第一篇：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在四大難題（模版）

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在四大難題

在實行土地家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，如何發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，一個重要的途徑就是推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著沙縣小吃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，目前沙縣越來越多的農(nóng)村勞動力外出經(jīng)營小吃業(yè)，土地拋荒閑置現(xiàn)象日益突出，民間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)悄然興起。但隨著實踐的不斷推進(jìn)，一些難點問題也逐步突顯，主要表現(xiàn)為：

（一）拋荒耕地流轉(zhuǎn)難。由于勞動力大量向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，沙縣的耕地拋荒問題一直比較突出。盡管有針對性地采取了一些鼓勵措施，拋荒耕地流轉(zhuǎn)的難度還是很大。究其原因，主要受基本農(nóng)田用途管制、連片拋荒地?插花?多和基礎(chǔ)設(shè)施配套難等因素制約。按照基本農(nóng)田面積?替補?政策，現(xiàn)有耕地大多屬基本農(nóng)田，拋荒耕地復(fù)耕后只能用于種植糧食作物和大田類經(jīng)濟(jì)作物，而不能用于種植經(jīng)濟(jì)林、開挖魚塘等改變用途的項目，可開發(fā)利用范圍窄、效益低，需求主體的積極性不高。加上土地二輪承包時，一般采取不同地類在農(nóng)戶間平均分割的方式，使得每一片拋荒地都涉及多個農(nóng)戶，意見難以統(tǒng)一，給土地連片轉(zhuǎn)流帶來困難。此外，拋荒地多是地處偏遠(yuǎn)的山垅田，耕作條件差，路溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施投入大，對需求主體缺乏吸引力。

（二）農(nóng)業(yè)項目落地難。土地能否順利實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，項目是關(guān)鍵。如夏茂鎮(zhèn)天成福地農(nóng)牧、珍貴藥材生產(chǎn)基地，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模都在500畝以上。但總得看，近年來通過農(nóng)業(yè)專場招商會簽訂的農(nóng)業(yè)項目，落地率僅有50%左右。其中一個重要原因，就是存在 著業(yè)主規(guī)模需求和農(nóng)民戀土情結(jié)的矛盾，集中連片供地困難。從業(yè)主看，隨著農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，農(nóng)業(yè)?五新?應(yīng)用的逐步普及，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動強度大幅降低，土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率明顯提高，追求規(guī)模效益的愿望越來越強烈。而從農(nóng)戶看，農(nóng)村稅費改革后，取消了所有基于土地的負(fù)擔(dān)，一些原來在二輪承包時主動不要土地的農(nóng)戶，也紛紛向村集體要求承包地。有的農(nóng)民認(rèn)為?土地荒了總比沒了好?、?土地荒了也比轉(zhuǎn)了好?。此外，在與項目業(yè)主協(xié)商時，少數(shù)農(nóng)戶要價過高，使業(yè)主的投資意愿動搖，項目落空。

（三）穩(wěn)定預(yù)期實現(xiàn)難。一方面，土地流轉(zhuǎn)期限短，業(yè)主的投入意愿下降。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)期限偏短，2年以內(nèi)的占83.5%。農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后?種樹的帶走肥土，種草的鏟走土皮，種煙的‘打一槍放一炮’，使土壤的有機質(zhì)下降?，往往走一步看一步，不愿做長遠(yuǎn)打算。而規(guī)模經(jīng)營業(yè)主以經(jīng)營資本、技術(shù)密集的高優(yōu)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)田水利、大棚和加工儲運等基礎(chǔ)設(shè)施投入大，只有長期穩(wěn)定經(jīng)營才能獲取回報。另一方面，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，農(nóng)戶的收益預(yù)期下降。全縣有89%的土地是以農(nóng)戶自發(fā)形式流轉(zhuǎn)的。由于這種流轉(zhuǎn)規(guī)模小、期限短、經(jīng)營項目優(yōu)勢特色不明顯，流轉(zhuǎn)價格一般在50—300斤干谷/畝〃年，比規(guī)模流轉(zhuǎn)低一半左右。此外，除少數(shù)規(guī)模流轉(zhuǎn)有簽訂書面合同外，采取口頭協(xié)商形式的流轉(zhuǎn)占70.9%，一旦出現(xiàn)糾紛，農(nóng)戶的權(quán)益缺乏保障。

（四）新型農(nóng)民發(fā)展難。近幾年，沙縣一些種養(yǎng)專業(yè)大戶從小規(guī)模經(jīng)營逐漸發(fā)展壯大起來，如夏茂玉兔林山莊業(yè)主、天成福地農(nóng)牧業(yè)主等專業(yè)合作社的發(fā)起人等。在這些新型農(nóng)民的成長過 程中，離不開政府部門和金融機構(gòu)在政策、技術(shù)、信息、資金等方面的扶持。從目前看，這方面力度還不夠，新型農(nóng)民的數(shù)量、能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模與其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的主體地位不相稱。因此，他們希望：農(nóng)業(yè)機械要再優(yōu)惠些、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)要經(jīng)常些、市場信息服務(wù)要有效些、農(nóng)業(yè)貸款和保險支持更有力些。

