第一篇：探索公共決策體制監(jiān)控系統(tǒng)的創(chuàng)新

探索公共決策體制監(jiān)控系統(tǒng)的創(chuàng)新

摘要：20世紀(jì)90年代以來，“治理”和“善治”日益成為公共管理的核心概念，治理的核心手段是公共政策，而其中首要的環(huán)節(jié)是公共決策及其體制問題。公共決策是公共管理過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公共決策的質(zhì)量狀況在很大程度上決定著公共管理水平的高低。因此，政府應(yīng)該在借鑒吸取西方政府公共決策體制改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成果的基礎(chǔ)上，對我國政府公共決策體制進(jìn)行了創(chuàng)新嘗試。本文旨從公共決策監(jiān)控系統(tǒng)的出發(fā)，研究監(jiān)控系統(tǒng)的創(chuàng)新和相關(guān)的政策建設(shè)。關(guān)鍵詞：公共決策體制

公共決策監(jiān)控系統(tǒng)

聽證制度

決策信息公示

一、公共決策體制理論概述

（一）公共決策體制的涵義

公共決策體制就是公共決策的機(jī)構(gòu)和人員所形成的組織體系及其制定的基本程序和制度。公共決策體制有兩個要素構(gòu)成，一是決策權(quán)力及其運(yùn)行方式，二是決策主體及其職責(zé)劃分。公共決策體制是一個歷史范疇，隨著社會的發(fā)展而變化。公共決策體制是公共決策活動順利開展的重要保證?？茖W(xué)的公共決策體制能夠保證決策要求的完備性，操作程序的規(guī)范性，研究論證的準(zhǔn)確性，方案決策的最優(yōu)性，從而有利于促進(jìn)高水平的公共決策。

（二）公共決策體制的內(nèi)容

1、公共決策中樞系統(tǒng)

公共決策中樞系統(tǒng)，也稱政府首腦決策集團(tuán)，是現(xiàn)代公共決策體制的核心，通常是由擁有公共決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)組成。公共決策的中樞系統(tǒng)享有法定的權(quán)力，對決策方案拍板定奪并對決策結(jié)果的正確與否負(fù)有法定的責(zé)任，同時，公共決策的中樞系統(tǒng)對公共決策的運(yùn)行過程和其他系統(tǒng)進(jìn)行有目的的組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，控制著公共決策的方向和發(fā)展進(jìn)程。

2、公共決策咨詢系統(tǒng)

咨詢系統(tǒng)也稱思想庫、智囊團(tuán)。它是由多數(shù)科學(xué)專家學(xué)者組成的專門從事廣泛開發(fā)智力，協(xié)助中樞系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)決策的輔助性機(jī)構(gòu)。現(xiàn)代決策者所需要解決的問題，所承擔(dān)的責(zé)任，所行使的職權(quán)與他們的知識、能力之間的差距越來越大。要彌補(bǔ)這一差距，就必須發(fā)揮由專家學(xué)者和專業(yè)人員組成的咨詢系統(tǒng)的作用。

3、公共決策信息系統(tǒng)

公共決策的信息系統(tǒng)是由從事行政信息處理的機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備以及信息處理的各個環(huán)節(jié)構(gòu)成的有機(jī)整體。信息工作貫穿整個公共決策的全過程。公共信息系統(tǒng)的任務(wù)是把來自各種信息源的信息收集起來，進(jìn)行加工和處理，然后通過一定的途徑傳輸給決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，為決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)提供服務(wù)。

4、公共決策監(jiān)控系統(tǒng)

公共決策體制的監(jiān)控系統(tǒng)是決策中樞機(jī)構(gòu)之外的對決策者的決策行為和決策內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督控制的機(jī)構(gòu)。它的主要職責(zé)是監(jiān)督檢查公共決策者是否具有法定的決策權(quán)，決策行為與決策程序是否合法，決策方案是否合理。一般來說，立法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)直接通過立法審查與司法審查的方式實(shí)行對政府決策的否決權(quán)；政黨直接通過黨內(nèi)政策審議，或間接通過立法機(jī)構(gòu)審查的方式來行使監(jiān)控，一般是監(jiān)控而不包辦，制約而不替代；非政府組織通過介入決策咨詢、決策聽證等方式來行使自己的監(jiān)督權(quán)，公共決策過程的公開與透明，是這類監(jiān)控組織發(fā)揮作用的重要條件；廣大公民借有關(guān)部門廣泛征求國民意見之機(jī)，發(fā)揮自己的監(jiān)控作用。

二、我國公共決策監(jiān)控系統(tǒng)的現(xiàn)狀

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，政府公共決策體制有了很大的改善，也取得了一定的成效，但目前仍然存在著一些問題，主要表現(xiàn)在公共決策體系中的各個決策系統(tǒng)、決策程序、決策運(yùn)作、決策方式以及決策者取向方面存在著一定的弊端。以下僅分析公共決策的監(jiān)控系統(tǒng)的現(xiàn)狀和原因。

（一）決策監(jiān)控機(jī)構(gòu)作用不到位

我國對行政決策的監(jiān)督既有行政的內(nèi)部監(jiān)督，又有行政的外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督可以是上級政府機(jī)構(gòu)自上而下的監(jiān)督，可以是行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也可以是政府系統(tǒng)內(nèi)部審計部門的監(jiān)督。外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)就是政黨、人大、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體對政府部門的監(jiān)督，從而形成了一套頗具特色的決策監(jiān)督機(jī)制。這些監(jiān)督機(jī)制各司其職，在我國的政府決策監(jiān)督中發(fā)揮了積極作用。

然而，監(jiān)督不力的現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)督滯后。監(jiān)控機(jī)構(gòu)對決策的監(jiān)督往往是在問題出現(xiàn)以后才進(jìn)行監(jiān)督，很少有事前和事中監(jiān)督。二是監(jiān)督缺位。許多形式的決策監(jiān)督只是徒有虛名而已，未能發(fā)揮其實(shí)際效力。三是監(jiān)督缺乏權(quán)威，就是在決策的監(jiān)督中，由于缺少必要的法制保障和對權(quán)力的有效監(jiān)控，使許多形式的監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）監(jiān)督系統(tǒng)整體功能不強(qiáng)，缺乏監(jiān)督合力

由于各種監(jiān)督主體程度不同，存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確等具體問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，尚未形成一個嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，從而削弱了監(jiān)督的整體效能，導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制弱化，缺乏監(jiān)督合力。此外，行政監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督力度，突出表現(xiàn)在監(jiān)督制約的法規(guī)不完善，力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現(xiàn)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對政府行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。行政監(jiān)督偏重于事后監(jiān)督，忽視了事前和事中監(jiān)督，尚未建立起全方位的監(jiān)控機(jī)制。

（三）決策責(zé)任追究制度剛開始起步，科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失

在公共部門和私人部門行政中，責(zé)任一詞是最為重要的。決策者在決策過程中的偏差行為很大程度上源于責(zé)任心的淡化，在于缺乏科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度。決策責(zé)任制度不健全主要體現(xiàn)在：一是決策權(quán)力與決策責(zé)任相分離，決策成敗與決策者個人榮辱得失、升遷降免沒有直接的、必然的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂“集體決策，集體負(fù)責(zé)”，往往產(chǎn)生“責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)”決策失誤后無人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任；三是對決策失誤責(zé)任追究不嚴(yán)格，逃避責(zé)任追求。

三、個人觀點(diǎn)：公共決策體制中監(jiān)控系統(tǒng)的創(chuàng)新的政策

（一）要強(qiáng)化人大對決策的監(jiān)督

憲法規(guī)定，我國實(shí)行的是“議行合一”的人民代表大會制度。人民代表大會是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，是決策的最高也是最有權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

但是，在實(shí)際運(yùn)行過程中，我國的人民代表大會制度還存在不少問題。要按照憲政的要求，充分發(fā)揮人民代表大會對政府決策的監(jiān)督，除了在依法確立人大與中共、人大與政府的決策權(quán)限、努力加強(qiáng)人大自身建設(shè)以外，還應(yīng)當(dāng)成立一個權(quán)威性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一一決策監(jiān)督委員會。這個監(jiān)督機(jī)構(gòu)由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，不受任何其他政府部門管轄，直接向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，定期對政府的重大決策的制定情況向全國人大匯報。決策監(jiān)督委員會代表最高權(quán)力機(jī)關(guān)對政府的決策進(jìn)行監(jiān)督，具有高度的權(quán)威性。各級地方人大也相應(yīng)建立這樣的機(jī)構(gòu)。這樣，從中央到地方形成一個獨(dú)立并具有強(qiáng)大威懾力的決策監(jiān)督體系。

這個決策監(jiān)督委員會的主要職責(zé)：一是對政府決策的職權(quán)行監(jiān)督，防止決策者超越職權(quán)或者濫用職權(quán)；二是對政府決策的程序進(jìn)行監(jiān)督，主要是監(jiān)督政府決策前是否制訂周密詳細(xì)的個案調(diào)研計劃，是否經(jīng)過深入的調(diào)研，重大決策、重要建設(shè)項(xiàng)目安排等是否經(jīng)過集體充分討論，在決策過程中是否嚴(yán)格執(zhí)行平等討論和少數(shù)服從多數(shù)的原則，專家和研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用是否得到充分發(fā)揮，決策中的投票表決制和決策后的責(zé)任追究制是否建立等。決策監(jiān)督委員會對政府做出的超越職權(quán)或違反程序的決策，或者對一些“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”決策可直接行使否決權(quán)。

（二）要發(fā)揮國家特設(shè)行政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)督職能

發(fā)揮監(jiān)察、審計等國家特設(shè)的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，重在保證這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者指出，我國公共權(quán)力體系內(nèi)部監(jiān)督乏力，是“因?yàn)槠錂?quán)威小而不敢監(jiān)督，或者因其力量不足而無力監(jiān)督，因其與腐敗分子有干絲萬縷的關(guān)系而不愿、不去監(jiān)督”。雖然這不是對我國特設(shè)行政機(jī)構(gòu)對政府決策監(jiān)督不力原因的分析，但也確實(shí)在一定程度上反映這些機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)督職能過程中的尷尬地位。為了加強(qiáng)監(jiān)察、審計等系統(tǒng)國家特設(shè)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，可嘗試將隸屬政府的監(jiān)察、審計等監(jiān)督職能部門從領(lǐng)導(dǎo)體制以及職責(zé)上獨(dú)立出來，改任命制為選舉制，并劃歸人大及其常委會管轄，保證其獨(dú)立性和監(jiān)督的權(quán)威性，使其對政府的監(jiān)督職能得到充分發(fā)揮。

（三）要增強(qiáng)社會公眾的監(jiān)督權(quán)威

在當(dāng)今社會，社會公眾監(jiān)督是最能體現(xiàn)國家的一切權(quán)力屬于人民和人民當(dāng)家作主的民主表現(xiàn)。只有充分調(diào)動了社會各個層面，使整個社會構(gòu)成一個大的決策監(jiān)控系統(tǒng)，公共權(quán)力才難以被少數(shù)人以權(quán)謀私。我認(rèn)為強(qiáng)化社會公眾監(jiān)督的權(quán)威可以從以下幾點(diǎn)著手：

1、從我國國情出發(fā)，針對當(dāng)前社會監(jiān)督多樣化和法規(guī)政策的相對滯后這一突出矛盾，盡早制定出有關(guān)社會監(jiān)督方面的法律，完善信訪、舉報、申訴、批評等各項(xiàng)監(jiān)督制度，使公眾的社會監(jiān)督渠道暢通無阻，以保證公眾有權(quán)依法對國家政治事務(wù)進(jìn)行評價、表決，對決策失誤的國家工作人員有批評、檢舉、控告或申訴的權(quán)利，使公眾以高度的主人翁責(zé)任感進(jìn)行監(jiān)督，從而使決策者對公共權(quán)力的濫用被限制到最小的程度。

2、加強(qiáng)政務(wù)公開制度建設(shè)。知情是監(jiān)督的前提，因此，從數(shù)量和質(zhì)量上保障和落實(shí)社會公眾對政府決策的知情權(quán)，排除決策的神秘化，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，這對于加強(qiáng)社會公眾對決策的 監(jiān)督、促進(jìn)社會公眾積極主動地參與決策將有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

3、使社會公眾的監(jiān)督真正管用。在有些地方、單位和部門，社會公眾監(jiān)督的影響微乎其微，許多情況下只是一種程序和形式而己。為了增強(qiáng)公眾監(jiān)督的影響力，提高政府的服務(wù)水平，2003年12月底，南京市開展“萬人評議機(jī)關(guān)”活動，市委、市政府等90個機(jī)關(guān)部門和直屬單位全都成為公眾評議的對象。2004年春節(jié)后上班第一天，南京市委、市政府召開全體黨員干部大會，通報了這次“萬人評議機(jī)關(guān)”活動的情況，對公眾意見較大、滿意率排序末5位的部門主要領(lǐng)導(dǎo)分別做出免去黨內(nèi)職務(wù)、提議免去行政職務(wù)、降職輪換等處理決定。南京市這種公眾評議、末尾淘汰的做法使公眾的監(jiān)督權(quán)利得到了最充分的體現(xiàn)，對強(qiáng)化社會公眾的監(jiān)督權(quán)威具有很強(qiáng)的借鑒意義。

（四）要加強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督

在西方國家，大眾傳媒被稱為除立法、司法、行政之外的“第四種權(quán)力”。新聞輿論監(jiān)督是現(xiàn)代社會保證政府決策科學(xué)化、民主化，防止隨意性、失誤性的有效途徑。在現(xiàn)代社會，新聞輿論監(jiān)督以時效性強(qiáng)、輻射面寬、透明度高、威懾力大的獨(dú)特優(yōu)勢，對政府公共決策者形成強(qiáng)大的輿論壓力，是遏制官僚主義、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的有力武器。尤其是隨著廣播、電視、報紙等大眾傳媒的發(fā)展，新聞輿論監(jiān)督的力量變得越來越強(qiáng)大。

然而，目前我國新聞媒體反映民意對政府及其工作人員的某些腐敗行為進(jìn)行揭露起到了一定的作用，但是我們也應(yīng)該看到，我國的新聞媒體監(jiān)督還很薄弱，新聞媒體的輿論監(jiān)督作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。當(dāng)前，可根據(jù)我國的實(shí)際情況，借鑒國外的一些好的經(jīng)驗(yàn)來完善我國的新聞輿論監(jiān)督，重點(diǎn)是加強(qiáng)新聞立法。對新聞典論監(jiān)督涉及的各方面以及違法行為的法律責(zé)任做出明確規(guī)定，允許新聞媒體對政府重大決策的過程、效果進(jìn)行及時報道，對重大決策的失誤及損失及時如實(shí)地予以曝光，對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，促使決策者慎重決策。同時完善輿論監(jiān)督的信息反饋和責(zé)任追究機(jī)制。完善輿論監(jiān)督的信息反饋有利于政府部門及時了解信息，及時采取措施。完善的責(zé)任追究機(jī)制有利于提高輿論監(jiān)督的效率。在加強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督的同時，也要加強(qiáng)新聞隊(duì)伍建設(shè)，提高從業(yè)人員的政治素質(zhì)和職業(yè)道德，堅決杜絕有償新聞和虛假新聞，保證新聞的真實(shí)性和客觀性。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：公共決策方式出現(xiàn)重大創(chuàng)新

公共決策方式出現(xiàn)重大創(chuàng)新

把公共政策首先作為一個科研課題進(jìn)行研究，爾后才作為政策推出，這在XX尚屬首次。

將公共政策在正式出臺實(shí)施前在全社會進(jìn)行公示，征詢意見，這在XX歷史上也是第一次。

一連串的“前所未有”，昭示著XX在公共決策方式正在出現(xiàn)重大創(chuàng)新，民意民心正在成為政府公共決策的主要依據(jù)之一，這是與時俱進(jìn)的時代精神和執(zhí)政為民的政治情懷的體現(xiàn)，是政治文明建設(shè)在城市管理領(lǐng)域中的新實(shí)踐，是服務(wù)型政府建設(shè)的新成果。

２００３年冬天，XX拆遷政策意見征集稿的出臺引發(fā)了數(shù)百萬市民的關(guān)注。一時間，街談巷議的焦點(diǎn)都集中于此。新拆遷辦法之所以備受XX市民關(guān)注，除了它事關(guān)廣大群眾的切身利益外，還在于這次XX市委、市政府的舉措不同凡響——將新拆遷辦法面向全社會進(jìn)行為期１０天的公示，任憑各方評頭論足。

調(diào)查顯示：重大公共決策尊重民意是民心所向

據(jù)悉，將與群眾利益息息相關(guān)的重大決策在全社會進(jìn)行公示在XX歷史上是第一次，在全國范圍內(nèi)也很鮮見。從１２月１日至１２月１１日這１０天里，絕大多數(shù)XX市民通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、公告等渠道了解到了新拆遷辦法。據(jù)悉，短短１０天內(nèi)，有關(guān)網(wǎng)站的瀏覽量達(dá)到近１５萬人次，發(fā)帖和郵件達(dá)到２００多條，各主要相關(guān)部門都把全部精力投在了聽取群眾意見上，XX各主要媒體的老總直喊吃不消，新聞熱線全部爆滿。

為獲取第一手的資料，本刊記者近日在XX街頭隨訪調(diào)查了３０位XX市民，了解他們對此事的真實(shí)態(tài)度。

調(diào)查結(jié)果顯示，３０人中知道新拆遷辦法的有２７人，占被調(diào)查總數(shù)的９０％。２５人認(rèn)為新拆遷辦法“很有必要”進(jìn)行公示征求群眾意見，占總數(shù)的８３．３％，４人持無所謂的態(tài)度，占１３．３％，而認(rèn)為“沒有必要”的只有１人，占３．３％。

３０人中，２５人認(rèn)為政府在制定各項(xiàng)政策時，應(yīng)更多地考慮民眾的意見，占８３．３％，３人持無所謂的態(tài)度，占１０％，只有２人持否定態(tài)度，占６．６％。

調(diào)查充分說明，絕大部分XX市民對此次出臺的新拆遷辦法及公示給予了積極的評價，認(rèn)為政府在決策過程中聽取并重視民眾的意見，不僅是人民群眾“主人”意識增強(qiáng)的體現(xiàn)，更是政府更加親民愛民的體現(xiàn)，是民主政治進(jìn)程加快的體現(xiàn)，是服務(wù)型政府建設(shè)的結(jié)果。調(diào)查結(jié)果如下圖所示。

關(guān)于XX拆遷新辦法及公示做法的調(diào)查結(jié)果

（調(diào)查總數(shù)為３０人，調(diào)查采用街頭隨訪方式）

１你知道最近XX市政府公布的新拆遷辦法公示嗎？

Ａ知道（２７）

Ｂ不知道３

２你認(rèn)為新拆遷辦法采取公示的方式征求群眾意見，是否有必要？

Ａ很有必要（２５）

Ｂ沒有必要（１）

Ｃ無所謂（４）

３你從什么渠道知道這些內(nèi)容？

Ａ報紙雜志廣播電視（２０）

Ｂ網(wǎng)絡(luò)（７）

Ｃ政府公告（１）

Ｄ其他渠道（４）

４你認(rèn)為政府在制定各項(xiàng)政策時，是否應(yīng)更多地考慮民眾的意見？

Ａ是（２５）

Ｂ不是（２）

Ｃ無所謂（３）

５你希望政府以后在哪些方面更注重民眾的意見？

Ａ制定事關(guān)城市發(fā)展的重大決策，如城市定位、城市發(fā)展重心、城市發(fā)展規(guī)劃、五年發(fā)展計劃等

Ｂ制定事關(guān)百姓民生的政策，如拆遷、教育、調(diào)價等（２１）

Ｃ對重大突發(fā)事件的處理方面（３）

６你認(rèn)為在制定這些政策時，民眾的意見應(yīng)占多大的比重？

Ａ５０％左右（１３）

Ｂ低于５０％（５）

Ｃ高于５０％（１２）

７你認(rèn)為政府在決策過程中聽取重視民眾的意見，體現(xiàn)了什么？

Ａ是民主政治進(jìn)程加快的體現(xiàn)，是服務(wù)型政府建設(shè)的結(jié)果（１１）

Ｂ是政府更加親民愛民的體現(xiàn)（１８）

Ｃ是人民群眾“主人”意識增強(qiáng)的體現(xiàn)（７）

Ｄ是作“秀”，做做樣子（１）

（本次調(diào)查執(zhí)行人：本刊記者應(yīng)依蘋、東南大學(xué)政治與公共管理系夏寧、王海風(fēng)）

重大公共決策要讓民意民心“當(dāng)主角”

展和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，老的拆遷辦法已明顯滯后于市場。如原來依據(jù)土地級別來進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，像河西地區(qū)，土地級別是６級，但房價已漲到四五千元，單單套土地級別的話明顯不合理，這次修改時就將河西地區(qū)的拆遷區(qū)位定在了２級；其三是隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，通過城市化進(jìn)程來拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對XX實(shí)現(xiàn)“兩個率先”具有重要意義。在城市建設(shè)中，不可避免地涉及舊城改造，涉及拆遷。２００５年全國十運(yùn)會將在XX召開，重要項(xiàng)目的用地量將劇增，拆遷量也將增大。拆遷“牽一發(fā)而動全身”，為了切實(shí)保護(hù)被拆遷人的利益，維護(hù)社會穩(wěn)定大局，出臺新辦法已是迫在眉睫。

在這樣的情況下，XX市政府決定制訂適應(yīng)新的形勢的更加完善的拆遷辦法。２００２年１１月，制訂新辦法的任務(wù)落實(shí)到了XX市房管局。接著，由法制、城建、物價等部門參與的新辦法起草小組正式成立，在起草小組中，還吸收了XX高校、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者全程參與。起草小組成立后即開始高速運(yùn)轉(zhuǎn)。新拆遷辦法首先被做為一個重要科研課題而不是一個政策進(jìn)行研究，這也創(chuàng)造了XX歷史上的第一。

課題確立以后，面向社會招投標(biāo)。共有３家單位參與了投標(biāo)，最后XX工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院提出的技術(shù)方案中標(biāo)。此后，管理學(xué)院與政府有關(guān)部門組成課題組共同承擔(dān)研究工作。XX工業(yè)大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院聶琦波教授，是拆遷新辦法小組技術(shù)組負(fù)責(zé)人。他在接受本刊記者采訪時介紹，課題組今年９月召開第一場征求意見會，就專門邀請了省社科院、南大、東大、南師大的知名專家學(xué)者參會。在修改過程中，還召開了１０多場座談會或征求意見會，如邀請XX市各區(qū)區(qū)長、拆遷辦主任、專家學(xué)者參與論證，向市人大、政協(xié)作匯報。方方面面的代表提出了許多寶貴意見。在本次修改過程中，XX市四套班子領(lǐng)導(dǎo)也多次聽取匯報，并提出了許多重要意見。到１２月１日向全社會公示止，此方案歷經(jīng)３０多次修改，其中的技術(shù)規(guī)范經(jīng)過十幾次修改，這在XX歷史上也是絕無僅有的。

新拆遷辦法和老辦法相比，最大的創(chuàng)新之處在于確立了市場化的評估體系，確定了市場＋保障的拆遷辦法。此外，保障價格一改慣常的政府定價的辦法，而是以二手房的市場均價為標(biāo)準(zhǔn)。在計算過程中，課題組進(jìn)行了充分的調(diào)研，先后采集了兩批數(shù)據(jù)。第一批數(shù)據(jù)是老的補(bǔ)償法與市場的差價，共采集了自２００１年以來的近４０００個數(shù)據(jù)；第二批數(shù)據(jù)是在６萬多條二手房成交數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，篩選２０００多個數(shù)據(jù)點(diǎn)，進(jìn)行分析、比對。在此基礎(chǔ)上，才形成了各區(qū)二手房的均價，繼而制訂了各區(qū)位的補(bǔ)償指導(dǎo)價。

