèn)題是部門過(guò)多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)務(wù)院部門之間有80多項(xiàng)職責(zé)交叉，例如，建設(shè)部門與發(fā)展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國(guó)土資源部門等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉；農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委（局）；勞務(wù)輸出也存在多頭對(duì)外的問(wèn)題；在人力資源管理方面，勞動(dòng)保障、人事、教育部門職能交叉；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)信辦、廣電總局等部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國(guó)土資源等部門職能交叉，等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責(zé)交叉、推諉扯皮，又導(dǎo)致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。職能交叉還損害了國(guó)家整體利益的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。實(shí)行“大部制”，能適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)向建設(shè)以流程為中心的流程導(dǎo)向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無(wú)縫隙的服務(wù)”。

2.有利于落實(shí)“問(wèn)責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府

部門過(guò)多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統(tǒng)一管理和加強(qiáng)政府應(yīng)有權(quán)威，又不利于落實(shí)“問(wèn)責(zé)制”和建設(shè)責(zé)任政府。多個(gè)部門負(fù)責(zé)同一項(xiàng)工作的做法，貌似加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)則減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)，還導(dǎo)致部門利益的滋生，使國(guó)家利益部門化、部門利益合法化甚至個(gè)人化。大部制強(qiáng)調(diào)的是部門職能的有機(jī)統(tǒng)一和綜合管理，能夠較好地協(xié)調(diào)職能機(jī)構(gòu)統(tǒng)一和專業(yè)分工的關(guān)系，對(duì)于協(xié)調(diào)部門關(guān)系、強(qiáng)化政府權(quán)威和落實(shí)責(zé)任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應(yīng)，如果國(guó)務(wù)院將部門數(shù)量控制在20個(gè)以內(nèi)，則地方各級(jí)政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設(shè)置部門，有利于政令上通下達(dá)，便于管理的銜接和延續(xù)。

3.有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

大部制將是未來(lái)行政管理體制改革的重點(diǎn)和亮點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)將大部制改革放到整個(gè)行政管理體制改革的全局來(lái)定位和設(shè)計(jì)，綜合考慮政府改革的系統(tǒng)配套問(wèn)題，將組織重建、體制變革、機(jī)制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、管理方式創(chuàng)新以及相互關(guān)系的調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以全方位推進(jìn)我國(guó)政府組織變革。因此，要從整體推進(jìn)行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、周密設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對(duì)行政體制改革的普遍愿望。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國(guó)14個(gè)省的調(diào)查，很多地方政府及部門都提出了推進(jìn)部門整合的意見(jiàn)，這也說(shuō)明推行大部制改革具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。

推行大部制改革的原則

1.回應(yīng)性調(diào)適原則。一要回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。強(qiáng)化宏觀決策，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，弱化微觀管理，同時(shí)兼顧我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中培育市場(chǎng)、促進(jìn)特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國(guó)企的需要。

二要回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。擴(kuò)展社會(huì)職能，保障基本公共服務(wù)的均等化，充分培養(yǎng)社會(huì)的自治精神和能力。三要回應(yīng)利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機(jī)制，又要防止追逐違法利益。四要回應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要。減少管理層級(jí)，實(shí)行扁平化管理。

2.總體性統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設(shè)置。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能錯(cuò)落有致的服務(wù)型政府職能架構(gòu)。二要總體統(tǒng)籌權(quán)力配置。加強(qiáng)國(guó)務(wù)院最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)各部門的統(tǒng)籌能力，同時(shí)合理劃分國(guó)務(wù)院與地方政府人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)的權(quán)限。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。四要總體統(tǒng)籌府際改革，形成國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與地方政府機(jī)構(gòu)改革的協(xié)調(diào)張力。

3.系統(tǒng)性集中原則。一是整合職能。有機(jī)合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權(quán)責(zé)。健全政府權(quán)責(zé)體系，形成部門間和層級(jí)間合理的權(quán)責(zé)構(gòu)成。三是整合機(jī)構(gòu)。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。四是整合機(jī)制。整合大部門內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。

4.制約性協(xié)調(diào)原則。一是國(guó)務(wù)院整體（國(guó)務(wù)院和部門及部門之間）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。二是部門內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。三是中央與地方政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。

5.總攬性分別原則。一是要進(jìn)行改革的總體設(shè)計(jì)，形成包括中央和地方政府，近期和遠(yuǎn)期改革的整體方案。二是要實(shí)行分層要求，對(duì)國(guó)務(wù)院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對(duì)性。三是要實(shí)行分類指導(dǎo)，對(duì)東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的指導(dǎo)。四是要實(shí)行分步實(shí)施，既要考慮改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實(shí)可操作性，盡可能減少改革所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和消極成本。推行大部制改革需要重點(diǎn)研究的若干問(wèn)題

