第一篇：關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

定遠(yuǎn) 12春法本 1234001214815 韓 毅

內(nèi) 容 提 要

農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定農(nóng)民增收,國家長治久安的基石，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機制，加快發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，針對農(nóng)村當(dāng)前在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，在堅持土地承包關(guān)系長期不變的前提下，應(yīng)積極探索建立依法、自愿、有償?shù)氖袌龌恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，本文從當(dāng)前農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)處于的現(xiàn)狀與特點著眼，從我國法律和法規(guī)的角度對其進(jìn)行解析和思考，并借鑒農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗和方法，分析土地流轉(zhuǎn)目前存在的問題，并對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題提出一些淺顯的建議。

關(guān)鍵詞：土地承包 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

目 錄

一、現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點?????????????????3(一)龍頭企業(yè)帶動型 ????????????????????????3(二)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動型?????????????????????????4(三）合作組織帶動型 ????????????????????????4(四)專業(yè)大戶帶動型 ????????????????????????4

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律思考?????????????????????4

（一）土地流轉(zhuǎn)的法律意義??????????????????????4

（二）土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù) ?????????????????????4

（三）土地流轉(zhuǎn)的法律原則??????????????????????4

（四）土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利及義務(wù)?????????????????????4

三、現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢????????????????????5(一)流轉(zhuǎn)進(jìn)程趨向提速????????????????????????5(二)流轉(zhuǎn)形式趨向以轉(zhuǎn)包和租賃為主 ?????????????????5(三）流轉(zhuǎn)規(guī)模趨向做大 ???????????????????????5(四)流轉(zhuǎn)主體日趨多元化 ??????????????????????5(五)流轉(zhuǎn)期限趨于延長 ???????????????????????6(六)流轉(zhuǎn)效益趨于增長 ???????????????????????6

四、存在以下問題??????????????????????????6(一)集中連片難度大，部分土地流轉(zhuǎn)困難 ???????????????6(二)流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，缺少穩(wěn)定性 ??????????????????6(三）農(nóng)村社會保障機制缺失，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)尚存擔(dān)憂 ?????????6(四)金融、財稅等涉農(nóng)政策扶持力度不到位，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) ????6

五、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策與建議????????????????????7(一)進(jìn)一步把握政策導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作 ?????????7(二)進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，適度控制單一主體的流轉(zhuǎn)規(guī)模 ????????7(三）進(jìn)一步加大扶持力度，確保新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展 ???????7(四)準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色 ????????????7(五)進(jìn)一步加大土地改革力度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)新機制 ??????????7 參考文獻(xiàn) ?????????????????????????????8

關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

中共中央十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作、健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場提出了明確要求，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明確了根本依據(jù)，維護(hù)了新時期農(nóng)民的權(quán)益。

2014年中央1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出：穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，鼓勵通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。安徽省根據(jù)黨的十八大精神，結(jié)合我省實際，適時出臺了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機制，加快發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的任務(wù)和措施。針對農(nóng)村當(dāng)前在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，在堅持土地承包關(guān)系長期不變的前提下，應(yīng)積極探索建立依法、自愿、有償?shù)氖袌龌恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制。

因此，對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考，成為廣大農(nóng)村工作者的重要課題，現(xiàn)以定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)為例，對上述課題作一初析。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當(dāng)時農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但是，隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，轄16個行政村一個居委會，現(xiàn)有耕地面積109481.67畝，人口5.8萬人，目前全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)19842.87畝，占耕地總面積18.2%。其中：租賃9450畝，占47%，轉(zhuǎn)讓5330畝，占27%；轉(zhuǎn)讓455畝，占3%，代耕等其他形式4607畝，占23%。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，早在家庭承包責(zé)任制初期，就出現(xiàn)了零星農(nóng)戶①之間為便于耕作而進(jìn)行的小面積的互換、轉(zhuǎn)包。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特別是上世紀(jì)九十年代以來，由于張橋鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對過重，糧食價值低，農(nóng)村勞動力大量向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大面積農(nóng)田拋荒，為改變這種狀況，鎮(zhèn)村在土地流轉(zhuǎn)方面做了大膽嘗試，將拋荒田轉(zhuǎn)包給種田能手②，特別是近期，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營模式也發(fā)生了變化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸呈現(xiàn)出面積大、規(guī)?；内厔?。土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點：

（一）龍頭企業(yè)帶動型

龍頭企業(yè)帶動型即以龍頭企業(yè)為依托，以經(jīng)濟效益為紐帶，以特色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，實行“公司+基地+農(nóng)戶”的模式進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，如張橋鎮(zhèn)管李村的佩璋葡萄有限公司、禾田藍(lán)莓③有限公司、馬湖農(nóng)場等企業(yè)的流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3790畝以上。

①②零星農(nóng)戶：就是極少數(shù)農(nóng)戶的意思。

種田能手及為有農(nóng)業(yè)專業(yè)特長或技術(shù)人員。

③佩璋葡萄、禾田藍(lán)莓均為姓名加上產(chǎn)品命名方式。

（二）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動型

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動型即以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為龍頭，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品基地，帶動和輻射周邊，形成規(guī)模效益。全鎮(zhèn)稻、麥等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)面積達(dá)1萬多畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的49%。高塘村的花卉苗木，南楊村的茭白④和多彩馬鈴薯、街南村的小龍蝦等土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1000畝以上。

（三）合作組織帶動型

合作組織帶動型即通過建立農(nóng)民專業(yè)合作社，家庭農(nóng)場，采取統(tǒng)一產(chǎn)供銷等方式，變分散經(jīng)營為組織化、集約化經(jīng)營，如張橋為民苗木植保專業(yè)合作社、徐江食用菌農(nóng)民專業(yè)合作社等土地流轉(zhuǎn)均在200畝以上。

（四）專業(yè)大戶帶動型

專業(yè)大戶帶動型即種養(yǎng)大戶利用自身專業(yè)優(yōu)勢流轉(zhuǎn)周邊農(nóng)戶土地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計張橋鎮(zhèn)50畝以上種養(yǎng)殖大戶約194戶，共流轉(zhuǎn)土地15077畝。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律思考

（一）、土地流轉(zhuǎn)的法律意義。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會在轉(zhuǎn)讓時流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商處理。2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確指明，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）、土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)。我國早在2002年8月29號，九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式實施。該法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條:國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);第十六條第一款:（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;第二十六條第二款：承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶⑤的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);該法第五節(jié)專門對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了明確規(guī)定;該法第三十二條則指出通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。