拆遷新法小組幾乎用了一年的時間，終于完善了新拆遷辦法。此后，XX市政府將拆遷辦法進(jìn)行公示，在全社會范圍內(nèi)征求意見。在公示結(jié)束前幾天，拆遷新法小組就開始對市民的一些意見進(jìn)行集中梳理。據(jù)了解，市民關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中在拆遷指導(dǎo)價、評估機(jī)構(gòu)的公正性、５年內(nèi)房屋的拆遷等方面。

１２月１２日，即新拆遷辦法結(jié)束公示的次日，拆遷新法小組立即召開了會議，將市民意見進(jìn)行匯總，通報有關(guān)情況。接著的幾天，他們還結(jié)合市民意見，根據(jù)有關(guān)原則進(jìn)行修改。修改后的辦法將繼續(xù)在一定范圍內(nèi)公開征求各方面的意見，１２月下旬將為拆遷新政定稿。聶琦波認(rèn)為XX新拆遷辦法的出臺，是在真心實(shí)意聽取群眾意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是民意的匯集，是民心之所向。

這次市民對新的拆遷辦法制訂的廣泛關(guān)注與積極響應(yīng)，可以說是始料未及的。有關(guān)部門一位官員表示大范圍、高層次的公眾參與體現(xiàn)了XX市政治民主的新氣象。城市是市民安身立命的場所，市民一方面歡迎政府搞城市建設(shè)，一方面又往往不愿因拆遷失去自己的家。對于房屋拆遷這樣涉及百萬市民切身利益的公共政策，利害相關(guān)的廣大市民無疑最有發(fā)言權(quán)，理應(yīng)讓市民積極參與到政策制訂的過程中來，聽取他們對拆遷辦法的認(rèn)識、想法、建議，讓市民在重大政策的制訂上唱“主角”。事實(shí)上，這一觀點(diǎn)也代表了大多數(shù)市民的看法，本次調(diào)查中，７０％的人認(rèn)為制訂事關(guān)百姓民生的政策，如拆遷、教育、調(diào)價等政府應(yīng)更加注重民眾的意見，有８３％的人認(rèn)為群眾的意見在事關(guān)百姓民生的政策內(nèi)容上所占的比重應(yīng)等于或高于５０％。這位官員還認(rèn)為，廣泛的公眾參與為政策制訂的合法性和政策執(zhí)行的有效性奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，他們的參與熱情也鮮活地體現(xiàn)了市民權(quán)利意識的增強(qiáng)。這反過來也成為推動政府決策民主化的重要力量。

重大公共決策應(yīng)在科學(xué)化中涌流人文情懷

一位專家指出，此次拆遷辦法的制訂過程反映了政府決策方式的新變化，從政策制訂過程到政策內(nèi)容鮮明地體現(xiàn)了新特點(diǎn)。

傳統(tǒng)的政府決策過程其科學(xué)性保障主要有政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)，群眾只是政策執(zhí)行中消極被動的客體。但是，由于政府管理事物的多樣性和復(fù)雜性，單純依靠政府體制內(nèi)自身的理性難以保證決策的正確性和科學(xué)性?？茖W(xué)的決策過程在邏輯上包括發(fā)現(xiàn)問題和確定目標(biāo)階段、擬訂決策方案階段、選擇最佳方案階段，三個階段的活動連動起來構(gòu)成行政決策的一個完整的全過程。本次拆遷辦法的制訂遵循決策規(guī)律性，把政策制定看作一個完整的系統(tǒng)，注重集中公眾的信息和智慧，首次有專家全過程參與政府重大決策活動，為政策的科學(xué)性提供了前提。又經(jīng)過近一年的充分醞釀、反復(fù)研究，通過多層面征求意見和研究討論，進(jìn)行多次修改完善方才脫稿。初稿公布后，及時交付社會公眾，認(rèn)真聽取社會公眾對新辦法的批評建議，廣開言路，集思廣益，為制訂科學(xué)的公共政策、完善惠小家利大家的新辦法奠定了堅實(shí)的程序基礎(chǔ)。整個政策全過程貫穿著科學(xué)決策的內(nèi)在邏輯，反映了政策決策的科學(xué)化。

本次拆遷辦法的整個制定過程及其內(nèi)容體現(xiàn)了濃郁的人性化色彩。在程序上，政府職能部門為社會公眾參與政策制訂提供了各種途徑和渠道，縮小了公眾與政府間的信息不對稱，實(shí)現(xiàn)了政府與公眾的零距離互動。在實(shí)體內(nèi)容上和政策實(shí)施中充分體諒被拆遷戶的實(shí)際問題和困難，對一系列具體問題作出了明確規(guī)定，如評估機(jī)構(gòu)由雙方共同商定；影響經(jīng)營也有補(bǔ)償；拆遷期限內(nèi)不得停水、停電；拆遷后學(xué)生可在原地就讀等。這些規(guī)定真正地考慮到了公眾的實(shí)際情況和個人愿望，反映了政府對民生關(guān)切的人文情懷。本刊調(diào)查中６０％的受調(diào)查者認(rèn)為，政府在決策過程中聽取重視民眾的意見，是政府更加親民愛民的體現(xiàn)。這個結(jié)果也充分說明了這一點(diǎn)。

東南大學(xué)政治與公共管理系副主任魏福明博士告訴本刊記者，隨著我國社會政治環(huán)境的新發(fā)展以及我國政策科學(xué)研究的逐步完善，政策決策體制的改革和完善勢在必行，XX市政府此次關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償新辦法的制訂，是政府決策體制改革實(shí)踐的先行者。其中體現(xiàn)的民主化、科學(xué)化、程序化、人性化等特點(diǎn)集中于一點(diǎn)就是，反映了與時俱進(jìn)的時代精神和執(zhí)政為民的政治情懷，是政治文明建設(shè)在城市行政管理領(lǐng)域中的新實(shí)踐。魏福明還認(rèn)為，在法治觀念日益深入人心的今天，公民對政府的期望已經(jīng)變得越來越明確，這就要求公共政策的決策必須與時俱進(jìn)，進(jìn)一步走向民主化，充分保障公民權(quán)利。特別是在城市管理中，城市管理者和市民既是行政上的管理關(guān)系又是合作的伙伴關(guān)系，兩方面的有機(jī)結(jié)合、和諧統(tǒng)一才是“經(jīng)營城市”的理想之策。因此，研究此類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成制度化的機(jī)制，在當(dāng)前無疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，也必將推動XX市的政治文明建設(shè)邁入新高度。

新聞附件

XX連續(xù)出臺重大舉措保障公共決策聽取市民意見

重大公共決策必須公示聽證

今年１０月，XX市政府出臺了《市政府關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識提高行政效能的通知》。《通知》規(guī)定，XX市政府?dāng)M定全市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和改革開放的政策措施、社會管理事務(wù)、法規(guī)議案和行政規(guī)章、大型項(xiàng)目等重大決策，必須提交市政府常務(wù)會議或市長辦公會議決定。各部門提請市政府討論決定重大決策時，必須經(jīng)過專家或研究、咨詢等中介機(jī)構(gòu)的論證評估或法律法規(guī)分析；與人民群眾日常生活密切相關(guān)的，一般要通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議。各級政府、各部門領(lǐng)導(dǎo)必須每年完成１—２篇有質(zhì)量的調(diào)研報告，針對人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，提出具體的解決辦法和意見，以此作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。

政府網(wǎng)上征詢“十件為民實(shí)事”

你想讓政府明年為你做什么？１１月２０日，市政府公布，在網(wǎng)上向市民征詢２００４年為民辦十件實(shí)事的意見建議。據(jù)介紹，此次為民辦十件實(shí)事的意見征詢，首次改變了以往完全自上而下的方式，市民則通過電子郵件的方式，足不出戶地直接將自己的想法和建議提交到政府的相關(guān)部門，享受高效、簡易、可靠的電子化公共服務(wù)。市民的提議，政府將進(jìn)行研究考慮，以提高政府決策的科學(xué)性和民主性。

政府向社會各界征集明年立法項(xiàng)目

為加強(qiáng)地方行政立法的公開性、民主性和科學(xué)性，根據(jù)《XX市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，XX市政府法制辦從１１月１０日開始，向社會各界征集２００４年全市政府規(guī)章立法建議項(xiàng)目。XX市各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和全體市民均可參與。對所提出的立法“金點(diǎn)子”要求，應(yīng)符合XX市的實(shí)際需要，并具有地方特色。建議內(nèi)容可圍繞廣大群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，重點(diǎn)放在推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；規(guī)范市場秩序，改善投資環(huán)境；完善政府服務(wù)功能，提高行政效能；維護(hù)群眾利益，加強(qiáng)社會保障；加強(qiáng)城市建設(shè)，提高XX城市管理水平等方面。

出臺“收費(fèi)聽證制”遏制行政亂收費(fèi)

XX市物價、財政、人事、監(jiān)察等部門日前聯(lián)合出臺文件，加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理。根據(jù)新規(guī)定，除了實(shí)行行政事業(yè)性收費(fèi)法定化、嚴(yán)格控制新增收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范收費(fèi)許可程序外，XX將引入收費(fèi)聽證制度。在市權(quán)范圍內(nèi)，對市民生活和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營影響大的擬設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該事先進(jìn)行聽證，聽取各方面意見。聽證由市財政或物價部門負(fù)責(zé)組織，聽證代表要保證有一定比例的企業(yè)、市民和專業(yè)人士參加。同時所有行政事業(yè)性收費(fèi)必須使用省財政廳統(tǒng)一?。ūO(jiān)）制的收費(fèi)票據(jù)（財政部另有規(guī)定的除外），填寫必須符合規(guī)范的要求，凡不按規(guī)定規(guī)范使用收費(fèi)票據(jù)，被收費(fèi)單位或個人有權(quán)拒絕繳費(fèi)。

另外，市財政、物價部門每年將按實(shí)際征收的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目編制《XX市行政事業(yè)性收費(fèi)目錄》，定期向社會公布。除法定培訓(xùn)收費(fèi)項(xiàng)目外，國家機(jī)關(guān)（含履行行政管理職能的事業(yè)單位和行業(yè)管理組織）開展培訓(xùn)原則上不得收費(fèi)；確需收費(fèi)的，必須按規(guī)定向市物價部門報批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并領(lǐng)取《收費(fèi)許可證》后方可收費(fèi)。

堅持實(shí)施價格聽證制度

從１９９７年召開第一場聽證會至今，XX市共組織召開了２１次價格聽證會，并且組織了包括專家、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員以及下崗職工、農(nóng)民等各行各業(yè)４０名聽證代表，為政府的定價“把關(guān)”。

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第三篇：公共決策體制視閾下聽證制度的完善

公共決策體制視閾下聽證制度的完善

中文摘要

自聽證首次在行政處罰領(lǐng)域引入以來，一直以民主理念作為我國聽證制度的核心內(nèi)容，在我國有著廣闊的生存和發(fā)展空間。在公共決策領(lǐng)域，我國穩(wěn)定的法制環(huán)境，理性的民主制度，這些都為聽證制度在我國的建立奠定了基礎(chǔ)。在公共決策領(lǐng)域，這一制度也進(jìn)行了有益的探索并得到了初步的肯定。公共決策聽證制度的引進(jìn)為公民參與公共決策提供了嶄新的渠道，是推進(jìn)我國政府決策民主化的有效途徑。然而，作為一項(xiàng)新生事物，公共決策聽證制度在我國的發(fā)展并不盡如人意。目前我國還沒有建立起適合我國國情的公共決策聽證制度，我國的公共決策聽證無論在法律法規(guī)、聽證目標(biāo)的定位還是聽證程序等方面都存在諸多問題。

本文的寫作立足于對聽證制度一般原理的認(rèn)知和對我國公共決策聽證發(fā)展歷程及其現(xiàn)狀的實(shí)際考察，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用比較研究和實(shí)證分析等分析方法，圍繞建構(gòu)和完善我國公共決策聽證的制度設(shè)計，對公共決策聽證的基本理念、程序建構(gòu)、制度設(shè)計等方面進(jìn)行了深入探討，希望能夠?qū)?gòu)適應(yīng)我國國情和發(fā)展需要的公共決策聽證制度、提高聽證會的質(zhì)量有所裨益。

關(guān)鍵詞：聽證制度；公共決策聽證；公正；規(guī)范

Abstract Since administrative penalty field lead into hearing for the first time.Has been the concept of democracy as the key hearing system of content In the field of administrative policy, there is broad living and developing space in our country.Our country rational democratic system，steady legal system environment，all these have sprouted and established the foundation for taking root in our country.In the field of price policy, this system has carried on beneficial exploration and got the preliminary affirmation too.Administrative policy hearing introduction of system open up citizen participate Administrative public brand-new channel of decision, it is the effective way of advancing government's decision democratization.However, as a new thing, the Administrative hearing system in the development is not entirely satisfactory.At present, our country has not set up the Administrative hearing system suitable for the national conditions.Administrative hearing of our country no matter respect have a great deal of problems at laws and regulations, hearing localization of goal or hearing program, etc.The writing is based on the hearing system to the general principles of cognitive and Administrative hearing on China's development process and the actual status of the inspection, and fund experience, the use of comparative studies and empirical analysis of analytical methods, focusing on building and perfecting our Administrative hearing system design, Administrative hearings on the basic idea, construction of procedure, system design, in the scope of the hearings conducted in-depth discussions, which we hope to be able to construct the Administrative of our hearing system needs, and improving the quality of hearings Administrative benefit.KEYWORDS：hearing system；Administrative hearing；justice；standard

目錄

中文摘要...........................................................................................................................I Abstract..........................................................................................................................II 緒論..................................................................................................................................1 第一章

聽證制度與公共決策體制的理論闡釋..........................................................9 第一節(jié)

公共決策體制的理論闡述......................................................................9

一、公共決策體制的涵義..............................................................................9

二、公共決策體制的內(nèi)容..............................................................................9 第二節(jié) 聽證制度對我國公共決策體制的意義...................................................11

一、聽證制度為直接民主的實(shí)現(xiàn)提供了保障.............................................11

二、聽證制度維護(hù)了公共決策公正合法的形象........................................12

三、聽證制度有利于維護(hù)社會穩(wěn)定............................................................12 第三節(jié) 我國聽證制度的理論闡述......................................................................13

一、聽證制度概念界定................................................................................13

二、聽證制度的理論基礎(chǔ)............................................................................13 第二章 我國聽證制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析..........................................................15 第一節(jié)

我國聽證制度發(fā)展的歷程回顧............................................................15 第二節(jié) 我國聽證制度現(xiàn)狀分析..........................................................................17

一、價格決策聽證制度日趨完善................................................................17

二、公共決策聽證制度關(guān)注度日漸提高....................................................17 第三章 我國聽證制度存在的問題及原因分析..........................................................19 第一節(jié)

目前我國聽證制度存在的問題............................................................19

一、聽證相關(guān)的法律制度不健全................................................................19

二、聽證程序規(guī)則不完善............................................................................20

三、聽證結(jié)果不被重視................................................................................20

四、信息不對稱............................................................................................21 第二節(jié) 我國聽證制度存在問題原因分析..........................................................22

一、公共決策價值偏離公共性....................................................................22

二、公共決策組織機(jī)構(gòu)不合理....................................................................23

三、公共決策監(jiān)督的缺失與滯后................................................................24

四、行政問責(zé)制不夠完善............................................................................25

五、公民的民主意識淡薄............................................................................25 第四章 公共決策體制視閾下聽證制度的完善措施..................................................26 第一節(jié) 塑造公正的聽證理念..............................................................................26

一、提高聽證組織人員民主決策的理念....................................................26

二、樹立符合我國國情的聽證制度理念....................................................28

三、嚴(yán)格遵循聽證制度的原則....................................................................28

四、提高公民的聽證意識............................................................................30 第二節(jié) 制定公正的聽證程序..............................................................................31

一、聽證形式發(fā)展的多樣化........................................................................32

二、規(guī)范聽證會的具體規(guī)則........................................................................33

三、加大對聽證效果的監(jiān)督力度................................................................33 第三節(jié) 建立健全相關(guān)配套制度..........................................................................37

一、加快我國公共決策的問責(zé)制建設(shè)........................................................37

二、健全聽證主持人的保障制度................................................................38

三、完善選擇聽證代表的制度....................................................................40

四、健全聽證的案卷排他性原則................................................................41

五、政府信息公開制度建設(shè)........................................................................42 結(jié)論................................................................................................................................44 參考文獻(xiàn)........................................................................................................................45 致謝................................................................................................................................48 獨(dú)創(chuàng)性聲明....................................................................................................................49

緒論

第一節(jié) 選題背景與意義

一、選題背景

在過去20年的中國政治體制改革中，對公共決策體制已經(jīng)進(jìn)行了一系列的改革，其核心目標(biāo)常常定位為公共決策的民主化和科學(xué)化，并已取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。過去的公共決策體制變革常常沒有對公正決策、公開決策、規(guī)范決策等給予足夠的重視。最近幾年的一些改革已經(jīng)開始在這些方面有所重視，其中，聽證制度的引進(jìn)應(yīng)該是公共決策體制變革方面非常有力的一項(xiàng)改革舉措。

近幾年來，在我國公共決策體制改革的領(lǐng)域中，聽證制度已經(jīng)在某些領(lǐng)域逐漸開展起來。價格調(diào)整聽證會、立法聽證會、環(huán)境影響評估聽證會、城市規(guī)劃聽證會等，已在我國公共行政領(lǐng)域中不斷的開展，成為我國聽證制度的重要實(shí)踐。公共決策體制在改革的過程中，公共決策的科學(xué)化和民主化不斷的被提及，聽證制度也被人們視為科學(xué)化和民主化方面的重要制度創(chuàng)新。我國開展的所有這些聽證會，都體現(xiàn)了我國公共決策形式的逐步變化，那就是，由原來在公共決策過程中主要由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向在決策過程中政府、專家和大眾聯(lián)合決策的方式。而在這一轉(zhuǎn)變過程中，雖然政府對各種形式的聽證會都傾注了極大的熱情和努力；但是公眾卻對聽證會表現(xiàn)出不滿意和失望。近幾年來，“聽證會就是在走過場”，“逢聽必漲”的批評聲源源不斷，公眾信任危機(jī)直接逼近聽證制度。公眾對聽證會產(chǎn)生的這種厭倦、不安的心理態(tài)度和行動，是與我國引進(jìn)聽證制度的初衷背道而馳的，長此以往，很可能會顛覆聽證制度的功能。畢竟，聽證制度作為一項(xiàng)制度的創(chuàng)新，原本是為了體現(xiàn)決策過程的民主性，鼓勵公眾的積極參與，通過多方參與者的表達(dá)、協(xié)商、交流，充分吸納各方意見，為公共決策提供全方面的信息，為公共決策的制定提供參考。倘若參與者對聽證會失去了信心和參與的熱情，公眾對聽證制度失去了應(yīng)有的信任，那么聽證制度本應(yīng)有的民主化的功能就將成為空中樓閣。

也許是出于這些方面的原因，到目前為止，不斷有人對聽證制度進(jìn)行批評和反思，但是這些批評和反思，更為關(guān)注的是聽證制度本身的程序問題，比如，聽證會代表遴選的公平性、聽證會主持者地位的中立性、聽證記錄的法律約束力等等。這些批評和反思雖然中肯，但卻忽視了聽證會之所以存在問題，其背后的更為根本的原因——我國公共決策的體制問題。對聽證會程序上的修整只是細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)，要使我國的聽證制度真正的體現(xiàn)其民主性和科學(xué)性，真正的實(shí)現(xiàn)聽證制度本身應(yīng)有的功能，必須要解決這一問題。公共決策的體制結(jié)構(gòu)，在最基本的意義上，包括決策的參與者及其權(quán)力配置兩個問題。

公共決策體制結(jié)構(gòu)中決策權(quán)的配置決定著公眾參與的有效性，公眾參與公共決策并不僅是程序上的出場和介入，更重要的是需要參與者對公共決策的結(jié)果能夠產(chǎn)生不同程度的影響力。換言之，在某些情況下，公眾參與的有效性意味著公眾在公共決策體制結(jié)構(gòu)中可以享有一定的決策權(quán)，可以對公共決策的抉擇產(chǎn)生一定的影響。由政府主導(dǎo)的“知識—權(quán)力”的壟斷體制是我國現(xiàn)在公共決策體制的一種本質(zhì)特點(diǎn)。在這樣的體制結(jié)構(gòu)下，公眾和專家都無法真正發(fā)揮參政議政的作用，都不能對政府作出的公共決策產(chǎn)生影響，構(gòu)成不了對政府決策權(quán)行使的理性化制約力量。在這樣的體制結(jié)構(gòu)下，由于參與者的權(quán)力配置和角色定位，造成了目前聽證會的困境和尷尬。而要想擺脫目前聽證會的困境，就需要在重新思考和調(diào)整我國公共決策體制的結(jié)構(gòu)。本文力求通過對聽證制度在公共決策體制中作用的探討，達(dá)到構(gòu)建一種符合我國國情的公共決策體制結(jié)構(gòu)，繼而使聽證制度真正發(fā)揮作用。

二、選題的意義

我國學(xué)者對于聽證制度的研究，大多集中于程序上的研究，忽視了聽證制度在對公共決策體制改革過程中的重要作用。事實(shí)上，聽證制度對我國公共決策體制改革的促進(jìn)作用體現(xiàn)在很多方面。

第一，聽證制度為公眾參與提供了新渠道

在現(xiàn)今的民主制度下，我國公民主要有三種政治參與的途徑：基層自治組織選舉、縣鄉(xiāng)人大代表選舉和信訪制度。但是，這三種方式都各有其劣勢。前兩種方式最多只能在選擇候選人的程序上實(shí)現(xiàn)形式上的公平，并未達(dá)到真正意義上的公平，因?yàn)檫@兩種途徑?jīng)]有建立有效的競爭機(jī)制，候選人與選民之間缺乏最基本的溝通，目前還沒有建立候選人與社會公眾之間的互動與聯(lián)系的機(jī)制。關(guān)于最后一種途徑信訪制度，它的溝通是單向的，而且缺乏連續(xù)性和及時性，并不能夠獲得有效的雙向溝通，并且成為一種有效的政治參與機(jī)制。換言之，我國一般都是由政府確定公眾直接參與公共決策的途徑，公眾很難對公共決策產(chǎn)生影響。

而聽證制度彌補(bǔ)了上述三種途徑的不足，為我國公民直接參與公共決策開創(chuàng)了一個全新的局面。在聽證制度之下，公眾不再只是被動的接受，只要認(rèn)為政府即將做出的決策和自己的切身利益密切相關(guān)時，就可主動提出要求參與聽證的申請。

第二，聽證制度為社會公正的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障

根據(jù)我國聽證制度的相關(guān)規(guī)定，聽證代表的選擇依據(jù)與他們的年齡、職業(yè)和社會地位沒有必然的關(guān)系，而是從他們的利益相關(guān)性的代表的觀點(diǎn)立場來選擇，這樣就從形式上保證了聽證制度的公正性。根據(jù)現(xiàn)有聽證制度的規(guī)定，召開聽證會的有關(guān)單位，會在選擇聽證代表時要求報名參選聽證代表的公眾預(yù)先簡要地表明他們的相關(guān)利益和立場觀點(diǎn)，以避免在聽證會召開時聽證代表立場觀點(diǎn)的過分壟斷，從而在聽證會上使不同利益和立場的聽證代表都能夠最大限度地表達(dá)自己的觀點(diǎn)。聽證制度為各個階層的公眾提供了平等的政治參與的機(jī)會，有利于直接民主的實(shí)現(xiàn)。

第三，聽證制度使政府的決策逐步趨向透明化

由于我國決策體制方面的原因，一直在把政治決策過程神秘化，公眾漸漸的對政治產(chǎn)生了疏離感，公眾對政治參與失去了興趣，在一定程度上也缺乏對政策的理解。因此，透明決策和政務(wù)公開就成為了聽證制度實(shí)施的一個重要的方向。