針對新情況、新問題，應(yīng)該著重抓好四個方面工作：

（一）著重解決土地流轉(zhuǎn)周期短問題。為便于農(nóng)村土地長期流轉(zhuǎn)，在不跨越第二輪土地承包期的前提下，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方合理確定土地流轉(zhuǎn)期限。對于小規(guī)模種養(yǎng)業(yè)的土地流轉(zhuǎn)期限一般不少于3年；對于有一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)期限一般不少于5年；對于投資額在100萬元以上較大農(nóng)業(yè)項目的，土地流轉(zhuǎn)期限一般在10年以上；對于承包山地、林地的流轉(zhuǎn)期限允許更長些。

（二）著重解決集中連片供地難問題。一是推行土地分級制。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）因地制宜地按照土地級差標(biāo)準(zhǔn)對土地進(jìn)行分類，對一、二、三、四類土地的租金確定指導(dǎo)價。二是推行土地互換制。對個別農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)其承包地的，通過鄉(xiāng)村兩級做協(xié)調(diào)工作，采取調(diào)換等質(zhì)等量的土地辦法，達(dá)到集中連片流轉(zhuǎn)土地的目的。三是推行土地委托流轉(zhuǎn)制。對63處集中連片100畝以上可供流轉(zhuǎn)的耕地進(jìn)行綜合利用規(guī)劃，辦理委托村集體流轉(zhuǎn)手續(xù)，列入土地招商目錄，一旦有項目可及時供地。

（三）著重解決投資業(yè)主融資難問題。通過試點，逐步突破農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為貸款抵押品的法律障礙，解決業(yè)主融資難問題。一是成立評估機構(gòu)。成立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估中介機構(gòu)，由該中介機構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值進(jìn)行評估。縣農(nóng)業(yè)局 作為土地經(jīng)營權(quán)抵押登記部門。二是拓寬貸款抵押品范圍。制定出臺農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法，允許符合條件的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)用于貸款抵押。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款限額為土地經(jīng)營權(quán)抵押認(rèn)定價值的70%。價值認(rèn)定的一般原則：土地經(jīng)營權(quán)抵押價值=土地租賃年平均收益×經(jīng)營期限+地面附著物（含種養(yǎng)物、農(nóng)業(yè)設(shè)施）價值。貸款期限由貸款人按中短期流動資金貸款期限確定。三是發(fā)展專業(yè)合作組織。圍繞林竹、茶果、稻米、畜禽、花卉苗木、食用菌、蔬菜、煙葉等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)辦各種專業(yè)合作社和專業(yè)協(xié)會，利用行業(yè)組織，社員之間互為擔(dān)保，創(chuàng)新?lián)C制，拓寬社會融資渠道，將工商資本、民間資本引入土地流轉(zhuǎn)。

（四）著重解決流轉(zhuǎn)機制不夠活問題。要以圍繞土地供得出來，項目落得下去，服務(wù)跟得上去為主要內(nèi)容，建立縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)中心。通過組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場，收集并發(fā)布全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求信息；提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、法律咨詢等服務(wù)；指導(dǎo)鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)好土地承包經(jīng)營權(quán)出讓方和承租方的關(guān)系，為土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方提供公平合理的土地流轉(zhuǎn)交易平臺，切實維護(hù)當(dāng)事人雙方合法權(quán)益。

2009-10-9

第二篇：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題亟待解決

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題亟待解決

土地流轉(zhuǎn)制度在加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保護(hù)農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益中發(fā)揮著舉足輕重的作用。近來，在基層的深入調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于制度、管理、操作等各種因素的影響，在土地流轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題，不容忽視、亟待解決。

一、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

一是認(rèn)識不統(tǒng)一

一方面，農(nóng)民具有很強的戀地情結(jié)。由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農(nóng)民想將承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而又心存疑慮，害怕徹底失去土地，因此選擇協(xié)商代耕、臨時性轉(zhuǎn)包等簡單流轉(zhuǎn)方式，仍把土地作為在非農(nóng)行業(yè)混不下去的退路。另一方面，一些干部對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識不足，不支持、不引導(dǎo)，順其自然。認(rèn)識問題成為制約農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的首要問題。

二是機制不健全

雖然土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但土地流轉(zhuǎn)無論有形還是無形的市場都未形成，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更多方式、更大范圍和更高層次上進(jìn)行。轉(zhuǎn)包費、租賃費缺乏科學(xué)依據(jù)，沒有與之相關(guān)聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構(gòu)。

三是流轉(zhuǎn)不規(guī)范

在調(diào)查中了解到，事實上農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)時90％以上只有口頭協(xié)議，沒有形成具有法律效力的書面合同。即使簽了合同，也比較簡單、不規(guī)范，流轉(zhuǎn)雙方在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系上沒有明確規(guī)定，也無違約責(zé)任，更沒考慮到今后市場變化因素，特別是對保持地力沒有足夠重視，給合同糾紛留下了許多隱患。