（三）、土地流轉(zhuǎn)的法律原則?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十三條確定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的五個原則有：第一是平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；第二是不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；第三是流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；第四是受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；第五是在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

（四）、土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利及義務(wù)?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)，第三 ④⑤茭白俗稱茭瓜草，是一種水生植物。落戶及為長期居住于某一個地方。

十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，第三十七條規(guī)定當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對合同所應(yīng)包含的七個格式條款做了歸納，第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度，第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。值得注意的是第四十二條：承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。這則表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條這樣說：承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。這就鼓勵農(nóng)民放心對土地加以投入，即使以后轉(zhuǎn)讓也能得到相應(yīng)的報報酬。

我國在2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實施。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個方面進(jìn)行規(guī)范。國家法律、法規(guī)及政策的出臺及逐步完善，標(biāo)志著中國農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展的時期。

三、現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢

（一）流轉(zhuǎn)進(jìn)程趨向提速

近幾年來，一方面隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)村絕大多數(shù)的青壯年勞動力走出家門，外出打工掙錢，農(nóng)村直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力銳減，不少村莊只剩下老人和留守兒童，成為名符其實的“空心村⑥”；另一方面隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家各項惠農(nóng)政策的紛紛出臺，使部分企業(yè)或大戶到農(nóng)村創(chuàng)辦專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)示范園、家庭農(nóng)場，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，這在一定程度上助推了土地經(jīng)營權(quán)的加速流動。以張橋鎮(zhèn)為例，截至2013年底，全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總面積超過19842.87畝，占全鎮(zhèn)耕地面積的18.2%，自2010年以來張橋鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)明顯加快，僅2012年就新增流轉(zhuǎn)面積5100畝。

（二）流轉(zhuǎn)形式趨向以轉(zhuǎn)包和租賃為主

由于轉(zhuǎn)讓涉及土地權(quán)屬變更，入股又涉及到股權(quán)收益不確定情況和風(fēng)險性，大多數(shù)農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中采用轉(zhuǎn)包和出租方式，張橋鎮(zhèn)這兩種方式流轉(zhuǎn)面積達(dá)14780畝，占總流轉(zhuǎn)面積74%，其中轉(zhuǎn)讓5330畝，租賃9450畝。

（三）流轉(zhuǎn)規(guī)模趨向做大

近年來，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)面積大、流入主體數(shù)量多、經(jīng)營規(guī)模越來越大的趨勢，截止2013年底，張橋鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在百畝以上的達(dá)7833畝，其中規(guī)模在1000畝以上的面積達(dá)4379畝，最大流入主體是安徽省馬湖農(nóng)場，流轉(zhuǎn)土地達(dá)3279畝；100畝至1000畝流轉(zhuǎn)面積達(dá)4554畝；50畝至100畝流轉(zhuǎn)面積達(dá)7240畝。隨著“美好鄉(xiāng)村”和農(nóng)村土地整治的不斷推進(jìn)，以村民組、行政村整體流轉(zhuǎn)成為新趨勢。

（四）流轉(zhuǎn)主體日趨多元化

隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，原先的農(nóng)戶之間小規(guī)模代耕代種現(xiàn)象逐漸被改變，一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、返鄉(xiāng)農(nóng)民、種糧大戶參與土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè) ⑥空心村意同空城，在此指沒有青壯主要勞動力。

產(chǎn)業(yè)化、生產(chǎn)訂單化、經(jīng)營組織化水平不斷提高。到2013年底，張橋鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的土地：流入企業(yè)3789畝；流入家庭農(nóng)場2357畝；流入專業(yè)合作社3996畝；流入專業(yè)大戶8450畝。土地經(jīng)營權(quán)逐步向家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流動成為必然趨勢。

（五）流轉(zhuǎn)期限趨于延長

仍以張橋鎮(zhèn)為例，土地流轉(zhuǎn)期限在10年以上的7260畝，占總流轉(zhuǎn)面積的37%；土地流轉(zhuǎn)期限在10年以下5年以上的5430畝，占流轉(zhuǎn)總面積的28%；流轉(zhuǎn)期限5年以下的約7150畝，占流轉(zhuǎn)總面積的35%。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和專業(yè)大戶成為土地流轉(zhuǎn)主體的中堅力量⑦，今后，延長土地流轉(zhuǎn)期限是農(nóng)民與流入主體的共同意愿和主要趨向。

（六）流轉(zhuǎn)效益趨于增長

據(jù)定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)計分析，土地在實行流轉(zhuǎn)前，農(nóng)戶經(jīng)營一畝田地的凈收入最多也就五六百元，再加上勞動力成本后基本上就所剩無幾了，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，土地在流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民不但從土地流轉(zhuǎn)中得到直接流轉(zhuǎn)租金，而且在租賃土地的企業(yè)務(wù)工還可賺到勞務(wù)費，比過去自己經(jīng)營土地經(jīng)濟效益增加3-5倍，經(jīng)濟效益得到大大改善。

四、存在以下問題

（一）集中連片難度大，部分土地流轉(zhuǎn)困難

1995年二輪地改時由于土地的好壞差異較大，各村組為了減少糾紛，將好田和差田按統(tǒng)一比例搭配調(diào)整，絕大多數(shù)農(nóng)民的耕地被分散于不同地段，難以集約化經(jīng)營，在客觀上加大了土地流轉(zhuǎn)的難度和成本，同時也導(dǎo)致部分零散土地流轉(zhuǎn)困難。

（二）流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，缺少穩(wěn)定性

按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)。但在實際操作中，多數(shù)是以村社或者流轉(zhuǎn)合作社為單位造具花名冊，農(nóng)戶在花名冊上簽字表示自己的意愿，以簽字代委托，這種情況容易造成農(nóng)戶反悔，部分農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)，代耕代種，只有簡單口頭協(xié)議，隨意性較大特別是在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價格不斷上漲的情況下極易發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，也使土地流入戶顧慮重重，缺乏長期發(fā)展規(guī)劃，只能經(jīng)營一年算一年。流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：一是在土地流轉(zhuǎn)過程中未充分征求流轉(zhuǎn)雙方的意愿，流轉(zhuǎn)雙方的合理要求未能及時協(xié)調(diào)解決；二是部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方權(quán)利義務(wù)不夠明確，合同未能鑒證和公證；三是合同雙方未按法律規(guī)定的程度簽訂合同，引起糾紛不能得到有效的解決方式。這些問題和情況的存在，將使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保障，影響土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。

（三）農(nóng)村社會保障機制缺失，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)尚存擔(dān)憂