首先，聽證代表的發(fā)言稿和會議紀(jì)要是應(yīng)該是完全公開的，其次與聽證會有關(guān)的一些數(shù)據(jù)和資料以及相關(guān)的政策建議報告，也應(yīng)該是完全公開的。這種做法可以充分的證明：聽證代表的權(quán)利和責(zé)任并不是只產(chǎn)生在聽證會舉行過程當(dāng)中，在聽證會結(jié)束后，他們依然有權(quán)利通過公開的官方資料和報告，來對政府的政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，其他公眾也同樣具有這樣的權(quán)利。同時，為了使聽證得到公眾的重視，讓公眾積極的參與到聽證過程當(dāng)中，一些聽證會的全過程都會向公眾開放，并且媒體會全程的跟蹤報道，媒體的影響在現(xiàn)今的社會是不能被低估的。

第二節(jié) 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀與簡評

一、國外研究現(xiàn)狀

在現(xiàn)有的對聽證制度的研究中，聽證制度的法理基礎(chǔ)一般都認(rèn)為是“正當(dāng)法律程序原則”和“自然公正原則”。這兩個法理基礎(chǔ)被視為是近現(xiàn)代以來所形成的幾乎所有法律制度的基礎(chǔ)，當(dāng)然也包括形成于英美法系國家的聽證制度。

“自然公正原則”起源于英國，是英美普通法上非常古老的法律和道德原則。英國著名的行政法學(xué)家韋德對自然公正原則的這樣的看法，他認(rèn)為自然公正原則“最早起源于中世紀(jì)，甚至往前推及至古代，這一原則也存在過。在中世紀(jì)的時代背景下，它們被看成事物不可移易的秩序的一部分。”“自然公正原則”是關(guān)于在最低范圍內(nèi)能夠公正行使權(quán)力的程序原則，是在英國普通法的基礎(chǔ)上長期發(fā)展出來的。英國的一位法官曾說過：“自然的公正和技術(shù)性的、高標(biāo)準(zhǔn)的、復(fù)雜的公正是不同的，它是初步的、基本的公正，是簡單的公正。包括兩方面的含義，一是任何人都不能成為與自己有關(guān)的案件的法官；二是任何人或集團(tuán)在行使權(quán)力作出決策時，如果會對其他人的權(quán)利造成不利的影響，那么對方有權(quán)利為維護(hù)自己的權(quán)利作出防御和辯護(hù)。

早在一二一五年《自由大憲章》的法令中就有關(guān)于“正當(dāng)法律程序原則”的描述，這一法令的源歷史可追溯到中世紀(jì)的羅馬帝國，當(dāng)時這一法令以非正式形式出現(xiàn)，并作為正當(dāng)程序用以為羅馬帝國服務(wù)?？档美涝诋?dāng)時的一條法令中規(guī)定“未經(jīng)同等地位族和帝國法律的審判，任何人的封邑不得被剝奪”，這項(xiàng)規(guī)定表面上看是強(qiáng)調(diào)人人平等，但實(shí)質(zhì)上是為了保護(hù)貴族的特權(quán)，因此這里提到的正當(dāng)程序條款的規(guī)定與后來的正當(dāng)法律程序原則的含義并不相同。

自此以后，世界上的許多國家都相繼制定了行政程序法，而作為行政程序法核心制度的聽證制度也大多都有了成文的法律，并被確定了下來，在其掛一漏萬斷的實(shí)踐中得以完善和發(fā)展。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國的聽證制度目前尚處于初始階段，因此國內(nèi)關(guān)于聽證制度的研究整體數(shù)量還不多，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會的不斷進(jìn)步，地方立法聽證方也逐漸受到重視，有關(guān)這方面的研究也逐漸增多，如《甘肅省立法聽證的基本規(guī)則研究》（陳愛君著），《程序民主的實(shí)踐—地方立法聽證規(guī)則的比較研究》（陳家剛著），《關(guān)于地方立法聽證幾個問題》（崔偉著），《淺析聽證制度在地方立法中的作用》（王雅麗著），《關(guān)于地方人大及其常委會聽證制度的專題研究》（黎賜錦等著）。陳愛君的研究以甘肅省為研究對象，主要是介紹并分析了甘肅省立法聽證文本的基本規(guī)則，包括聽證的適用范圍、聽證發(fā)起者的確定、聽證程序、聽證準(zhǔn)備工作、聽證記錄的法律地位問題和內(nèi)容和其他公眾參與等問題，并在此基礎(chǔ)上提出了一些需要改進(jìn)的問題和相關(guān)的建議。

黎賜錦等人在研究中概括說明了地方立法聽證制度的文本情況，并在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上提出了文本存在的一些問題，在這些問題的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際情況有針對性的提出了一些建議。作者在研究中指出的一些問題主要包括：對于聽證范圍沒有能夠細(xì)致的確定出標(biāo)準(zhǔn)；地方立法聽證的法律基礎(chǔ)不穩(wěn)固，法律環(huán)節(jié)比較薄弱；在聽證代表的遴選機(jī)制以及行使權(quán)利方面規(guī)定的還不夠細(xì)致，并且缺乏一定的可操作性；聽證程序存在準(zhǔn)備工作不夠全面、組織過程不夠嚴(yán)密、公開透明度不夠；聽證結(jié)果不被重視等問題。作者針對以上問題提出了如下的建議：盡最大可能完善現(xiàn)有的制度，包括明確聽證在我國的法律地位，使聽證的地位和規(guī)范合法化；把聽證規(guī)則上升為法律法規(guī)，并且盡量把聽證規(guī)則制定的完善詳盡具體；擴(kuò)大聽證在我國的適用范圍；強(qiáng)化并確定“反對意見有限發(fā)言，重點(diǎn)對待”原則；對聽證程序要嚴(yán)格的加以規(guī)范；重視聽證結(jié)果，在做出公共決策時要充分考慮聽證結(jié)果，使聽證會能夠充分的發(fā)揮其作用。對聽證代表在與會時的發(fā)言和遞交的書面材料要予以重視，對于合理意見要給予充分的重視，未被接受的意見要闡明理由并作出書面的回復(fù)。

近幾年，我國學(xué)者也發(fā)表了聽證方面的著作，這些著作在注重理論研究的同時也兼顧實(shí)證與案例分析。如知識產(chǎn)權(quán)出版社出版的《聽證:中國轉(zhuǎn)型中的制度建設(shè)和公眾參與—立法建議、實(shí)踐指南、案例》(李楯著)，法律出版社出版的《中國公共聽證研究》(李春燕著)，清華大學(xué)出版社出版的《聽證制度—透明決策與公共治理》(彭宗超、薛瀾等著)，這些著作對聽證制度的功能作出了完整準(zhǔn)確的定位，從技術(shù)性和價值性的角度對聽證制度進(jìn)行了詳細(xì)的分析，提出了視角更為寬廣的治理理論，并且從與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的角度對我國未來公共決策聽證制度的完善與發(fā)展提出了建設(shè)的意見和建議，這些著作的理論研究在深度上更為寬廣和細(xì)致，并且結(jié)合了實(shí)踐的案例與調(diào)查研究的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來詮釋問題。

三、研究簡評

1、盡管西方聽證制度的歷史久遠(yuǎn)，運(yùn)作的較為規(guī)范，但西方學(xué)者和專家對聽證制度本身并沒有太多的專門性學(xué)術(shù)研究。在已有的研究中，對聽證程序本身的研究比較少，多數(shù)的研究都是以聽證活動中的政治策略問題為主。因?yàn)樵谖鞣缴鐣校犠C在政治架構(gòu)中并不占據(jù)十分重要的地位，所以學(xué)者和專家并沒有把聽證制度本身作為研究的重點(diǎn)，他們主要關(guān)注的是在聽證活動中涉及到的各方面的具體政策和代表各階級的利益集團(tuán)如何能夠在聽證游戲中獲取最大的利益等問題。

2、從我國對聽證制度的研究中可以發(fā)現(xiàn)，我國的研究主要有兩方面的特點(diǎn)：第一，我國對聽證制度的研究角度大多集中于行政法學(xué)，主要研究的是行政處罰聽證和價格聽證，而較少涉及到立法聽證和司法聽證的研究。第二，在已完成的研究成果中，大多數(shù)研究都側(cè)重于一般性的理論知識的探討和與聽證有關(guān)的基本知識的介紹，缺少創(chuàng)新的理論研究和詳細(xì)的實(shí)證分析。在聽證制度實(shí)施的初級階段關(guān)于聽證基本知識的十分必要，它有著宣傳聽證和推廣聽證知識的作用，但是倘若只局限于此，就未免有點(diǎn)膚淺，從長遠(yuǎn)來看，它不利于聽證制度研究的深化和聽證制度的發(fā)展，容易脫離實(shí)踐，不能對聽證的具體實(shí)踐進(jìn)行深入的了解和分析，不僅無益于聽證制度的完善和待續(xù)發(fā)展，也無益于聽證制度充分發(fā)揮其作用。

第三節(jié) 研究的思路與方法及可能的創(chuàng)新點(diǎn)

一、研究思路

聽證制度起源于法制健全的西方國家，首先是在司法領(lǐng)域得到了應(yīng)用，而后逐漸被引入到立法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域。我國是在20世紀(jì)80年代末引入的聽證制度，《價格法》中關(guān)于聽證程序的規(guī)定，標(biāo)志著聽證制度進(jìn)入我國公共決策領(lǐng)域。本文從探討公共決策體制和聽證制度的概念著手，分析了公共決策聽證制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)；然后從合法性、合理性和穩(wěn)定性三個方面對聽證制度對我國公共決策體制改革的意義，肯定了聽證在公共行政決策過程中的價值；回顧我國聽證制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析，從法律制度不健全、程序規(guī)則不完善、聽證結(jié)果不被重視、信息不對稱四個方面指出了目前我國公共決策聽證制度存在的問題。根據(jù)我國的實(shí)際條件，從一些具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)性和較強(qiáng)針對性的具體措施入手，提出從塑造公正的聽證理念、制定公正的聽證程序、建立健全相關(guān)配套制度、深化公共決策體制改革等四個方面對改進(jìn)我國公共決策聽證制度提出了構(gòu)想。

二、研究方法

本文以辯證唯物主義和歷史唯物主義基本原理為根本的分析工具，采用理論和實(shí)踐相結(jié)合的方式，結(jié)合行政管理學(xué)，政治學(xué)，社會學(xué)、哲學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科，對我國公共決策體制改革過程中引入的聽證制度進(jìn)行研究。另外還引用了一些實(shí)證案例對我國聽證制度進(jìn)行分析，從而從公共決策體制的視角對我國公共聽證制度的未來發(fā)展與完善提供有益的政策建議。具體方法有實(shí)證研究，文獻(xiàn)研究，邏輯推理法，比較法等。

三、可能的創(chuàng)新點(diǎn)

本文的創(chuàng)新之處在于通過對聽證制度概念的理解，以及對我國公共決策體制的研究，提出了我國實(shí)行的聽證制度應(yīng)符合我國公共決策體制的觀念。并在此基礎(chǔ)上，提出了我國聽證制度的功能定位以及完善措施。文章力圖通過聽證制度與我國公共決策體制的有機(jī)結(jié)合，來確保聽證制度在我國能夠發(fā)揮更大的作用。

第一章 聽證制度與公共決策體制的理論闡釋

第一節(jié) 公共決策體制的理論闡述

一、公共決策體制的涵義

公共決策體制就是公共決策的人員和機(jī)構(gòu)所形成的組織體系及其制定的制度和基本程序。公共決策體制主要由兩個部分構(gòu)成，一是決策主體及其職責(zé)劃分，二是決策權(quán)力及其運(yùn)行方式①。公共決策體制是一個歷史范疇，它隨著社會發(fā)展而不斷發(fā)生變化。公共決策活動要在法定的范圍內(nèi)實(shí)施，公共決策的職能分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，公共決策體制是否科學(xué)，是決定公共決策是否科學(xué)的重要因素。公共決策體制的科學(xué)性能夠?yàn)橥陚涞臎Q策要求，準(zhǔn)確的研究論證，規(guī)范的操作程序，最佳決策方案的選擇提供保障，從而有利于實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化。

二、公共決策體制的內(nèi)容

（一）公共決策中樞系統(tǒng)

公共決策中樞系統(tǒng)在現(xiàn)代公共決策體制中處于核心地位，一般由擁有公共決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)以及領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)構(gòu)成。一個公共決策中樞系統(tǒng)只有一個部門擁有法定的權(quán)力，行使公共決策權(quán)。

公共決策中樞系統(tǒng)有多種權(quán)力運(yùn)行方式，可以是集體的委員會制，也可以是單一的首長制，還可以是兩者結(jié)合的混合制②。決策者首先要對決策價值進(jìn)行判斷，確定是否繼續(xù)進(jìn)行此項(xiàng)決策，進(jìn)而根據(jù)其價值確定公共決策的目標(biāo)，然后根據(jù)決策的目標(biāo)制定決策方案，最后依據(jù)要解決的問題選擇最適合的對策。

（二）公共決策咨詢系統(tǒng)

公共決策咨詢系統(tǒng)是由在各個領(lǐng)域掌握前沿知識和技術(shù)的專家學(xué)者所組成，也被稱為智囊團(tuán)或思想庫。

通常情況下，公共決策的對象和環(huán)境紛紜復(fù)雜，決策者因?yàn)槭艿阶陨韺I(yè)和 ①② 應(yīng)松年、馬慶鈕:《公共行政學(xué)》，中國方正出版社2004年1月版，148—149頁。

應(yīng)松年、馬慶鈺:《公共行政學(xué)》，中國方正出版社2004年1月版，第149—154頁。經(jīng)歷的限制，不可避免的會存在短視行為，因此需要外部專家對決策者的有限理性進(jìn)行彌補(bǔ)。專家和專業(yè)的決策咨詢機(jī)構(gòu)擁有信息資源上的優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)決策者能力、知識和經(jīng)驗(yàn)等方面的缺陷，從而使公共決策的結(jié)果更為科學(xué)化。

公共決策咨詢系統(tǒng)在決策中的主要任務(wù)是：為決策者擬定多種可供選擇的決策方案，并且對決策方案進(jìn)行評估，為決策者作出優(yōu)化可行的決策方案提供輔助性的幫助；在公共決策執(zhí)行過程中，協(xié)助決策中樞系統(tǒng)依據(jù)反饋信息協(xié)調(diào)原有的決策方案，或在無法繼續(xù)執(zhí)行原有方案的情況下，盡快做出更為科學(xué)的可替代方案。

（三）公共決策信息系統(tǒng)

公共決策信息系統(tǒng)是由從事公共信息處理的人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)備以及信息處理等各項(xiàng)要素構(gòu)成的有機(jī)整體?，F(xiàn)代社會信息技術(shù)高速發(fā)展，整個公共決策過程特別是對決策方案的抉擇，都離不開及時有效的信息。

公共決策信息系統(tǒng)的主要任務(wù)，是收集各種信息源的信息，對這些信息進(jìn)行加工和整理，通過一定的方式和渠道，把整理過的信息傳輸給決策咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)，為他們提供信息服務(wù)；其次，對決策信息的處理過程實(shí)際上就是公共決策備選方案的形成過程。一項(xiàng)公共決策方案的形成，首先需要對反映未來環(huán)境的預(yù)測信息和反映現(xiàn)實(shí)環(huán)境的客觀信息進(jìn)行綜合的研究、論證和分析；再次，在對若干備選的決策方案進(jìn)行抉擇時，必須要對這些備選方案進(jìn)行科學(xué)的分析、客觀的評價和準(zhǔn)確的決斷，而這些工作都離不開相關(guān)的信息。最后，在執(zhí)行決策方案時，通過實(shí)踐、檢驗(yàn)，需要不斷的對方案進(jìn)行修補(bǔ)和完善，而這些仍然依賴反饋信息。完整、有效的信息的可以減少或消除政策執(zhí)行中的不確定性，信息掌握得越準(zhǔn)越多越快越全，決策成功的概率也就越大。

（四）公共決策監(jiān)控系統(tǒng)

監(jiān)控系統(tǒng)同樣是公共決策體制中必不可少的。公共決策監(jiān)控系統(tǒng)處于公共決策中樞系統(tǒng)之外，其主要職責(zé)是對公共決策者是否有法定權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督檢查，對決策方案是否合理進(jìn)行監(jiān)控，對決策程序與決策行為是否合法進(jìn)行監(jiān)控。因國家結(jié)構(gòu)形式、國體、政體存在差異，監(jiān)控系統(tǒng)對公共決策的監(jiān)控方式也有所不同。一般而言，政黨行使監(jiān)控權(quán)可以通過黨內(nèi)政策審議的直接途徑，或通過立法機(jī)構(gòu)審查的間接方式來行使監(jiān)控權(quán)，一般是程序上的制約而不是完全的替代；公民通過相關(guān)部門廣泛征求公眾意見，行使政治參與的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自身的監(jiān)控權(quán)力。①

第二節(jié) 聽證制度對我國公共決策體制的意義

我國的公共決策改革過程已經(jīng)開始引入了聽證制度，那么，如何確定我國聽證制度的價值定位，構(gòu)建符合我國國情的程序規(guī)范就是我們需要解決的一個問題。

一、聽證制度為直接民主的實(shí)現(xiàn)提供了保障

民主的本意是多數(shù)人的統(tǒng)治或人民的權(quán)力，來源于古希臘文，其本質(zhì)是由人民當(dāng)家作主，人民可以自主決定自己的事情。但是“就本質(zhì)而言，不會存在真正的民主制，而且永遠(yuǎn)也不會存在?！雹诮⒅苯用裰髦圃诂F(xiàn)代社會是沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，于是代議制民主就有了合理的存在價值。然而，代議制民主“是無奈的民主，是不得己為之的民主，不是理想的民主，不是民主的最終方式”，③代議制民主本身存在著一些缺陷:“人民在選舉完官員以后，便不沒有權(quán)利過問，西方學(xué)者將其稱之為：選舉的結(jié)束即是專制的開始。”在代議制民主下，大部分公眾都不能夠直接參與民主政治，被排除在正常的參與渠道外，長此以往，公民容易對政治參與形成廣泛的政治冷漠，從而使?jié)撛诘谋l(fā)性存在于這個國家的政治空氣中，不利于社會的穩(wěn)定和長期發(fā)展。

在現(xiàn)代社會中，公眾政治參與的熱情日益高漲，僅靠多層間接選舉產(chǎn)生的代表來行使決策權(quán)力，很難代表公眾的不同利益需求，已經(jīng)不能滿足公眾的政治要求。正因?yàn)槿绱?，?dāng)前非常重要的一項(xiàng)工作就是為公民提供多種政治參與渠道，使公民隨時都可以進(jìn)行政治表達(dá)，滿足公民政治參與的需求。所以，聽證制度為公民直接參與公共決策過程，行使政治參與權(quán)力提供了一個有效的途徑。

①

④ 宋世明，王思武：“當(dāng)代西方公共行政決策體制及其借鑒價值”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第5期，第89頁 ② 泊【法】盧梭.《社會契約論》.何兆武譯.北京:商務(wù)印書館，1980年版，第88頁 ③ 陳斯喜.論我國立法的公眾參與制度.行政法學(xué)研究，1995(1).第35頁 ④ 種羅傳賢.《行政程序法荃礎(chǔ)理論》.臺北：五南圖書出版公司，!993年版.第185頁

二、聽證制度維護(hù)了公共決策公正合法的形象

西方思想家認(rèn)為，公正是社會制度的首要價值，是評價社會制度優(yōu)劣與否的道德標(biāo)準(zhǔn)之一，公正的研究對象是社會結(jié)構(gòu)和社會基本制度，與各個階層的切身利益都密切相關(guān)，因此受到了極為廣泛的關(guān)注?！肮且獮槊裰鞒绦蛱峁┮环N價值基礎(chǔ)，使其能夠廣泛地被公眾接受，使不同階層和不同利益集團(tuán)的主體都能夠有相等的機(jī)會和平相處”。①因此，只有在民主程序的建設(shè)上貫徹公正的原則，才能為公平合理的法律秩序和政治秩序的創(chuàng)建創(chuàng)造條件，從而防止權(quán)力分配的兩極分化和出現(xiàn)少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人的情況，從而防止權(quán)力分配中出現(xiàn)兩極分化和少數(shù)人對多數(shù)人統(tǒng)治局面的出現(xiàn)，使社會公眾不僅在形式上平等，而且在事實(shí)上也趨于平等。

三、聽證制度有利于維護(hù)社會穩(wěn)定

“現(xiàn)代民主國家建立的聽證制度，用公眾的溝通和理性的途徑來解決矛盾，特別是為利害關(guān)系人提供參與的機(jī)會來表達(dá)意見，讓人民參與決策機(jī)制，直接監(jiān)管制度的制定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)人民的直接民主?！甭犠C制度的建立是為不同的利益相關(guān)者在決策過程中提供協(xié)調(diào)和申辯的機(jī)會，使不同的利益相關(guān)者都能夠有一個更加開放和公平的機(jī)會參與決策過程，公正客觀地反映各方利益。在聽證進(jìn)行中，不同的利益相關(guān)者會最大限度地為他們的觀點(diǎn)申辯并提交有力證據(jù)，而且還最大限度地反駁和質(zhì)疑別人的意見，激烈的討論過程，不僅是顯現(xiàn)矛盾的過程，也是充分展現(xiàn)不同利益相關(guān)者觀點(diǎn)和立場的過程，聽證主持人在聽證過程中保持中立的立場，給予不同利益主體平等的陳述機(jī)會，在不斷的討論中，不同的利益主體會參考各方的意見，互相妥協(xié)，以達(dá)成一定程度的共識，這是論證會、討論會其等它會議方式無法達(dá)到的效果。聽證過程中的討論，有利于協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的關(guān)系，從而使最后的公共決策達(dá)到合理的利益平衡，以減少社會沖突，促進(jìn)社會健康、持續(xù)穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

①②

② 丁煌.論行政聽證制度的民主底蘊(yùn).武漢大學(xué)學(xué)報，.200!()I，第88頁

羅傳賢，《行政程序法墓礎(chǔ)理論》.臺北:五南圖書出版公.J，1993年版，第{89頁 第三節(jié) 我國聽證制度的理論闡述

一、聽證制度概念界定

聽證制度，是指行政決策主體在制定行政規(guī)章、行政法規(guī)、行政政策和規(guī)范性文件時，如果作出的決策會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，那么在作出公共決策之前，要將擬作出決定的主要內(nèi)容、依據(jù)、理由和聽證權(quán)利等，由行政主體告知行政相對人，行政相對人可以按照規(guī)定向行政主體陳述意見、遞交證據(jù)，行政主體必須認(rèn)真聽取其意見、接納其證據(jù)的一系列基本程序的法律規(guī)范。

二、聽證制度的理論基礎(chǔ)

（一）自然公正原則

學(xué)術(shù)界最為普遍的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，聽證制度最早的理論基礎(chǔ)是英國普通法中的自然公正原則。自然公正原則是英國的歷史非常悠久，它規(guī)定必須正當(dāng)行使各種職權(quán)，實(shí)行最低限度的公正原則。自然公正原則的內(nèi)容隨具體情況的不同而相應(yīng)發(fā)生變化，在實(shí)際運(yùn)用中有相當(dāng)大的靈活性，聽證制度由于有了自然公正原則的支撐使理論基礎(chǔ)更為深厚。伯納德·施瓦茨是美國著名的行政法學(xué)家，他在對英國行政程序進(jìn)行評述時，說：“英國行政法中的聽證權(quán)來源于‘自然公正’的理念?！薄斑@一理念最基本的要求是‘聽取對方意見’和‘最低限度’?！?/p>