四是政策不完善

一是有關(guān)土地方面的法律法規(guī)因制定年限不同，權(quán)益保障的側(cè)重點不同，致使《農(nóng)村土地承包法》與《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)之間存有互相矛盾的條款。二是大法出臺后，法律解釋、地方實施細(xì)則、基層實施辦法相對滯后，比如《農(nóng)村土地承包法》是國家針對全國普遍問題出臺的，不可能涵蓋所有問題，需要“本土化”，細(xì)化成具體、可操作的實施辦法，可是截至現(xiàn)在，我省的實施細(xì)則還沒有出臺，造成基層法院對土地承包糾紛難于處理。三是有些政策落實還不到位，各級政府為大戶提供的服務(wù)比較少。隨著規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，大戶要求服務(wù)的呼聲很高，要求服務(wù)的內(nèi)容很多，從服務(wù)項目分，有種植的，有養(yǎng)殖的；從經(jīng)營過程分，有產(chǎn)前的、產(chǎn)中的、產(chǎn)后的；從服務(wù)內(nèi)容看，有要求資金支持的，有要求技術(shù)指導(dǎo)的，有要求銷售服務(wù)的，但由于多種原因，政府和有關(guān)部門還不能滿足大戶的服務(wù)要求。這些在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)，制約了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

二、對土地流轉(zhuǎn)的對策建議：

一是提高認(rèn)識，切實加強引導(dǎo)。

土地流轉(zhuǎn)，已在事實上成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點，切實加強引導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識，是農(nóng)村土地使用權(quán)合理健康流轉(zhuǎn)的必要前提。因此，各級黨和政府要把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)村小康社會進(jìn)程上來，擺上農(nóng)村工作的重要日程。一方面加強培訓(xùn)，使干部認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)工作的重大意義，掌握土地流轉(zhuǎn)的政策理論。另一方面加宣傳引導(dǎo)，進(jìn)一步明確“土地承包三十年不變”、“三十年之后也沒必要變”的政策導(dǎo)向，使農(nóng)戶統(tǒng)一思想、打消顧慮，促進(jìn)土地合理流動。

二是制定法律，創(chuàng)造政策環(huán)境。

在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，有針對性、有層次地修訂、制定出土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的法律法規(guī)、政策措施以及實施細(xì)則，對依托農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作組織、符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)扶持政策進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，國家給予政策、資金支持，從體制和國家政策導(dǎo)向上促進(jìn)土地的合理、健康、有序流轉(zhuǎn)。

三是突破限制，擴大流轉(zhuǎn)范圍。

在平等協(xié)商、自愿有序，保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)和流轉(zhuǎn)利益，不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)地用途的前提下，通過完善農(nóng)民利益保護(hù)相關(guān)配套措施，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵任何組織、單位和個人到農(nóng)村獲得土地使用權(quán)，逐步擴大土地流轉(zhuǎn)面。

四是建立市場、培育中介組織

針對我縣目前土地流轉(zhuǎn)的實際，迫切需要建立流轉(zhuǎn)機制和市場中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動，這樣既有利于土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，又有利于推動土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場。一是要建立多層次、多形式、多渠道、全方位開放的土地流轉(zhuǎn)機制，鼓勵土地進(jìn)入市場，通過引入競爭機制鼓勵土地向生產(chǎn)能手集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。二是要建立土地流轉(zhuǎn)市場中介組織，強化中介服務(wù)功能。要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心為依托，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，建立流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)。同時，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、信息傳遞、法律咨詢等項目服務(wù)。三是開展分等定級和價格評估工作。合理確定各類農(nóng)地的質(zhì)量、等級，客觀、公正地評估其市場價格，為公平交易提供參考，為政府加強對農(nóng)地市場的價格管理提供科學(xué)依據(jù)；為經(jīng)營者

第三篇：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對策

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對策

朱敏2011-04-29

摘 要： 目前，全國土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，全國平均土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比

例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的9%。土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)落后，土地使用權(quán)商品屬性不明確，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度容易造成對農(nóng)民利益的剝奪，這都阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。為此，文章提出建立土地流轉(zhuǎn)增值收益農(nóng)民共享機制等政策建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，承包經(jīng)營權(quán)，土地使用權(quán)

黨的十七屆三中全會作出了允許農(nóng)民按照依法自愿有償原則，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營的戰(zhàn)略決策，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供了大力的政策支持。但從近幾年的實踐看，全國土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的9%。那么，到底什么原因阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大面積推開？政府又該采取何種政策來推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)？

一、目前土地還承擔(dān)著基本生活保障功能，難以大規(guī)模鋪開

在我國特定歷史條件下，農(nóng)村土地除了發(fā)揮最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能之外，還發(fā)揮著確保農(nóng)民基本溫飽的社會保障功能，這些保障主要包括：一是通過對土地的占有、使用和處分獲取的利益，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，這些收益滿足了農(nóng)民最基本的生活需求，維持了我國農(nóng)村在社會轉(zhuǎn)型期的和諧穩(wěn)定。二是國家為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的各種補貼，包括“黃箱”補貼和“綠箱”補貼。

目前，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更低，在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。盡管當(dāng)前農(nóng)民外出經(jīng)商務(wù)工的人數(shù)不斷增加，但大多數(shù)

農(nóng)民因為無“一技之長”，就業(yè)很不穩(wěn)定。因此，寧肯讓田地拋荒，也不愿流轉(zhuǎn)給他人。甚至花錢雇人種地，或者靠每畝倒貼農(nóng)藥、化肥請人代耕，大量良田處于低效利用中。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)難以真正實現(xiàn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在一系列政策障礙