長期以來，土地一直是中國農(nóng)民最基本的生活保障，由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障機制不健全，農(nóng)戶普遍存在惜租心理。另一方面由于土地征收補償制度不完善，讓土地受讓人對保障缺乏積極的心理預(yù)期，不敢加大投入，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

（四）金融、財稅等涉農(nóng)政策扶持力度不到位，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等在擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的過程中，由于金融、財稅等涉農(nóng)政策扶 ⑦中堅力量即為主要力量。

持力度不夠，造成土地流入主體發(fā)展后勁不足；二是糧補等國家惠農(nóng)政策仍由原流出地農(nóng)戶享受，農(nóng)業(yè)保險理賠比例較低，在一定程度上影響了土地流入主體的生產(chǎn)積極性；三是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)暫不能抵押，融資困難也制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。

五、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策與建議

（一）進(jìn)一步把握政策導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作

要遵循“依法、自愿、有償”原則，在大方向上鼓勵推進(jìn)，在具體實施中力求穩(wěn)妥，避免因盲目追求土地流轉(zhuǎn)主體規(guī)模上的“大”和土地流轉(zhuǎn)數(shù)量上的“多”，從而導(dǎo)致生產(chǎn)要素和管理水平跟不上而失敗，影響農(nóng)村穩(wěn)定，真正做到群眾自愿、政府引導(dǎo)、操作規(guī)范。

（二）進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，適度控制單一主體的流轉(zhuǎn)規(guī)模

對現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行全面調(diào)查摸排，對流轉(zhuǎn)面積過大、資金相對不足、管理難到位的大戶進(jìn)行“瘦身”處理，控制流轉(zhuǎn)面積，適度規(guī)模經(jīng)營，以規(guī)避流轉(zhuǎn)大戶生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，確保農(nóng)戶利益不受損失。

（三）進(jìn)一步加大扶持力度，確保新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展

專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是今后土地流轉(zhuǎn)的主力軍，他們的健康發(fā)展關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，必須大力扶持和培育。一是加大科技培訓(xùn)力度，提升經(jīng)營主體整體水平，農(nóng)技、畜牧、農(nóng)機等部門要積極對接，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供科技支撐。二是加大政策、資金扶持力度。對效益好、示范帶動作用明顯的家庭農(nóng)場予以獎補；新增農(nóng)業(yè)補貼優(yōu)先向新型經(jīng)營主體傾斜，實行誰種糧，補貼誰；三是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押融資機制，破解流入主體融資難瓶頸；四是提高政策性農(nóng)業(yè)保險的賠付比例，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險防范能力，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康成長保駕護(hù)航。

（四）準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色

鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運用,監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動,監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡,而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源, 去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權(quán)。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作。要深化農(nóng)村社會管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土⑧”觀念，減少農(nóng)民對土地的直接依賴。

（五）進(jìn)一步加大土地改革力度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)新機制

一是在規(guī)范現(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上積極探索將土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，使得農(nóng)戶和流入主體成為利益共同體，提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)激勵機制，引導(dǎo)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。三是充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)平臺的中介作用，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，健全服務(wù)功能，提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。四是健全農(nóng)村社會保障機制，逐步弱化土地的保障功能，不斷增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，解除農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。五是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制，租金價格市場化，地方財政要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金，及時預(yù)防和化解社會風(fēng)險。

⑧戀土及為依賴土地。

參考文獻(xiàn)：

1、安海崗著《關(guān)于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考》，載自《資源與產(chǎn)業(yè)》第9卷第1期，2007年2月。

2、何曉麗著《我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析》，載自中國論文下載中心。

3、王瑋、梁云龍著《欽南區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“轉(zhuǎn)”出一片新天地》，轉(zhuǎn)自《廣西日報》2009年7月2日。

4、劉國學(xué)著《賀州市八步區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索與實踐》，廣西農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，2009-01-24

5、林浩濱、何亦名著《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題初探》，載自《農(nóng)村展望》，2003年9期，P15-16。

6、班嬋著《淺談當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題》，載自《農(nóng)村經(jīng)營管理》2004年12期，P42-43。

7、甘敏、張敏敏著《農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題與對策研究》，載自《廊坊師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年01期。

第二篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

[摘 要] 農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計良策。本文從我國當(dāng)前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對其進(jìn)行解析，并借鑒當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，分析土地流轉(zhuǎn)存

在的困難，并試圖對土地流轉(zhuǎn)制的建立和完善度提出一些初淺的建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，盡管我國土地的總量不算少，但由于人口數(shù)量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國的人口在繼續(xù)增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關(guān)系，成為保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展

十一屆三中全會以來，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當(dāng)時農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但是，隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務(wù)于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、遷徙等因素，部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無奈的現(xiàn)實，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。

一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，解決了中國農(nóng)村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經(jīng)營制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計良策。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律解析

土地流轉(zhuǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從面實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會在事先約定。2002年8月29號，九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實施。該法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！钡谑鶙l第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品?！钡诙鶙l第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！痹摲ǖ谖骞?jié)則專門對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做了詳細(xì)規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的五個原則：“

（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；

（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；

（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；

（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。”第三十四條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對合同所應(yīng)包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為

發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?！边@一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)?；a(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應(yīng)的補償?！眲t旨在鼓勵農(nóng)民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉(zhuǎn)讓時也能得到相應(yīng)的回報。

2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實施?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個方面進(jìn)行規(guī)范。

2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。國家法律、法規(guī)及政策的出臺及逐步完善，標(biāo)志著中國農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展的時期，這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析

在實行農(nóng)村土地改革的進(jìn)程中，我國有條件的地方已大膽的實行了許多實踐，取得了很好的成績，掌握了許多先進(jìn)了經(jīng)驗。下面我們來看幾個例子：

北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計24萬畝，其中規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地為四萬余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計吸引社會投資10余億元。近幾年來，通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務(wù)手段極大促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。該區(qū)土地畝流轉(zhuǎn)收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達(dá)到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總金額為2.2億元，土地流轉(zhuǎn)戶每年增收2400元。同時，規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問題，截止到2009年，通州區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)解放農(nóng)村勞動力10000余人，其中就地安置勞動力6000余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。

我省賀州市八步區(qū)總?cè)丝?3萬人（其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬人），行政村186個，農(nóng)戶11.46萬戶，耕地39.02萬畝。目前共流轉(zhuǎn)土地83.05萬畝，促進(jìn)了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化進(jìn)程；促進(jìn)了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；促進(jìn)了社會資本投入多元化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