（二）正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則也是聽證制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)之一?！罢?dāng)法律程序”原則是美國憲法上的要求，其法律依據(jù)是聯(lián)邦憲法修正案中第五條和第十四條的規(guī)定。修正案中第五條規(guī)定：“任何人的財產(chǎn)、生命或者自由未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪”。修正案中第十四條規(guī)定：“任何人的財產(chǎn)、生命或者自由未經(jīng)正當(dāng)法律程序許可任何州不得剝奪”。這里的法律程序有兩方面的含義：正當(dāng)法律程序的實(shí)質(zhì)性和正當(dāng)法律程序的程序性。正當(dāng)法律程序的實(shí)質(zhì)性是指限制政府行使權(quán)力的方式，主要是對立法部門的限制。正當(dāng)法律程序的程序性通常是指法律賴以實(shí)施的方法。主要限制的是行政部門和司法部門。

（三）人民民主專政理論

我國憲法中規(guī)定的人民民主專政的原則為行政決策聽證制度和行政程序提供了深厚的法理和憲法基礎(chǔ)。我國一九八二年憲法中第二條規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定，人民可以通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！逼渲械诙邨l第二款載明:“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依賴人民的支持，經(jīng)常同人民保持密切聯(lián)系，接受人民的監(jiān)督，傾聽人民的建議和意見，努力為人民服務(wù)?！边@兩條規(guī)定都有著鮮明的人民民主性質(zhì)。

至今為止，行政程序法的建設(shè)不足仍為我國依法治國方針的一大缺陷。但是我們也要看到，行政聽證制度作為具體制度是向國外學(xué)習(xí)而引進(jìn)的，它不是直接來源于憲法規(guī)定，而是直接來源對外國有益的行政法制度的借鑒和運(yùn)用，但它符合我國社會主義憲法精神。為我國行政法和憲法的發(fā)展提供新的動力和支持。第二章 我國聽證制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析

第一節(jié) 我國聽證制度發(fā)展的歷程回顧

二十世紀(jì)八十年代末，我國改革開放中的個別前沿地帶，如深圳市，就首次嘗試在公共價格決策領(lǐng)域引入咨詢委員制，在****年十二月十五日，深圳市物價局正式成立具有廣泛代表性的價格咨詢審核機(jī)構(gòu)——咨詢委員會，它和聽證制度類似。后來，為了改變政府一元化決策模式，擴(kuò)大公眾政治參與的機(jī)會，使政府決策可以更加公開化、透明化、規(guī)范化和科學(xué)化，使公共政治體制和公共管理體制更加民主化，從一九九六年開始，我國在全國范圍內(nèi)陸續(xù)對立法決策、價格調(diào)整、行政處罰等領(lǐng)域的行政決策體制進(jìn)行了重大的改革，分別制定了《立法法》、《價格法》、《行政處罰法》、《行政許可法》四部法律，相繼正式引入了聽證制度。

一九九六年三月十七日，《中華人民共和國行政處罰法》審議通過并于同年十月一日正式實(shí)施，這是我國首次對聽證制度作出法律上的明確規(guī)定。其中第四十二條明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，諸如較大數(shù)額罰款、吊銷許可證或者執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照其申請組織聽證。當(dāng)事人無需承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用?！贝送?，該條款及其后的第四十三條還具體規(guī)定了行政處罰聽證的主要程序。至此，“聽證”一詞由學(xué)術(shù)概念轉(zhuǎn)變成為法制實(shí)踐，標(biāo)志著我國在民主法制建設(shè)領(lǐng)域邁出了重要一步。

《中華人民共和國價格法》開創(chuàng)了我國行政決策領(lǐng)域引入聽證程序的先河。一九九七年十二月二十九日，《中華人民共和國價格法》審議通過，并于一九九八年五月一日生效。其中第二十三條規(guī)定:“制定關(guān)系群眾切身利益的公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格、公用事業(yè)價格等政府定價、政府指導(dǎo)價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求經(jīng)營者、消費(fèi)者和有關(guān)部門的意見，論證其必要性、可行性?！边@一規(guī)定標(biāo)志著我國政府政務(wù)公開又向前邁出了一大步，將我國社會主義民主法制建設(shè)推向了新的高度?！吨腥A人民共和國立法法》的出臺使聽證制度在立法領(lǐng)域得以確立。二○○○年三月十五日，九屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，于當(dāng)年七月一日起生效。其中第34條規(guī)定:“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，常務(wù)委員會、有關(guān)的專門委員會、法律委員會和工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取聽證會、論證會、座談會等多種形式。法律草案應(yīng)當(dāng)由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)交由專家、組織和有關(guān)機(jī)關(guān)和征求意見，整理意見后送有關(guān)的專門委員會和法律委員會，并根據(jù)需要印發(fā)常務(wù)委員會會議?！钡谖迨藯l還規(guī)定:“在起草行政法規(guī)過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公民、組織和有關(guān)機(jī)關(guān)的意見。聽取意見可以采取聽證會、論證會、座談會等多種形式?！薄吨腥A人民共和國立法法》中對于聽證會的規(guī)定標(biāo)志著我國的行政決策聽證制度步入了一個新階段。

《行政許可法》對聽證申請和聽證程序等作出了進(jìn)一步細(xì)化，聽證制度法制化程度有了更大的提高?！缎姓S可法》吸取了《行政處罰法》的經(jīng)驗(yàn)并且有了進(jìn)一步的發(fā)展。表現(xiàn)在兩個方面:一是主要根據(jù)《行政許可法》的性質(zhì)，按照該法第46條和第47條規(guī)定，明確的區(qū)分行政機(jī)關(guān)按照申請要求舉行的聽證和按照職權(quán)舉行的聽證，這樣的規(guī)定更加細(xì)致、明確，更加符合民主理念。二是該法第48條第2款“行政機(jī)關(guān)的行政許可決定應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽證筆錄作出”，這是我國第一次對聽證筆錄的效力作出明確規(guī)定，這也是借鑒案卷排他性原則的結(jié)果。

不僅如此，近年來在一些地方的司法實(shí)踐中，也開始引入了聽證制度。二○○年六月，云南省高級檢察院首次舉辦聽證會。同年九月五日，昆明市院舉行該市首次刑事申訴案件公開審查聽證會。近年，還有個別地方法院建立了司法聽證制。如青島市中級法院在接待公民申述的信訪實(shí)踐中也已引入聽證制度；遼寧省高級人民法院作出規(guī)定，從二○○二年五月二十一日開始，全省十七個中級人民法院將在國家賠償審判當(dāng)中正式引入公開聽證程序。目前，在全國三分之一左右的省、市、區(qū)法院系統(tǒng)己經(jīng)在國家賠償審判中引入了聽證程序，最高人民法院已經(jīng)要求整個法院系統(tǒng)都要推行這項(xiàng)改革。①也就是說, 迄今為止,聽證制度已經(jīng)在全國范圍內(nèi)的立法、行政與司法等各主要政府部門都開始實(shí)施。

① 程剛.遼寧高院引入賠償審判公開聽證程序：“官”與“民”當(dāng)庭質(zhì)證.中國青年報,2002-05-22.第二節(jié) 我國聽證制度現(xiàn)狀分析

聽證制度引入到我國后，已經(jīng)應(yīng)用于社會管理的許多領(lǐng)域。但是，從時間上看，行政決策聽證制度形成和確立的時間還不長；從聽證應(yīng)用領(lǐng)域上看，我國的行政決策聽證制度主要集中于城市規(guī)劃、價格決策和環(huán)境決策等方面。

聽證制度在我國行政決策領(lǐng)域首次以法律形式出現(xiàn)是在一九九八年施行的《價格法》中，在二○○一年七月至十二月間原國家計委又陸續(xù)發(fā)布了《政府價格決策聽證辦法》、《關(guān)于公布價格決策聽證目錄的通知》和《政府制定價格行為規(guī)則》。

在我國政府的大力宣傳和推動下，在行政決策領(lǐng)域里聽證制度穩(wěn)步實(shí)施，政府了解民意、尊重民意、調(diào)動公眾政治參與積極性等方面發(fā)揮了重要的作用。行政決策聽證制度在我國現(xiàn)已初見成效：

一、價格決策聽證制度日趨完善

從目前我國價格決策聽證的發(fā)展情況來看，在立法上對價格決策聽證已經(jīng)有了比較完整的規(guī)定，對聽證的范圍和基本要求也有了明確規(guī)定，“政府價格主管部門與有關(guān)機(jī)構(gòu)在制定政府定價、政府指導(dǎo)價時，應(yīng)聽取各利益相關(guān)者的意見；制定公益性服務(wù)價格、公用事業(yè)商品價格、自然壟斷經(jīng)營等商品價格時應(yīng)建立聽證會制度，由價格主管部門主持，征求有關(guān)各方意見?！苯鼛啄陜r格聽證會舉行的次數(shù)也在不斷的增多，各個領(lǐng)域中的價格聽證會經(jīng)常見諸電視和報紙，當(dāng)?shù)卣畤?yán)格地遵循聽證程序和聽證步驟，不斷總結(jié)并相互借鑒經(jīng)驗(yàn)，不斷完善價格聽證，使價格決策逐漸趨于規(guī)范化、公開和透明化，在社會上產(chǎn)生了較大的影響，并且有力的推動了其他類型聽證的發(fā)展。

二、公共決策聽證制度關(guān)注度日漸提高

公共決策聽證制度是我國從國外引入的制度，因此無論是我國的行政體制還是傳統(tǒng)的行政文化在形式上和實(shí)質(zhì)上都很少提及，聽證一詞對廣大公眾來說是完全陌生的。隨著社會的發(fā)展、時代的進(jìn)步，聽證制度在我國的廣泛應(yīng)用成為客觀的必然的趨勢。伴隨著聽證實(shí)踐的不斷深入，對公共決策聽證的目的以及和聽證有關(guān)的知識都有宣傳和教育的作用，公眾對聽證的價值、聽證的意義和聽證程序都有了正確的認(rèn)識，明確了決策者在作出與自身利益密切相關(guān)的決策時，自己有了表達(dá)和申訴的機(jī)會和渠道，政府的行政決策過程也更加公開化和透明化，這就直接促使了聽證制度逐漸步入公眾的視野，公眾對政府行政決策聽證的行政行為流露出非常擁護(hù)和支持的態(tài)度，對這一制度寄予了很高的期望，并希望這一制度能夠得到不斷的完善。第三章 我國聽證制度存在的問題及原因分析

第一節(jié) 目前我國聽證制度存在的問題

聽證制度在我國公共決策領(lǐng)域中的應(yīng)用已經(jīng)有一段時間的歷史了。在公共決策制定和實(shí)施過程中舉行聽證制度，不僅有利于公民參與和監(jiān)督公共決策的制定和執(zhí)行，而且也有利于消除暗箱操作，防止行政機(jī)構(gòu)利用壟斷地位為本部門謀取不正當(dāng)利益，從而實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化、公開化和法制化，并最終有助于提高公共決策的執(zhí)行力、約束力和決斷力。因此，在這一制度剛推行之時，廣大人民群眾對其傾注了極大的熱情和關(guān)注。然而，從歷年來舉辦過的聽證會來過，似乎聽證并沒有實(shí)現(xiàn)其作用，決策結(jié)果也幾乎很少受到聽證的影響，聽證逐漸流于形式化，人們對聽證的批評聲不絕于耳，政府的公信力也受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。之所以聽證會出現(xiàn)這樣的局面，主要的原因是以下幾個方面：

一、聽證相關(guān)的法律制度不健全

我國現(xiàn)有的聽證相關(guān)的法律制度都比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。雖然在《行政處罰法》第四十二條中對行政處罰聽證的形式、參加者、適用范圍等都作了較為明確的規(guī)定，但和國外那些較為成熟的聽證制度相比，仍然不夠詳細(xì)具體、缺乏對實(shí)踐的指導(dǎo)意義。例如，《政府價格決策聽證辦法》中第三條規(guī)定：“政府價格主管機(jī)構(gòu)可以在定價的權(quán)力范圍制定并實(shí)施聽證目錄，凡是囊括在聽證目錄里的服務(wù)價格和商品，在制定決策時應(yīng)當(dāng)舉行聽證”，“對于那些不在聽證目錄范圍內(nèi)的其他服務(wù)價格和商品，如果與公眾的利益密切相關(guān)，政府價格主管部門也可以在必要時舉行聽證”。除了以上兩條外，在《政府價格決策聽證辦法》中的其他細(xì)則和其他相關(guān)法律、法規(guī)中再沒有出現(xiàn)公眾可以主動提出聽證會申請的依據(jù)。這就使得本規(guī)定無法發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)踐作用，有關(guān)部門在制定或調(diào)整與公眾利益密切相關(guān)的公益事業(yè)、壟斷產(chǎn)品、公用事業(yè)等商品價格時，不召開聽證會，自主決定，或者即使召開聽證會也是有關(guān)部門暗箱操作，走走過場。這不僅使公眾的利益受到侵害，更使我國民主與法制的進(jìn)程受到嚴(yán)重的阻礙。在我國立法領(lǐng)域中對聽證的相關(guān)規(guī)定更是粗略，只是規(guī)定可以在擬定法律法規(guī)時舉行聽證會，這在另一層面上的解釋就是也可以不舉行聽證會。因此，我國聽證相關(guān)的法律法規(guī)的不健全，使聽證制度的完善受到了阻礙。

二、聽證程序規(guī)則不完善

目前，我國基本上是由國務(wù)院的職能部門和各地方政府自行制定聽證程序，這既造成了聽證程序規(guī)則混亂的局面，也容易在立法方面產(chǎn)生矛盾。由于聽證程序規(guī)則制定的主觀性較強(qiáng)，甚至有些地區(qū)還沒有關(guān)于聽證制度的成文規(guī)定，制度上的這種缺失導(dǎo)致了聽證準(zhǔn)備不夠全面，聽證過程不能公平公正，聽證整體上的透明性和公開性不夠，致使聽證的隨意性較大。例如：2000年在北京舉辦的關(guān)于調(diào)整電信資費(fèi)問題的價格聽證會，這次聽證會由信息產(chǎn)業(yè)部和國家計委主持召開。在召開前沒有通過任何途徑或方式向社會公告，在召開過程中僅有極個別媒體允許參加；會后也沒有向公眾公布聽證會內(nèi)容和聽證過程①，因此受到了很多質(zhì)疑。這種秘密式的聽證做法受到了一些消費(fèi)者和專家的質(zhì)疑，電信部門自己提出調(diào)價申請、自己選擇聽證代表、自己主持聽證會、聽證過程不向公眾公開等做法，違反了聽證公正、公開的原則，使聽證制度流于形式，這樣的聽證會不僅嚴(yán)重打擊了公眾參與聽證會的積極性，還嚴(yán)重影響聽證會的效果，有悖于聽證會的目的，進(jìn)而影響聽證制度的健康發(fā)展。

三、聽證結(jié)果不被重視

從目前舉辦聽證會的情況來看，大部分聽證的效果還是不能令公眾信服，組織聽證的相關(guān)利益主體，更傾向于選擇那些立場觀點(diǎn)與自己一致的聽證代表，很顯然，根據(jù)組織者的意愿選出的聽證代表并不具有代表性，他們的觀點(diǎn)并不能代表其他公眾的意見。即使聽證過程客觀公正，但聽證結(jié)果對公共決策的影響也是微乎其微的。一些地方組織的價格聽證會，即使提案被絕大多數(shù)聽證代表反對，原定方案仍可以照常實(shí)施。以重慶市二○○二年六月二十四日召開的重慶路橋年 ①《試論聽證制度在構(gòu)建和諧社會中的作用》，法律咨詢網(wǎng)http://law.u258.net/Article/fw/hzfl/95803_4.html 票制聽證會為例，此次聽證會持續(xù)了四個小時，共有二十一位聽證代表在會上發(fā)言，僅有三位代表贊成年票制的兩個方案，這三位聽證代表包括路橋公司在內(nèi)，即便如此，重慶路橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然在次日批準(zhǔn)通過。其實(shí)，這次的年票價格早在聽證會舉行前就已經(jīng)確定，①如果聽證結(jié)果不能影響相關(guān)部門的決定，或者說相關(guān)部門在做最后決定時沒有考慮聽證結(jié)果，那么聽證就只是簡單的收集公眾意見的方式，而這與聽證的目的和意義是背道而馳的。聽證是為無法直接參與公共決策的公眾開創(chuàng)一條可以公平、公開表達(dá)自己意見和觀點(diǎn)的一個可靠渠道，決策者在制定公共決策時應(yīng)該考慮到這一表達(dá)的影響，聽證過程和結(jié)果、最后公共決策的結(jié)果都應(yīng)當(dāng)公開。在最后公共決策的結(jié)果中，要對聽證結(jié)果是否采納給予說明，無論是未采用或被采用的聽證意見，都應(yīng)當(dāng)陳述原因。如果聽證達(dá)不到這樣的作用，那么就只能成為打著民主與公正權(quán)利旗號的形式主義，公眾參與的積極性和熱情就會喪失。我國現(xiàn)行的和聽證有關(guān)的法律法規(guī)有三個：《行政處罰法》、《政府價格決策聽證辦法》和《立法法》，在這三個法律中對聽證結(jié)果是否對最后決策結(jié)果具有影響力都沒有作出具體明確的規(guī)定，這就在很大程度上弱化了聽證會的價值。任何形式的聽證會，聽證結(jié)果都應(yīng)具有一定程度的法律效力，都應(yīng)能夠約束決策者的政策行為。如果缺乏這種約束力，長此以往公眾就會喪失對聽證會的信心和熱情。近幾年舉辦過的聽證會，諸如鐵路票價聽證會、自來水價格聽證會、手機(jī)漫游費(fèi)聽證會等，聽證結(jié)果在最后的公共決策中并沒有體現(xiàn)，公共決策并沒有受到聽證結(jié)果的影響，價格聽證會被認(rèn)為是“漲價會”，公眾對聽證的信心正在逐漸降低。

四、信息不對稱

聽證制度在我國的公共決策體制下首先遵循的原因就是公正公開原則，信息公開對公民參與聽證的積極性和主動性以及公民對聽證制度的依賴有直接的影響。在公共決策過程中與公眾利益密切相關(guān)的信息往往掌握在決策者手中，公眾能得到的有效信息少之又少，聽證過程實(shí)際上是各方利益代表博弈的過程，而由 ① 于小水《重慶路橋年票制：聽證會成“走過場”？》，南方周末，2002-07-18 于公眾和決策者掌握的信息不對稱，使得公眾在博弈過程中處于劣勢地位。使得公眾在博弈過程中處于劣勢。

在我國現(xiàn)行的和聽證有關(guān)的法律法規(guī)中，并沒有針對信息公開作出的詳細(xì)規(guī)定。雖然《行政處罰法》中對聽證前的通知、告知作出了制度規(guī)定，但在聽證實(shí)踐中有關(guān)部門提供的和聽證有關(guān)的信息大多是片面的，不完整的。在《政府價格決策聽證辦法》中更是沒有對信息公開作出明確的程序性規(guī)定。在二○○二年舉行的鐵路春運(yùn)價格聽證上，鐵道部只是選擇性的公布了有利于提價的資料和信息，對于影響提價的信息則絲毫沒有公布，對于鐵道部不提供的信息，聽證代表無法從其他渠道獲得，即使是那些已經(jīng)公布的信息，由于與聽證有關(guān)的材料一般都比較專業(yè)，而聽證代表不可能都是專家，況且聽證準(zhǔn)備時間都不長，要把所有的信息資料都研究透徹存在很大的難度，這樣就很難在聽證中提出論據(jù)充分的觀點(diǎn)和意見，這種信息公開不徹底的做法，致使公眾無法準(zhǔn)確、完整地表達(dá)自己的意見和觀點(diǎn)，影響了聽證會作用的發(fā)揮，也不利于作出公正客觀的公共決策。

第二節(jié) 我國聽證制度存在問題原因分析

一、公共決策價值偏離公共性

在傳統(tǒng)政治文化和行政文化影響下，我國公共決策者或多或少抱有“民可使由之，不可使知之”等思想觀念，認(rèn)為政治和決策乃是政府的事情，喜歡“為民決策”。在這種思想觀念的作用下，政府行政決策制定與執(zhí)行往往是在較為封閉的系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行的，政府啟動決策，政府圈定決定，政府實(shí)施決策。公共決策信息具有高度的壟斷性，從上而下，往往是紅頭文件的你來我往，而公眾和社會團(tuán)體常常被排除在公共決策過程之外，只有被動地接受既定的事實(shí)。在傳統(tǒng)公共決策體制下，公共決策的公開性、民主性和科學(xué)性都顯得十分貧乏和不足，封鎖信息、暗箱決策等是決策者常有的觀念和做法，公眾缺乏知情權(quán)，要了解“內(nèi)部情報”不是一件容易的事。

公共決策制定就是公共權(quán)力的行使，政府公共決策理所應(yīng)當(dāng)應(yīng)該是以公共利益為價值目標(biāo)的，最大限度地促進(jìn)政府資源和社會資源的公平分配，滿足社會各方的利益需求，實(shí)現(xiàn)社會公正。但在現(xiàn)實(shí)中，公共決策者也可能是一個“經(jīng)濟(jì)人”，公共決策主體的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)表明，公共決策者不一定總是以公共利益為首選目標(biāo)，在特定的境遇下他們也可能會損公肥私，利用公共權(quán)力為自己、為部門或地區(qū)謀取利益。我國公共決策利益的區(qū)域化、部門化傾向比較突出。

由于聽證制度在我國的發(fā)展起步較晚，其理論和實(shí)踐在時間上都有些倉促，社會整體對其在政府行為中的重要性認(rèn)識不足，使聽證制度沒有深入到政府行為的各個方面，沒有在全社會形成聽證意識。同時聽證制度沒有被有效執(zhí)行最重要的原因是國家行政機(jī)構(gòu)還沒有完成自身角色的轉(zhuǎn)換，還沒有實(shí)現(xiàn)完全的依法行政，國家關(guān)于聽證的民主法制建設(shè)與聽證實(shí)踐不能同步發(fā)展。聽證程序以及相關(guān)部門的行為沒有受到及時有效的監(jiān)督，缺少嚴(yán)格、詳細(xì)的規(guī)定。因此，不僅要加大對聽證制度相關(guān)政策的宣傳工作，還要將聽證程序逐步的規(guī)范化、法制化。

二、公共決策組織機(jī)構(gòu)不合理

現(xiàn)代公共決策體制是由決策中樞系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策監(jiān)控系統(tǒng)、決策執(zhí)行系統(tǒng)與決策信息系統(tǒng)構(gòu)成的完整的組織體系，同時謀與斷、決策與執(zhí)行以及決策制定、執(zhí)行與監(jiān)督等相互分離又是現(xiàn)代公共決策體制的發(fā)展方向。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國也逐步建立了較為完整的公共決策體制，而且也注意到各個系統(tǒng)之間的相互合作、相互制約與相互溝通協(xié)調(diào)。但總體而言，我國公共決策組織結(jié)構(gòu)還不夠完善，存在著決策制定與決策執(zhí)行的高度統(tǒng)一、決策咨詢系統(tǒng)和決策信息系統(tǒng)缺乏獨(dú)立性等問題。國外許多國家行政改革的主要內(nèi)容之一，就是實(shí)現(xiàn)“劃槳” 與“掌舵”的分工協(xié)作。近些年來，我國黨和政府也十分注重處理決策制定和決策執(zhí)行之間的關(guān)系。但是長期以來，我國政府既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能于一身，這就造成了決策偏離公共性、公共決策執(zhí)行力低下等諸多問題。