（一）土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)落后

當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日益活躍，但現(xiàn)行法律仍然以限制流轉(zhuǎn)為主，法制建設(shè)落后社會發(fā)展需要，表現(xiàn)在四個方面：一是集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系設(shè)計過于抽象化，產(chǎn)權(quán)細(xì)分不夠。我國土地管理法僅規(guī)定了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩大類權(quán)利，但集體土地所有權(quán)主體的具體代表不明確，集體土地使用權(quán)的內(nèi)容、取得方式界定不清楚，集體土地幾乎沒有抵押、擔(dān)保等派生的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，其功能的發(fā)揮受到嚴(yán)格限制。二是政策明確規(guī)定長期穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，但在實際操作中沒說明什么人有權(quán)承包土地，即什么人算是集體組織的成員。三是規(guī)定農(nóng)民承包土地要承擔(dān)義務(wù)，其中向鄉(xiāng)村社會交納公共開支，但沒有明確提出這部分費用屬于地租還是管理費用，這一費用的標(biāo)準(zhǔn)是多少，給農(nóng)民造成過重的負(fù)擔(dān)。四是隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的提高，被占用農(nóng)地越來越多，但現(xiàn)行的城市土地政策中明確規(guī)定農(nóng)村集體組織的土地不能直接進(jìn)入二級市場，只有在政府征用土地后轉(zhuǎn)包給土地開發(fā)商，這造成土地增值部分與農(nóng)民無關(guān)，從土地上獲利的不是農(nóng)民，而是中間開發(fā)商。

（二）土地使用權(quán)商品屬性不明確

土地權(quán)屬主要是兩個方面，即土地所有權(quán)和土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）。相對于一個完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包經(jīng)營權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，表現(xiàn)在：一是土地受讓主體有嚴(yán)格身份限制。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封

閉性，使土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。二是承包經(jīng)營人沒有完全自主權(quán)。目前國家對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格的控制，只允許國家“依法”征用，不準(zhǔn)在農(nóng)民之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意，既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這才符合商品屬性。三是土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)。我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益全不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價值最大化目標(biāo)的實現(xiàn)。導(dǎo)致承包者不能將土地作為財產(chǎn)看待，缺乏長遠(yuǎn)的收入預(yù)期，土地不能像普通商品一樣在市場流動。

（三）現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度容易造成對農(nóng)民利益的剝奪

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度存在五個方面問題：一是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)的行政推動為主，農(nóng)戶對市場行情不能充分把握，導(dǎo)致他們對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價十分隨意，既沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一手續(xù)，造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的價格混亂。二是流轉(zhuǎn)管理無序，操作隨意，程序隨便，土地流轉(zhuǎn)中既簽訂了流轉(zhuǎn)合同又經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)審查的只是極少數(shù)，大部分的流轉(zhuǎn)只進(jìn)行口頭約定甚至無約定。三是部分地區(qū)土地確權(quán)工作不到位，一旦土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生收益，遺留問題就容易暴露出來，從而產(chǎn)生糾紛。四是土地發(fā)包中存在著種種“黑箱操作”行為。五是部分地區(qū)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位極易受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權(quán)為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，操控土地流轉(zhuǎn)，搞硬性流轉(zhuǎn)、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農(nóng)民，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）加快完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度化和規(guī)范化

盡快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和規(guī)章，提供詳細(xì)的規(guī)范和健全的程序，以系統(tǒng)引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中各方行為的規(guī)范化，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度順利推進(jìn)。必須通過法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理配置，建立公正合理的運行程序。實體法方面，亟需建立專門的法律法規(guī)以及部門規(guī)章，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則、主體限制、土地類型、流轉(zhuǎn)方式、價格市場、中介機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)、法律責(zé)任形式等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的約束和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各方當(dāng)事人能在法律的制度框架內(nèi)規(guī)范行事。程序法方面，各地應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實際，制定切實可行的操作辦法，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個步驟和程序進(jìn)行規(guī)范，指定專門的部門負(fù)責(zé)受理、審批、審查及備案工作，用于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，地方立法可以超前，先行制定地方性的條例或辦法，以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。對暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)增值收益農(nóng)民共享機制

為確保合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減少或避免土地流轉(zhuǎn)收益流入少數(shù)人口袋，必須建立或完善由農(nóng)民當(dāng)家做主的土地流轉(zhuǎn)及其收益分配機制，總的分配原則應(yīng)是初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與。一是要全面開展土地確權(quán)工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)。二是要清晰界定集體與農(nóng)戶土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范村集體代表農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的程序，明確村集體在土地流轉(zhuǎn)中的地位和職責(zé)，保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。三是要依法保障農(nóng)戶的主體地位，土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)方式應(yīng)由農(nóng)民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)厲懲處基層干部、村干部越權(quán)流轉(zhuǎn)、私自流轉(zhuǎn)等侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的行為。四是流轉(zhuǎn)收益除交納必要的稅收外，也應(yīng)歸集體農(nóng)民所有，并按“公開、公平、公正”和近期與長遠(yuǎn)利益兼顧的原則落實到戶、人。

（三）建立保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律援助和糾紛調(diào)解機制

要建立矛盾預(yù)防機制。進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要及時處理流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，糾正和查處違背農(nóng)民意愿的強迫流轉(zhuǎn)問題。完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁機構(gòu)建設(shè)，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)。