欽州市欽南區(qū)推行農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)，按照“明確所有權(quán)，放開使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，在不改變土地使用性質(zhì)和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉(zhuǎn)，實行集約化經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色化、規(guī)?；?、專業(yè)化方向發(fā)展。有效流轉(zhuǎn)土地3.73萬畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無核荔枝等20多個特色品牌農(nóng)作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導(dǎo)的專業(yè)示范村。

取以往之經(jīng)驗，流轉(zhuǎn)的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作等。

1、土地置換

村集體與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的承包土地相互交換，對于土地級差，通過協(xié)商以貨幣或其他形式支付土地力培育補償費。

2、承包戶自主有償或無償轉(zhuǎn)包

承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的條件和手續(xù)發(fā)包給第三方，由第三方向原承包戶履行合同的行為。許多農(nóng)戶之間私自轉(zhuǎn)包土地都采用這種方式，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最初形式，也曾經(jīng)一度是最主要的流轉(zhuǎn)方式，但近年來，這一形式的流轉(zhuǎn)趨于減少。

3、租賃

租賃雙方簽訂合同，規(guī)定租賃土地的面積、級別、使用保護(hù)、租金及雙方的權(quán)利義務(wù)等。在經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了一批果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品的繁育專業(yè)戶，他們租用其他農(nóng)戶土地進(jìn)行果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。也有一些企事業(yè)單位向農(nóng)戶或集體交納租賃費，租借農(nóng)地進(jìn)行高新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。

4、股份合作

集體、農(nóng)戶、企業(yè)之間，通過土地、資金、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要互的組合，實行股份制經(jīng)營。在有關(guān)各方簽訂的協(xié)議，通過的章程中，把投資形式、投資份額、收益分配等依法做出明確規(guī)定。既延續(xù)了國家的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，又充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，使國家、集體、個人三方面的利益都得到了充分的保障。

通過流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民手中零星分散的土地使用權(quán)集中到專業(yè)合作社、種田能手或農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營，有效克服了農(nóng)戶分散生產(chǎn)的局限性，有利于統(tǒng)一良種、統(tǒng)一栽種、統(tǒng)一生產(chǎn)管理，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量創(chuàng)造了條件。土地的大量流轉(zhuǎn)，也使一大批農(nóng)村富余勞動力從土地解放出來發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，投資創(chuàng)辦加工、商業(yè)、運輸?shù)确矫娴母黝惤?jīng)濟實體近千家，增加了他們的非農(nóng)收入。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困難

結(jié)合我區(qū)實際情況，地域廣范，地形復(fù)雜，風(fēng)俗各異，土地流轉(zhuǎn)仍存在許多困難之處：

1、承包土地零散難流轉(zhuǎn)。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，加之家庭繼承，現(xiàn)如今農(nóng)民個人承包的這些土地分布散，面積小，實行歸堆集中的難度較大，難以實現(xiàn)有效的土地流轉(zhuǎn)，從而土地的資源優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

2、由于缺乏市場監(jiān)督機制，一部分土地被反復(fù)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保障。因流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，手續(xù)不完備，土地流轉(zhuǎn)合同權(quán)利義務(wù)不明確，土地糾紛時常發(fā)生，有的地方土地糾紛案件已經(jīng)上升為當(dāng)?shù)刂饕拿袷滦淌率录绊懥松鐣€(wěn)定。

3、流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是在土地流轉(zhuǎn)過程中未充分征求流轉(zhuǎn)雙方的意愿，流轉(zhuǎn)雙方的合理要求未能及時協(xié)調(diào)解決；二是部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方權(quán)利義務(wù)不夠明確，合同未能鑒證和公證；三是合同雙方未按法律規(guī)定的程度簽訂合同，引起糾紛不能得到有效的解決方式。這些問題和情況的存在，將使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保障，影響土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。

4、流轉(zhuǎn)后的農(nóng)田改變用途。有些通過流轉(zhuǎn)得到土地的農(nóng)戶，為達(dá)到短期內(nèi)實現(xiàn)最大效益的目的，往往改變土地原來的用途，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，土地用途改變后很難恢復(fù)原貌。

另外，筆者在司法實踐中，也常隨到一些農(nóng)民土地糾紛的問題，比如：一些鄉(xiāng)村推行地土地流轉(zhuǎn)，存在著不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題，如隨意改變土地承包關(guān)系，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)或者借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)后收益分配不均等。這些問題引發(fā)了很多矛盾，也給農(nóng)村腐敗之風(fēng)創(chuàng)造了客觀條件。

五、土地流轉(zhuǎn)制度的建立和完善

從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和前景看，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)這一主要資本變?yōu)楦筘敻唬l(fā)揮土地的最佳效益，確是勢在必行。但要解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題的關(guān)鍵是完善土地承包經(jīng)營制度，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)該從以下幾方面著手：

（一）規(guī)范土地登記制度，明確土地產(chǎn)權(quán)，落實對農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)。

在堅持現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的條件下，首先對農(nóng)村集體土地發(fā)放農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書?！锻恋毓芾矸ā返谑粭l規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)?！彼愿鶕?jù)這一規(guī)定，對于農(nóng)民集體所有的土地，如果農(nóng)村集體（包括屯集體、村集體或鄉(xiāng)集體）向縣級人民政府提出領(lǐng)取集體土地所有權(quán)證的申請，則土地所有權(quán)證書就應(yīng)發(fā)放給農(nóng)民集體所有者。頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有者權(quán)證，才能從根本上體現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)主體法律地位，也為農(nóng)村土地出讓、出租、入股等經(jīng)濟行為提供了法律依據(jù)，更為相關(guān)利益分割提供了合法產(chǎn)權(quán)依據(jù)。其

次，對農(nóng)民承包地發(fā)放農(nóng)戶承包權(quán)證書。頒發(fā)農(nóng)戶對農(nóng)村集體土地承包權(quán)證書，才能真正保護(hù)農(nóng)戶對集體土地長久不變的承包權(quán)，也為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中確保轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)而又保留承包權(quán)提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。對農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書的頒發(fā)，明確土地產(chǎn)權(quán)，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，可以部分地變農(nóng)村土地資源為土地資本，大力度地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟繁榮。

（二）科學(xué)進(jìn)行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，十分珍惜土地、合理利用土地和切實保護(hù)耕地，是我國的基本國策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以保護(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點，加強土地利用宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，確定土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾。首先，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)用地。要加強農(nóng)用地保護(hù)、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。其次、合理安排建設(shè)用地。確保重點建設(shè)項目的用地需求，其他種類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)占補平衡原則，切實落實建設(shè)占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤的政策。控制城鄉(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系。