1.決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問(wèn)題

目前我國(guó)決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)更加困難，國(guó)家利益部門化。解決這個(gè)問(wèn)題，就是要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。我們認(rèn)為，建立不同層面的適度分離機(jī)制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來(lái)，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。有些職權(quán)的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關(guān)系上來(lái)考慮。近幾年來(lái)，一些部門已經(jīng)在探索這方面的改革。例如，交通部于1998年實(shí)施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負(fù)責(zé)決策、交通部海事局負(fù)責(zé)監(jiān)督、交通部所屬地方海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)又適度分離的組織機(jī)構(gòu)體系。

在大部制改革中還需要著力解決市場(chǎng)監(jiān)管體制問(wèn)題。我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部門過(guò)多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問(wèn)題非常突出。例如，對(duì)食品的監(jiān)督管理，目前是農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商行政管理部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。地方政府因機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個(gè)部門，有的省會(huì)城市涉及二十幾個(gè)部門。這種分段監(jiān)管體制，不僅造成部門職責(zé)交叉，提高監(jiān)管成本，而且降低了監(jiān)管效能，直接影響到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。為了從根本上完善市場(chǎng)監(jiān)管體制，必須按照市場(chǎng)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的要求，將現(xiàn)行涉及市場(chǎng)監(jiān)管的有關(guān)機(jī)構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場(chǎng)監(jiān)管職能，以增強(qiáng)監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。

2.綜合管理部門與專業(yè)管理部門的關(guān)系問(wèn)題

我國(guó)目前綜合管理職能與專業(yè)管理職能配置不科學(xué)。綜合管理部門權(quán)力過(guò)于集中，行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權(quán)力分割，項(xiàng)目立項(xiàng)、資金支配等事項(xiàng)都要經(jīng)過(guò)綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，對(duì)一些問(wèn)題難以及時(shí)出臺(tái)有效的政策。因此，必須進(jìn)一步理順綜合部門與專業(yè)管理部門的關(guān)系，做到各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)作。一是綜合管理部門的基本定位是服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督，主要研究制定國(guó)家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題，對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為此要切實(shí)減少微觀管理和具體審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。二是按照大部制的要求適當(dāng)拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點(diǎn)是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問(wèn)題，擬定相關(guān)法律法規(guī)草案和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)行業(yè)市場(chǎng)秩序，開(kāi)展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。三是設(shè)立專司統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決職責(zé)交叉和綜合管理事務(wù)。

3.推行大部制改革的法律保障問(wèn)題

大部制改革事關(guān)政府體制機(jī)制的創(chuàng)新和權(quán)力利益的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)按照決策科學(xué)化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達(dá)和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國(guó)人大審議通過(guò)，以提高改革方案的科學(xué)性、可行性、合法性和回應(yīng)性。應(yīng)當(dāng)隨著我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展，切實(shí)加強(qiáng)行政組織法體系建設(shè)，推進(jìn)行政組織設(shè)置、職能定位和機(jī)制運(yùn)行的法治化。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和部門立法的影響，我國(guó)相當(dāng)程度上存在一個(gè)部門一套法律體系，大部制改革后，有關(guān)執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用可能會(huì)出現(xiàn)一定的問(wèn)題，必要時(shí)可以由全國(guó)人大常委會(huì)作出有關(guān)機(jī)構(gòu)改革中法律適用問(wèn)題的決定予以解決。同時(shí)，大部制改革必然涉及到現(xiàn)行法律法規(guī)的修改問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，增強(qiáng)我國(guó)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和實(shí)行綜合立法。

4.與其他改革相配套問(wèn)題

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進(jìn)。當(dāng)前特別重要的是應(yīng)當(dāng)以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新公共產(chǎn)品的提供機(jī)制，重視公益性事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的重要作用，還可以更多地采取購(gòu)買服務(wù)的提供方式。要按照政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)的原則，將大量的技術(shù)性、服務(wù)性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔(dān)；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革提供良好的社會(huì)環(huán)境。大部制改革和行政管理體制改革在本質(zhì)上從屬于政治體制改革，特別是有關(guān)權(quán)力分離和制約問(wèn)題，需要與司法體制、人大體制相結(jié)合來(lái)考慮。應(yīng)當(dāng)按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對(duì)策措施。