（四）建立健全農(nóng)村社會保障體系，免除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂

必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風(fēng)險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。一是擴大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)民提供保障金，幫助他們度過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，各級政府加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加對最低生活保障資金的投入，輔之以社會化幫助的渠道募集資金，確保農(nóng)地低保制度的持續(xù)性和穩(wěn)定性。二是建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，以個人賬戶為主，不同年齡不同標(biāo)準(zhǔn)，既適應(yīng)一次性移轉(zhuǎn)所有的土地的，也適用以土地入股分紅的農(nóng)民，還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)民自由擇業(yè)的需要，為他們的養(yǎng)老免去后顧之憂。三是切實推行農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度，按法定比例負(fù)擔(dān)農(nóng)民看病所支付的醫(yī)療費，解決農(nóng)民看病貴看病難的問題。這三項是我國農(nóng)村最基本的社會保障制度，將最終取代農(nóng)村土地的社會保障功能，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后看病、養(yǎng)老及最低生活水平都有保障。

第四篇：當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及解決辦法

當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及解決辦法

郝云鐸

隨著我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)前的農(nóng)村土地使用制度急需創(chuàng)新。黨的十七屆三中全會指出：加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》則再次強調(diào)了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場問題：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅持依法自愿有償原則,尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位,任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn),也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。按照完善管理、加強服務(wù)的要求,規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。”應(yīng)該說，積極穩(wěn)妥有序地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是落實黨的十七屆三中全會精神，推進(jìn)新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展的一項重要內(nèi)容，對于加快我國設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向產(chǎn)業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變具有深遠(yuǎn)意義。但由于受各種條件制約，目前的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍存在著一定障礙，這就在很大程度上制約了我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)模式的健康發(fā)展。

一、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

隨著我國土地使用制度改革的深入，土地使用權(quán)也正在按商品經(jīng)濟(jì)的規(guī)律進(jìn)行著流轉(zhuǎn)，而之所以能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)，主要是由于“土地作為一種特殊商品，既受一般商品供求規(guī)律的制約，又有其與一般商品不同的特殊供求方式。”

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)，這樣其原有的生產(chǎn)資料如土地就主要轉(zhuǎn)移給未流動到城鎮(zhèn)工作的勞動力，但由于該生產(chǎn)資料的承包權(quán)沒有改變，所以其便把承包的經(jīng)營權(quán)予以轉(zhuǎn)讓，從中賺取一定的租金，這就產(chǎn)生了土地的流轉(zhuǎn)。但由于這方面的相關(guān)制度和政策還不完善，以至在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了許多值得研究的問題。

（一）部分地區(qū)對通過流轉(zhuǎn)集中的土地缺少科學(xué)的農(nóng)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃

眾所周知，土地利用的目標(biāo)是為了取得經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益，多年的事實證明，隨著社會的發(fā)展，零散的土地經(jīng)營已很難創(chuàng)造出與社會需要相吻合的效益，只有通過土地的集約化使用，才能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展準(zhǔn)備一定條件。土地流轉(zhuǎn)的目的應(yīng)是化分散為集中，以加快本地的設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。但有些地區(qū)采取了隨意性流轉(zhuǎn)模式，沒有達(dá)到通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)集約經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的目的，進(jìn)而造成土地資源的浪費，難以最大限度地發(fā)揮土地效用。

（二）一些方面的工作還缺乏有效的法律保障

2005年，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。但隨著形勢的發(fā)展，該辦法對一些新問題不夠適用。由于缺少法律依據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)中一些問題難以解決。如集體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)過程中，個別農(nóng)民出于非正當(dāng)原因（要高價等）拒不流轉(zhuǎn)，而對于這種現(xiàn)象缺乏有效的制約手段，致使多數(shù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到影響。

（三）多數(shù)地區(qū)缺少規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場

市場既是商品交易的場所，也是商品交換中發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。在社會主義公有制條件下，我國的土地市場呈現(xiàn)出了權(quán)利主導(dǎo)性、不完全性和地域性特點，這些特點的存在一定程度上影響了流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范性。而規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場可以使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開透明、公正有序，有利于保護(hù)農(nóng)民利益，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)健康運行。當(dāng)前，由于缺少這種平臺，難以使土地效益最大化，也出現(xiàn)了許多不符合群眾利益的行政行為。

（四）缺少嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)程序

流轉(zhuǎn)程序的不完善使土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了許多問題，如以農(nóng)戶私下操作為主，出讓方和受讓方經(jīng)常由此產(chǎn)生糾紛；羅圈式流轉(zhuǎn)使得有關(guān)政府部門在處理土地問題時難度增大；不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)損害了國

家、集體和個人等多方利益；影響了土地質(zhì)量的保護(hù)和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)；為農(nóng)村一些黑惡勢力的產(chǎn)生提供了土壤等等。