隨著公共決策的日益復(fù)雜化、科學(xué)化，我國公共決策的信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)逐步得以發(fā)展，但是由于我國信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)主要都在體制內(nèi)，政府研究機(jī)構(gòu)還是無法擺脫“吃財政飯”的境遇，無論是經(jīng)費(fèi)還是人員任用等方面都受到政府相關(guān)部門的控制，缺乏獨(dú)立自主性，加上人員專業(yè)化程度較低，使得我國體制內(nèi)的信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)作用還相當(dāng)有限。作為信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，應(yīng)做好政策研究，為決策者提供決策充分大量的信息等本職工作，使謀的功能充分發(fā)揮。在國外，信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)都保持著最基本的獨(dú)立性的地位，他們可以根據(jù)自身需要接受委托，研究過程可以獨(dú)立完成，這樣得出的研究結(jié)果就會比較準(zhǔn)確、公正和客觀。但是我國各級政策研究室，通常不是獨(dú)立自主地出主意，而是常常忙于為領(lǐng)導(dǎo)寫稿子，成為領(lǐng)導(dǎo)的秘書班子，缺乏犯顏直諫的勇氣。同時，體制上咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)育不良，也使得我國信息咨詢機(jī)構(gòu)缺乏必要的競爭，缺乏競爭的結(jié)果是信息咨詢供給的質(zhì)量并不高，而科學(xué)化決策的做出離不開信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)的市場化、獨(dú)立化和成熟化。

三、公共決策監(jiān)督的缺失與滯后

我國已經(jīng)形成了政治監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和公眾個人監(jiān)督相結(jié)合的一整套公共決策監(jiān)督體系，但在公共決策監(jiān)督實(shí)踐中，也暴露出了問題，還沒有使監(jiān)督體系成為分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、嚴(yán)密有序的整體，監(jiān)督合力的效果也沒有真正顯示出來。首先，我國公共決策監(jiān)督存在著監(jiān)督渠道不夠暢通，群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督以及自下而上監(jiān)督乏力的問題。群眾監(jiān)督乏力和不足的原因是多方面的，一方面由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，我國群眾的政治參與意識還比較淡薄，還不會或不習(xí)慣行使監(jiān)督權(quán)以監(jiān)控公共決策的制定與實(shí)施；另一方面，由于政府信息不夠公開，信訪渠道不夠暢達(dá)，群眾監(jiān)督權(quán)的保障機(jī)制不夠完善，無法有效行使監(jiān)督權(quán)。同樣，社會輿論的監(jiān)督權(quán)也缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的保障，加上監(jiān)督信息的不靈，因而很難發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督效力。其次，在監(jiān)督的環(huán)節(jié)上，我國公共決策監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，而對事前和事中監(jiān)督重視不足。決策失誤帶來的巨大損失即使是事后的懲處和糾偏也難以挽回。最后，我國公共決策監(jiān)督的法制化和程序化程度不高。近幾年來，雖然我國也出臺了一系列的監(jiān)督法律法規(guī)，但在法律法規(guī)保障體系方面公共決策的監(jiān)督還不夠完善，公共決策監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和方法不夠明確，由于缺乏必要的規(guī)范性而導(dǎo)致監(jiān)督過程的自由裁量權(quán)和主觀隨意性都比較大，難以發(fā)揮出監(jiān)督的效力。

四、行政問責(zé)制不夠完善

我國行政問責(zé)制的不完善和不健全主要表現(xiàn)為行政問責(zé)配套制度的缺失：一是專門監(jiān)督問責(zé)機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，存在著問責(zé)缺位、問責(zé)不力、問責(zé)乏力、問責(zé)不到位等現(xiàn)象；二是人大問責(zé)機(jī)制的缺位，人大問責(zé)缺少詳細(xì)的執(zhí)行程序和具體的規(guī)范；三是公民和社會力量參與問責(zé)的途徑匱乏；四是行政問責(zé)法律制度上的缺位。雖然自二○○三年起我國中央政府和有些地方政府陸續(xù)制定了有關(guān)行政問責(zé)的規(guī)章，但我國行政問責(zé)制在現(xiàn)階段還沒有成為正式的法律法規(guī)，還只是中央政府或地方性的政府規(guī)章。①

五、公民的民主意識淡薄

公民的民主意識直接影響著民主制度的有效性，倘若公民的民主意識普遍較高，那么民主制度的實(shí)施就會比較順利，民主制度的價值也會得到充分的體現(xiàn)。然而，目前我國公民普遍的政治參與意識不高，對于聽證這一較新的事物就更無法深刻理解和參與，公民的素質(zhì)和知識水平直接決定著其能否有效的參與到聽證過程中。第一，目前我國公民的政治參與意識、權(quán)利意識和法律主體意識比較淡薄，還沒有通過法定權(quán)利的行使來主動維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的意識；第二，由于受到政治素質(zhì)和文化水平的限制，有的公民還不能夠準(zhǔn)確完整地敘述自己的觀點(diǎn)，或者發(fā)表的觀點(diǎn)缺少理論根據(jù)，或在聽證中出于對某些權(quán)威的無以應(yīng)對，不敢完整表達(dá)自己的正確觀點(diǎn)，無法暢所欲言，并提出正確的建議和意見。這不僅無法使聽證制度達(dá)到目的，而且還會增加行政成本。③ ② ①② 周亞越：《行政問責(zé)制研究》，中國檢察出版社2006年版，第271—280頁

彭宗超、薛瀾，闞珂《聽證制度：透明決策與公共治理》，清華大學(xué)出版社，2004年版，第82頁 ③ 廖秀健《我國聽證制度存在的問題及原因分析》，行政與法，2004，1 第四章 公共決策體制視閾下聽證制度的完善措施

第一節(jié) 塑造公正的聽證理念

規(guī)范化的規(guī)則體系的存在，是一個社會能否保持良性運(yùn)的前提，而制度是最為重要的規(guī)則體系?，F(xiàn)代社會中,政策制定的民主化、法制化日益深入人心中，平等、公正的理念已經(jīng)成為制度制定的依據(jù)。約翰·羅爾斯曾說過:“評判一項(xiàng)社會制度是否具有價值，首先應(yīng)該看的是此項(xiàng)制度是否公平?！薄耙粋€組織良好的社會，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)組織成員的利益是制度設(shè)計的宗旨，同時公開的正義觀管理理念也有效的管理組織。亦即，它是一個這樣的社會，在那里:(1)正義被視為每個社會成員都自然而然遵守的基本原則(2)正義是每個社會成員都認(rèn)定的制定社會制度的基礎(chǔ)①聽證制度是一項(xiàng)具體規(guī)則，運(yùn)用于公共決策領(lǐng)域，自然也應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會公正理念，在構(gòu)建和實(shí)施聽證制度的過程中徹底貫徹公正理念。

理念是實(shí)踐的先導(dǎo)，堅持聽證理念的公正性是建立和實(shí)施公正的聽證制度的根本要求和前提基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)公共決策民主化、科學(xué)化、公正化的內(nèi)在動力支持。長期以來，法律思想存在著輕程序、重實(shí)體的觀念，使人們對程序法的重視程度受到了很大的影響。在思想觀念上,錯誤地認(rèn)為程序會阻礙效率，認(rèn)識不到程序?qū)π释绦驅(qū)?shí)體一樣，都有積極的一面。在立法上,片面的追求實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力，規(guī)則制定上往往偏重于實(shí)體,而疏忽了對程序合法性的重視；我們在堅持公正的聽證理念方面需要做到以下幾點(diǎn):

一、提高聽證組織人員民主決策的理念

構(gòu)建和實(shí)施聽證制度的機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的決策觀念，把一切與有悖于建設(shè)社會主義和諧社會和不符合時代發(fā)展要求的觀念統(tǒng)統(tǒng)拋棄，重新樹立民主決策的理念。最根本的做法是，以“三個代表”的重要思想為指導(dǎo)，堅持以人 ① [美]羅爾斯.正義論.中國社會科學(xué)出版社,1988:1~3.為本，在制定公共決策時，始終堅持把人民群眾的愿望和根本利益放在首位，堅持從群眾中來到群眾中去的工作路線，充分信賴并發(fā)揮人民群眾的力量和智慧。

黨在十六大報告中提出了實(shí)現(xiàn)決策體制民主化、科學(xué)化的總體要求:“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力?！痹凇叭齻€代表”理論研討會上胡錦濤總書記也在講話中強(qiáng)調(diào):“馬克思主義政黨的方針政策、理論路線和全部工作，只有得民心、順民意、謀民利，切實(shí)從人民群眾的根本利益出發(fā)，才能永遠(yuǎn)被人民群眾擁護(hù)和尊重。”聽證制度的根本意義就在于通過不同利益方意見的陳述，能夠協(xié)調(diào)和發(fā)展社會多方利益。它為普通民眾提供了一條程序上的路徑，使他們能夠與政府及有關(guān)部門之間進(jìn)行溝通和交流，可以使政府更好、更直接地懂民意、知民情、靠民力、用民智，從而使人民群眾真正參與到民主決策過程中。

然而，提高組織者的素質(zhì)，樹立民主決策的理念不是一促而就的，是一個循序漸進(jìn)的過程。我國行政領(lǐng)域長期受權(quán)威主義的影響，并且這種影響在較長的時間內(nèi)仍然會存在，長官意志、一言堂、個人崇拜等行為影響了民主決策的實(shí)施，對我國聽證制度的改革和完善產(chǎn)生了一定的阻礙。行政機(jī)關(guān)在行使公共權(quán)力時，習(xí)慣于按部就班，服從命令，因此，對充分發(fā)揮民主決策作用的聽證程序會有一些消極情緒，不夠重視聽證制度。而一些聽證組織者對聽證制度的理解不到位，并且受到自身素質(zhì)條件的制約，認(rèn)為聽證的具體實(shí)施不是依據(jù)聽證制度的規(guī)定，而是取決于領(lǐng)導(dǎo)者的主觀觀念；或是相關(guān)部門的組織者與學(xué)者之間的溝通交流不夠，沒有充分了解聽證在國內(nèi)外的實(shí)踐情況，無法領(lǐng)會聽證的精髓，不能深刻理解聽證的作用和意義，從而限制了聽證作用的發(fā)揮，比如，聽證代表不具有平等的發(fā)言機(jī)會，聽證公開的范圍和程度不夠，無法有效發(fā)揮專家和學(xué)者作用等等問題時有存在。

因此，轉(zhuǎn)變聽證組織者的觀念、提高聽證組織者的素質(zhì)，直接影響著聽證制度的順利實(shí)施。為此，要切實(shí)提高組織者的民主觀念和依法行政的觀念，使他們的角色定位由“管理者”轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”，此外，還要采取一些辦法幫助組織者提高對聽證核心意義的理解和把握，轉(zhuǎn)變其對聽證制度的錯誤觀念，比如，對聽證組織者進(jìn)行相關(guān)知識和實(shí)踐的培訓(xùn)；舉辦聽證交流會或者研討會，提高對聽證制度的認(rèn)識；學(xué)習(xí)其它部門或省市對聽證制度實(shí)施的成功案例；加強(qiáng)與學(xué)術(shù)界的交流與合作等。

二、樹立符合我國國情的聽證制度理念

任何一項(xiàng)科學(xué)的理論要想強(qiáng)大的生命力，必須與適宜的土壤相結(jié)合。聽證制度是源自西方國家的一項(xiàng)程序性制度，而且在西方的發(fā)展也較為成熟，對我國來說它是一個舶來品，是具有外來的借鑒意義的制度。我國引入聽證制度的時間并不長，倘若我們只是一味的照搬照抄，不能與我國的國情相結(jié)合，形成具有中國特色的聽證制度，那么是無法最大程度的發(fā)揮聽證制度價值的。此外，應(yīng)將聽證制度上升到法律層面上，使它作為一項(xiàng)法定程序在公共決策領(lǐng)域中固定下來。聽證制度在我國公共決策過程中的地位目前尚無明確的定位，但有一點(diǎn)可以肯定，就是如果沒有強(qiáng)有力的合法性基礎(chǔ)，聽證制度的程序建設(shè)就無從談起。

三、嚴(yán)格遵循聽證制度的原則

（一）遵守公正和公開原則

消除非公正因素最有效的方法就是保持聽證過程的公正性和公開性。馬懷德先生認(rèn)為，聽證程序能夠順利進(jìn)行的前提條件就是保證聽證過程的公開，同時它也保障了行政機(jī)關(guān)采用正確的方式方法行使行政權(quán)力。依據(jù)這一原則，除涉及個人隱私、商業(yè)秘密或國家秘密外，必須以公開的方式執(zhí)行聽證，公開包括很多方面，如在舉行聽證前事先告知；允許新聞媒體對聽證過程進(jìn)行全面詳盡的報道和社會公眾旁聽；公開和聽證會有關(guān)的資料；聽證記錄和在聽證會上形成的資料、聽證的處理結(jié)果和聽證結(jié)果被采納或未被采納的理由都應(yīng)向公眾告知。

（二）遵守參與原則

行政機(jī)關(guān)應(yīng)留出合理的時間，使出席聽證會的參加者能夠充分的準(zhǔn)備辯論材料和陳述意見。由案情的復(fù)雜性、相關(guān)人和當(dāng)事人的住所遠(yuǎn)近等主客觀因素來決定準(zhǔn)備時間的長短。聽證召開前應(yīng)向公眾公開以下相關(guān)信息：聽證的主題、聽證會涉及的事項(xiàng)、聽證的發(fā)起人和組織者、聽證時間地點(diǎn)、聽證的議程、聽證代表名單等。

（三）遵守案卷排他性原則

聽證程序在法律中已有規(guī)定，就要發(fā)揮它應(yīng)有的作用，若決定是按照正式程序作出的，那就不能以當(dāng)事人未論證和未知悉的事實(shí)為依據(jù)，只能以案卷為根據(jù)。

（四）遵守按程序辦事的理念

培育行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的按程序辦事的觀念，強(qiáng)調(diào)必須依法辦事。同時把程序公正理念推廣到全社會，實(shí)現(xiàn)社會觀念以“程序法治”為基礎(chǔ)。因?yàn)橹挥挟?dāng)全社會增強(qiáng)了程序性權(quán)利和程序公正的意識，才能有效的制約和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)為公正和程序違法的行為①。

程序觀念在我國行政機(jī)關(guān)中長期不被重視，因此行政人員在行使行政權(quán)力時常無視程序的存在，按主觀意愿辦事的現(xiàn)象時有發(fā)生，有時候?yàn)榱诉_(dá)到目的甚至不擇手段，可見行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在很大程度上無視程序原則。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對程序觀念有正確的認(rèn)知，樹立按程序行政的觀念。依法確立合理的公共決策程序是推進(jìn)我國公共決策體制科學(xué)化的重要保證。一個完善的公共決策程序就是一個完整的科學(xué)體系，科學(xué)的公共決策程序可以防止聽證決策的隨意性。從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向依照程序和規(guī)范決策，目的就是要使得公共決策能夠在科學(xué)的決策理論和決策方法指導(dǎo)下，遵照科學(xué)的決策程序，最終實(shí)現(xiàn)公共決策和公共決策體制的科學(xué)化。也就是說，公共決策和公共決策體制的科學(xué)化，既要求公共決策的制定和實(shí)施是符合程序的，符合經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)律的，也要求公共決策的方案必須是科學(xué)的，必須從實(shí)際出發(fā)，選用科學(xué)的決策方式，確定最符合人民群眾利益的最佳決策方案。因此，要轉(zhuǎn)變聽證組織者的觀念，樹立民主和為人民服務(wù)的理念。如果不把這種理念貫徹下去，那么就無法實(shí)現(xiàn)民主政治，更無法有效的發(fā)揮聽證制度的作用。

同時為了使聽證制度的作用能夠最大程度地發(fā)揮，應(yīng)拓展和加大對聽證制度的宣傳途徑和力度,加深行政機(jī)關(guān)對聽證制度的認(rèn)識，為聽證制度的順利 利打下 ① 王錫鋅.行政程序法理念與制度研究.北京:中國民主法制出版社,2007.2:285.基礎(chǔ)。而且行政機(jī)構(gòu)對自身應(yīng)有正確的定位，樹立“服務(wù)行政”的觀念,對公眾提出的意見和建議要積極聽取，在作出行政決策時認(rèn)真考慮，隨時接受公眾的監(jiān)督；另一方面,公眾政治參與的意識和熱情應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng), 積極參與到行政決策過程之中,行使當(dāng)家作主的權(quán)利,對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。聽證的參與人員，包括聽證代表、聽證主持人、聽證組織者等，都應(yīng)對聽證制度有正確的認(rèn)識，應(yīng)明確自身責(zé)任，以誠信原則為基礎(chǔ)，嚴(yán)肅對待聽證過程，對自己的言行負(fù)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行聽證程序，嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真地行使自身的權(quán)利。

（五）遵守職能分離原則

這一原則來源于英國的自然公正原則，是指為了保證聽證的公平，聽證的組織人員和主持者從事和裁決的活動不能與聽證行為不相符，依據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，聽證主持人和有權(quán)對聽證做出最終審判的人不能是同一部門的人，也就是說，同一部門不能既是聽證的執(zhí)行者同時又是聽證的裁決者，聽證應(yīng)當(dāng)由非聽證執(zhí)行者的其他人員來主持。我國《行政處罰法》在第四十二條第一款第四項(xiàng)中已有規(guī)定:“應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)指定的非本案調(diào)查人擔(dān)任聽證的主持人。”

四、提高公民的聽證意識

“那些先進(jìn)的現(xiàn)代制度能否達(dá)到預(yù)期效果，最終取得成功，取決于使用它們的人的現(xiàn)代品質(zhì)和人格?！蓖瑯?，要使聽證制度在我國發(fā)揮重要的作用，也決定于我國公眾素質(zhì)的改善，但在現(xiàn)在這一階段，首要任務(wù)是使公民的聽證意識得到提高。只有公民的聽證意識提高了，公民才會了解聽證，才會有參與的熱情，才會為聽證制度的完善和發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

我們現(xiàn)行的聽證制度的原因在一定程度上阻礙了公民聽證意識的提高，同時，公民聽證意識的提高還受到傳統(tǒng)觀念的束縛和公民自身原因的影響。

首先，由于在我國封建社會中，只有“人”的意識，不存在民主的觀念，即使是在相對開明的君主統(tǒng)治下，公眾也沒有權(quán)利參與政治事務(wù)，只能履行義務(wù)和被動的服從，這是公民缺乏政治參與意識的一個主要原因。盡管近年來公民的主體意識和民主觀念在市場經(jīng)濟(jì)的影響下有了提高，但總體局面仍然不如人意。其次，在以往行政決策的制定過程中，公民參與的空間不大，久而久之形成了冷漠的政治態(tài)度。因此，雖然現(xiàn)在為公民提供了參與行政決策的機(jī)會，但長期以來形成的“人微言輕”的觀點(diǎn)束縛了他們的積極性的主動性。加之從舉辦過的聽證會來看，公民的觀點(diǎn)和建議沒有受到足夠的重視，公民的參與意識就更加無法提高了。再次，在參與行政決策的過程中，公民的個人動機(jī)是追求個人利益的最大化，參與行政決策需要時間、精力上的一些付出，有些公民會考慮個人得失。行政政策的效用可以共享，即其他公民對行政政策的努力得的成果，即使沒有參與其人的人也可以享用。根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，最“經(jīng)濟(jì)”的做法就是等待分享別人的勞動成果。由此可見，要想改變公民傳統(tǒng)的思想意識，提高聽證參與意識，首先要做的工作就是加強(qiáng)對公民的教育工作，對公民進(jìn)行必要的規(guī)則、技能和政治知識的培訓(xùn)，增強(qiáng)公民的主人翁意識，使公民意識到積極的政治參與是公民權(quán)利的體現(xiàn)，也是維護(hù)自身權(quán)益的有效途徑。

第二節(jié) 制定公正的聽證程序

在現(xiàn)代法治社會中，人們?nèi)找鎸Τ绦虻恼x引起極大的關(guān)注。人們在日常生活中的交涉，以通常的生活經(jīng)驗(yàn)看，例如合同的締結(jié)與解除、對某個問題的協(xié)商和解決、市場競爭的方式等等，人們之間相互行為的展開和進(jìn)行都必須遵循一定的程序。程序本身應(yīng)當(dāng)至少在某種最低程度上滿足公正要求。如果一個程序顯失公正，就等于強(qiáng)迫公眾接受這種種不公正的待遇。那么公眾支持這一程序的道德基礎(chǔ)也就不存在了，程序的正義體現(xiàn)在能夠充分實(shí)現(xiàn)程序性權(quán)利和程序內(nèi)在價值，是對程序公正的規(guī)范性的要求和命令。所謂程序公正，是指制定和執(zhí)行與公正有關(guān)的法律、條例、法規(guī)及其他政策時應(yīng)當(dāng)依據(jù)的基本原則和過程安排。①聽證程序是聽證制度的最重要的組成部分，這項(xiàng)程序設(shè)立的公正、科學(xué)與否，將對聽證結(jié)論的作出、聽證效果、聽證結(jié)果的順利實(shí)施產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。制定公正的聽 ① 吳忠民.社會公正論.山東人民出版社,2004:24.證程序，有利于保障我國的程序公正，也是建立和實(shí)施我國聽證制度公正性的核心環(huán)節(jié)。

程序公正有著無法取替的作用，它有利于社會公正理念在最大程度上的實(shí)現(xiàn)，為社會的正常運(yùn)行和健康發(fā)展提供了有力保障。聽證程序公正主要有四個方面的優(yōu)點(diǎn)：首先，通過向民眾提供平等、充分的發(fā)言機(jī)會，可以避免當(dāng)事人出現(xiàn)過激行為，有利于緩和矛盾；其次，聽證程序的公正性既能避免決策者的隨意專斷，又能為其作出合理的裁量保留了余地。第三，在規(guī)定決策者一系列義務(wù)的同時又賦予了當(dāng)事人適當(dāng)?shù)臋?quán)利，保障了聽證參與者的人格尊嚴(yán)，有利于其主體地位的實(shí)現(xiàn)。第四，通過一系列明確、具體的規(guī)定，保障了正常、有序的聽證過程，從而實(shí)現(xiàn)了效率與決策公正的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

程序公正的改革應(yīng)把建立“有效、公平、公正、公開”的程序制度體系作為基本目標(biāo)。秉承這個目標(biāo)，針對目前聽證制度的不足之處，本文嘗試著提出一些建議：

一、聽證形式發(fā)展的多樣化

聽證的主要目的在做出公共決策這前聽取公眾或利益相關(guān)人的意見，并不僅限于聽證會這一種形式，可以根據(jù)實(shí)際情況使聽證形式多樣化，這樣不僅有利于提高聽證效率，節(jié)約聽證成本，調(diào)動公眾參與的積極性，同時也推動了聽證制度的改革和創(chuàng)新。美國在聽證程序的形式上，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，主要有正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序，近幾年又出現(xiàn)了混合聽證。審判型的正式聽證是行政機(jī)關(guān)依照法院的審訊流程和規(guī)范，對證人進(jìn)行詢問和收集證據(jù)的聽證程序。正式聽證要求行政機(jī)構(gòu)作出的行政決策和制定的規(guī)章必須以聽證記錄作為依據(jù)，這就使行政機(jī)構(gòu)在作出行政決策和制定規(guī)章時的自由裁量權(quán)受到了極大的限制，因此，這種聽證程序越來越受到詬病。非正式聽證比較靈活，而且行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍也更加寬泛。美國有位法學(xué)家曾經(jīng)做過估測，非分式聽證在美國的行政聽證中占有高達(dá)百分之九十的比例，而正式聽證所占比例還不到百分之一。混合聽證是指行政機(jī)構(gòu)采用多種制度形式制定規(guī)章，例如通信、口頭評論、輿論評論、聽證、會議評論等?；旌下犠C有利于彌補(bǔ)正式聽證和非正式聽證的不足，因此使用頻率和重視程度逐漸提高。此外，諸如日本、德國、英國等國也都非常重視運(yùn)用非正式聽證形式。我國應(yīng)當(dāng)對國外經(jīng)驗(yàn)采取科學(xué)借鑒的態(tài)度，在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用現(xiàn)有的聽證形式，并且不斷對聽證形式進(jìn)行有效的創(chuàng)新。