公共服務(wù)型政府與公共財(cái)政具有天然的統(tǒng)一性。推進(jìn)大部制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮公共財(cái)政體制改革的重要作用。西方一些國(guó)家沒(méi)有組織、人事和編制部門，而機(jī)構(gòu)數(shù)量和官員及公務(wù)員規(guī)模能在數(shù)量上控制住，其重要原因就在于建立機(jī)構(gòu)和增加公務(wù)員需要有預(yù)算，而預(yù)算需要議會(huì)批準(zhǔn)。實(shí)際上是預(yù)算在控制編制，政府增加機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)力在議會(huì)，政府是不能自我膨脹的。因此，要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，改革預(yù)算管理體制，既實(shí)現(xiàn)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，也實(shí)現(xiàn)編制與預(yù)算相結(jié)合，發(fā)揮預(yù)算管理改革對(duì)鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的約束作用。此外，要發(fā)揮預(yù)算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過(guò)設(shè)計(jì)科學(xué)、規(guī)范、公正、透明的預(yù)算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

5.加強(qiáng)對(duì)大部制改革的理論研究

我國(guó)以往的機(jī)構(gòu)改革往往是迫于形勢(shì)壓力，臨時(shí)應(yīng)付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導(dǎo)改革實(shí)踐的較為系統(tǒng)和理性的、前瞻性的理論闡釋，導(dǎo)致改革的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性不夠。換言之，理論滯后于實(shí)踐的問(wèn)題正在日益成為制約我國(guó)政府改革的突出問(wèn)題。當(dāng)前，在新形勢(shì)下加快行政管理體制改革和推行大部制，應(yīng)當(dāng)著重對(duì)我國(guó)政府改革進(jìn)行理性的反思，從價(jià)值選擇的角度討論政府改革與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、提高政府能力的關(guān)系。要加強(qiáng)政府改革與治理的學(xué)術(shù)研究，特別是加強(qiáng)公共組織理論的研究。要適應(yīng)全球化和世界性政府改革與治理的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行國(guó)際比較研究，積極借鑒它國(guó)經(jīng)驗(yàn)。要重視實(shí)證研究，立足于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)行政管理實(shí)踐，調(diào)查和總結(jié)我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的經(jīng)驗(yàn)，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過(guò)理論創(chuàng)新促進(jìn)體制和機(jī)制創(chuàng)新。[1]

第四篇：大部制改革

大部制改革之我見(jiàn)

11廣告學(xué) 柯允賢 11251202108

一、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的大部制改革之經(jīng)驗(yàn)

從十七大黨的政治報(bào)告明確提出，要加大機(jī)構(gòu)整合力度，推進(jìn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制管理。去年十八大后，鐵道部被并入交通部，版署廣電總局被并入文化部。大部制改革成為了中國(guó)人的熱點(diǎn)關(guān)鍵話題。但是，大部制改革并不是由中國(guó)領(lǐng)銜提出的，早在上個(gè)世紀(jì)70年代以后，英國(guó)已率先實(shí)行探索大部制改革模式。在發(fā)達(dá)國(guó)家的大部制管理第一個(gè)比較顯著特點(diǎn)就是，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)數(shù)量比較精干。在三權(quán)分立的政體下，內(nèi)閣等于我國(guó)的政府。在日本，內(nèi)各機(jī)構(gòu)是12個(gè)，美國(guó)是15個(gè)，而我國(guó)的政府職能部門卻有28個(gè)之多。第二個(gè)特點(diǎn)是決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)職能相互分離、相互協(xié)調(diào)和相互監(jiān)督。例如，香港特別行政區(qū)政府架構(gòu)中有三司負(fù)責(zé)決策權(quán)，六十九局負(fù)責(zé)執(zhí)行，還有廉政公署三者相互制衡。由此可見(jiàn)，分權(quán)制衡與精簡(jiǎn)決策機(jī)構(gòu)是國(guó)際大部制改革的未來(lái)趨向。

二、我國(guó)大部制改革是歷史之必要

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)目前的政府架構(gòu)基本維持著改革開(kāi)放前的結(jié)構(gòu)，即是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的上層建筑。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行程單全能型的政府職能已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過(guò)于理想化，事實(shí)上，政府應(yīng)有所能也有所不能，當(dāng)政府包攬經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)一切功能時(shí)，恰恰表明政府的職能不足。十七大明確提出加快構(gòu)建服務(wù)型政府的方針，表明了黨與時(shí)俱進(jìn)的決心。政府職能的轉(zhuǎn)變，必定會(huì)牽涉多個(gè)決策機(jī)構(gòu)的變動(dòng)。大部制改革能減少冗官冗費(fèi)支出，節(jié)約開(kāi)支，明確各部門職責(zé)，避免政府部門直接職能交叉，同時(shí)也增強(qiáng)各機(jī)構(gòu)的內(nèi)部溝通，有效解決近年來(lái)城中熱嘲的“有關(guān)部門”問(wèn)題。