（五）存在著一定的侵害農(nóng)民利益現(xiàn)象

一些地區(qū)采取了“反租倒包”形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會向農(nóng)戶支付一定租金，把農(nóng)戶已經(jīng)承包的土地收歸集體，再由集體轉(zhuǎn)租給外來的公司、大戶，或者“倒包”給本鄉(xiāng)、本村的其他農(nóng)戶，收取租金。鄉(xiāng)政府、村委會轉(zhuǎn)包或倒包所收取的租金遠(yuǎn)高于支付給農(nóng)戶的租金，獲得了比農(nóng)戶多得多的差額地租。而農(nóng)民只知道集體支付給自己的租金數(shù)額，不知道集體轉(zhuǎn)包、倒包收取租金幾何，更不知道他的“買家”究竟是誰。這種狀況容易使農(nóng)民與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、干群之間出現(xiàn)矛盾，引發(fā)社會問題。

（六）缺乏相應(yīng)的風(fēng)險保護(hù)機制

隨著市場經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，市場化的風(fēng)險也越來越高，但農(nóng)民作為土地的出讓方，其在出讓土地承包權(quán)的同時也承擔(dān)受讓方的風(fēng)險，一旦受讓方經(jīng)營失敗，農(nóng)民難以得到合理補償。由于缺乏風(fēng)險保護(hù)機制，有關(guān)部門也難以保障農(nóng)民的利益。

這些問題的存在，制約了土地的最大效能發(fā)揮，不利于土地的可持續(xù)開發(fā)利用。因為資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是顯而易見的，所以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家如斯密、李嘉圖以及馬克思常常以礦山和土地作為討論的資源形態(tài)，而現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)對土地的利用提出了許多新要求，因此最大化解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題是推動農(nóng)業(yè)市場化進(jìn)程的一大重要環(huán)節(jié)。

二、土地流轉(zhuǎn)問題的解決辦法

土地流轉(zhuǎn)是新時期社會發(fā)展提出的要求，是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)中的重要一環(huán)。也就是說，要通過土地流轉(zhuǎn)逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的整體市場化，而“整體市場化是中國特有的農(nóng)業(yè)市場化的一部分”，只有這樣，我們的農(nóng)業(yè)發(fā)展才能實現(xiàn)與世界接軌。但由于歷史原因，土地流轉(zhuǎn)又具有一定的復(fù)雜性，而目前的主要任務(wù)是在保證農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過各種措施讓土地資源流動起來。

（一）堅持正確引導(dǎo)，政策管理

在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中要加強引導(dǎo)、注重管理，以提高土地利用率、投入產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)率為主要目標(biāo)，牢牢把握政策原則。特別是在必須穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包責(zé)任制的前提下來實行土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)的適當(dāng)分離，同時要堅持“集中、連片、規(guī)模”的原則，通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)集中連片，規(guī)模開發(fā)和集約經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)。

（二）創(chuàng)新體制機制，探索流轉(zhuǎn)模式

通過正確引導(dǎo)、政策扶持，形成農(nóng)戶之間互換地塊建棚、村集體租地后統(tǒng)一建設(shè)、村集體統(tǒng)一建棚后分到各戶和企業(yè)租賃土地進(jìn)行高效設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)等流轉(zhuǎn)方式。在土地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)以不違背農(nóng)民意愿為前提，不損害農(nóng)民利益，探索多種形式促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。大體說來可采取以下模式：（1）租賃：農(nóng)民以租賃方式，將承包地經(jīng)營權(quán)租給業(yè)主經(jīng)營，業(yè)主每年以現(xiàn)金或?qū)嵨锏男问窖a償農(nóng)戶；（2）代耕：一些不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，但又沒有精力耕種土地的農(nóng)戶，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或由其組建的土地代耕合作組織在保留原承包關(guān)系不變的前提下，與土地承包農(nóng)戶達(dá)成協(xié)議，或以一定的條件將撂荒耕地從農(nóng)民手中集中起來，組織代耕或再發(fā)包給其他人耕種；（3）股份合作：在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由農(nóng)民自愿申請，并以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社實施規(guī)模經(jīng)營或引進(jìn)業(yè)主經(jīng)營；

（4）轉(zhuǎn)包：農(nóng)民因外出打工或經(jīng)商，將土地自發(fā)地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民耕種，原承包關(guān)系保持不變，這種形式十分普遍；（5）互換：農(nóng)戶為了耕作方便，通過相互協(xié)商，進(jìn)行土地互換。

（三）建立較為統(tǒng)一、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

如天津市薊縣就建立了由縣級土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心、26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級土地流動服務(wù)站組成的縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系?？h土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心設(shè)在縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)總站；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與農(nóng)經(jīng)站實行“一套人馬、兩塊牌子”，設(shè)置土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)員、收益評估員、合同簽證員等；村級土地流動服務(wù)站，以村報賬員為信息聯(lián)絡(luò)員。通過建立服務(wù)中心，實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)上下信息聯(lián)通、工作聯(lián)管、服務(wù)聯(lián)動,為全縣土地流轉(zhuǎn)搭建起規(guī)范的市場化服務(wù)平臺。在程序上，則嚴(yán)格規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)委托申請、審核登記、收益評估、平等協(xié)商、簽訂合同的全過程。一是明確在流轉(zhuǎn)雙方提出申請后,土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心要對項目的等級、坐落、面積、經(jīng)營能力、經(jīng)營項目等進(jìn)行嚴(yán)格審核并及時發(fā)布流轉(zhuǎn)信息。二是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心嚴(yán)格依據(jù)實際，對流轉(zhuǎn)土地的收益情況進(jìn)行評估,為流轉(zhuǎn)費的確定提供可靠依據(jù),保證雙方利益不受損害。三是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋,保證雙方在平等、自愿、互利的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商。四是做到“四個統(tǒng)一”，即全縣要使用統(tǒng)一制式的土地流轉(zhuǎn)合同文本；土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一搞好流轉(zhuǎn)合同簽訂與見證；統(tǒng)一抓好流轉(zhuǎn)合同糾紛的調(diào)解；統(tǒng)一做好流轉(zhuǎn)合同的歸檔管理。