二、規(guī)范聽證會的具體規(guī)則

從整體角度看，我國現(xiàn)有法律對聽證會具體步驟的規(guī)定還處于薄弱環(huán)節(jié)，只是在一些行政規(guī)章、法規(guī)中對聽證會的具體步驟作出了說明，如《政府價格決策聽證辦法》等，但仍不完善，需要在細(xì)節(jié)上加以補(bǔ)充。尤其需要完善和規(guī)范具體操作規(guī)則的制度是我國的立法聽證制度，包括聽證會前需要做的準(zhǔn)備、聽證過程的實(shí)施和監(jiān)督、聽證會結(jié)果的后續(xù)落實(shí)等等。對聽證會具體程序的規(guī)范，并不是要使聽證模式千篇一律，而是要在規(guī)范的同時兼顧靈活性。舉例來說，國家可以以立法的形式將聽證會程序分為輔助性程序和必備程序兩種。這樣，各地在舉辦聽證會時，就可以在遵循必備程序的前提下，靈活選擇更有利于實(shí)現(xiàn)聽證目標(biāo)的輔助性程序，這樣既體現(xiàn)了效率原則，也有利于維護(hù)聽證制度的公正性。

三、加大對聽證效果的監(jiān)督力度

聽證的效果如果，聽證制度的價值是否得到了體現(xiàn)，要在聽證會結(jié)束后才能衡量。因?yàn)楹饬柯犠C實(shí)效的客觀標(biāo)準(zhǔn)聽取決于聽證結(jié)果對公共決策是否會產(chǎn)生影響。事實(shí)上，經(jīng)常會出現(xiàn)聽證失效的問題，2006年4月26日，甘肅省消協(xié)和中國消協(xié)聯(lián)合發(fā)布觀點(diǎn)，價格聽證要防止走過場。觀點(diǎn)指出，有線電視、公交車、出租車、水、電、熱、氣、煤等公益性服務(wù)業(yè)和公用事業(yè)的價格與廣大百姓的生活密切相關(guān)，一旦不能得到有力監(jiān)管，消費(fèi)者的利益益就會受到損害。①為保證聽證 ① http://004km.cn/journal/readnews.php?time=100604&newsid=1034 實(shí)效的公正公平，除上述樹立公正的理念和制定公正的程序外，還應(yīng)重視社會監(jiān)督體制的建設(shè)，這種監(jiān)督體制強(qiáng)調(diào)的是一種多層面的、全方位的、持續(xù)的社會監(jiān)督。由于社會監(jiān)督缺乏一定的力度，隨處可見聽證失效的例子。以二○○年九月，電信資費(fèi)調(diào)整舉辦的聽證會為例，相關(guān)部門頗費(fèi)心思:既要保證會議紀(jì)律的嚴(yán)格，又要親自選擇確定聽證代表；既要告誡有資格參加會議的幾位記者不要多嘴多舌，沉默是金，又要在會場內(nèi)外部署人馬加強(qiáng)監(jiān)控；既要使消費(fèi)者信服的接受聽證結(jié)果，更要在調(diào)價方案中得到最大的利益。在聽證會結(jié)束的4個月之后，中央電視臺才被允許對此聽證內(nèi)容進(jìn)行報道，并且報道的內(nèi)容也受到了限制。再如二○○二年一月舉行的全國鐵路價格聽證會，在聽證會舉辦前消費(fèi)者代表就被隔離起來，在會前聽證代表不能與其他公眾交流，無法真正的反映民意?？捎嘘P(guān)部門卻說:“為使代表能夠充分做好準(zhǔn)備，集中精力，不受外界干擾，也避免其他人影響其公正立場。”這種解釋是不能令人信服和接受的。①

因此，可以通過監(jiān)督機(jī)制的建立來對聽證程序?qū)嵤┍O(jiān)控。主要是對聽證程序的合法性和聽證結(jié)果執(zhí)行的合法性、合理性來進(jìn)行監(jiān)督與審查。這種監(jiān)督是十分重要的，因?yàn)槁犠C制度在我國剛風(fēng)肖起，相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，行政決策機(jī)關(guān)和相關(guān)工作人員對聽證制度了解得也不夠全面徹底，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，也就不可避免的在實(shí)施過程中出現(xiàn)失誤，使聽證制度流于形式。應(yīng)該建立相應(yīng)的制約監(jiān)督機(jī)制，一方面要健全崗位職責(zé)體系和過失問責(zé)制度，完善公共決策的層級監(jiān)督機(jī)制。公共決策的層級監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為上級官員對下級、官員中央對地方的監(jiān)督。作為一種單一制的中央集權(quán)制國家，我國公共決策的層級監(jiān)督具有內(nèi)在的優(yōu)勢，易于自上而下實(shí)施監(jiān)督，但自下而上監(jiān)督還比較困難，而且由于行政層級監(jiān)督缺乏相關(guān)立法，監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍、監(jiān)督結(jié)果、監(jiān)督主體以及監(jiān)督內(nèi)容運(yùn)用的規(guī)定都不十分明確，使公共決策層級監(jiān)督存在著很多不盡人意的地方。因此，需要進(jìn)一步完善公共決策層級監(jiān)督的有關(guān)立法，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督與自我糾錯能力；另一方面對行政執(zhí)行過程實(shí)施外部監(jiān)督也是理所當(dāng)然的，例如國家權(quán) ① 劉金霞.價格聽證:要的就是經(jīng)濟(jì)民主.中國經(jīng)濟(jì)時報,2002:17 力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、黨的監(jiān)督、審判檢察監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會監(jiān)督等。

違反聽證程序的情況主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面是沒有按照規(guī)定舉行聽證；另一方面是在聽證過程中做出了有悖于聽證程序規(guī)定的行政行為。在我國現(xiàn)行法律中，沒有哪一項(xiàng)法律是針對違反聽證程序應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出的。若要保障聽證制度的順利實(shí)施，必須要建立統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督體系。要以立法的形式對聽證程序嚴(yán)格規(guī)范，結(jié)合法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和審計監(jiān)督，形成全方面多層次的監(jiān)督制度，保證聽證的公正和公開。在召開聽證會的前期，在聽證召開的過程中，也要對聽證的每個環(huán)節(jié)和步驟都進(jìn)行監(jiān)督，力求使聽證的每項(xiàng)進(jìn)展都公正透明。

社會公眾對聽證制度實(shí)施的監(jiān)督，是一個長期、持續(xù)性的過程，不能是一次性完成的。我國《政府價格決策聽證辦法》在第六條中明確規(guī)定，“聽證過程不僅要透明，而且理應(yīng)接受社會監(jiān)督”。價格聽證的會前、會中、會后的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)貫穿這種監(jiān)督，聽證過程的完全公開是實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督的前提。首先，在聽證會舉辦之前，有關(guān)部門應(yīng)向社會廣征民意，參考民意對聽證議題進(jìn)行修定；公開選拔聽證代表，并給其充分的準(zhǔn)備時間，確保聽證會的質(zhì)量，公示聽證會的方式、內(nèi)容、時間以及地點(diǎn)；其次，新聞媒體應(yīng)對聽證實(shí)況進(jìn)行全程直播，即使不能親自出席會議的市民也能理解這次聽證的要點(diǎn)和實(shí)施情況。再次，聽證組織者可將審計查核聽證發(fā)起者的工作交由獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行，審計工作要如實(shí)公正，對于不配合或弄虛作假的單位，要給予嚴(yán)厲的懲罰。最后，在聽證會結(jié)束后，有關(guān)部門應(yīng)向社會公布對聽證意見接受的情況和最終的結(jié)果以及沒有被授受的理由。對于聽證會上參加者提出的重要的、有代表性的，但未被采納的意見，相關(guān)部門應(yīng)給出合理解釋，公開反饋信息。

在社會監(jiān)督的眾多渠道中，最直觀的形式就是新聞媒體的監(jiān)督，新聞媒體對聽證過程的全程跟蹤實(shí)時報道，促使聽證會在公開的情形下做出決策，防止個人意見在行政機(jī)關(guān)中擴(kuò)大化，深入貫徹民主化思想，確保聽證結(jié)果真正的代表廣大公眾的意愿。從西方啟蒙時代的盧梭和孟德斯鳩開始，便強(qiáng)調(diào)民眾應(yīng)有權(quán)利自由地做法律允許范圍內(nèi)的所有事情。該理論經(jīng)后來的約翰·穆勒發(fā)展，為言論與新聞自由理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，并認(rèn)為傳媒有責(zé)任向公眾報道那些未公開的內(nèi)幕。①聽證制度具有透明、公開的原則，這與新聞的宗旨自由主義是不謀而合的，新聞媒體對聽證過程的廣泛報道，是公正實(shí)施聽證制度的有力保障。馬克思說，“報刊是社會的捍衛(wèi)者，這是它的使命，是無處不在的耳目，是孜孜不倦的揭露當(dāng)權(quán)者的使者，是熱情維護(hù)自己自由的人民精神的千呼萬喚的喉舌?！雹诋?dāng)然，媒體監(jiān)管在現(xiàn)代意義上，已不僅僅局限于電視、廣播、報刊，互聯(lián)網(wǎng)有著傳播速度更為快捷的優(yōu)勢，也應(yīng)得到充分利用。除此之外，社會公眾的輿論監(jiān)督也應(yīng)同樣受到重視。

不可否認(rèn)，我國當(dāng)前公共決策中的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督重要性不斷得以彰顯。但透過輿論監(jiān)督看似熱鬧的現(xiàn)象背后，可以發(fā)現(xiàn)在我國輿論監(jiān)督還是十分有限的，輿論監(jiān)督總體上是疲軟的。一方面，輿論監(jiān)督遭遇許多障礙，如政府封鎖決策信息，公眾、社團(tuán)和媒體等因?yàn)闊o法獲得決策信息而無法監(jiān)督?jīng)Q策。再比如，一些比較重要的決策出現(xiàn)失誤后，媒體報道就會受到制約。另一方面，社會監(jiān)督的渠道并不十分暢通，無論是公眾還是社團(tuán)組織參與決策監(jiān)督的渠道都是有限的。為此，應(yīng)該健全輿論監(jiān)督法制，從法律上確保社會輿論尤其是新聞媒體的監(jiān)督權(quán)力；進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開，保護(hù)公眾、社團(tuán)組織和新聞媒體的知情權(quán)，以便實(shí)現(xiàn)有效公共決策監(jiān)督；培養(yǎng)公民參與性的政治文化和公民監(jiān)督意識，完善公民監(jiān)督的法制建設(shè)；正確看待社團(tuán)的監(jiān)督功能，推動社團(tuán)監(jiān)督立法。衡量聽證制度是否真正做到公正實(shí)施的重要標(biāo)準(zhǔn)，是看廣大人民群眾能否切實(shí)有效的對聽證活動進(jìn)行監(jiān)督，在封建專制制度下，人們喪失了“檢查官員的活動、要求政府官員提供日常工作報告和向法院提出訴訟的所有權(quán)利”。③而在社會主義制度下，國家的主人是廣大人民群眾，他們既有管理國家事務(wù)的權(quán)利，同時也是對社會進(jìn)行監(jiān)督的主要力量。

①② 徐耀魁.西方新聞理論評析.新華出版社,1998:72~183.馬克思.“新萊菌報”審判案.馬克思恩格斯全集第6卷.人民出版社,1961:275.③ 列寧.社會民主黨綱領(lǐng)草案及其說明.列寧全集第2卷.人民出版社,1984:83.第三節(jié) 建立健全相關(guān)配套制度

一、加快我國公共決策的問責(zé)制建設(shè)

國外公共決策的問責(zé)制已經(jīng)比較成熟與完備，建構(gòu)了全方位的問責(zé)體系，如民眾問責(zé)、媒體問責(zé)與權(quán)力問責(zé)等，不但有效的監(jiān)督了公共決策權(quán)力的執(zhí)行，而且還有權(quán)力追究決策失誤和濫用權(quán)力等行為。隨著新公共管理運(yùn)動的興起，許多國家在進(jìn)一步加強(qiáng)傳統(tǒng)的選民問責(zé)、法律問責(zé)和等級問責(zé)的同時，又實(shí)行并完善了績效評估問責(zé)和結(jié)果導(dǎo)向型問責(zé)等新的問責(zé)模式。公共決策是公共行政的治理方式之一，具有普遍性的價值。為了提高我國公共決策問責(zé)的效率和效能，完善我國公共決策體制，面對新情況和新問題，我國需要總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，進(jìn)一步完善行政問責(zé)制。

（一）公共決策問責(zé)制主體的多樣化

我國有著比較好的上級對下級的同體問責(zé)和同級之間等級問責(zé)的基礎(chǔ)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，行政組織系統(tǒng)內(nèi)部需要對行政權(quán)力和等級問責(zé)作出更加具體完善的規(guī)范。同時，為了防止上級領(lǐng)導(dǎo)公共決策的隨意性過大，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度問責(zé)。近幾年來，我國公共決策的問責(zé)制度建設(shè)方面有了一定程度的進(jìn)展，這些進(jìn)展從中央和地方出臺的意見、政策和辦法等法規(guī)中都有所體現(xiàn)，但從整體上看，我國有關(guān)公共決策問責(zé)的制度建設(shè)和法律保障還是有欠缺的，“行政問責(zé)制并沒有在法律上確定下來，沒有成為全國性的法律，只是中央政策貫徹于地方政府規(guī)章當(dāng)中?！雹傥覈€沒有出臺一部行政問責(zé)方面的專門法律。二零零六年一月一日實(shí)施的《公務(wù)員法》，里面對行政問責(zé)的相關(guān)內(nèi)容作出了一些規(guī)定，但它并不是在行政問責(zé)制建設(shè)設(shè)方面專門的法律。因此，為了提高我國行政問責(zé)的法制化和制度化水平，需要對法律問責(zé)和制度問責(zé)的建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，以使行政問責(zé)的效力和作用充分的發(fā)揮，真正使官員做到責(zé)任行政，對每一項(xiàng)行政決策都高度負(fù)責(zé)。由我國地方政府推出和探索的“地方政府行政首長問責(zé)”具有現(xiàn)實(shí)意義，可以在加以改進(jìn)與完善之后推向全國。

① 周亞越：《行政問責(zé)制研究》，中國檢察出版社2006年版，第278頁 議會問責(zé)在國外歷史悠久，并且發(fā)揮著非常重要的作用。我國既要加強(qiáng)行政組織內(nèi)部的同體問責(zé)，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政組織之外的異體問責(zé)。人大作為我國的民意機(jī)關(guān)，理所當(dāng)然是行政問責(zé)最為重要的主體，因此應(yīng)確定人大在異體問責(zé)中的舉足輕重的地位，不斷完善人大的述職、詢問、質(zhì)詢、罷免等權(quán)力，以使我國的異體問現(xiàn)力量不斷增強(qiáng)。

（二）加強(qiáng)社會公眾的問責(zé)力量

公眾的利益應(yīng)當(dāng)是公共決策制定和執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，一切公共決策都應(yīng)以公眾利益為重。因此，公眾有權(quán)力也有責(zé)任參與到公共決策過程當(dāng)中，并且成為政策制定和執(zhí)行的問責(zé)者。公民成為問責(zé)的主體之一，發(fā)揮公眾的問責(zé)效力，有利于增強(qiáng)行政工作人員的責(zé)任心和使命感，不會敷衍塞責(zé)，也有利于善治的實(shí)現(xiàn)。

（三）完善政府績效評估問責(zé)模式

績效測量可以推動行政工作的發(fā)展，及時發(fā)現(xiàn)公共決策的失誤和偏差并予以改正，公共決策是否成功也可以根據(jù)績效測量確定。但是，我國對公共決策和其他行政行為的測量并沒有建立一套科學(xué)有效的績效評估系統(tǒng)，而且績效評估并不能得到官員的理解和支持。與此同時，我國行政問責(zé)的對象一般只局限于工作失職或失誤的官員，只注重于對錯誤的問責(zé)，對那些碌碌無為、工作表現(xiàn)平庸甚至行政不作為等消極態(tài)度的行政人員卻不予追究。于是，“不求有功，但求無過”的思想也就成為我國許多官員的行為尺度和準(zhǔn)則。而實(shí)際上，這種不作為乃至無為的工作態(tài)度極大的浪費(fèi)了政府資源。為此，為了打破這一局面，我國應(yīng)該建立績效評估問責(zé)模式，進(jìn)一步健全完善我國行政問責(zé)體系，提高行政工作人員的責(zé)任感，勇于對決策行為的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，通過績效考核和評估對其工作業(yè)績作出評價，并將這種評價作為個人升遷、獎罰和發(fā)展的依據(jù)。

二、健全聽證主持人的保障制度

（一）保持聽證主持人獨(dú)立的地位

我國行政聽證主持人通常是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定的。如在《行政處罰法》中規(guī)定，聽證主持人由非本案調(diào)查人員擔(dān)任，并且由行政機(jī)關(guān)指定；《立法法》中也規(guī)定由行政立法機(jī)關(guān)擔(dān)任聽證的主持人；現(xiàn)行《政府價格決策聽證辦法》中關(guān)于聽證主持人的規(guī)定同前兩者也是大同小異，這都使得聽證主持人難以擺脫行政首長的影響而獨(dú)立主持聽證。為此，主持聽證活動的主持人應(yīng)當(dāng)由指定的專門人員擔(dān)任，或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立一個從事主持聽證活動的機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)和聽證發(fā)起單位和組織單位是平行機(jī)關(guān)，互不隸屬，從而為聽證主持人保持客觀中立立場提供條件。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)只是對聽證主持人的職能分離原則作了相關(guān)規(guī)定，卻沒有具體規(guī)定如何在制度上如何保障主持人地位的獨(dú)立性和獨(dú)立行使職權(quán)，因此，為了使聽行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的意志不會對聽證主持人產(chǎn)生影響，確保聽證主持人保持客觀公正的立場，就必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，從制度上保障聽證主持人獨(dú)立行使職權(quán)，維護(hù)聽證的公平公正。

（二）提高聽證主持人的專業(yè)素養(yǎng)

主持人在聽證會中的作用是非常重要的，雖然主持人不做決策，但是在聽證會進(jìn)行的過程中，主持人有權(quán)對聽證程序進(jìn)行控制，具體包括：決定聽證會的進(jìn)程；主持辯論；接納證據(jù)材料；制止偏離主題、超時或其他不適當(dāng)?shù)陌l(fā)言；決定是否同意旁聽人發(fā)言；對聽證會的秩序采取必要的維護(hù)措施等等。美國聽證制度發(fā)展的最明顯、最清楚的脈絡(luò)就是主持人制度的發(fā)展，也就是主持人地位獨(dú)立性的發(fā)展。美國在加州內(nèi)部設(shè)立了一個行政聽證局，所有聽證主持人都由該局指派，并且負(fù)責(zé)日常的管理。聽證主持人必須具有律師的資格和經(jīng)驗(yàn)，聽證主持人的任期至少五年。聽證主持人完全獨(dú)立于其所在的聽證機(jī)構(gòu)，他們不是聽證所在機(jī)構(gòu)的工作人員員，而是行政聽證局的職員，他們不是只為一個行政機(jī)構(gòu)服務(wù)，而是根據(jù)行政聽證局的命令，可以為不同的機(jī)構(gòu)服務(wù)。對于很多行政機(jī)關(guān)來說，為了避免利益沖突或者保持自己在公眾心目中的形象，他們主動要求使用行政聽證局的聽證主持人來主持聽證會。我國可以參考美國的做法，取其精華。

有的學(xué)者認(rèn)為，我國應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，利用行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)，使其在聽證過程中充分發(fā)揮作用。我國很多行政機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)有負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)法律事務(wù)的專業(yè)工作人員或法制機(jī)構(gòu)。經(jīng)過建設(shè)和發(fā)展，已經(jīng)具備了一定程度的規(guī)模，這些專業(yè)人員和法制機(jī)構(gòu)在日常工作中積累了豐富的法律和管理方面的知識經(jīng)驗(yàn)。他們和執(zhí)法機(jī)構(gòu)、調(diào)查機(jī)構(gòu)之間互不隸屬，相對公正客觀。可以考慮由專門機(jī)構(gòu)從符合一定條件的人員當(dāng)中，通過考試考核選拔任命聽證主持人，以免除其他行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，保證其工作的公正、公平和嚴(yán)謹(jǐn)。聽證主持人享有指揮聽證程序進(jìn)行的權(quán)力，因此，要從那些有多年行政管理或法律等相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的專家、學(xué)者中進(jìn)行選擇。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個專門培養(yǎng)聽證主持人的專業(yè)機(jī)構(gòu)，所需人員可以在社會上公開招聘，考核方法可以按公務(wù)員的考核方法進(jìn)行，也可以專門制定一套考核方案，想進(jìn)入該機(jī)構(gòu)的人員必須要經(jīng)過此種考核方可被錄用。這種選拔方式使聽證主持人變成了一種職業(yè)，使其獨(dú)立性有了有效的保障。

三、完善選擇聽證代表的制度

在西方發(fā)達(dá)國家，政府公共決策過程中會受到其他力量的影響，像各種非官方和官方的咨詢機(jī)構(gòu)都會參與其中。社會咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)常幫助政府做出決策，這種廣泛征求意見的做法值得我們借鑒參考。保證聽證會質(zhì)量重要的一項(xiàng)工作就是選擇聽證代表，保證聽證代表的代表性、廣泛性是聽證結(jié)果能否為廣大群眾接受的重要因素，由于各類代表擔(dān)負(fù)著不同的使命，具有不同的立場，所以對選擇聽證代表的規(guī)定應(yīng)該進(jìn)行細(xì)化和完善，區(qū)別對待。專家學(xué)者方面的代表，可以在各個地區(qū)建立專門的數(shù)據(jù)庫來儲存人員信息，然后根據(jù)具體的聽證內(nèi)容選擇參與人員，使專家學(xué)者代表相對固定，有利于提高工作效率和保證質(zhì)量的穩(wěn)定。對于消費(fèi)者代表，尤其是價格聽證會的消費(fèi)者代表，具有較高的社會敏感度和關(guān)注度，不能直接由聽證組織者確定。在手機(jī)漫游費(fèi)聽證會舉辦前，組織者將選擇聽證代表的工作委托給消費(fèi)者利益的維護(hù)者和代言人——中消協(xié)，這是比較保守，也是比較妥當(dāng)?shù)霓k法。同大多數(shù)地方的聽證會一樣，此次聽證會的消費(fèi)者代表也是“自上而下”產(chǎn)生的，結(jié)果這種做法受到了輿論的批評。之所以采用這種方法是因?yàn)?，既要保證聽證代表的民主性，也要考慮聽證代表的質(zhì)量，真正由“自下而上”的方式產(chǎn)生的聽證代表未必會清楚明白地在聽證會上表達(dá)自己的觀點(diǎn),代表的高質(zhì)量與民主性是矛盾的。消費(fèi)者本來就處于弱勢群體的地位，如果選出的代表不夠合理，那聽證會的公正性也就無從談起。消費(fèi)者代表選擇的合理性才能保證聽證會的公平和公正。

通常情況下，聽證代表的選擇途徑有兩種，一種是自愿報名和單位、社區(qū)推薦相結(jié)合的方式；另外一種自愿報名和隨機(jī)抽取結(jié)合的方式。首先，在聽證會召開之前，應(yīng)該向公眾公開宣傳，力求讓所有有能力且有興趣的公眾都能了解此次聽證會的目的、內(nèi)容等信息，然后從這些自愿報名的消費(fèi)者中再通過單位、社區(qū)推薦等方式，選出有能力代表廣大消費(fèi)者的真正代表；或者從自愿報名的消費(fèi)者中采取隨機(jī)抽取的方式來確定，當(dāng)然這種方式會有一定的弊端，因?yàn)殡S機(jī)抽取的方式無法保證作為合格消費(fèi)者代表的必備素質(zhì)。在召開聽證會之前，消費(fèi)者代表要與同其所代表的利益團(tuán)體中的成員進(jìn)行交流，要經(jīng)過周密細(xì)致的調(diào)查考證，不能單憑個人意愿和臨場發(fā)揮發(fā)言，在聽證會進(jìn)行中，代表要有較強(qiáng)的理解能力、分析能力、語言表達(dá)能力，要能清楚、準(zhǔn)確的表述自己的觀點(diǎn)，要能夠通過適當(dāng)?shù)呐e證來證明自己的觀點(diǎn)。在確定消費(fèi)者代表時不能只看其身份，還要看其觀點(diǎn)和參政議政的能力。因此，在選擇代表時最好采取上述兩種方式相結(jié)合的方式。所以，建議將消費(fèi)者代表的高質(zhì)量與民主性分開考慮，在具體選擇時先考慮民主性，保證選舉出的人具有代表性；其次再考慮高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對這些候選者予以篩選。