（三）加快土地整理、復(fù)墾和開發(fā)。

1、土地整理。土地整理的重點應(yīng)是村莊和農(nóng)田整理。筆者認(rèn)為可通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積，通過平整土地、歸并地塊及綜合建設(shè)農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)待村結(jié)合。注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

2、土地復(fù)墾。按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復(fù)墾管理。土地復(fù)墾與生產(chǎn)建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進(jìn)行。要及時復(fù)墾工礦建設(shè)新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復(fù)墾。復(fù)墾土地優(yōu)先作為耕地，同時遵循適宜性和經(jīng)濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。

3、土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設(shè)和水利建設(shè)同步進(jìn)行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進(jìn)行可行性論證，搞好規(guī)劃設(shè)計。鼓勵宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。

（四）加強村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，集約用地，保護(hù)耕地。各地應(yīng)抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地，加強農(nóng)村宅基地用地計劃管理。同時積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)土地集約利用。

（五）準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運用,監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動,監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡,而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源, 去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權(quán)。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；要為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)工作；要制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的同時，要深化農(nóng)村社會管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土”觀念，減少農(nóng)民對土地的直接依賴，同時要加快建立健全適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，清除農(nóng)民離土后的后顧之憂。

第三篇：對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點思考

對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點思考

江蘇省政協(xié)經(jīng)濟委員會辦公室

唐傳陽

近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢。江蘇省自二輪承包以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積累計已達(dá)558萬畝，占農(nóng)戶總承包面積的11.1%。土地流轉(zhuǎn)的速度與規(guī)模與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及勞動力流動狀況密切相關(guān)。江蘇因南北差距，由蘇北到蘇南大體上呈逐漸加速之勢。蘇北許多縣流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)戶承包地的的比例不到5%，而蘇南不少地區(qū)已超過20%。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。它有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但實踐中也存在一些不容忽視的問題。一是土地流轉(zhuǎn)的操作程序不夠規(guī)范。目前，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制還沒有建立，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問題。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多。二是土地流轉(zhuǎn)的中介組織不夠健全。大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。一些地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場經(jīng)濟法則對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行運作的并不多。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了

生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。三是土地流轉(zhuǎn)中政府定位不當(dāng)。一些鄉(xiāng)村組織直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農(nóng)民利益。一些地方熱衷于搞“反租倒包”，由于流轉(zhuǎn)的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策，如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。四是非農(nóng)建設(shè)用地存在嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的傾向。目前，非農(nóng)建設(shè)用地絕大多數(shù)實行國家征用，沒有區(qū)分公益性、經(jīng)營性的不同性質(zhì)。征地與供地采用雙軌制，征地沿用計劃經(jīng)濟時的強制辦法，但供地卻采取 市場經(jīng)濟的有償出讓，政府“以地生財”。伴隨著房地產(chǎn)熱、大學(xué)城、開發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步升溫，征地失控，“圈地運動”不斷升級。對農(nóng)民的征地補償方法不合理，采取“一次性買斷”，且補償費不能全部到位，層層截留，農(nóng)民只能得到一點安置補助。現(xiàn)在每畝土地征用費已高達(dá)7-8萬元，而農(nóng)民得到的不足1萬元。這對農(nóng)民是一種剝奪。大批農(nóng)民失去土地，又不能從土地上得到賴以生活的經(jīng)常性收入，成為無業(yè)游民，威脅社會穩(wěn)定。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，而且對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定都具有重要意義。它屬于生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的范疇，政策性強，涉及面廣，且矛盾糾紛多。因此，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亟需明確原則，規(guī)范發(fā)展。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須把握基本的原則推進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的基本原則，是正確處理穩(wěn)定農(nóng)村土地政策、提高農(nóng)地資源配置效率、以及保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益之間的關(guān)系。其中正確執(zhí)行黨在農(nóng)村的土地政策是土地合理流轉(zhuǎn)的前提條件，提高土地資源的配置效率是土地流轉(zhuǎn)的中心任務(wù)，而保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益則是土地流轉(zhuǎn)的根本目的。這三者其實都離不開“以農(nóng)民為本”的原則。一是堅持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、土地承包權(quán)30年不變的原則。這一原則是保護(hù)農(nóng)民當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益的根本保證，是確保農(nóng)村穩(wěn)定的政策基礎(chǔ)。在此前提下，土地流轉(zhuǎn)只是使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民不會由于土地流轉(zhuǎn)而失去土地，土地流轉(zhuǎn)的收益不是一次性支付，也不是永久固定的，農(nóng)民應(yīng)始終有一定的收入來源。二是堅持土地集體所有即農(nóng)民所有的原則。土地承包權(quán)30年不變，實際已賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)。這種承包權(quán)是“準(zhǔn)所有權(quán)”，應(yīng)享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的土地權(quán)利。只有賦予農(nóng)民充分的土地權(quán)利，并保證不受侵蝕，才能有效建立土地流轉(zhuǎn)機制，逐步形成農(nóng)地要素市場，提高農(nóng)地資源配置效率。三是堅持土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民為主體的原則。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須充分尊重農(nóng)民意愿，流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，流轉(zhuǎn)主要應(yīng)在農(nóng)戶間進(jìn)行，流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)民。以農(nóng)民為流轉(zhuǎn)主體的原則是堅持上述兩條原則的必然結(jié)果，也是切實維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益的具體體現(xiàn)。

2.加強土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、土地經(jīng)營者、中介組織等多方面的利益，流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范的操作程序進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽定流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等。合同要經(jīng)過有關(guān)部

門的鑒證。要全面建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度，使流轉(zhuǎn)管理工作正?；?、規(guī)范化。對于土地流轉(zhuǎn)的形式，要堅持多樣化，但應(yīng)重點推廣租賃制。這是因為土地租賃制簡便易行，農(nóng)民容易接受。土地租賃制在世界上也較為流行，更符合我國農(nóng)村土地不能買賣又必須流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實。土地租金也比“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益”更為明確、清晰和規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)的時間一般不宜過長，因為隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和土地市場的發(fā)育，土地的遠(yuǎn)期價值難以準(zhǔn)確評估。土地流轉(zhuǎn)時間過長，難以保護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

3.大力培育土地流轉(zhuǎn)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場化流動制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場化的關(guān)鍵。中介服務(wù)組織在農(nóng)地的供給主體和需求主體之間起媒介和橋梁作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以依托農(nóng)經(jīng)站建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的管理及中介，包括土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，收集發(fā)布土地供求信息，進(jìn)行項目推介，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，指導(dǎo)辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，協(xié)調(diào)處理各方關(guān)系，搞好土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)。