（四）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，擴大農(nóng)業(yè)的原有內(nèi)涵

把原來分散經(jīng)營的土地通過實施土地經(jīng)營權(quán)依法、自愿地有償轉(zhuǎn)讓，將有利于解放勞動生產(chǎn)力和加大勞務(wù)輸出。而通過集約化土地規(guī)模經(jīng)營，在同一土地面積上投入較多的生產(chǎn)資料和勞動力，進(jìn)行精耕細(xì)作，不但提高了單位面積產(chǎn)量，還提高了畝產(chǎn)總量。此外，土地規(guī)模經(jīng)營的擴大又使得種植的經(jīng)濟(jì)化得以實施，而種植的經(jīng)濟(jì)化又使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)永遠(yuǎn)走出了自給自足的怪圈，市場需要什么就種植什么，什么能賺錢就種植什么，從而培養(yǎng)了一大批從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)民，所以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種由量變到質(zhì)變的飛躍。

三、小結(jié)

土地流轉(zhuǎn)作為一種存在，是社會進(jìn)步的標(biāo)志，因為在土地不能流轉(zhuǎn)之前，土地的價值僅體現(xiàn)于土地產(chǎn)出，而通過流轉(zhuǎn)，土地的“承包經(jīng)營使用權(quán)在市場條件下必然表現(xiàn)為一種具有交換價值的資本”，從單純的資源轉(zhuǎn)化為資本，這就是一大進(jìn)步。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，土地流轉(zhuǎn)對穩(wěn)定地區(qū)經(jīng)濟(jì)有著非常重要的作用。因為農(nóng)民作為社會分工階層中的最大主體，他們占有了全部的耕地使用資源，但當(dāng)他們中的近一半人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后，土地的耕種對他們來說就成為一個問題，而留在農(nóng)村希望耕種的人口卻沒有足夠的土地，這無疑對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展極為不利。現(xiàn)在通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民各取所需，自然使得該群體能夠順暢地完成分工，進(jìn)而為社會的和諧增添諸多元素。

2012-8-27

第五篇：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對策

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對策

作者：朱敏 來源：中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊2011年第1期 發(fā)布時間：2011年3月27日

黨的十七屆三中全會作出了允許農(nóng)民按照依法自愿有償原則，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營的戰(zhàn)略決策，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供了大力的政策支持。但從近幾年的實踐看，全國土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的9%。那么，到底什么原因阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大面積推開？政府又該采取何種政策來推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)？

一、目前土地還承擔(dān)著基本生活保障功能，難以大規(guī)模鋪開

在我國特定歷史條件下，農(nóng)村土地除了發(fā)揮最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能之外，還發(fā)揮著確保農(nóng)民基本溫飽的社會保障功能，這些保障主要包括：一是通過對土地的占有、使用和處分獲取的利益，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，這些收益滿足了農(nóng)民最基本的生活需求，維持了我國農(nóng)村在社會轉(zhuǎn)型期的和諧穩(wěn)定。二是國家為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的各種補貼，包括“黃箱”補貼和“綠箱”補貼。

目前，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更低，在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。盡管當(dāng)前農(nóng)民外出經(jīng)商務(wù)工的人數(shù)不斷增加，但大多數(shù)農(nóng)民因為無“一技之長”，就業(yè)很不穩(wěn)定。因此，寧肯讓田地拋荒，也不愿流轉(zhuǎn)給他人。甚至花錢雇人種地，或者靠每畝倒貼農(nóng)藥、化肥請人代耕，大量良田處于低效利用中。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)難以真正實現(xiàn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在一系列政策障礙

（一）土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)落后

當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日益活躍，但現(xiàn)行法律仍然以限制流轉(zhuǎn)為主，法制建設(shè)落后社會發(fā)展需要，表現(xiàn)在四個方面：一是集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系設(shè)計過于抽象化，產(chǎn)權(quán)細(xì)分不夠。我國土地管理法僅規(guī)定了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩大類權(quán)利，但集體土地所有權(quán)主體的具體代表不明確，集體土地使用權(quán)的內(nèi)容、取得方式界定不清楚，集體土地幾乎沒有抵押、擔(dān)保等派生的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，其功能的發(fā)揮受到嚴(yán)格限制。二是政策明確規(guī)定長期穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，但在實際操作中沒說明什么人有權(quán)承包土地，即什么人算是集體組織的成員。三是規(guī)定農(nóng)民承包土地要承擔(dān)義務(wù)，其中向鄉(xiāng)村社會交納公共開支，但沒有明確提出這部分費用屬于地租還是管理費用，這一費用的標(biāo)準(zhǔn)是多少，給農(nóng)民造成過重的負(fù)擔(dān)。四是隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的提高，被占用農(nóng)地越來越多，但現(xiàn)行的城市土地政策中明確規(guī)定農(nóng)村集體組織的土地不能直接進(jìn)入二級市場，只有在政府征用土地后轉(zhuǎn)包給土地開發(fā)商，這造成土地增值部分與農(nóng)民無關(guān)，從土地上獲利的不是農(nóng)民，而是中間開發(fā)商。

（二）土地使用權(quán)商品屬性不明確 土地權(quán)屬主要是兩個方面，即土地所有權(quán)和土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）。相對于一個完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包經(jīng)營權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，表現(xiàn)在：一是土地受讓主體有嚴(yán)格身份限制。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，使土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。二是承包經(jīng)營人沒有完全自主權(quán)。目前國家對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格的控制，只允許國家“依法”征用，不準(zhǔn)在農(nóng)民之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意，既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這才符合商品屬性。三是土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)。我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價值最大化目標(biāo)的實現(xiàn)。導(dǎo)致承包者不能將土地作為財產(chǎn)看待，缺乏長遠(yuǎn)的收入預(yù)期，土地不能像普通商品一28中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊2011年第1期本刊關(guān)注◎樣在市場流動。

（三）現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度容易造成對農(nóng)民利益的剝奪

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度存在五個方面問題：一是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)的行政推動為主，農(nóng)戶對市場行情不能充分把握，導(dǎo)致他們對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價十分隨意，既沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一手續(xù)，造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的價格混亂。二是流轉(zhuǎn)管理無序，操作隨意，程序隨便，土地流轉(zhuǎn)中既簽訂了流轉(zhuǎn)合同又經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)審查的只是極少數(shù)，大部分的流轉(zhuǎn)只進(jìn)行口頭約定甚至無約定。三是部分地區(qū)土地確權(quán)工作不到位，一旦土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生收益，遺留問題就容易暴露出來，從而產(chǎn)生糾紛。四是土地發(fā)包中存在著種種“黑箱操作”行為。五是部分地區(qū)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位極易受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權(quán)為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，操控土地流轉(zhuǎn)，搞硬性流轉(zhuǎn)、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農(nóng)民，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）加快完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度化和規(guī)范化

盡快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和規(guī)章，提供詳細(xì)的規(guī)范和健全的程序，以系統(tǒng)引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中各方行為的規(guī)范化，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度順利推進(jìn)。必須通過法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理配置，建立公正合理的運行程序。實體法方面，亟需建立專門的法律法規(guī)以及部門規(guī)章，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則、主體限制、土地類型、流轉(zhuǎn)方式、價格市場、中介機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)、法律責(zé)任形式等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的約束和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各方當(dāng)事人能在法律的制度框架內(nèi)規(guī)范行事。程序法方面，各地應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實際，制定切實可行的操作辦法，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個步驟和程序進(jìn)行規(guī)范，指定專門的部門負(fù)責(zé)受理、審批、審查及備案工作，用于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，地方立法可以超前，先行制定地方性的條例或辦法，以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。對暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)增值收益農(nóng)民共享機制

為確保合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減少或避免土地流轉(zhuǎn)收益流入少數(shù)人口袋，必須建立或完善由農(nóng)民當(dāng)家做主的土地流轉(zhuǎn)及其收益分配機制，總的分配原則應(yīng)是初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與。一是要全面開展土地確權(quán)工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)。二是要清晰界定集體與農(nóng)戶土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范村集體代表農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的程序，明確村集體在土地流轉(zhuǎn)中的地位和職責(zé)，保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。三是要依法保障農(nóng)戶的主體地位，土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)方式應(yīng)由農(nóng)民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)厲懲處基層干部、村干部越權(quán)流轉(zhuǎn)、私自流轉(zhuǎn)等侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的行為。四是流轉(zhuǎn)收益除交納必要的稅收外，也應(yīng)歸集體農(nóng)民所有，并按“公開、公平、公正”和近期與長遠(yuǎn)利益兼顧的原則落實到戶、人。

（三）建立保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律援助和糾紛調(diào)解機制

要建立矛盾預(yù)防機制。進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要及時處理流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，糾正和查處違背農(nóng)民意愿的強迫流轉(zhuǎn)問題。完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁機構(gòu)建設(shè)，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)。

（四）建立健全農(nóng)村社會保障體系，免除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂

必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風(fēng)險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。一是擴大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)民提供保障金，幫助他們度過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，各級政府加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加對最低生活保障資金的投入，輔之以社會化幫助的渠道募集資金，確保農(nóng)地低保制度的持續(xù)性和穩(wěn)定性。二是建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，以個人賬戶為主，不同年齡不同標(biāo)準(zhǔn)，既適應(yīng)一次性移轉(zhuǎn)所有的土地的，也適用以土地入股分紅的農(nóng)民，還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)民自由擇業(yè)的需要，為他們的養(yǎng)老免去后顧之憂。三是切實推行農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度，按法定比例負(fù)擔(dān)農(nóng)民看病所支付的醫(yī)療費，解決農(nóng)民看病貴看病難的問題。這三項是我國農(nóng)村最基本的社會保障制度，將最終取代農(nóng)村土地的社會保障功能，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后看病、養(yǎng)老及最低生活水平都有保障。

作者單位：國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部