三、中國(guó)大部制改革的歷史

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)歷6次較大調(diào)整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉(zhuǎn)變；1993年強(qiáng)調(diào)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標(biāo)鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務(wù)，推進(jìn)“大部制”改革。

四、鐵道部改革之未來(lái)展望

2013年3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案表明，新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革即將啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院組成部門將減少至25個(gè)。其中最引人注目的是鐵道部的合并。政府實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。大部制改革不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)裁剪合并，而是要協(xié)助政府權(quán)力的重組，不管從組織結(jié)構(gòu)來(lái)講還是從政府運(yùn)行機(jī)制上說(shuō)也要進(jìn)行重組，同時(shí)還要涉及原職人員的去留問(wèn)題，最重要的是如何加強(qiáng)合并以后的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題。鐵道本屬于交通運(yùn)輸行業(yè)的范疇，此前的鐵道部權(quán)力過(guò)分獨(dú)立一直收到社會(huì)輿論的詬病，這次的撤銷可謂大快人心，可是在歡慶之余我們也應(yīng)該看到，由此造成的一系列的后遺癥。合并后是否會(huì)造成運(yùn)營(yíng)成本的調(diào)整，車票的價(jià)格問(wèn)題，原供職人員的去留問(wèn)題等都需要認(rèn)真考慮。

我國(guó)實(shí)行大部制改革初衷在于順利完成政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型的政府，使“為人民服務(wù)”不落為空口號(hào)，這是黨執(zhí)政先進(jìn)性的表現(xiàn)。但是在改革過(guò)程中牽涉到的民生問(wèn)題不能輕視，權(quán)力集中后能否真正照顧到細(xì)微處的民生質(zhì)量才是大部制改革的驗(yàn)金石。

第五篇：大部制改革背景

大部制改革背景：

眾所周知，政府部門在行政管理中，不時(shí)出現(xiàn)職能交叉、政出多門、多頭管理、相互推諉等情況，對(duì)此，民間戲稱“八個(gè)部門管不好一頭豬”，也有“九龍治水”等說(shuō)法。大部制改革，就是要將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的部門集中成一個(gè)部門統(tǒng)一管理，減化行政審批，提高政策執(zhí)行效能，降低行政成本。

在國(guó)務(wù)院2008年以前的66個(gè)部門中，職責(zé)多達(dá)80多項(xiàng)，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國(guó)土部門等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委。行政職能的錯(cuò)位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過(guò)多經(jīng)濟(jì)資源被行政機(jī)構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無(wú)法履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能，無(wú)法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會(huì)保障等。因此，必須對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合，改變政府機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過(guò)減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。

前景

大部制改革絕不簡(jiǎn)單僅僅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是經(jīng)濟(jì)改革，大部制是兩者的結(jié)合點(diǎn)，因此，并不只能從行政的視角對(duì)改革進(jìn)行設(shè)計(jì)，要從國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的多元角度進(jìn)行探索設(shè)計(jì)。

對(duì)大部制改革的看法

中國(guó)國(guó)務(wù)院大部制改革之：艱巨性 權(quán)力整合難

重疊的職能部門盤根錯(cuò)節(jié)，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動(dòng)一大片官場(chǎng)神經(jīng)，稍有不慎，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊，還會(huì)引起官場(chǎng)“地震”。大部制下，相關(guān)幾個(gè)部的權(quán)力重新洗牌，整合到一塊，考驗(yàn)改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細(xì)如絲，做到平穩(wěn)過(guò)渡，無(wú)縫銜接，確實(shí)不容易。機(jī)制磨合難

一個(gè)整合了不同部門利益的強(qiáng)勢(shì)大部委，可以打破現(xiàn)有部門利益格局，消解部門之間掣肘因素，壓制部門利益追求沖動(dòng)，從更宏觀和科學(xué)的角度進(jìn)行政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督。大部制不是幾個(gè)“小部”的簡(jiǎn)單迭加，如果這樣的話，在大部制下，原來(lái)的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，但手中的權(quán)沒(méi)有變，仍然行使過(guò)去“部”的職權(quán)，改革就沒(méi)有意義。運(yùn)行監(jiān)督難

實(shí)行大部制管理后，由原來(lái)的幾部委組成新部門，權(quán)力和財(cái)力勢(shì)必更加集中，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權(quán)力過(guò)度集中而產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。人員分流難

機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和重組勢(shì)必帶來(lái)人員的分流。分流人員是歷次機(jī)構(gòu)改革最為頭疼的事。公務(wù)員是國(guó)家整體運(yùn)行寶貴的人力資源，是維護(hù)正常國(guó)家秩序的保障和基礎(chǔ)，公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定。