4.準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者，它監(jiān)督土地資源的合理運用，監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源，去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權(quán)。因此，鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；要為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)工作；要制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長

遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

5.切實維護(hù)非農(nóng)建設(shè)征地中農(nóng)民的合法利益。土地是不可再生的稀缺資源。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地不僅具有生活保障功能，還具有不斷增值的資產(chǎn)功能。對非農(nóng)建設(shè)征地，要區(qū)別公益性和非公益性的不同性質(zhì)，采取不同的用地方式。對國家公益性建設(shè)用地，可采取征用的辦法，但征地補償款不應(yīng)層層截留，大部分應(yīng)歸農(nóng)民。對經(jīng)營性建設(shè)用地，不宜再采取征用和“一次性買斷”的做法，應(yīng)學(xué)習(xí)廣東、上海等地的經(jīng)驗，采取租賃或土地入股經(jīng)營的形式，使農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收益。

6.加快土地流轉(zhuǎn)的立法。應(yīng)盡快制定和出臺農(nóng)村土地承包法的實施細(xì)則，制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)，對于農(nóng)民土地權(quán)利的界定，使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補償標(biāo)準(zhǔn)及收益分配，土地流轉(zhuǎn)的管理，土地糾紛的處理等基層難以解決的問題，通過調(diào)查研究加以規(guī)定，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道。要以法律形式確保農(nóng)村基本經(jīng)營制度的長期穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展。

第四篇：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策

土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心和基礎(chǔ)。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、激活農(nóng)村土地要素、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，提高土地利用率和農(nóng)業(yè)綜合效益。如何在在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度長期穩(wěn)定的前提下，激活農(nóng)村土地要素，促進(jìn)農(nóng)村土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越發(fā)展，是需要不斷研究的一個重大課題。

在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，如何推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入，盤活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)？帶著這些問題，襄州區(qū)人大組織部分人大代表對轄區(qū)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了實地調(diào)查，并提出了一些建議。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

近年來,襄州區(qū)圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。據(jù)襄州區(qū)經(jīng)管局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總量達(dá)23.9萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)21%。30畝以上規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)11萬畝，占全部土地流轉(zhuǎn)面積的50%。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在總體上仍處于一個較低的水平。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、速度慢，落后于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。全區(qū)30畝以上流轉(zhuǎn)土地面積占總耕地面積的比例不足10%，100畝以上的較大規(guī)模流轉(zhuǎn)比例占5%,500畝以上大規(guī)模流轉(zhuǎn)比例占2%，導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營程度很低，不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下突出特點：

流轉(zhuǎn)面積由零散向集中連片轉(zhuǎn)變。以“寄種”方式，將農(nóng)民的土地連片集中，由專業(yè)合作社提供種子、肥料、供水、技術(shù)和產(chǎn)品收獲，農(nóng)民“零投入、零風(fēng)險”負(fù)責(zé)日常田間管理，并按寄種面積獲得地租和寄種工資，同時享受增產(chǎn)分紅，走出了“公司十農(nóng)戶十基地”的新路子。據(jù)調(diào)查：程河鎮(zhèn)喬莊村以每畝1000元的價格從農(nóng)戶手中高價租賃耕地，用于建設(shè)蔬菜大棚。并成立了襄州區(qū)程河鎮(zhèn)喬莊鑫磊蔬菜專業(yè)合作社。從山東壽光縣引進(jìn)2000粒五彩椒種子，將蔬菜種植面積由150畝擴大到1000畝。還可解決1000名農(nóng)民門口就業(yè)問題。通過集中連片流轉(zhuǎn)實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，拓寬了農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，發(fā)展了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

流轉(zhuǎn)方式由單一向多樣性轉(zhuǎn)變。目前全區(qū)采取轉(zhuǎn)包方式有轉(zhuǎn)讓、互換、代耕、將承包地委托給村集體經(jīng)濟組織等，實現(xiàn)了由初期農(nóng)戶之間單一的季節(jié)性轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)向目前的多種流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變，使土地流轉(zhuǎn)關(guān)系更加清晰，更加符合依法自愿流轉(zhuǎn)的要求。

流轉(zhuǎn)渠道由自發(fā)向組織化轉(zhuǎn)變。隨著國家一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，農(nóng)民惜地情結(jié)增強，土地流轉(zhuǎn)逐漸由農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)向有組織地協(xié)調(diào)推動轉(zhuǎn)變。組織流轉(zhuǎn)一般是由農(nóng)戶委托村土地流轉(zhuǎn)合作社或由村民委員會在征得農(nóng)戶同意的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。如：黃集鎮(zhèn)毛崗村連片種植煙葉，農(nóng)戶按交易面積獲得土地租金700元/畝。自2009年以來，村委會每年連片面積在1300畝左右，占總面積的30%，農(nóng)民增收近百萬元。當(dāng)年可為村民提供打工崗位近200個，增收近50萬元，人均1000余元。但組織化流轉(zhuǎn)要有政府引導(dǎo)，規(guī)范程度較高，土地大多成片，有一定規(guī)模，價格也較統(tǒng)一，有利于更好地促進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)。

流轉(zhuǎn)主體由個體向多元化轉(zhuǎn)變。過去的土地流轉(zhuǎn)主要是在同村的農(nóng)戶之間進(jìn)行，經(jīng)營主體大多是單一的農(nóng)戶。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一些原來的種養(yǎng)大戶擴大了經(jīng)營規(guī)模，新的專業(yè)大戶不斷涌現(xiàn)。同時，還產(chǎn)生了一批新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，其中工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等成了流轉(zhuǎn)土地的受讓主體。目前，全區(qū)工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共租賃土地13萬畝。通過公司十合作社十農(nóng)戶的方式，開發(fā)建設(shè)了水果、蔬菜、食用菌、花卉等無公害綠色農(nóng)產(chǎn)品種植基地和標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)豬、牛、羊、禽等養(yǎng)殖場及農(nóng)家樂、水泥制品廠等。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正朝著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

流轉(zhuǎn)收益由低收入向高效益轉(zhuǎn)變。土地二輪承包時，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地是為了規(guī)避稅費，很多土地撂荒無人耕種。隨著農(nóng)業(yè)費稅取消，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益逐年攀升，流轉(zhuǎn)價格從當(dāng)初無償代耕，到目前每畝500-1000元，越是種植條件優(yōu)越、效益高的地方流轉(zhuǎn)價格越高。從調(diào)查的情況看，流轉(zhuǎn)土地，特別是集中連片流轉(zhuǎn)用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟作物、反季節(jié)作物、畜禽養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值農(nóng)業(yè)的較多，用于糧食種植的較少。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，但又是一個漸進(jìn)的過程，在其發(fā)展過程中依然存在諸多值得關(guān)注、必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問題。