四、健全聽證的案卷排他性原則

我們《行政程序法》中做出規(guī)定：“行政決定的做出必須以聽證記錄作為依據(jù)”，這條規(guī)定充分體現(xiàn)了聽證記錄的法律效力。行政決定受到聽證記錄法律效力的影響主要有兩種模式:一種是行政機(jī)關(guān)在做出行政決策之前應(yīng)充分考慮聽證記錄，聽證記錄在一定程度會行政決策，但并不意味著行政機(jī)關(guān)必須依據(jù)聽證記錄作決定，除非在法律法規(guī)有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)才必須如此。臺灣地區(qū)和瑞士、日本、韓國、德國等即屬這種情況。另一種模式是行政機(jī)關(guān)必須依據(jù)聽證記錄做出行政決策，也就是美國《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定的案卷排他性原則，指行政機(jī)關(guān)不能以沒有經(jīng)過論證的事實(shí)或當(dāng)事人不清楚的事實(shí)為根據(jù)，必須根據(jù)案卷做出決定，不能在案卷之外，否則，就是無效的行政裁決。正式聽證的核心是案卷排他性原則，脫離了這一原則，聽證只是走過場。聽證記錄不僅為行政機(jī)關(guān)舉行的聽證提供證據(jù)，更重要的是只有依據(jù)聽證記錄才能做出公共決策。即行政決定受到聽證過程的制約，影響著行政機(jī)關(guān)最終的決策。如果決策者在做決策時無視聽證程序的存在，那么聽證程序則完全是形式主義，是走過場；行政程序的公平化、公民的有效參與也無法實(shí)現(xiàn)；聽證制度的意義就不存在了，聽證程序是否存在也就無關(guān)緊要了?！靶姓C(jī)關(guān)如果可以走形式，接納堆積如山的書證和證言；但是,如果行政機(jī)關(guān)作裁決時依據(jù)未在審訊中出示的材料，那么厚厚的案卷就成了掩

①蓋真相的假面具，幾分鐘的秘密或會議秘密的證據(jù)就可以推翻長時間的審判。”只有確定了聽證記錄的法律效力，聽證的參與者才會認(rèn)真地行使聽證代表辯論、陳述和質(zhì)證的權(quán)利，認(rèn)真對待聽證會，才會在行政行為做出的過程中，保護(hù)相對人的合法權(quán)益，有效的制約行政機(jī)關(guān)的裁決權(quán)，這種事先預(yù)防的效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于事后的救濟(jì)效果。

五、政府信息公開制度建設(shè)

信息公開制度的建設(shè)可以加強(qiáng)普通公眾和專家、政府的溝通，使公眾能夠有效參與到自身利益相關(guān)的公共政策制定中，實(shí)現(xiàn)真正的政治參與。也有的學(xué)者把這樣的制度建設(shè)稱為公民教育運(yùn)動。只有完善信息公開制度，為公民提供足量和完整的信息，實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，公民才有條件和機(jī)會參與民主決策。因此，政府信息公開制度的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)公民主動參與民主決策的效途徑?，F(xiàn)今政府信息的公開越來越受到重視，許多國家通過立法的途徑，規(guī)范政府信息公開的行為，加大政府信息公開的力度，實(shí)現(xiàn)了依法行政。

有的人認(rèn)為，大多數(shù)普通公眾的素質(zhì)還達(dá)不到能有效參與到聽證會中，而聽證會的效率原則也是需要強(qiáng)調(diào)的，因此越多的人參與就會越浪費(fèi)時間。其實(shí)不然，正是因?yàn)楹芏喙娨驗(yàn)樽陨淼慕逃潭鹊仍蜻€不能真正的參與到政治生活中，① [美]伯納德·施瓦茨,徐炳譯.行政法.北京:群眾出版社,1986:329.才需要提供充分的、大量的、通俗易懂的信息，只有經(jīng)過不斷的政治鍛煉，公民才能提高政治參與意識和參與能力。并且，政府是有告知公民們有關(guān)權(quán)利事情的義務(wù)的，特別是當(dāng)信息的缺乏對公民的政治參與成為阻礙或者公民們對于獲得信息的機(jī)會不平等的時候尤為如此。因此，在聽證會舉行之前，應(yīng)把相關(guān)的信息向公眾公開，以便公眾在之前能作好充分的準(zhǔn)備工作，在聽證過程中不至于因?yàn)閷π畔⒌牟涣私舛鵁o法充分的參與其中。此外，政府在決定召開聽證會后，應(yīng)對聽證代表開辟一條綠色通道，對于一些和聽證會有關(guān)而又不涉及到國家機(jī)密問題的數(shù)據(jù)和資料，政府應(yīng)該允許聽證代表查閱，而且，政府在提供與聽證會有關(guān)的資料時，盡可能的少用一些專業(yè)術(shù)語，要考慮到聽證代表的學(xué)術(shù)水平的限制。國家計委負(fù)責(zé)人也承認(rèn)，使專業(yè)性較強(qiáng)的聽證相關(guān)材料化繁為簡，與聽證代表的水平相適應(yīng)，更加通俗易懂，是聽證制度改革需要完善的一個方面。

政府信息公開不僅可以滿足公眾的信息自由權(quán)，更在于它有助于確保公共決策回應(yīng)機(jī)制的暢通，有利于公民參與和監(jiān)督公共決策制定與執(zhí)行。政府信息的暗箱操作，不利于公民和社會各界參與決策過程和監(jiān)督政府行為，也無法提高公共決策的開放性、民主性與公正性。瑞典在一七七六年制定并實(shí)施了《出版自由法》，由此開啟了信息公開立法的先例。至今，世界上至少有五十多個地區(qū)和國家相繼建立了政府信息公開制度，從立法上為公民知情權(quán)提供了保障，從制度上為推進(jìn)公共決策民主化等提供了有力的支持。

我國政府信息公開條例在二零零七年制定并通過，正式實(shí)施于二零零八年五月一日。相比較于國外的信息公開制度，我國決策信息公開的主導(dǎo)力量是政府，對政府信息公開的保障和監(jiān)督，主要依賴于政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)，缺少其他監(jiān)督力量的有效參與。

為了使我國政府信息公開化水平得到進(jìn)一步的落實(shí)和提高，保障公眾的參與權(quán)和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，以提高我國公共決策的科學(xué)化和民主化，要對政府信息公開實(shí)施全方位監(jiān)督，既要有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，又有要媒體監(jiān)督，民眾監(jiān)督和民間組織監(jiān)督等。這就需要發(fā)揮政府在推動信息公開上的重要作用的同時，也要發(fā)揮出民間在信息公開上的有效推動。與此同時，結(jié)論

雖然聽證制度引入到公共決策體制中已有10余年了，但公共決策聽證制度在我國尚處于探索階段，相比于一些聽證制度已經(jīng)比較完善的西方發(fā)達(dá)國家，只能說是剛剛起步，在操作程序上和政策制度上還存在許多不完善的地方。比如聽證代表產(chǎn)生方式不夠公開透明、聽證范圍比較狹窄、聽證信息缺少公開性、聽證結(jié)果缺少法律效力、聽證主持人制度不完善、聽證缺乏有效的法律救濟(jì)途徑等。之所以存在這些現(xiàn)象，主要有三方面的原因:一是聽證制度在我國還是一種比較新鮮的事物，決策者和公眾接受起來并規(guī)范運(yùn)用需要一個過程；二是公民的民主法律意識和政治參與意識整體上還比較淡薄；三是法制建設(shè)是個逐步完善的過程，立法存在先后順序問題，不可能在短時間內(nèi)將法律擴(kuò)展到所有領(lǐng)域。另外，聽證制度實(shí)施的效果也受其本身因素的制約，聽證制度的實(shí)施過程也是時間、精力、物力、財力的消費(fèi)過程，這些消費(fèi)會在一定程度上影響行政效率，增加相關(guān)部門的財政負(fù)擔(dān)。但從長遠(yuǎn)的角度看，聽證制度符合制度民主和追求公平正義的時代潮流。

總之，公共決策聽證制度是政府主管部門在轉(zhuǎn)變職能、更新觀念、完善行政管理方式方面的一項(xiàng)新生事物，無論是在實(shí)施程序上，還是制度、規(guī)定本身，都有許多值得探討、研究的地方，需要在實(shí)踐中不斷探索和完善。

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第四篇：XX公共決策方式出現(xiàn)重大創(chuàng)新

把公共政策首先作為一個科研課題進(jìn)行研究，爾后才作為政策推出，這在XX尚屬首次。將公共政策在正式出臺實(shí)施前在全社會進(jìn)行公示，征詢意見，這在XX歷史上也是第一次。一連串的“前所未有”，昭示著XX在公共決策方式正在出現(xiàn)重大創(chuàng)新，～民心正在成為政府公共決策的主要依據(jù)之一，這是與時俱進(jìn)的時代精神和執(zhí)政為民的政治情懷的體現(xiàn)，是政治文明建設(shè)在城市管理領(lǐng)域中的新實(shí)踐，是服務(wù)型政府建設(shè)的新成果。２００３年冬天，XX拆遷政策意見征集稿的出臺引發(fā)了數(shù)百萬市民的關(guān)注。一時間，街談巷議的焦點(diǎn)都集中于此。新拆遷辦法之所以備受XX市民關(guān)注，除了它事關(guān)廣大群眾的切身利益外，還在于這次XX市委、市政府的舉措不同凡響——將新拆遷辦法面向全社會進(jìn)行為期１０天的公示，任憑各方評頭論足。調(diào)查顯示：重大公共決策尊重～是民心所向據(jù)悉，將與群眾利益息息相關(guān)的重大決策在全社會進(jìn)行公示在XX歷史上是第一次，在全國范圍內(nèi)也很鮮見。從１２月１日至１２月１１日這１０天里，絕大多數(shù)XX市民通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、公告等渠道了解到了新拆遷辦法。據(jù)悉，短短１０天內(nèi)，有關(guān)網(wǎng)站的瀏覽量達(dá)到近１５萬人次，發(fā)帖和郵件達(dá)到２００多條，各主要相關(guān)部門都把全部精力投在了聽取群眾意見上，XX各主要媒體的老總直喊吃不消，新聞熱線全部爆滿。為獲取第一手的資料，本刊記者近日在XX街頭隨訪調(diào)查了３０位XX市民，了解他們對此事的真實(shí)態(tài)度。調(diào)查結(jié)果顯示，３０人中知道新拆遷辦法的有２７人，占被調(diào)查總數(shù)的９０％。２５人認(rèn)為新拆遷辦法“很有必要”進(jìn)行公示征求群眾意見，占總數(shù)的８３．３％，４人持無所謂的態(tài)度，占１３．３％，而認(rèn)為“沒有必要”的只有１人，占３．３％。３０人中，２５人認(rèn)為政府在制定各項(xiàng)政策時，應(yīng)更多地考慮民眾的意見，占８３．３％，３人持無所謂的態(tài)度，占１０％，只有２人持否定態(tài)度，占６．６％。調(diào)查充分說明，絕大部分XX市民對此次出臺的新拆遷辦法及公示給予了積極的評價，認(rèn)為政府在決策過程中聽取并重視民眾的意見，不僅是人民群眾“主人”意識增強(qiáng)的體現(xiàn)，更是政府更加親民愛民的體現(xiàn)，是民主政治進(jìn)程加快的體現(xiàn)，是服務(wù)型政府建設(shè)的結(jié)果。調(diào)查結(jié)果如下圖所示。關(guān)于XX拆遷新辦法及公示做法的調(diào)查結(jié)果（調(diào)查總數(shù)為３０人，調(diào)查采用街頭隨訪方式）１你知道最近XX市政府公布的新拆遷辦法公示嗎？Ａ知道（２７）Ｂ不知道３２你認(rèn)為新拆遷辦法采取公示的方式征求群眾意見，是否有必要？Ａ很有必要（２５）Ｂ沒有必要（１）Ｃ無所謂（４）３你從什么渠道知道這些內(nèi)容？Ａ報紙雜志廣播電視（２０）Ｂ網(wǎng)絡(luò)（７）Ｃ政府公告（１）Ｄ其他渠道（４）４你認(rèn)為政府在制定各項(xiàng)政策時，是否應(yīng)更多地考慮民眾的意見？Ａ是（２５）Ｂ不是（２）Ｃ無所謂（３）５你希望政府以后在哪些方面更注重民眾的意見？Ａ制定事關(guān)城市發(fā)展的重大決策，如城市定位、城市發(fā)展重心、城市發(fā)展規(guī)劃、五年發(fā)展計劃等Ｂ制定事關(guān)百姓民生的政策，如拆遷、教育、調(diào)價等（２１）Ｃ對重大突發(fā)事件的處理方面（３）６你認(rèn)為在制定這些政策時，民眾的意見應(yīng)占多大的比重？Ａ５０％左右（１３）Ｂ低于５０％（５）Ｃ高于５０％（１２）７你認(rèn)為政府在決策過程中聽取重視民眾的意見，體現(xiàn)了什么？Ａ是民主政治進(jìn)程加快的體現(xiàn)，是服務(wù)型政府建設(shè)的結(jié)果（１１）Ｂ是政府更加親民愛民的體現(xiàn)（１８）Ｃ是人民群眾“主人”意識增強(qiáng)的體現(xiàn)（７）Ｄ是作“秀”，做做樣子（１）（本次調(diào)查執(zhí)行人：本刊記者應(yīng)依蘋、東南大學(xué)政治與公共管理系夏寧、王海風(fēng)）重大公共決策要讓～民心“當(dāng)主角”據(jù)了解，直接導(dǎo)致此次XX新拆遷辦法出臺的原因有三。其一是與相關(guān)條例的銜接。２００１年１１月，xx出臺了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，確立了等價有償原則。２００２年年底，江蘇省也相應(yīng)出臺了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。為了與這些條例做好銜接，并考慮到百姓要求修改拆遷辦法的呼聲越來越強(qiáng)烈，XX市政府遂決定出臺新法；其二是隨著城市經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，老的拆遷辦法已明顯滯后于市場。如原來依據(jù)土地級別來進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，像河西地區(qū)，土地級別是６級，但房價已漲到四五千元，單單套土地級別的話明顯不合理，這次修改時就將河西地區(qū)的拆遷區(qū)位定在了２級；其三是隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，通過城市化進(jìn)程來拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對XX實(shí)現(xiàn)“兩個率先”具有重要意義。在城市建設(shè)中，不可避免地涉及舊城改造，涉及拆遷。２００５年全國十運(yùn)會將在XX召開，重要項(xiàng)目的用地量將劇增，拆遷量也將增大。拆遷“牽一發(fā)而動全身”，為了切實(shí)保護(hù)被拆遷人的利益，維護(hù)社會穩(wěn)定大局，出臺新辦法已是迫在眉睫。在這樣的情況下，XX市政府決定制訂適應(yīng)新的形勢的更加完善的拆遷辦法。２００２年１１月，制訂新辦法的任務(wù)落實(shí)到了XX市房管局。接著，由法制、城建、物價等部門參與的新辦法起草小組正式成立，在起草小組中，還吸收了XX高校、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者全程參與。起草小組成立后即開始高速運(yùn)轉(zhuǎn)。新拆遷辦法首先被做為一個重要科研課題而不是一個政策進(jìn)行研究，這也創(chuàng)造了XX歷史上的第一。課題確立以后，面向社會招投標(biāo)。共有３家單位參與了投標(biāo)，最后XX工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院提出的技術(shù)方案中標(biāo)。此后，管理學(xué)院與政府有關(guān)部門組成課題組共同承擔(dān)研究工作。XX工業(yè)大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院聶琦波教授，是拆遷新辦法小組技術(shù)組負(fù)責(zé)人。他在接受本刊記者采訪時介紹，課題組今年９月召開第一場征求意見會，就專門邀請了省社科院、南大、東大、南師大的知名專家學(xué)者參會。在修改過程中，還召開了１０多場座談會或征求意見會，如邀請XX市各區(qū)區(qū)長、拆遷辦主任、專家學(xué)者參與論證，向市人大、政協(xié)作匯報。方方面面的代表提出了許多寶貴意見。在本次修改過程中，XX市四套班子領(lǐng)導(dǎo)也多次聽取匯報，并提出了許多重要意見。到１２月１日向全社會公示止，此方案歷經(jīng)３０多次修改，其中的技術(shù)規(guī)范經(jīng)過十幾

次修改，這在XX歷史上也是絕無僅有的。新拆遷辦法和老辦法相比，最大的創(chuàng)新之處在于確立了市場化的評估體系，確定了市場＋保障的拆遷辦法。此外，保障價格一改慣常的政府定價的辦法，而是以二手房的市場均價為標(biāo)準(zhǔn)。在計算過程中，課題組進(jìn)行了充分的調(diào)研，先后采集了兩批數(shù)據(jù)。第一批數(shù)據(jù)是老的補(bǔ)償法與市場的差價，共采集了自２００１年以來的近４０００個數(shù)據(jù)；第二批數(shù)據(jù)是在６萬多條二手房成交數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，篩選２０００多個數(shù)據(jù)點(diǎn)，進(jìn)行分析、比對。在此基礎(chǔ)上，才形成了各區(qū)二手房的均價，繼而制訂了各區(qū)位的補(bǔ)償指導(dǎo)價。拆遷新法小組幾乎用了一年的時間，終于完善了新拆遷辦法。此后，XX市政府將拆遷辦法進(jìn)行公示，在全社會范圍內(nèi)征求意見。在公示結(jié)束前幾天，拆遷新法小組就開始對市民的一些意見進(jìn)行集中梳理。據(jù)了解，市民關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中在拆遷指導(dǎo)價、評估機(jī)構(gòu)的公正性、５年內(nèi)房屋的拆遷等方面。１２月１２日，即新拆遷辦法結(jié)束公示的次日，拆遷新法小組立即召開了會議，將市～見進(jìn)行匯總，通報有關(guān)情況。接著的幾天，他們還結(jié)合市～見，根據(jù)有關(guān)原則進(jìn)行修改。修改后的辦法將繼續(xù)在一定范圍內(nèi)公開征求各方面的意見，１２月下旬將為拆遷新政定稿。聶琦波認(rèn)為XX新拆遷辦法的出臺，是在真心實(shí)意聽取群眾意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是～的匯集，是民心之所向。這次市民對新的拆遷辦法制訂的廣泛關(guān)注與積極響應(yīng)，可以說是始料未及的。有關(guān)部門一位官員表示大范圍、高層次的公眾參與體現(xiàn)了XX市政治民主的新氣象。城市是市民安身立命的場所，市民一方面歡迎政府搞城市建設(shè)，一方面又往往不愿因拆遷失去自己的家。對于房屋拆遷這樣涉及百萬市民切身利益的公共政策，利害相關(guān)的廣大市民無疑最有發(fā)言權(quán)，理應(yīng)讓市民積極參與到政策制訂的過程中來，聽取他們對拆遷辦法的認(rèn)識、想法、建議，讓市民在重大政策的制訂上唱“主角”。事實(shí)上，這一觀點(diǎn)也代表了大多數(shù)市民的看法，本次調(diào)查中，７０％的人認(rèn)為制訂事關(guān)百姓民生的政策，如拆遷、教育、調(diào)價等政府應(yīng)更加注重民眾的意見，有８３％的人認(rèn)為群眾的意見在事關(guān)百姓民生的政策內(nèi)容上所占的比重應(yīng)等于或高于５０％。這位官員還認(rèn)為，廣泛的公眾參與為政策制訂的合法性和政策執(zhí)行的有效性奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，他們的參與熱情也鮮活地體現(xiàn)了市民權(quán)利意識的增強(qiáng)。這反過來也成為推動政府決策民主化的重要力量。重大公共決策應(yīng)在科學(xué)化中涌流人文情懷一位專家指出，此次拆遷辦法的制訂過程反映了政府決策方式的新變化，從政策制訂過程到政策內(nèi)容鮮明地體現(xiàn)了新特點(diǎn)。傳統(tǒng)的政府決策過程其科學(xué)性保障主要有政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)，群眾只是政策執(zhí)行中消極被動的客體。但是，由于政府管理事物的多樣性和復(fù)雜性，單純依靠政府體制內(nèi)自身的理性難以保證決策的正確性和科學(xué)性?？茖W(xué)的決策過程在邏輯上包括發(fā)現(xiàn)問題和確定目標(biāo)階段、擬訂決策方案階段、選擇最佳方案階段，三個階段的活動連動起來構(gòu)成行政決策的一個完整的全過程。本次拆遷辦法的制訂遵循決策規(guī)律性，把政策制定看作一個完整的系統(tǒng)，注重集中公眾的信息和智慧，首次有專家全過程參與政府重大決策活動，為政策的科學(xué)性提供了前提。又經(jīng)過近一年的充分醞釀、反復(fù)研究，通過多層面征求意見和研究討論，進(jìn)行多次修改完善方才脫稿。初稿公布后，及時交付社會公眾，認(rèn)真聽取社會公眾對新辦法的批評建議，廣開言路，集思廣益，為制訂科學(xué)的公共政策、完善惠小家利大家的新辦法奠定了堅實(shí)的程序基礎(chǔ)。整個政策全過程貫穿著科學(xué)決策的內(nèi)在邏輯，反映了政策決策的科學(xué)化。本次拆遷辦法的整個制定過程及其內(nèi)容體現(xiàn)了濃郁的人性化色彩。在程序上，政府職能部門為社會公眾參與政策制訂提供了各種途徑和渠道，縮小了公眾與政府間的信息不對稱，實(shí)現(xiàn)了政府與公眾的零距離互動。在實(shí)體內(nèi)容上和政策實(shí)施中充分體諒被拆遷戶的實(shí)際問題和困難，對一系列具體問題作出了明確規(guī)定，如評估機(jī)構(gòu)由雙方共同商定；影響經(jīng)營也有補(bǔ)償；拆遷期限內(nèi)不得停水、停電；拆遷后學(xué)生可在原地就讀等。這些規(guī)定真正地考慮到了公眾的實(shí)際情況和個人愿望，反映了政府對民生關(guān)切的人文情懷。本刊調(diào)查中６０％的受調(diào)查者認(rèn)為，政府在決策過程中聽取重視民眾的意見，是政府更加親民愛民的體現(xiàn)。這個結(jié)果也充分說明了這一點(diǎn)。東南大學(xué)政治與公共管理系副主任魏福明博士告訴本刊記者，隨著我國社會政治環(huán)境的新發(fā)展以及我國政策科學(xué)研究的逐步完善，政策決策體制的改革和完善勢在必行，XX市政府此次關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償新辦法的制訂，是政府決策體制改革實(shí)踐的先行者。其中體現(xiàn)的民主化、科學(xué)化、程序化、人性化等特點(diǎn)集中于一點(diǎn)就是，反映了與時俱進(jìn)的時代精神和執(zhí)政為民的政治情懷，是政治文明建設(shè)在城市行政管理領(lǐng)域中的新實(shí)踐。魏福明還認(rèn)為，在法治觀念日益深入人心的今天，公民對政府的期望已經(jīng)變得越來越明確，這就要求公共政策的決策必須與時俱進(jìn)，進(jìn)一步走向民主化，充分保障公民權(quán)利。特別是在城市管理中，城市管理者和市民既是行政上的管理關(guān)系又是合作的伙伴關(guān)系，兩方面的有機(jī)結(jié)合、和諧統(tǒng)一才是“經(jīng)營城市”的理想之策。因此，研究此類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成制度化的機(jī)制，在當(dāng)前無疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，也必將推動XX市的政治文明建設(shè)邁入新高度。新聞附件XX連續(xù)出臺重大舉措保障公共決策聽取市～見重大公共決策必須公示聽證今年１０月，XX市政府出臺了《市政府關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識提高行政效能的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定，XX市政府?dāng)M定全市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和改革開放的政策措施、社會管理事務(wù)、法規(guī)議案和行政規(guī)章、大型項(xiàng)目等重大決策，必須提交市政府常務(wù)會議或市長辦公會議決定。各部門提請市政府討論決定重大決策時，必須經(jīng)過專家或研究、咨詢等中介機(jī)構(gòu)的論證評估或法律法規(guī)分析；與人民群眾日常生活密切相關(guān)的，一般要通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議。各級政府、各部門領(lǐng)導(dǎo)必須每年完成１—２篇有質(zhì)量的調(diào)研報告，針對人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，提出具體的解決辦法和意見，以此作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。政府網(wǎng)上征詢“十件為民實(shí)事”你想讓政府明年為你做什么？１１月２０日，市政府公布，在網(wǎng)上向市民

征詢２００４年為民辦十件實(shí)事的意見建議。據(jù)介紹，此次為民辦十件實(shí)事的意見征詢，首次改變了以往完全自上而下的方式，市民則通過電子郵件的方式，足不出戶地直接將自己的想法和建議提交到政府的相關(guān)部門，享受高效、簡易、可靠的電子化公共服務(wù)。市民的提議，政府將進(jìn)行研究考慮，以提高政府決策的科學(xué)性和民主性。政府向社會各界征集明年立法項(xiàng)目為加強(qiáng)地方行政立法的公開性、民主性和科學(xué)性，根據(jù)《XX市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，XX市政府法制辦從１１月１０日開始，向社會各界征集２００４年全市政府規(guī)章立法建議項(xiàng)目。XX市各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和全體市民均可參與。對所提出的立法“金點(diǎn)子”要求，應(yīng)符合XX市的實(shí)際需要，并具有地方特色。建議內(nèi)容可圍繞廣大群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，重點(diǎn)放在推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；規(guī)范市場秩序，改善投資環(huán)境；完善政府服務(wù)功能，提高行政效能；維護(hù)群眾利益，加強(qiáng)社會保障；加強(qiáng)城市建設(shè)，提高XX城市管理水平等方面。出臺“收費(fèi)聽證制”遏制行政亂收費(fèi)XX市物價、財政、人事、監(jiān)察等部門日前聯(lián)合出臺文件，加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理。根據(jù)新規(guī)定，除了實(shí)行行政事業(yè)性收費(fèi)法定化、嚴(yán)格控制新增收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范收費(fèi)許可程序外，XX將引入收費(fèi)聽證制度。在市權(quán)范圍內(nèi)，對市民生活和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營影響大的擬設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該事先進(jìn)行聽證，聽取各方面意見。聽證由市財政或物價部門負(fù)責(zé)組織，聽證代表要保證有一定比例的企業(yè)、市民和專業(yè)人士參加。同時所有行政事業(yè)性收費(fèi)必須使用省財政廳統(tǒng)一?。ūO(jiān)）制的收費(fèi)票據(jù)（財政部另有規(guī)定的除外），填寫必須符合規(guī)范的要求，凡不按規(guī)定規(guī)范使用收費(fèi)票據(jù)，被收費(fèi)單位或個人有權(quán)拒絕繳費(fèi)。另外，市財政、物價部門每年將按實(shí)際征收的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目編制《XX市行政事業(yè)性收費(fèi)目錄》，定期向社會公布。除法定培訓(xùn)收費(fèi)項(xiàng)目外，國家機(jī)關(guān)（含履行行政管理職能的事業(yè)單位和行業(yè)管理組織）開展培訓(xùn)原則上不得收費(fèi)；確需收費(fèi)的，必須按規(guī)定向市物價部門報批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并領(lǐng)取《收費(fèi)許可證》后方可收費(fèi)。堅持實(shí)施價格聽證制度從１９９７年召開第一場聽證會至今，XX市共組織召開了２１次價格聽證會，并且組織了包括專家、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員以及下崗職工、農(nóng)民等各行各業(yè)４０名聽證代表，為政府的定價“把關(guān)”。

第五篇：XX公共決策方式出現(xiàn)重大創(chuàng)新

把公共政策首先作為一個科研課題進(jìn)行研究，爾后才作為政策推出，這在XX尚屬首次。將公共政策在正式出臺實(shí)施前在全社會進(jìn)行公示，征詢意見，這在XX歷史上也是第一次。一連串的“前所未有”，昭示著XX在公共決策方式正在出現(xiàn)重大創(chuàng)新，民意民心正在成為政府公共決策的主要依據(jù)之一，這是與時俱進(jìn)的時代精神和執(zhí)政為民的政治情懷的體現(xiàn)，是政治文明建設(shè)在城市管理領(lǐng)域中的新實(shí)踐，是服務(wù)型政府建設(shè)的新成果。２００３年冬天，XX拆遷政策意見征集稿的出臺引發(fā)了數(shù)百萬市民的關(guān)注。一時間，街談巷議的焦點(diǎn)都集中于此。新拆遷辦法之所以備受XX市民關(guān)注，除了它事關(guān)廣大群眾的切身利益外，還在于這次XX市委、市政府的舉措不同凡響——將新拆遷辦法面向全社會進(jìn)行為期１０天的公示，任憑各方評頭論足。調(diào)查顯示：重大公共決策尊重民意是民心所向據(jù)悉，將與群眾利益息息相關(guān)的重大決策在全社會進(jìn)行公示在XX歷史上是第一次，在全國范圍內(nèi)也很鮮見。從１２月１日至１２月１１日這１０天里，絕大多數(shù)XX市民通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、公告等渠道了解到了新拆遷辦法。據(jù)悉，短短１０天內(nèi)，有關(guān)網(wǎng)站的瀏覽量達(dá)到近１５萬人次，發(fā)帖和郵件達(dá)到２００多條，各主要相關(guān)部門都把全部精力投在了聽取群眾意見上，XX各主要媒體的老總直喊吃不消，新聞熱線全部爆滿。為獲取第一手的資料，本刊記者近日在XX街頭隨訪調(diào)查了３０位XX市民，了解他們對此事的真實(shí)態(tài)度。調(diào)查結(jié)果顯示，３０人中知道新拆遷辦法的有２７人，占被調(diào)查總數(shù)的９０％。２５人認(rèn)為新拆遷辦法“很有必要”進(jìn)行公示征求群眾意見，占總數(shù)的８３．３％，４人持無所謂的態(tài)度，占１３．３％，而認(rèn)為“沒有必要”的只有１人，占３．３％。３０人中，２５人認(rèn)為政府在制定各項(xiàng)政策時，應(yīng)更多地考慮民眾的意見，占８３．３％，３人持無所謂的態(tài)度，占１０％，只有２人持否定態(tài)度，占６．６％。調(diào)查充分說明，絕大部分XX市民對此次出臺的新拆遷辦法及公示給予了積極的評價，認(rèn)為政府在決策過程中聽取并重視民眾的意見，不僅是人民群眾“主人”意識增強(qiáng)的體現(xiàn)，更是政府更加親民愛民的體現(xiàn)，是民主政治進(jìn)程加快的體現(xiàn)，是服務(wù)型政府建設(shè)的結(jié)果。調(diào)查結(jié)果如下圖所示。關(guān)于XX拆遷新辦法及公示做法的調(diào)查結(jié)果（調(diào)查總數(shù)為３０人，調(diào)查采用街頭隨訪方式）１你知道最近XX市政府公布的新拆遷辦法公示嗎？Ａ知道（２７）Ｂ不知道３２你認(rèn)為新拆遷辦法采取公示的方式征求群眾意見，是否有必要？Ａ很有必要（２５）Ｂ沒有必要（１）Ｃ無所謂（４）３你從什么渠道知道這些內(nèi)容？Ａ報紙雜志廣播電視（２０）Ｂ網(wǎng)絡(luò)（７）Ｃ政府公告（１）Ｄ其他渠道（４）４你認(rèn)為政府在制定各項(xiàng)政策時，是否應(yīng)更多地考慮民眾的意見？Ａ是（２５）Ｂ不是（２）Ｃ無所謂（３）５你希望政府以后在哪些方面更注重民眾的意見？Ａ制定事關(guān)城市發(fā)展的重大決策，如城市定位、城市發(fā)展重心、城市發(fā)展規(guī)劃、五年發(fā)展計劃等Ｂ制定事關(guān)百姓民生的政策，如拆遷、教育、調(diào)價等（２１）Ｃ對重大突發(fā)事件的處理方面（３）６你認(rèn)為在制定這些政策時，民眾的意見應(yīng)占多大的比重？Ａ５０％左右（１３）Ｂ低于５０％（５）Ｃ高于５０％（１２）７你認(rèn)為政府在決策過程中聽取重視民眾的意見，體現(xiàn)了什么？Ａ是民主政治進(jìn)程加快的體現(xiàn)，是服務(wù)型政府建設(shè)的結(jié)果（１１）Ｂ是政府更加親民愛民的體現(xiàn)（１８）Ｃ是人民群眾“主人”意識增強(qiáng)的體現(xiàn)（７）Ｄ是作“秀”，做做樣子（１）（本次調(diào)查執(zhí)行人：本刊記者應(yīng)依蘋、東南大學(xué)政治與公共管理系夏寧、王海風(fēng)）重大公共決策要讓民意民心“當(dāng)主角”據(jù)了解，直接導(dǎo)致此次XX新拆遷辦法出臺的原因有三。其一是與相關(guān)條例的銜接。２００１年１１月，國務(wù)院出臺了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，確立了等價有償原則。２００２年年底，江蘇省也相應(yīng)出臺了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。為了與這些條例做好銜接，并考慮到百姓要求修改拆遷辦法的呼聲越來越強(qiáng)烈，XX市政府遂決定出臺新法；其二是隨著城市經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，老的拆遷辦法已明顯滯后于市場。如原來依據(jù)土地級別來進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，像河西地區(qū)，土地級別是６級，但房價已漲到四五千元，單單套土地級別的話明顯不合理，這次修改時就將河西地區(qū)的拆遷區(qū)位定在了２級；其三是隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，通過城市化進(jìn)程來拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對XX實(shí)現(xiàn)“兩個率先”具有重要意義。在城市建設(shè)中，不可避免地涉及舊城改造，涉及拆遷。２００５年全國十運(yùn)會將在XX召開，重要項(xiàng)目的用地量將劇增，拆遷量也將增大。拆遷“牽一發(fā)而動全身”，為了切實(shí)保護(hù)被拆遷人的利益，維護(hù)社會穩(wěn)定大局，出臺新辦法已是迫在眉睫。在這樣的情況下，XX市政府決定制訂適應(yīng)新的形勢的更加完善的拆遷辦法。２００２年１１月，制訂新辦法的任務(wù)落實(shí)到了XX市房管局。接著，由法制、城建、物價等部門參與的新辦法起草小組正式成立，在起草小組中，還吸收了XX高

校、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者全程參與。起草小組成立后即開始高速運(yùn)轉(zhuǎn)。新拆遷辦法首先被做為一個重要科研課題而不是一個政策進(jìn)行研究，這也創(chuàng)造了XX歷史上的第一。課題確立以后，面向社會招投標(biāo)。共有３家單位參與了投標(biāo)，最后XX工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院提出的技術(shù)方案中標(biāo)。此后，管理學(xué)院與政府有關(guān)部門組成課題組共同承擔(dān)研究工作。XX工業(yè)大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院聶琦

波教授，是拆遷新辦法小組技術(shù)組負(fù)責(zé)人。他在接受本刊記者采訪時介紹，課題組今年９月召開第一場征求意見會，就專門邀請了省社科院、南大、東大、南師大的知名專家學(xué)者參會。在修改過程中，還召開了１０多場座談會或征求意見會，如邀請XX市各區(qū)區(qū)長、拆遷辦主任、專家學(xué)者參與論證，向市人大、政協(xié)作匯報。方方面面的代表提出了許多寶貴意見。在本次修改過程中，XX市四套班子領(lǐng)導(dǎo)也多次聽取匯報，并提出了許多重要意見。到１２月１日向全社會公示止，此方案歷經(jīng)３０多次修改，其中的技術(shù)規(guī)范經(jīng)過十幾次修改，這在XX歷史上也是絕無僅有的。新拆遷辦法和老辦法相比，最大的創(chuàng)新之處在于確立了市場化的評估體系，確定了市場＋保障的拆遷辦法。此外，保障價格一改慣常的政府定價的辦法，而是以二手房的市場均價為標(biāo)準(zhǔn)。在計算過程中，課題組進(jìn)行了充分的調(diào)研，先后采集了兩批數(shù)據(jù)。第一批數(shù)據(jù)是老的補(bǔ)償法與市場的差價，共采集了自２００１年以來的近４０００個數(shù)據(jù)；第二批數(shù)據(jù)是在６萬多條二手房成交數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，篩選２０００多個數(shù)據(jù)點(diǎn)，進(jìn)行分析、比對。在此基礎(chǔ)上，才形成了各區(qū)二手房的均價，繼而制訂了各區(qū)位的補(bǔ)償指導(dǎo)價。拆遷新法小組幾乎用了一年的時間，終于完善了新拆遷辦法。此后，XX市政府將拆遷辦法進(jìn)行公示，在全社會范圍內(nèi)征求意見。在公示結(jié)束前幾天，拆遷新法小組就開始對市民的一些意見進(jìn)行集中梳理。據(jù)了解，市民關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中在拆遷指導(dǎo)價、評估機(jī)構(gòu)的公正性、５年內(nèi)房屋的拆遷等方面。１２月１２日，即新拆遷辦法結(jié)束公示的次日，拆遷新法小組立即召開了會議，將市民意見進(jìn)行匯總，通報有關(guān)情況。接著的幾天，他們還結(jié)合市民意見，根據(jù)有關(guān)原則進(jìn)行修改。修改后的辦法將繼續(xù)在一定范圍內(nèi)公開征求各方面的意見，１２月下旬將為拆遷新政定稿。聶琦波認(rèn)為XX新拆遷辦法的出臺，是在真心實(shí)意聽取群眾意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是民意的匯集，是民心之所向。這次市民對新的拆遷辦法制訂的廣泛關(guān)注與積極響應(yīng)，可以說是始料未及的。有關(guān)部門一位官員表示大范圍、高層次的公眾參與體現(xiàn)了XX市政治民主的新氣象。城市是市民安身立命的場所，市民一方面歡迎政府搞城市建設(shè)，一方面又往往不愿因拆遷失去自己的家。對于房屋拆遷這樣涉及百萬市民切身利益的公共政策，利害相關(guān)的廣大市民無疑最有發(fā)言權(quán)，理應(yīng)讓市民積極參與到政策制訂的過程中來，聽取他們對拆遷辦法的認(rèn)識、想法、建議，讓市民在重大政策的制訂上唱“主角”。事實(shí)上，這一觀點(diǎn)也代表了大多數(shù)市民的看法，本次調(diào)查中，７０％的人認(rèn)為制訂事關(guān)百姓民生的政策，如拆遷、教育、調(diào)價等政府應(yīng)更加注重民眾的意見，有８３％的人認(rèn)為群眾的意見在事關(guān)百姓民生的政策內(nèi)容上所占的比重應(yīng)等于或高于５０％。這位官員還認(rèn)為，廣泛的公眾參與為政策制訂的合法性和政策執(zhí)行的有效性奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，他們的參與熱情也鮮活地體現(xiàn)了市民權(quán)利意識的增強(qiáng)。這反過來也成為推動政府決策民主化的重要力量。重大公共決策應(yīng)在科學(xué)化中涌流人文情懷一位專家指出，此次拆遷辦法的制訂過程反映了政府決策方式的新變化，從政策制訂過程到政策內(nèi)容鮮明地體現(xiàn)了新特點(diǎn)。傳統(tǒng)的政府決策過程其科學(xué)性保障主要有政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)，群眾只是政策執(zhí)行中消極被動的客體。但是，由于政府管理事物的多樣性和復(fù)雜性，單純依靠政府體制內(nèi)自身的理性難以保證決策的正確性和科學(xué)性?？茖W(xué)的決策過程在邏輯上包括發(fā)現(xiàn)問題和確定目標(biāo)階段、擬訂決策方案階段、選擇最佳方案階段，三個階段的活動連動起來構(gòu)成行政決策的一個完整的全過程。本次拆遷辦法的制訂遵循決策規(guī)律性，把政策制定看作一個完整的系統(tǒng)，注重集中公眾的信息和智慧，首次有專家全過程參與政府重大決策活動，為政策的科學(xué)性提供了前提。又經(jīng)過近一年的充分醞釀、反復(fù)研究，通過多層面征求意見和研究討論，進(jìn)行多次修改完善方才脫稿。初稿公布后，及時交付社會公眾，認(rèn)真聽取社會公眾對新辦法的批評建議，廣開言路，集思廣益，為制訂科學(xué)的公共政策、完善惠小家利大家的新辦法奠定了堅實(shí)的程序基礎(chǔ)。整個政策全過程貫穿著科學(xué)決策的內(nèi)在邏輯，反映了政策決策的科學(xué)化。本次拆遷辦法的整個制定過程及其內(nèi)容體現(xiàn)了濃郁的人性化色彩。在程序上，政府職能部門為社會公眾參與政策制訂提供了各種途徑和渠道，縮小了公眾與政府間的信息不對稱，實(shí)現(xiàn)了政府與公眾的零距離互動。在實(shí)體內(nèi)容上和政策實(shí)施中充分體諒被拆遷戶的實(shí)際問題和困難，對一系列具體問題作出了明確規(guī)定，如評估機(jī)構(gòu)由雙方共同商定；影響經(jīng)營也有補(bǔ)償；拆遷期限內(nèi)不得停水、停電；拆遷后學(xué)生可在原地就讀等。這些規(guī)定真正地考慮到了公眾的實(shí)際情況和個人愿望，反映了政府對民生關(guān)切的人文情懷。本刊調(diào)查中６０％的受調(diào)查者認(rèn)為，政府在決策過程中聽取重視民眾的意見，是政府更加親民愛民的體現(xiàn)。這個結(jié)果也充分說明了這一點(diǎn)。東南大學(xué)政治與公共管理系副主任魏福明博士告訴本刊記者，隨著我國社會政治環(huán)境的新發(fā)展以及我國政策科學(xué)研究的逐步完善，政策決策體制的改革和完善勢在必行，XX市政府此次關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償新辦法的制訂，是政府決策體制改革實(shí)踐的先行者。其中體現(xiàn)的民主化、科學(xué)化、程序化、人性化等特點(diǎn)集中于一點(diǎn)就是，反映了與時俱進(jìn)的時代精神和執(zhí)政為民的政治情懷，是政治文明建設(shè)在城市行政管理領(lǐng)域中的新實(shí)踐。魏福明還認(rèn)為，在法治觀念日益深入人心的今天，公民對政府的期望已經(jīng)變得越來越明確，這就要求公共政策的決策必須與時俱進(jìn)，進(jìn)一步走向民主化，充分保障公民權(quán)利。特別是在城市管理中，城市管理者和市民既是行政上的管理關(guān)系又是合作的伙伴關(guān)系，兩方面的有機(jī)結(jié)合、和諧統(tǒng)一才是“經(jīng)營城市”的理想之策。因此，研究此類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成制度化的機(jī)制，在當(dāng)前無疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，也必將推動XX市的政治文明建設(shè)邁入新高度。新聞附件XX連續(xù)出臺重大舉措保障公共決策聽取市民意見重大公共決策必須公示聽證今年１０月，XX市政府出臺了《市政府關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識提高行政效能的通知》。《通知》規(guī)定，XX市政府?dāng)M定全市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和改革開放的政策措施、社會管理事務(wù)、法規(guī)議案和行政規(guī)章、大型項(xiàng)目等重大決策，必須提交市政府常務(wù)會議或市長辦公會議決定。各部門提請市政府討論決定重大決策時，必須經(jīng)過專家或研究、咨詢等中介機(jī)構(gòu)的論證評估或法律法規(guī)分析；與人民群眾日常生活密切相關(guān)的，一般要通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議。各級政府、各部門領(lǐng)導(dǎo)必須每年完成１—２篇有質(zhì)量的調(diào)研報告，針對人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，提出具體的解決辦法和意見，以此作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。政府網(wǎng)上征詢“十件為民實(shí)事”你想讓政府明年為你做什么？１１月２０日，市政府公布，在網(wǎng)上向市民征詢２００４年為民辦十件實(shí)事的意見建議。據(jù)介紹，此次為民辦十件實(shí)事的意見征詢，首次改變了以往完全自上而下的方式，市民則通過電子郵件的方式，足不出戶地直接將自己的想法和建議提交到政府的相關(guān)部門，享受高效、簡易、可靠的電子化公共服務(wù)。市民的提議，政府將進(jìn)行研究考慮，以提高政府決策的科學(xué)性和民主性。政府向社會各界征集明年立法項(xiàng)目為加強(qiáng)地方行政立法的公開性、民主性和科學(xué)性，根據(jù)《XX市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，XX市政府法制辦從１１月１０日開始，向社會各界征集２００４年全市政府規(guī)章立法建議項(xiàng)目。XX市各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和全體市民均可參與。對所提出的立法“金點(diǎn)子”要求，應(yīng)符合XX市的實(shí)際需要，并具有地方特色。建議內(nèi)容可圍繞廣大群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，重點(diǎn)放在推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；規(guī)范市場秩序，改善投資環(huán)境；完善政府服務(wù)功能，提高行政效能；維護(hù)群眾利益，加強(qiáng)社會保障；加強(qiáng)城市建設(shè)，提高XX城市管理水平等方面。出臺“收費(fèi)聽證制”遏制行政亂收費(fèi)XX市物價、財政、人事、監(jiān)察等部門日前聯(lián)合出臺文件，加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理。根據(jù)新規(guī)定，除了實(shí)行行政事業(yè)性收費(fèi)法定化、嚴(yán)格控制新增收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范收費(fèi)許可程序外，XX將引入收費(fèi)聽證制度。在市權(quán)范圍內(nèi)，對市民生活和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營影響大的擬設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該事先進(jìn)行聽證，聽取各方面意見。聽證由市財政或物價部門負(fù)責(zé)組織，聽證代表要保證有一定比例的企業(yè)、市民和專業(yè)人士參加。同時所有行政事業(yè)性收費(fèi)必須使用省財政廳統(tǒng)一?。ūO(jiān)）制的收費(fèi)票據(jù)（財政部另有規(guī)定的除外），填寫必須符合規(guī)范的要求，凡不按規(guī)定規(guī)范使用收費(fèi)票據(jù)，被收費(fèi)單位或個人有權(quán)拒絕繳費(fèi)。另外，市財政、物價部門每年將按實(shí)際征收的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目編制《XX市行政事業(yè)性收費(fèi)目錄》，定期向社會公布。除法定培訓(xùn)收費(fèi)項(xiàng)目外，國家機(jī)關(guān)（含履行行政管理職能的事業(yè)單位和行業(yè)管理組織）開展培訓(xùn)原則上不得收費(fèi)；確需收費(fèi)的，必須按規(guī)定向市物價部門報批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并領(lǐng)取《收費(fèi)許可證》后方可收費(fèi)。堅持實(shí)施價格聽證制度從１９９７年召開第一場聽證會至今，XX市共組織召開了２１次價格聽證會，并且組織了包括專家、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員以及下崗職工、農(nóng)民等各行各業(yè)４０名聽證代表，為政府的定價“把關(guān)”。