(一)土地流轉(zhuǎn)機制不健全。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進(jìn)行和行政推動，由于缺乏健全的市場機制和必要的中介服務(wù)機構(gòu)，供需雙方流轉(zhuǎn)信息很難實現(xiàn)有效對接，“流不出、轉(zhuǎn)不進(jìn)”依然同時存在。缺乏統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)監(jiān)管機構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)管理職責(zé)不明、管理缺位。

(二)流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。由于流轉(zhuǎn)市場不完善，目前土地流轉(zhuǎn)仍然是以轉(zhuǎn)包和出租為主，相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進(jìn)行，處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這種方式通常以“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行，既不遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，也沒有通過合同或者契約來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。而簽訂了書面協(xié)議的,有的是雙方自行草擬的，內(nèi)容極不規(guī)范;有的是村委會直接與投資業(yè)主簽訂的，沒有農(nóng)戶的書面委托，造成承包關(guān)系的混亂，為日后留下了糾紛隱患。

(三)農(nóng)民權(quán)益缺乏有效保障。由于土地流轉(zhuǎn)尚屬“買方”市場，一些地方尚未建立業(yè)主經(jīng)營能力的資格審查和評估的準(zhǔn)入機制，業(yè)主流轉(zhuǎn)土地后，因投資不足或市場變化等原因，不能及時兌現(xiàn)農(nóng)戶土地租金，甚至放棄耕種，風(fēng)險常常轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民和政府。特別是業(yè)主在租賃土地后一般都要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時性建筑，并對租賃的土地進(jìn)行整理，這將打亂原有土地的界線，租賃期滿后未能及時復(fù)耕，難以恢復(fù)原貌。

(四)流轉(zhuǎn)土地“非糧化”較普遍。目前農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地主要用于種植經(jīng)濟作物、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，因種糧效益低，一些企業(yè)租到土地后基本不種糧，流轉(zhuǎn)土地“非糧化”較普遍。土地流轉(zhuǎn)的目的是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)業(yè)附加值，相對于效益較低的糧食種植，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)更具有誘惑力和競爭力。但保證一定的糧食生產(chǎn)是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)和國家穩(wěn)定的重要前提，如果流轉(zhuǎn)土地全部用于非糧食生產(chǎn)，會對保證國家的糧食安全造成一定影響。

(五)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)比較困難。由于農(nóng)戶的承包地塊零星分散，要流轉(zhuǎn)相對集中連片的土地，需要與不同的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。受國家政策補貼方式的限制，不種糧的、甚至撂荒的都可按承包面積獲得各種惠農(nóng)補貼，加大了農(nóng)民對土地的依賴，加之還有部分農(nóng)民把土地視為生存保障，不愿轉(zhuǎn)出。由于農(nóng)業(yè)收入較低，農(nóng)業(yè)開發(fā)又面臨自然和市場雙重風(fēng)險，造成真正有實力的龍頭企業(yè)參與土地規(guī)模經(jīng)營的較少。

三、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

土地流轉(zhuǎn)是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要舉措，是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須因地制宜，搞好引導(dǎo)，當(dāng)前迫切需要做好以下幾方面工作。

(一)搞好確權(quán)登記，夯實流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，認(rèn)真做好土地確權(quán)、登記、頒證工作，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度;認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺帳“四相符”和“四到戶”，為土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅實基礎(chǔ)。

(二)健全管理制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。出臺農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實施辦法，土地流轉(zhuǎn)尤其是規(guī)?；鬓D(zhuǎn)必須簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，否則流轉(zhuǎn)無效。實行流轉(zhuǎn)合同登記、鑒證制度，通過合同登記、鑒證，及時發(fā)現(xiàn)和糾正流轉(zhuǎn)雙方違反法律政策的約定;對以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的，要及時辦理相關(guān)備案登記，對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，要及時辦理權(quán)證變更手續(xù)。

(三)健全管理體系，搞好流轉(zhuǎn)服務(wù)。各級政府應(yīng)從深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民權(quán)益、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)社會穩(wěn)定的高度，重新審定農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)的工作職能、機構(gòu)設(shè)置和手段保障問題，特別是要盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，落實好編制、人員、經(jīng)費等必要的工作條件，切實把土地流轉(zhuǎn)管理、指導(dǎo)和服務(wù)工作真正落到實處。同時，要建立市、縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會，依法解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各類問題，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法利益。

(四)健全市場機制，促進(jìn)有序流轉(zhuǎn)。一是搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。健全市、區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)交易市場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開通土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供“一站式”服務(wù)。村級設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，及時收集、反映農(nóng)戶流轉(zhuǎn)信息。二是建立價格評估指導(dǎo)機制?？陀^公正地評估、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公平公正合理。三是建立風(fēng)險防范機制。建立有效的市場準(zhǔn)入制度，對進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場的經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進(jìn)行資格審查和資信評估。建立風(fēng)險保障金，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。四是創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)形式。鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，并委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營，用市場化手段進(jìn)行資本運作和資產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長期有效聯(lián)結(jié)。

(五)建立支持機制，鼓勵土地流轉(zhuǎn)。綜合運用直接補貼、貨款貼息、參股、擔(dān)保、以獎代補等手段，加大對建立土地流轉(zhuǎn)市場、股份合作社、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險金和農(nóng)業(yè)政策性保險、土地規(guī)模經(jīng)營等方面的財政性投入力度。對以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建股份合作社連片經(jīng)營500畝以上的，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予重點優(yōu)先扶持，并給予合作社一定的資金補助;對規(guī)模承轉(zhuǎn)耕地100畝以上進(jìn)行糧食種植的給予財政補貼，這既可以保護(hù)糧食種植者的積極性，又能使一批流轉(zhuǎn)土地最終進(jìn)行糧食生產(chǎn)。鼓勵長期外出遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農(nóng)民自愿放棄承包土地，對自愿放棄承包土地并遷入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民，應(yīng)享受與遷入地城鎮(zhèn)居民同等的待遇和社會保障。建立政策性投資和擔(dān)保體系，引導(dǎo)社會和金融資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展集聚，建議組建國有獨資性質(zhì)的市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司，整合打捆各類支農(nóng)資金和土地出讓收益作為注冊資本金，主要參與農(nóng)村土地整理和土地開發(fā)，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)相關(guān)項目投資;提供政策性農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)，通過市場化運作，對土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)行為和農(nóng)村各類權(quán)屬證明質(zhì)押融資以及利用宅基地、農(nóng)村房屋等抵押融資進(jìn)行擔(dān)保等。

(六)強化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是今后一個時期內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點，更是一項系統(tǒng)工程。各級各部門要形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，加強配合，完善服務(wù)，不斷提高服務(wù)水平。特別是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級要加大協(xié)調(diào)力度，認(rèn)真協(xié)調(diào)解決行政區(qū)域內(nèi)的熱點難點問題。要進(jìn)一步強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立健全部門工作責(zé)任制，將土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理工作納入政府目標(biāo)考核體系，逗硬督查考核，并形成長效機制，確保農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展落到實處

第五篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題（本站推薦）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探討

摘要：近年來，隨著酒泉市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的加快推進(jìn)，部分農(nóng)村勞動力逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出日趨活躍的勢頭。土地流轉(zhuǎn)已成為促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和增加農(nóng)民收入的一項重要措施。本文針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民權(quán)益

一、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

完善相關(guān)法律、政策，保護(hù)好農(nóng)民對土地的流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)益，并通過制度來規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是國家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，任何組織和個人不得剝奪和非法限制。農(nóng)民依法自主決定其承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式和對象，任何單位和個人不得強迫或阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)其承包地。保護(hù)農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。除支付必要的流轉(zhuǎn)中介費外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益全部歸農(nóng)民所有，任何組織和個人不得侵占、截留和扣繳。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式、期限和具體條件，由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意向達(dá)成后，應(yīng)按照統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并報所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門登記備案，實行統(tǒng)一檔案管理。農(nóng)村土地承包農(nóng)戶既可以自己直接進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也可以委托所在集體經(jīng)濟組織、中介組織和其他第三方進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對于委托流轉(zhuǎn)的，承包方必須出具書面委托書，并明確委托的事項、期限和權(quán)限等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定，要充分考慮市場因素，原則上以實物形式確定流轉(zhuǎn)價格，以貨幣形式結(jié)算，也可由農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門進(jìn)行價格評估，確定流轉(zhuǎn)價格。

從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織在辦理工商稅務(wù)登記的同時，還應(yīng)在縣農(nóng)業(yè)行政主管部門備案并接受其監(jiān)督和指導(dǎo)，依照法律和有關(guān)規(guī)定提供流轉(zhuǎn)中介服務(wù)。在集中連片流轉(zhuǎn)過程中，對于個別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，應(yīng)由集體經(jīng)濟組織出面，在尊重農(nóng)民意愿和不影響農(nóng)戶經(jīng)營收益基礎(chǔ)上通過調(diào)整和互換等多種形式來解決。在土地流轉(zhuǎn)登記過程中，要及時糾正違反法律法規(guī)的約定和行為。政府要加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)、服務(wù)和管理，防止缺位、越位和錯位現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生爭議或糾紛，流轉(zhuǎn)雙方既可以自行依法協(xié)商解決，也可以請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心調(diào)解。不愿協(xié)商調(diào)解或協(xié)商調(diào)解不成的，當(dāng)事人既可以申請當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)仲裁機構(gòu)進(jìn)行調(diào)解和仲裁，也可以直

接向人民法院起訴。

二、適當(dāng)放寬農(nóng)村土地的用途范圍，拓展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體范圍 在不損害土地耕作條件和基本農(nóng)田保護(hù)情況下，農(nóng)作物種植（包括果樹、多年生經(jīng)濟作物、苗木、大棚和設(shè)施農(nóng)業(yè)等）、禽畜養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)科學(xué)試驗等應(yīng)視為農(nóng)業(yè)用途。允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體依托其流入土地和經(jīng)營主業(yè)，開展農(nóng)產(chǎn)品加工、物流配送、農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)和農(nóng)業(yè)觀光旅游等經(jīng)營活動，并給予相應(yīng)的政策支持和服務(wù)。拓展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體范圍。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體既可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，不得撂荒其流轉(zhuǎn)所得土地。鼓勵各種金融資本、城市資本、工商資本和民間資本等資本依法參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體。

三、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，探索農(nóng)村宅基地有限制流轉(zhuǎn) 各鄉(xiāng)村組織結(jié)合自己的實際，既可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和入股等多種形式進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也可以采取其它現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確禁止的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，成立農(nóng)民專業(yè)合作社；開展農(nóng)民以土地入股單獨興辦或與其他經(jīng)營主體聯(lián)辦專業(yè)合作社試點工作；鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過租賃和入股等多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立生產(chǎn)基地。鼓勵全家進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿放棄其農(nóng)村宅基地及其所建房屋的使用權(quán)，由其所在集體經(jīng)濟組織收回，并給予原所有權(quán)人一定數(shù)量的貨幣補貼或獎勵。允許在國家基本法律的框架和范圍內(nèi)探索農(nóng)村宅基地及其所建房屋的使用權(quán)直接進(jìn)入市場交易的途徑和方法。

允許長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶將其農(nóng)村宅基地及其所建房屋使用權(quán)以分期或一次性付款方式進(jìn)行出租。鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體通過集體經(jīng)濟組織以租賃形式獲得一定期限的農(nóng)村宅基地及其房屋的使用權(quán)。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和其他經(jīng)營主體在其依法取得的宅基地上改擴建房屋，進(jìn)行“農(nóng)家樂”等生產(chǎn)經(jīng)營活動。貫徹農(nóng)村“一戶一宅”制度，在農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓或出租期內(nèi)，不再批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地指標(biāo)。

對于以租賃或入股方式獲得一定期限農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營所必需生產(chǎn)管理用房的建設(shè)用地指標(biāo)，既可以通過承租農(nóng)村宅基地來解決，也可以申請臨時建設(shè)用地的方式來解決。對于通過承租農(nóng)村宅基地獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的經(jīng)營主體，可以通過土地整理或繳納土地復(fù)墾費等方式將其置換為生產(chǎn)管理用房的用地指標(biāo)，政府可以核發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地使用證，所建房屋發(fā)放農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證，可以出租、抵押和擔(dān)保貸款，但其期限不得超過土地流轉(zhuǎn)期限。鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體參與農(nóng)村廢棄建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過廢棄建設(shè)用地復(fù)墾獲得的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，既可享有承租農(nóng)村宅基地同等權(quán)利，還可以有償、合理流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓。