第一篇：深度探討民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)問題及解決思路

摘 要:本文基于筆者多年從事民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究心得,以民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)問題與解決思路為研究對象,探討了當(dāng)前民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中存在的推力與阻力,分析了其對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的影響,最后基于筆者的研究給出了解決思路,全文是筆者長期研究工作基礎(chǔ)上的理論升華,相信對從事相關(guān)工作的同行有著重要的參考價值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞:民族地區(qū) 土地流轉(zhuǎn) 問題 解決思路

中圖分類號:f301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:a 文章編號:1672-3791(2011)01(c)-0218-02

土地作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素,土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有著至關(guān)重要的影響。因此,對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革進(jìn)行有益探索,不僅具有一定的理論價值,而且對于中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下,尤其是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展新形勢下,促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村改革、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和各民族的共同繁榮意義重大。

1民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題研究

1.1 流轉(zhuǎn)推力

農(nóng)村土地制度是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本制度之一,它的變遷在很大程度上影響農(nóng)業(yè)乃至整個社會的經(jīng)濟(jì)制度的變遷和發(fā)展。近年來,全國每年新增征地大約300萬畝左右。民族地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要包括土地由農(nóng)村流向城市的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和土地在農(nóng)村社區(qū)之間的流轉(zhuǎn)兩種。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城市化加速發(fā)展的新形勢下,一方面,隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn),農(nóng)民市民化的速度不斷推進(jìn),農(nóng)業(yè)人口顯著下降,在土地既定的情況下,農(nóng)業(yè)人口的下降又導(dǎo)致人均經(jīng)營土地面積的增加。另一方面,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多樣化,外出務(wù)工人員和農(nóng)村從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的人員會逐步增加,土地流轉(zhuǎn)需求增加,通過土地流轉(zhuǎn)達(dá)到土地經(jīng)營的最小適度規(guī)模發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),成為新時期的發(fā)展趨勢。由于短時期內(nèi),城市人口絕對量的增加和城市加速化發(fā)展過程中面臨的約束較多,土地在農(nóng)村社區(qū)之間的流轉(zhuǎn)成為實現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的主要方式與農(nóng)戶家庭收入增長的有效途徑。

1.2 流轉(zhuǎn)阻力

當(dāng)前,民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中的阻力主要表現(xiàn)為土地非農(nóng)化補償標(biāo)準(zhǔn)不合理?？傮w而言,土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)主要包括三個方面:一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋?。這種土地流轉(zhuǎn)在城市市郊和各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)集中的地區(qū)比較明顯,并伴隨著土地的所有權(quán)由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小６寝r(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。這種土地流轉(zhuǎn)雖不涉及土地的所有權(quán),但涉及到農(nóng)用地耕作層破壞,在一定時期內(nèi)不可恢復(fù)或永遠(yuǎn)不可恢復(fù)的問題,所以它不是單純的用途變更而是土壤性質(zhì)的改良。這需要管理的核心——土地用途的轉(zhuǎn)變。這里流轉(zhuǎn)的方向主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施及公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地。三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為小城鎮(zhèn)用地。這類土地流轉(zhuǎn)主要是在中國城市化的進(jìn)程中,伴隨著中小城市的發(fā)展而發(fā)展的。綜上所述,無論何種流轉(zhuǎn)方式,均是由城市化、工業(yè)化的推進(jìn)所導(dǎo)致的農(nóng)村土地非農(nóng)化,而這一過程中存在的主要問題是補償標(biāo)準(zhǔn)太低和農(nóng)戶得到的補償太少。據(jù)孔祥智對浙江、海南、山西、內(nèi)蒙古的調(diào)查研究,農(nóng)戶愿意接受的補償標(biāo)準(zhǔn)平均值為79278元,而農(nóng)民實際得到的補償標(biāo)準(zhǔn)僅為16402.5元,占農(nóng)民補償意愿的20.69％。無論是政府補償標(biāo)準(zhǔn)太低還是地方政府、村集體截留土地征用補償款,都會激發(fā)干群關(guān)系緊張,導(dǎo)致農(nóng)民對地方政府和村干部的不信任,進(jìn)而阻礙農(nóng)地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)。

2對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的影響研究

為了對民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的影響因素及其對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的作用機(jī)制進(jìn)行研究,某課題組于2009年上半年對土家族某縣進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)查的內(nèi)容主要涉及土地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投入、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)戶現(xiàn)代信息獲取以及當(dāng)?shù)赜唵无r(nóng)業(yè)發(fā)展之間的辯證關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的選取主要采用了典型調(diào)查選點的方法。既選擇土地流轉(zhuǎn)具有典型代表意義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,又兼顧經(jīng)濟(jì)水平好中差的搭配以及彼此間的距離。按照上述原則,選取了恩施某縣的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn),每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)再抽取兩個村,每個村20戶左右農(nóng)戶,農(nóng)戶的選擇由調(diào)查小組負(fù)責(zé)人到村以后根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r隨機(jī)選擇,共收到有效問卷128份。同時,圍繞民族地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)制度變革問題,課題組還進(jìn)行了深入細(xì)致的人員訪談。在此基礎(chǔ)上,形成如下分析。2.1 地塊細(xì)碎對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約

地塊細(xì)碎直接導(dǎo)致民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施供給乏力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平提高有限、農(nóng)戶現(xiàn)代市場信息獲取能力難以改善、訂單農(nóng)業(yè)滯后,從而對民族地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生制約。由于以種植業(yè)為主的民族地區(qū)多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的山區(qū),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展條件相對較差,因此,為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,改善民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是灌溉設(shè)施,對促進(jìn)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。而土地經(jīng)營規(guī)模顯然與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善情況和農(nóng)民參與維修的積極性有密切關(guān)系,若農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營較分散、單塊土地經(jīng)營規(guī)模較小,農(nóng)戶對修建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的支付意愿和支付能力顯然不會太高。從農(nóng)田水利設(shè)施灌溉質(zhì)量的角度來看,以湖北為例,農(nóng)田灌溉設(shè)施老化現(xiàn)象明顯,迫切需要重新修建或加固更新。湖北農(nóng)田水利設(shè)施普及性較高、質(zhì)量較差顯然與農(nóng)戶的小規(guī)模經(jīng)營有密切關(guān)系,普及性高與農(nóng)村稅費改革前集體經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)有密切關(guān)系,而質(zhì)量較差與農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營導(dǎo)致維修積極性較低有關(guān)。因此,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,必須加快土地流轉(zhuǎn),提高土地經(jīng)營規(guī)模,這在一定程度上有助于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.2 土地流轉(zhuǎn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

不同的土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)模式對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。

(1)土地非農(nóng)化對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響。土地非農(nóng)化是民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的一個重要途徑。具體說來,土地非農(nóng)化對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展可以從資本要素、土地要素和勞動力要素三個方面產(chǎn)生影響。

(2)農(nóng)村社區(qū)間土地流轉(zhuǎn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響。農(nóng)村社區(qū)間土地流轉(zhuǎn)有助于推動稀缺土地資源得到更優(yōu)配置,促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平,降低生產(chǎn)成本。同時,也能夠促進(jìn)農(nóng)村勞動力進(jìn)一步優(yōu)化組合并穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。只要以農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)為主體的農(nóng)村社區(qū)間土地流轉(zhuǎn)是自愿進(jìn)行的,對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展就有一定的促進(jìn)作用,但不同的流轉(zhuǎn)方式對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響機(jī)理是不相同的。

3解決思路

民族地區(qū)如何從實際情況出發(fā),規(guī)范土地流轉(zhuǎn),加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),關(guān)鍵要做好以下幾個方面的工作。

3.1 依法監(jiān)管民族地區(qū)非農(nóng)化流轉(zhuǎn),夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)

土地是民族地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本生產(chǎn)要素。目前由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰,村集體擁有土地所有權(quán),村民擁有土地的使用權(quán)、受益權(quán)等權(quán)益的現(xiàn)象普遍存在,部分地區(qū)村集體甚至存在“少數(shù)人控制”的現(xiàn)象,亦有人提倡要實現(xiàn)土地的私有化。加之城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對土地需求日益擴(kuò)張,部分地區(qū)導(dǎo)致土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。另外,我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度及相關(guān)法律存在諸多缺陷,不利于土地流轉(zhuǎn)。因此,需要加快我國農(nóng)村土地政策向國家立法的轉(zhuǎn)化,盡早制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)的關(guān)鍵。在《農(nóng)村土地使用權(quán)法》基礎(chǔ)上,對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行國家立法,進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套法規(guī)建設(shè),特別是應(yīng)當(dāng)對土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)后的權(quán)利與義務(wù)、流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和流轉(zhuǎn)的法律責(zé)任作出明確而具體的規(guī)定。與此同時,還要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的政府執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè),采取措施嚴(yán)格監(jiān)管土地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn),提高土地的集約化水平,防止土地資源的浪費和隨意征用。

第二篇：云南民族地區(qū)土地林地流轉(zhuǎn)研究報告

云南民族地區(qū)土地林地流轉(zhuǎn)研究報告

趙俊臣

本報告所研究的民族地區(qū)，按通常理解是指全省16個市州中的8個民族自治州、129縣中的29個民族自治縣，到2008年底的150個民族鄉(xiāng)和18個享受民族鄉(xiāng)待遇的鎮(zhèn)。

民族地區(qū)由于受地理位置、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口流動等諸多因素的影響和作用，在土地林地流轉(zhuǎn)改革中具有特殊性。其土地流轉(zhuǎn)改革的順利推進(jìn)，不僅關(guān)系著民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，而且關(guān)系到我國各民族的和諧共處和共同繁榮。

云南省民族地區(qū)農(nóng)戶土地林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與全省全國同步，自上世紀(jì)80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從城市郊區(qū)向邊沿山區(qū)擴(kuò)展，呈現(xiàn)出總量發(fā)展迅速、區(qū)域極不平衡、自發(fā)流轉(zhuǎn)多、程序有待規(guī)范等特點。但受農(nóng)村人口大量穩(wěn)定轉(zhuǎn)移和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的制約，目前民族地區(qū)農(nóng)村還不具備大規(guī)模流轉(zhuǎn)的條件，流轉(zhuǎn)市場的成熟、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展需要加以精心培育。

農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)包括國家征用、集體建設(shè)用地、宅基地和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等，本課題僅就承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究，而不涉及國家征用、集體建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)。

一、云南民族地區(qū)土地林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

云南省農(nóng)村以轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等為主要形式的承包土地流轉(zhuǎn)面積，截至2009年上半年達(dá)300多萬畝，占農(nóng)戶總承包面積的7.8%。其中民族地區(qū)由于沒有權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們估算土地流轉(zhuǎn)占農(nóng)戶總承包面積的5%左右。

（一）流轉(zhuǎn)總量呈加速之勢上升，但區(qū)域發(fā)展極不平衡

云南省土地流轉(zhuǎn)2002年以來每年以10萬畝的速度遞增。2007年全省土地流轉(zhuǎn)總面積僅為100．49萬畝，占承包耕地總面積的2．6％，比2002年的流轉(zhuǎn)面積增加了50萬畝。到2009年上半年，云南省農(nóng)村以轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等為主要形式的承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)300多萬畝，占農(nóng)戶總承包面積的7.8%。如昆明市西山區(qū)2010年12月流轉(zhuǎn)23349.44畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積4.92萬畝的47.5%，云南省民族地區(qū)土地林地流轉(zhuǎn)總的看也是逐年增多，特別是城鎮(zhèn)郊區(qū)、平壩地區(qū)、交通沿線等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地方，土地流轉(zhuǎn)速度相對較快，規(guī)模較大；而經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)相對緩慢。流轉(zhuǎn)最多的是西雙版納州，流轉(zhuǎn)耕地面積占農(nóng)戶家庭承包耕地面積比例達(dá)18.5%；而大理州至2010年第二季度承包耕地流轉(zhuǎn)總面積10.19萬畝，占總耕地的4.6%，截止2009年8月全州已規(guī)范流轉(zhuǎn)572宗林地，面積25.18萬畝，占總林地的0.8%；楚雄州到2009年底止共流轉(zhuǎn)土地230310畝，占農(nóng)村土地承包地總面積的3.3％；文山州文山縣2009年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積為2.5萬畝，占家庭承包土地總面積的 6.7 ％。紅河州瀘西縣到2009年6月底農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為25681畝，占農(nóng)民承包經(jīng)營耕地面積32.24萬畝的7.96%。玉龍縣截至2008年10月農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)14636.6畝，占承包耕地面積的4.61%。祿勸彝族苗族自治縣截止2008年10月共流轉(zhuǎn)面積10615畝，占全縣承包土地面積328832畝的3.22%。怒江州家庭承包經(jīng)營的耕地面積僅63.24萬畝，流轉(zhuǎn)的總面積有l(wèi)3812畝，占2.79%，怒江州貢山縣土地流轉(zhuǎn)475畝，占農(nóng)戶承包耕地面積的1.31%。流轉(zhuǎn)比例最低的是迪慶州，僅為0.7%。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式主要是出租

1．出租是目前比較規(guī)范，也是為各方所普遍接受的一種符合市場化規(guī)律的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，是全省土地流轉(zhuǎn)的主要形式。出租是承包戶將承包地租賃給本村農(nóng)戶或本村以外的單位、個人用于開發(fā)性生產(chǎn)的行為。承租方以一次性或分付給出租方租賃金，即獲得土地的經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)。出租是債權(quán)行為，不改變土地承包關(guān)系，因而成為流轉(zhuǎn)的主要形式。云南省2007年承包土地流轉(zhuǎn)面積中，出租42萬畝，占41.8%。楚雄州雙柏縣2009年流轉(zhuǎn)的土地全是出租；楚雄市2009年底土地出租占流轉(zhuǎn)總量達(dá)到68.94%。紅河州瀘西縣出租流轉(zhuǎn)土地面積14945畝，占流轉(zhuǎn)總量的58.19%。玉龍納西族自治縣土地出租8356.5畝，占流轉(zhuǎn)總面積的57.09%；大理州2010年第二季度出租面積2.21萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的 21.7％。

2．轉(zhuǎn)包的形式也比較普遍。轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為。這種形式是新承包人向原承包人履行義務(wù)，原承包人再向發(fā)包人(一般指土地所有者)履行義務(wù)，由新承包人、原承包人共同承擔(dān)風(fēng)險。權(quán)利和義務(wù)由雙方議定，多為口頭協(xié)議，一年一定一結(jié)算。云南省2007年承包土地流轉(zhuǎn)面積中，轉(zhuǎn)包占33.44%；大理州2010年第二季度轉(zhuǎn)包面積5.28萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的 51.8％。紅河州瀘西縣轉(zhuǎn)包土地總面積3173畝，占流轉(zhuǎn)總量的12.36%。

3．轉(zhuǎn)讓占流轉(zhuǎn)的總量不多。轉(zhuǎn)讓是權(quán)利主體的變更。農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是在承包方已有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定的收入來源，將未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)的全部或者部分一次性轉(zhuǎn)移給第三方，原承包合同解除，由集體經(jīng)濟(jì)組織與第三方重新簽訂承包合同。這種流轉(zhuǎn)形式實際上是承包合同的轉(zhuǎn)讓，其必須得到所有者的許可，并接受其監(jiān)督。云南省2007年承包土地流轉(zhuǎn)面積中，轉(zhuǎn)讓占8.76%；大理州2010年第二季度轉(zhuǎn)讓面積達(dá)0.3萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的2.9％。4．互換在承包經(jīng)營責(zé)任制早期數(shù)量較多，之后逐步減少?；Q是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)交換給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經(jīng)營權(quán)。這種形式主要表現(xiàn)在戶與戶之間為方便耕作或防止牲畜踐踏，將原承包地塊互相調(diào)換，調(diào)換條件及補償?shù)仁乱?，由雙方協(xié)商達(dá)成協(xié)議，原承包關(guān)系不變。云南省2007年承包土地流轉(zhuǎn)面積中，互換占5.08%；大理州2010年第二季度互換面積1.56萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的 15.3％。紅河州瀘西縣互換土地6384畝，占流轉(zhuǎn)總量的24.86%。

5．股份合作是學(xué)者們推崇的形式，但實踐中發(fā)展不快。指土地承包者或擁有農(nóng)地永久性支配權(quán)的合作經(jīng)濟(jì)組織，將其擁有的土地使用權(quán)以折股形式與其他生產(chǎn)要素結(jié)合的經(jīng)濟(jì)行為。這種形式可使土地的價值形態(tài)與實物形態(tài)分離，并通過農(nóng)戶對土地價值形態(tài)的占有(主要通過以股權(quán)方式參與土地的收益分配來實現(xiàn))，逐漸淡化農(nóng)戶對土地實物形態(tài)的占有，使得土地便于集中，以促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。云南省2007年承包土地流轉(zhuǎn)面積中，股份合作占2.09%；大理州2010年第二季度股份合作面積0.01萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的0.1％。

6．其他形式，主要包括“反租倒包”、繼承等，情況比較復(fù)雜，尚需觀察與研究。所謂“反租倒包”，是指村委會將承包到戶的農(nóng)地通過租賃的形式集中到集體，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，有的還進(jìn)行必要的整理，然后將土地的使用權(quán)通過市場的方式承包給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶或者從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的公司。所謂繼承，是指承包人逝世后由其子女親屬繼承承包權(quán)的形式。云南省2007年承包土地流轉(zhuǎn)面積中，其它形式占8.87%；大理州2010年第二季度其他形式面積0.83萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的 8.2％。

（三）流向已經(jīng)多元化，主要是流向規(guī)模經(jīng)營的種植大戶和企業(yè)

云南省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如昆明、曲靖、楚雄、玉溪等州（市）土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、實行連片種植和規(guī)范化經(jīng)營，迫切需要調(diào)整土地，土地由分散經(jīng)營向連片種植、集約經(jīng)營轉(zhuǎn)移。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由初期農(nóng)戶之間的相互流轉(zhuǎn)逐步發(fā)展到向有實力的專業(yè)農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、外商企業(yè)、科技人員等農(nóng)業(yè)投資主體特別是工商資本流轉(zhuǎn)。民族地區(qū)雖然較發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展速度稍慢、規(guī)模稍小，但是其趨勢和發(fā)達(dá)地區(qū)是一致的。1.大戶

近年來云南民族地區(qū)通過土地林地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展各種高產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物，形成了一批種植大戶，從而又促進(jìn)了該州土地林地的流轉(zhuǎn)。紅河州瀘西縣流入種田大戶的土地面積23628畝，占流轉(zhuǎn)總面積的92%。大理州賓川縣截止2010年4月流轉(zhuǎn)面積達(dá)17274畝，其中流轉(zhuǎn)入種田大戶的土地面積17081畝，占流轉(zhuǎn)總面積的99%。玉龍納西族自治縣魯?shù)猷l(xiāng)甸南村的和云自1998年起在海拔2800多米的拉美榮通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展山崳菜產(chǎn)業(yè)，目前以轉(zhuǎn)包、出租、入股等形式流轉(zhuǎn)1180畝土地發(fā)展重樓等藥材產(chǎn)業(yè)。在和云等專業(yè)大戶的帶動下，全鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地近萬畝，其中已有6000多畝耕地流轉(zhuǎn)給60多戶專業(yè)大戶。2.企業(yè)

民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程中，通過企業(yè)租用土地，農(nóng)民參與生產(chǎn)的流轉(zhuǎn)方式，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理重組與優(yōu)化。

企業(yè)受讓農(nóng)戶土地林地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的，當(dāng)屬坐落在德宏州的后谷咖啡公司。后谷咖啡公司從2008年開始大量擴(kuò)展租賃模式，也就是“自有基地”。期間程序要經(jīng)過每個農(nóng)戶簽字、按手印，進(jìn)行公正，然后把農(nóng)戶土地林權(quán)證書流轉(zhuǎn)到后谷公司。后谷開始統(tǒng)一土地規(guī)劃，讓農(nóng)戶抽簽，再重新分配給其管理，抽的地不一定是農(nóng)戶自己原來的土地。后谷在三年內(nèi)分三次把70年租金全付給農(nóng)戶，按一戶100畝，每畝地50元／年計算，70年的租金是35萬元，這對農(nóng)戶有很大的吸引力。農(nóng)戶變成了產(chǎn)業(yè)工人，同時獲得租地和工資兩項收入。后谷想通過這種方式改變不能控制產(chǎn)品的問題，目前，該公司已自建種植基地15萬畝，計劃近期內(nèi)達(dá)到30萬畝，以后爭取到100萬畝面積。

再如楚雄州姚安縣農(nóng)哈哈食用菌開發(fā)有限公司于2008年與姚安縣蜻蛉村委會農(nóng)戶簽訂了租地合同，租金每畝每年650元，租期十年。采用“公司＋協(xié)會＋基地”的運作模式，集食用菌培植、生產(chǎn)、加工、銷售為一體，所種植的大球蓋菇現(xiàn)已推向市場。開辟了新型集約化農(nóng)業(yè)新路子，帶動了農(nóng)村食用菌產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。3.合作社

在土地林地流轉(zhuǎn)工作中，各種土地流轉(zhuǎn)合作社的成為受讓主體，使農(nóng)村土地實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營。楚雄州祿豐縣西河村成立的西河農(nóng)民專業(yè)合作社，按照“土地入股，效益分紅”的形式探索土地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的路子。根據(jù)合作社方案，農(nóng)戶以自愿的方式將土地折資入股，由合作社統(tǒng)一組織煙葉生產(chǎn)經(jīng)營，即將規(guī)劃區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的土地按每平方米1.00-1.20元(每畝667.00-800.00元)的價格折資入股，由西河農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理，經(jīng)營效益按股（土地折資）分紅。該縣倉嶺鎮(zhèn)李家壩村農(nóng)業(yè)合作社，村民自愿把土統(tǒng)籌到合作社里，合作社每畝一年付給農(nóng)戶1000元租金，經(jīng)營虧損由合作社承擔(dān)，而有了利潤則所有農(nóng)戶按田地比例分配。合作社按規(guī)劃對土地進(jìn)行合理布局，發(fā)展大棚西瓜、蔬菜和經(jīng)濟(jì)林果等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。通過土地流轉(zhuǎn)的實踐，已發(fā)展大棚蔬菜和西瓜350多畝，受租鄰村土地120畝。

（四）流轉(zhuǎn)土地用途及模式多樣化，經(jīng)濟(jì)作物成為首選

隨著中央一系列惠農(nóng)政策的實施以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民種田收益日趨回升，土地流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶相互間的自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化、有序化流轉(zhuǎn)發(fā)展；土地流轉(zhuǎn)的對象由本村、本鄉(xiāng)、本縣內(nèi)流轉(zhuǎn)逐步向村外、鄉(xiāng)外、縣外流轉(zhuǎn)；經(jīng)營內(nèi)容也由種糧為主逐步轉(zhuǎn)向蔬菜、花卉、水果、核桃、茶葉、甘蔗、烤煙和養(yǎng)殖等高效益農(nóng)業(yè)為主發(fā)展。流轉(zhuǎn)帶動模式主要是公司企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村能人大戶三類。調(diào)查顯示，流轉(zhuǎn)土地流入公司企業(yè)面積占13%，流入合作社及農(nóng)戶的面積占85%。紅河州蒙自縣土地流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)業(yè)：石榴產(chǎn)業(yè)1798.3畝，占流轉(zhuǎn)耕面積的12%；蔬菜產(chǎn)業(yè)2929畝，占19%；葡萄產(chǎn)業(yè)833畝，占6%；烤煙產(chǎn)業(yè)1871畝，占12%；甘蔗產(chǎn)業(yè)365畝，占2%；其它產(chǎn)業(yè)1749.8畝，占12%；而糧食產(chǎn)業(yè)5518.7畝，占37%。

（五）流轉(zhuǎn)價格上漲較快，價格高低不一

近幾年來，云南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格一般都以10%以上的速度上漲，農(nóng)地林地的價值得到體現(xiàn)?？傮w來看，毗鄰城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)位較好的地區(qū)流轉(zhuǎn)價格高。據(jù)調(diào)查，昆明市市郊區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)租賃經(jīng)營流轉(zhuǎn)價格一般為每畝每年1000～1500元，每5年遞增10%。煙草公司在楚雄州祿豐縣西河村委會建立的烤煙育苗基地，農(nóng)戶以入股的方式流轉(zhuǎn)土地147畝，以每平方米1.6元的租金價格，創(chuàng)出了該州土地流轉(zhuǎn)的最高價格。而地點偏僻、區(qū)位較差的地區(qū)流轉(zhuǎn)價格較低，只有區(qū)位較好地區(qū)的四分之一到三分之一。楚雄州武定縣農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地，一般每畝每年可以得到200——1200元不等的租金收入。我們的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，最低的是德宏州盈江縣平原鎮(zhèn)的隆中村，轉(zhuǎn)包的土地林地平均為23元/畝。

（六）工商資本下鄉(xiāng)租地開發(fā)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品逐年增多，情況復(fù)雜

云南省有一批城市工商企業(yè)下鄉(xiāng)的目的主要是獲得加工原材料，并不瞄準(zhǔn)農(nóng)戶土地林地，不轉(zhuǎn)包、不租賃、不吸收農(nóng)戶土地入股，一般是通過“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，即公司給農(nóng)戶簽訂收購訂單，并幫助當(dāng)?shù)剡B片規(guī)劃、供應(yīng)良種、培訓(xùn)技術(shù)、提供信息、統(tǒng)一病蟲害防治、特別是擔(dān)保貸款，在一個小區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。例如，香蕉作為西雙版納的新興產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過近幾年發(fā)展，目前種植面積已達(dá)10.8萬多畝，產(chǎn)量13萬多噸，產(chǎn)值2.5億元。在10.8萬畝總面積中，農(nóng)民種植面積1萬多畝，其余均為大公司、大企業(yè)集團(tuán)化種植。

但是，也有相當(dāng)一部分城市工商企業(yè)下鄉(xiāng)，眼里瞄準(zhǔn)的是農(nóng)戶土地林地，以市場價租賃農(nóng)戶承包土地林地，開發(fā)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。相對于農(nóng)戶自己耕種來看，這些城市工商企業(yè)一般都實力雄厚，有較多的資本和技術(shù)投入，因而普遍實現(xiàn)了單位面積產(chǎn)量提高，總產(chǎn)量增加，農(nóng)產(chǎn)品特別是優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的社會供給增加，并且獲得了期望的利潤。

另有一些城市資本下鄉(xiāng)的目的，并不是開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品，而是資本運作，即寄希望今后土地林地增值后賺上一筆。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)曾有一家企業(yè)已在農(nóng)村租地上萬畝，目的是準(zhǔn)備今后提高價格后再轉(zhuǎn)手租給其他企業(yè)或大戶。這種情況就是通常所說的資本運作。

二、云南省民族地區(qū)土地林地流轉(zhuǎn)的主要成效

（一）農(nóng)戶收入普遍增加

農(nóng)戶把自家承包的土地林地流轉(zhuǎn)出去后，較自家耕種管理管理，收入普遍增加。

一是獲得了一份穩(wěn)定的轉(zhuǎn)讓金

農(nóng)戶把自家承包的土地林地轉(zhuǎn)讓出去后，第一個好處是獲得一份轉(zhuǎn)讓金。所謂轉(zhuǎn)讓金，其實就是地租。所謂地租，按照馬克思的觀點，是土地使用者由于使用土地而繳給土地所有者的超過平均利潤以上的那部分剩余價值。馬克思按照地租產(chǎn)生的原因和條件的不同，將地租分為三類：級差地租、絕對地租和壟斷地租。前兩類地租是地租的普遍形式，后一類地租(壟斷地租)僅是個別條件下產(chǎn)生的地租的特殊形式。就我國農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀來看，轉(zhuǎn)讓幾乎全部被承包農(nóng)戶所得，而具有所有權(quán)的村集體幾乎什么也沒有得到，這可以用集體讓渡利益來解釋。

對于土地林地的轉(zhuǎn)讓金而言，區(qū)位是第一個極為重要的決定因素，區(qū)位條件好，土地價格相應(yīng)就高，區(qū)位條件差，土地價格相應(yīng)就低，因此不同地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格有高有低，這當(dāng)然是正常的。在一些更為偏遠(yuǎn)的山區(qū)、邊疆地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，愿意受讓者不多，受供求規(guī)律的作用，土地林地流轉(zhuǎn)價格當(dāng)然不會高。

在云南省，土地林地轉(zhuǎn)讓金高的一般在1000元至1500元，主要分布在以昆明市為代表的特大城市郊區(qū)，以及煙草公司劃定現(xiàn)代煙草示范區(qū)的農(nóng)村；中等的每畝每年在500至1000元，主要分布于州市一級的城市郊區(qū)。

文山壯族苗族自治州文山縣積極引進(jìn)外來者投資示范種植經(jīng)濟(jì)作物，其中成功流轉(zhuǎn)的4000畝耕地，平均年租金每畝達(dá)733元，比流轉(zhuǎn)前增加300多元，年累計增加群眾收入120萬元。文山市馬塘鎮(zhèn)熱水村委會新村彝族村民田紹芳，將9畝多田地全部租給了文山中大公司栽種辣椒，每年僅地租就有7200多元，平均每畝800元，再加上自己一家人被公司聘請去種辣椒的工錢，預(yù)計今年全家的經(jīng)濟(jì)收入將超過5萬元，比以往增長一倍多。

德宏傣族景頗族自治州潞西市積極引導(dǎo)遮放鎮(zhèn)傣族群眾進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在原有的“公司+基地+農(nóng)戶”發(fā)展模式上進(jìn)一步創(chuàng)新，引入“公司＋種田能手＋農(nóng)戶”的經(jīng)營模式。該模式仍然以遮放貢米公司為主體，每畝每年800元與農(nóng)戶簽訂土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，并將土地再次轉(zhuǎn)包給種田能手，由他們進(jìn)行精耕細(xì)作，使稻米質(zhì)量不斷提高，產(chǎn)生的利潤50%歸公司，20%歸種田能手，30%歸農(nóng)戶。遮放鎮(zhèn)的金曉和便是此次土地流轉(zhuǎn)的受益者，在土地流轉(zhuǎn)前，她們一家5口每天圍著8畝水田打轉(zhuǎn)，一年到頭最多有1萬余元進(jìn)賬，平均每畝1250元，除去人力和化肥、種子等成本，每畝不到500元；土地流轉(zhuǎn)后，僅靠8畝水田的土地流轉(zhuǎn)就有了6400元的收入，平均每畝每年800元；家里的勞動力解放出來了，養(yǎng)起了120頭豬，還種起了姬松茸，年收入將比流轉(zhuǎn)前增加10多倍。

楚雄彝族自治州大姚縣龍街鄉(xiāng)通過招商引資，在鼠街村委會的溪木大村、溪木小村、新莊、羅宣大村成功流轉(zhuǎn)土地900畝，用于建設(shè)優(yōu)質(zhì)葡萄基地，土地流轉(zhuǎn)年限為20年，流轉(zhuǎn)價格當(dāng)年為每年每畝850元，以后每5年增加100元，且流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶可優(yōu)先到公司務(wù)工。

二是新獲得一份打工收入

農(nóng)戶承包土地林地出讓后，除極個別老弱病殘喪失勞動能力者，一般都選擇出外打工，或到受讓者那里打工，獲得了一份不錯的打工收入，收入高的一般在每人每天50元至60元，收入低的一般在30元至50元。

紅河哈尼族彝族自治州彌勒縣朋普鎮(zhèn)農(nóng)婦王麗萍把自家的1畝菜地流轉(zhuǎn)給云浙公司后，經(jīng)培訓(xùn)成了公司蘆筍種植基地的農(nóng)業(yè)工人，土地流轉(zhuǎn)收入加上工資收入，每年都有1.5萬元左右的穩(wěn)定純收入。

楚雄州大姚縣六苴鎮(zhèn)者納么村委會，通過招商引資引進(jìn)森盛木業(yè)有限公司到該村流轉(zhuǎn)林地4.2萬畝，人均可直接獲得林地林木流轉(zhuǎn)收入3721元，戶均11518元；公司聘請了10名村民作護(hù)林員，每月工資1000元；公司在修林區(qū)公路和木材采伐調(diào)運中全部吸納了該村勞動力，2009年以來戶均勞務(wù)收入3000多元。

三是學(xué)到了一些實用技術(shù)

農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出自己家里承包的土地林地，有一部分可以到受讓的種植大戶、公司里打工，從而還可以學(xué)到一些實用的種植、養(yǎng)殖和加工等技術(shù)，為他們今后創(chuàng)業(yè)積累了資本。

大理州龍頭企業(yè)的樣板示范激發(fā)了群眾參與低改的積極性，涌現(xiàn)出一大批通過低改種植核桃的大戶，全州已有百畝以上核桃種植大戶1710戶，如永平縣北斗鄉(xiāng)核桃種植大戶常永祥，在原有核桃基地300畝的基礎(chǔ)上，流轉(zhuǎn)1200畝林地，建成了千畝優(yōu)質(zhì)核桃示范基地，年核桃收入達(dá)130多萬元。且大理州建立林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心13個，共流轉(zhuǎn)林地4262宗57萬畝，流轉(zhuǎn)金額達(dá)8161萬元；已建立達(dá)飛森林資源資產(chǎn)評估中心，完成評估服務(wù)200項。

四是有的還得到一份分紅收入

分紅收入一般發(fā)生在股份合作社里。農(nóng)戶以自家承包土地林地折價入股，股份合作社在年底根據(jù)一年經(jīng)營利潤情況，將利潤的一部分分給農(nóng)戶。遺憾的是這種股份合作社在各地尚不多見，分紅的案例不是很多。

楚雄彝族自治州祿豐縣碧城鎮(zhèn)萬沙村萬松合作社，由230戶村民用土地入股組成，共有耕地1009畝，2009年通過種植蘿卜、葡萄、煙葉并興建養(yǎng)豬場，總收入達(dá)到784萬元。當(dāng)年，扣除5％的發(fā)展公積金后，萬松合作社戶均利潤分成7730元，畝均紅利1500元。入社的村民不但可以坐分紅利，還可以參加植保、機(jī)耕、育苗等服務(wù)隊賺錢，或是外出打工。象萬松合作社這樣的合作社碧城鎮(zhèn)2007年只有一家，2009年已達(dá)12家，900多戶村民入社。

五是打消了進(jìn)城的后顧之憂

在農(nóng)村發(fā)展長期滯后和城市較多賺錢機(jī)會的拉力下，農(nóng)民進(jìn)城打工并謀求城市安家將是一個不可阻擋的浪潮。但是，由于我國農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)還有一個很長的路要走，農(nóng)民進(jìn)城打工并謀求城市安家無疑存在著許多后顧之憂。允許農(nóng)戶自主決定流轉(zhuǎn)自己家里的承包土地林地，并保證在流轉(zhuǎn)期滿可以收回，這樣才能有效地打消農(nóng)民工進(jìn)城的后顧之憂。

（二）規(guī)模經(jīng)營出現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品特別是優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的社會供給增加

相對于農(nóng)戶自己耕種來看，受讓者要么是種田能手，要么是大戶，要么是實力雄厚的企業(yè)，由于實力雄厚，有較多的資本和技術(shù)投入，因而普遍實現(xiàn)了單位面積產(chǎn)量提高，總產(chǎn)量增加，農(nóng)產(chǎn)品特別是優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的社會供給增加。

西雙版納傣族自治州勐?？h光熱水土條件很好，當(dāng)?shù)乩习傩辗N植雙季稻每年每畝收入不過1500元。2010年初，光明食品集團(tuán)公司云南石斛生物科技開發(fā)有限公司在勐?？h掛牌成立，公司以每畝差不多1000元的價格租用農(nóng)戶土地600畝，建立鐵皮石斛GAP標(biāo)準(zhǔn)化種植基地，平均畝產(chǎn)400公斤，每公斤收購價500元，畝產(chǎn)值達(dá)20萬元。公司并帶動指導(dǎo)農(nóng)戶種植石斛500畝。（鐵皮石斛具有“滋陰潤肺、養(yǎng)胃生津、健腦明目、清熱、補五臟之虛勞”之功效。）

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力的壯大落在了實處

雖然我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織絕大部分萎靡不振，特別是西部民族地區(qū)多數(shù)早已成為了空殼，在農(nóng)戶承包土地林地流轉(zhuǎn)中處于被擱置一旁的地位，但是在一些地方的流轉(zhuǎn)案例中仍然顯示出也得到了好處，即使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力的壯大落在了實處。

楚雄彝族自治州大姚縣對大坪子328畝土地集中進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，引進(jìn)客商開發(fā)種植葡萄，村“兩委”通過為客商提供水、電和協(xié)調(diào)與群眾的關(guān)系，每年可實現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)收入4.5萬元。

（四）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到改善

受讓者接手土地林地后，為了提高產(chǎn)量、增加收益，普遍增加投入，進(jìn)行山、水、林、田、路改造，或修路、或通電、或修水利，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到改善。2008年紅河哈尼族彝族自治州和源商貿(mào)有限公司與南莊鎮(zhèn)李伍村委會農(nóng)戶辦理了租用林地手續(xù)，面積為1萬余畝。公司租地后實施農(nóng)田改造，對土壤進(jìn)行改良，新建水泵、蓄水池等基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)計待開發(fā)種植石榴后，盛產(chǎn)期年產(chǎn)總量可達(dá)3萬噸，年總產(chǎn)值達(dá)6000余萬元。

（五）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范有了榜樣

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是需要花錢的，由于政府和多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)資金緊張，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大范圍推廣就一直是人們的美好愿望。農(nóng)民承包土地林地流轉(zhuǎn)后，受讓者受利益驅(qū)動，紛紛把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提上了議事日程。至于那些本來實力雄厚的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，更是借受讓土地林地大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，收到了顯著成效。

云南省煙草公司利用自己的雄厚的資金和技術(shù)實力，自2008年啟動現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)以來，在烤煙主產(chǎn)區(qū)昆明市石林彝族自治縣、楚雄州祿豐縣、紅河州羅平縣等民族地區(qū)推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，扶持種植專業(yè)戶、家庭農(nóng)場、煙葉生產(chǎn)合作社，以高于當(dāng)?shù)赝恋爻鲎獾淖饨鹈慨€1000元左右租地，實現(xiàn)原料供應(yīng)基地化、煙葉品質(zhì)特色化、生產(chǎn)方式現(xiàn)代化，有力提升了煙葉生產(chǎn)整體水平，為農(nóng)民增收開辟了新途徑，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展闖出了新路子，為新農(nóng)村建設(shè)做出了新貢獻(xiàn)，成為全省乃至全國“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的楷模和典范，得到了國務(wù)院、云南省委、省政府和國家煙草專賣局的充分肯定。其中，楚雄州祿豐縣按照不同的生產(chǎn)水平和自然條件，推行種植專業(yè)戶、家庭農(nóng)場、煙葉生產(chǎn)合作社三種生產(chǎn)管理方式，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)方式、專業(yè)化服務(wù)等方面取得了歷史性的突破，進(jìn)行了許多首創(chuàng)性的探索，創(chuàng)造出了中國現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)的“祿豐模式”。

（六）地區(qū)GDP大增，地方政府財政收入增加

土地流轉(zhuǎn)到種田大戶、下鄉(xiāng)工商企業(yè)手里以后，普遍進(jìn)行農(nóng)田改造，增添基礎(chǔ)設(shè)施，改種特色高產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物，在產(chǎn)出大增的同時，地區(qū)GDP大增，地方政府財政收入增加。

德宏后谷咖啡公司2007年銷售收入近8000萬元，利稅800余萬元。公司2008年與云南產(chǎn)業(yè)投資管理有限公司合資組建德宏后谷咖啡有限公司后，注冊資本1.5億元，成為集咖啡的種植、加工、銷售為一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。公司2008年底已在德宏州租地開發(fā)種植咖啡8萬余畝，在臨滄市租地開發(fā)2萬畝，投產(chǎn)近4萬畝，帶動農(nóng)戶近3.8萬戶。規(guī)劃于2011年前完成15萬畝咖啡新種植面積，實現(xiàn)年產(chǎn)咖啡干豆6萬噸，粗加工工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值可達(dá)12億人民幣，咖農(nóng)的純收入凈增5億元；2010年實現(xiàn)銷售收入10億元，利稅1.5億元；再通過9年時間的努力，打造 “后谷”咖啡知名品牌，使其在國內(nèi)的年銷售收入突破500億元人民幣。德宏州盈江縣2009年至2010咖啡種植6.6627萬畝，投產(chǎn)面積1.6萬畝，產(chǎn)生果1.5萬噸，實現(xiàn)咖啡農(nóng)業(yè)產(chǎn)值3000萬元，企業(yè)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)深加工銷售收入1.4億元，創(chuàng)利稅1000余萬元；之后盈江縣將保持每年遞增1.5萬畝的速度，到2015年全縣實現(xiàn)咖啡種植面積14萬畝，到投產(chǎn)年預(yù)計可實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值2.8億元，稅收3500萬元。

三、云南民族地區(qū)流轉(zhuǎn)的主要作法與經(jīng)驗

（一）廣泛宣傳，加強(qiáng)法律政策的普及

各級農(nóng)業(yè)行政主管部門充分利用廣播、電影、電視、報刊、農(nóng)村基層宣傳專欄、標(biāo)語、橫幅、宣傳車、期刊、掛圖、印發(fā)資料等諸多形式，廣泛宣傳農(nóng)村承包土地的相關(guān)法律政策。如宣威市共印《云南省實施<農(nóng)村土地承包法>辦法》400份發(fā)放到村、張貼標(biāo)語1836條、電視宣傳1102次，市、鄉(xiāng)、村三級分別召開各種不同形式的會議370次。云縣在廣大農(nóng)村組織放映專題電影《家庭承包土地有靠山》26場次，觀眾達(dá)13500人。通過宣傳，正確引導(dǎo)農(nóng)民按法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)并實行適度土地規(guī)模經(jīng)營。

（二）加強(qiáng)立法

為了加強(qiáng)林地管理，云南省政府曾于1997年出臺《云南省林地管理辦法》。隨著全省集體林權(quán)制度改革的深入進(jìn)行，在林地權(quán)屬登記、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、糾紛調(diào)處、補償?shù)确矫娉霈F(xiàn)了一些新的問題和矛盾，原有《云南省林地管理辦法》已不適應(yīng)云南省林地管理工作和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。因此，結(jié)合云南實際，制定了《云南省林地管理條例》，已于2010年7月30日經(jīng)云南省十一屆人大常委會第十八次會議審議通過，于10月1日起正式施行，將進(jìn)一步理順林地管理體制，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，科學(xué)合理的保護(hù)和開發(fā)利用林地，促進(jìn)云南林業(yè)事業(yè)健康發(fā)展。

（三）全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證補換發(fā)工作

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是以穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系和農(nóng)戶具有的清楚的權(quán)屬為基礎(chǔ)的。2006年以來，為進(jìn)一步穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，全省各地普遍開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證補、換發(fā)工作。補、換發(fā)工作按照“四統(tǒng)一”(記載的地塊、地類、面積、四至統(tǒng)一)、“四相符”(承包面積、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證、承包經(jīng)營權(quán)證登記薄相符)、“五到戶”(承包面積、承包位置、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證、基本農(nóng)田標(biāo)注到戶)的要求，對過去沒有發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，補發(fā)新的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；對原已發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，換發(fā)新的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；對個別尚未開展延包工作的，盡快組織開展延包工作，并給農(nóng)戶發(fā)放新的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。這一工作的開展，進(jìn)一步規(guī)范了土地承包管理機(jī)制，穩(wěn)定和完善了土地承包關(guān)系，保障了農(nóng)民土地承包的合法權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。到2009年底，全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書補換發(fā)數(shù)達(dá)到800多萬份，占應(yīng)發(fā)數(shù)的90%。

特別是全省結(jié)合林改工作，積極圍繞“生態(tài)受保護(hù)，農(nóng)民得實惠、產(chǎn)業(yè)有發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)得壯大”的改革目標(biāo)，按照“公開、公平、公正”的要求，實施“陽光作業(yè)”，做到了“政策、程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果”的五公開，“改革方案、林權(quán)現(xiàn)狀、確權(quán)勘查結(jié)果、林權(quán)申請登記”的四公示和“五簽兩不準(zhǔn)”（村民小組會議通知簽收、會議簽到、會議表態(tài)簽字、會議決議簽名、工作隊員簽字；表決表態(tài)不準(zhǔn)采取舉手和口頭方式，簽字簽名不準(zhǔn)代簽或用鉛筆、圓珠筆簽字），改革中的重大事項都經(jīng)村民大會或村民代表會議三分之二以上參會人員討論通過，確保了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，做到了林改不走過場，不違反法律和規(guī)定程序，不違背農(nóng)民意愿，不損害農(nóng)民利益，受到了廣大干部群眾的擁護(hù)和支持，確保了改革的順利進(jìn)行。紅河州到2010年集體林確權(quán)率達(dá)99.1%；集體林均山到戶率達(dá)96.6%，集體商品林均山到戶率達(dá)95.1%，集體公益林均山到戶率達(dá)98.1%；林權(quán)證發(fā)放率按面積計算達(dá)98.5%，按宗地計算達(dá)98.2%；群眾滿意率達(dá)98.5%，宗地勘測合格率達(dá)97.4%，村民小組合格率達(dá)97.4%，檔案管理綜合合格率94.7%。

（四）因地制宜，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

今年以來，根據(jù)中央和省推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)政策要求，我省各地因地制宜，結(jié)合實際，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式。從調(diào)查的情況看，各地土地流轉(zhuǎn)中帶動模式主要是公司企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村能人大戶三類。如姚安縣棟川鎮(zhèn)清河村委會以發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)為契機(jī)，于2008年4月動員16個村民小組的708戶農(nóng)戶，成立了“姚安清河現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司”，按照“依法、有序、自愿、有償”的原則，流轉(zhuǎn)土地1035畝。農(nóng)戶以每畝土地作價700元加入公司，成為股東，每畝土地年分紅700元，合計收入1400元。同時，公司與入股農(nóng)戶建立了勞工合同關(guān)系，每年最少人均打工收入750元，有效帶動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民增收。

（五）積極培育土地流轉(zhuǎn)市場

在保障農(nóng)戶合法權(quán)益的前提下，積極探索通過市場調(diào)節(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制。

一是在有條件的地方逐步建立起農(nóng)村流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，通過中介服務(wù)組織開展對農(nóng)村土地評等定級，收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)市場價格，按照市場供求關(guān)系合理確定土地流轉(zhuǎn)價格標(biāo)準(zhǔn)，成片土地流轉(zhuǎn)，引入競價承包、招標(biāo)租賃等交易方式，培育土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

二是建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫，做好登記、審批、備案、合同鑒證、檔案管理、信息發(fā)布工作。

（六）建立機(jī)制，妥善調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛

為進(jìn)一步加大農(nóng)村土地糾紛調(diào)處力度，我省按照農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點工作要求，認(rèn)真組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛仲裁試點工作。全省共有14個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點工作。宣威、姚安等試點縣，通過認(rèn)真總結(jié)仲裁試點經(jīng)驗，在有條件的地方逐步推廣建立縣、鄉(xiāng)、村三級糾紛調(diào)處機(jī)制，及時妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。迪慶州在林改中成功調(diào)處林權(quán)糾紛及其它矛盾上千起，一些過去二、三十年懸而未決的林權(quán)糾紛及其衍生的社會矛盾得以較徹底的解決，消除了影響社會和諧穩(wěn)定的隱患維護(hù)了藏區(qū)和諧安定。德宏州在林改中針對地處邊疆民族地區(qū)，社情、林情比較復(fù)雜，部分地區(qū)林地界限不清，林木權(quán)屬不明，矛盾糾紛問題十分突出的實際，加大林權(quán)糾紛調(diào)處工作力度，28起州市際糾紛成功調(diào)處了11起，39起縣際糾紛成功調(diào)處了26起，促進(jìn)了州市和縣市行政接邊地區(qū)的社會穩(wěn)定。

四、云南民族地區(qū)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的主要問題

（一）基層政府重視不夠，認(rèn)識不足

總體上看，有相當(dāng)部分省內(nèi)縣鄉(xiāng)基層政府領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)工作不夠重視，土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、方式方法、矛盾問題等研究不深，宣傳不到位，引導(dǎo)不力，服務(wù)措施跟不上，流轉(zhuǎn)管理工作被動。基層干部對土地林地流轉(zhuǎn)問題理解不深，覺得土地流轉(zhuǎn)似乎是農(nóng)民自己的事，與村集體經(jīng)濟(jì)組織無關(guān)，更與基層政府無關(guān)。部分地方的基層干部特別是村級干部對土地流轉(zhuǎn)不夠重視，有的村干部持“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度和看法，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)戶與種養(yǎng)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)的事情，直接參與這項工作會自找麻煩、自找“苦吃”，于是采取放任不管、聽之任之的態(tài)度。

不少農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)識模糊，一些農(nóng)民弄不清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，害怕土地流轉(zhuǎn)后會失去了自己的承包地，因而不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。這也從某個角度說明政府的宣傳力度還不夠。另外農(nóng)民群眾也擔(dān)心土地受讓方是否有足夠的經(jīng)濟(jì)實力、項目是否有長效性，擔(dān)心租金難兌現(xiàn)和流轉(zhuǎn)期滿后現(xiàn)狀難恢復(fù)。而土地受讓方也怕政策不穩(wěn)定，怕農(nóng)民法制意識淡薄，不敢大膽投入。所有這些，從干部到群眾，都沒有充分了解土地林地流轉(zhuǎn)的各項政策法規(guī)，思想上沒有達(dá)到統(tǒng)一，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的開展。

據(jù)報道，楚雄州祿豐縣屏山鎮(zhèn)西河村委會農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時，遇到了不小的阻力，支持率僅有47%，直到后來上級政府介入并擴(kuò)大宣傳，增強(qiáng)了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識，才確保了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

（二）流轉(zhuǎn)規(guī)模較小、層次較低

從總體上看，云南省特別是民族地區(qū)土地林地流轉(zhuǎn)在規(guī)模和層次上，均落后于全國平均水平。2009年全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12%。另據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2008年底，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比例為：上海60%，浙江28.7%，江蘇19.2%，黑龍江18.1%，重慶17.8%。而云南省2009年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積300萬畝，僅占承包耕地面積的7.8%。其中民族地區(qū)由于沒有權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們估算土地流轉(zhuǎn)占農(nóng)戶總承包面積的5%左右。

云南民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點，主要表現(xiàn)為“四多四少”：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好、交通便利、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)流轉(zhuǎn)的多，相反的地區(qū)少；農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包的多，租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣等形式少；流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶的多，流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶和企業(yè)的少；流轉(zhuǎn)短期行為多，長期流轉(zhuǎn)少。

（三）流轉(zhuǎn)形式不很規(guī)范

目前，全省特別是民族地區(qū)農(nóng)村林地土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，還沒有形成成熟的健全的市場化運作機(jī)制。從調(diào)查情況看，土地林地流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下方面： 一是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)屬內(nèi)部的私下流轉(zhuǎn)，多數(shù)都沒有登記，沒有遵循一定的程序，沒有履行必要的手續(xù)，隨意性和不穩(wěn)定性明顯，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆募s依據(jù)。如據(jù)媒體報道，文山州到2010年3月底農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積321831.9畝，占流轉(zhuǎn)總面積的76.2%；鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的面積69622畝，占流轉(zhuǎn)總面積的16.4%；委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的面積31154畝，占流轉(zhuǎn)總面積的7.4%。

二是無合同的“口頭協(xié)議”流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)通常是用口頭商量一下，租金及期限由雙方自行約定，沒有書面的流轉(zhuǎn)契約。我們問卷調(diào)查的479戶有效農(nóng)戶中，簽訂口頭協(xié)議的有126戶，占有效樣本數(shù)的26.30%。媒體報道文山全州流轉(zhuǎn)中口頭約定的占79.5%，簽有書面合同的僅占18.2%，而簽有書面合同并經(jīng)過公證的流轉(zhuǎn)土地僅占2.3%。怒江州2010年已經(jīng)簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地面積有8264畝，占流轉(zhuǎn)總面積13812 畝的59.83%，尚未簽訂合同的為40.17%。

三是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)雖然簽訂了書面合同，但合同內(nèi)容簡單，不同程度地存在著概念不清、條款過于簡單或過于繁瑣、約定不明、雙方權(quán)利和義務(wù)不具體、不對等、流轉(zhuǎn)期滿處理辦法不明確等問題。這些不規(guī)范的合同很容易引起糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定；容易造成接包方短期行為，使得接包者缺乏長期經(jīng)營打算，舍不得對土地作更多的投入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性也不高。

四是一些地方存在違法流轉(zhuǎn)土地情況。有一部分屬于被動的動機(jī)，即并非農(nóng)戶的真實意愿流轉(zhuǎn)。我們問卷調(diào)查的農(nóng)戶中，38.83%回答是在鄉(xiāng)村干部要求以及跟著別人決策才流轉(zhuǎn)的，其中有迫于壓力不得不流轉(zhuǎn)的成分。

（四）流轉(zhuǎn)市場體系有待完善

農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)實質(zhì)，是農(nóng)村土地林地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的交易過程，是優(yōu)化農(nóng)村土地林地資源的重要手段，也是提高農(nóng)村土地林地規(guī)模效益、節(jié)約要素費用、減少市場費用的途徑。市場化流轉(zhuǎn)就是在充分尊重和保障農(nóng)民土地林地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，土地使用權(quán)按照市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律在不同經(jīng)營主體之間進(jìn)行有償、有序、合理讓渡，使土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大、土地收益水平提高的土地流轉(zhuǎn)方式。目前，農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)市場體系不完善的主要表現(xiàn)：一是規(guī)范的有形市場為數(shù)很少，大多數(shù)交易都是在市場外，缺少土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進(jìn)行，處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置；二是土地市場價格扭曲，土地價值無法實現(xiàn)；三是流轉(zhuǎn)信息不暢，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地??；四是土地流轉(zhuǎn)市場中介組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，缺少農(nóng)地評估機(jī)構(gòu)、土地法律咨詢機(jī)構(gòu)、農(nóng)地融資及保險等服務(wù)性機(jī)構(gòu)。

云南省特別是民族地區(qū)農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)就更為滯后，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，流轉(zhuǎn)價格缺乏科學(xué)依據(jù)，也不是通過市場機(jī)制形成，全省沒有一個與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評估、代理、咨詢、信息收集、發(fā)布等中介機(jī)構(gòu)。

（五）基層政府直接介入農(nóng)地林地流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致屢屢侵犯農(nóng)民利益

本來，基層政府在農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)中的職責(zé)，是搞好服務(wù)與監(jiān)督，但是實踐中不少基層官員熱衷于直接介入農(nóng)地林地流轉(zhuǎn)，其結(jié)果是導(dǎo)致屢屢侵犯農(nóng)民利益。

基層政府直接介入農(nóng)地林地流轉(zhuǎn)，最常見的是強(qiáng)行“越位”代庖流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民自主決策權(quán)。所謂強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，是指違背“依法、自愿、有償”的原則，在所謂統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)?；?jīng)營的幌子下，不征求農(nóng)民同意，不顧農(nóng)民意愿，利用行政權(quán)利和手段，流轉(zhuǎn)自己轄區(qū)的農(nóng)戶土地。

據(jù)國家農(nóng)業(yè)部一項調(diào)查統(tǒng)計，有20%的調(diào)查縣曾發(fā)生過強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的問題和糾紛。這些強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的表現(xiàn)，一是縣鄉(xiāng)兩級政府制定的流轉(zhuǎn)計劃，多數(shù)都沒有征求村民的意見，而是由計劃編制人員坐在辦公室里，以片面強(qiáng)調(diào)和追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營為借口，拍腦袋定下的；二是縣鄉(xiāng)干部在招商引資中，無原則地屈從外地資本和老板的意愿，隨意答應(yīng)要受轉(zhuǎn)某某村土地林地的要求條件，根本就沒有考慮與征求當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠福桶艳r(nóng)民土地林地流轉(zhuǎn)出去了；三是有的地方一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，不顧條件盲目對流轉(zhuǎn)下指標(biāo)定任務(wù)，甚至于土地流轉(zhuǎn)出去了，廣大農(nóng)民還不知情，最后到農(nóng)民手里的，只是很少一點補償；四是甚至動用警力逼迫農(nóng)民，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。把土地流轉(zhuǎn)作為增加當(dāng)?shù)厥杖氲氖侄危蛘咦鳛橥怀龅胤秸兊男蜗蠊こ?，損害農(nóng)民利益。這也是導(dǎo)致普通農(nóng)民階層與政府管理階層和受讓方之間發(fā)生沖突的一個重要原因。

此外，基層政府官員還常常操縱定價，人為扭曲土地流轉(zhuǎn)價格。本來，農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)是流出方和受讓方雙方協(xié)商、并通過協(xié)商確定流轉(zhuǎn)價格。但是，有的基層政府卻事先與城市里下來受讓的老板談好價格，再說服農(nóng)民接受。由于農(nóng)民處于信息不對稱的劣勢地位，對市場行情不能充分把握，沒有價格發(fā)言權(quán)。政府官員則以行政力量的不當(dāng)干預(yù)來壓低價格，造成土地流轉(zhuǎn)市場價格的人為扭曲，土地流轉(zhuǎn)價格遠(yuǎn)低于其應(yīng)有價格。

特別應(yīng)該指出的是，基層政府官員伙同村集體截留農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)費。改革開放以來，雖然中央三令五申禁止向農(nóng)民攤派，但是隨著農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和社會建設(shè)的發(fā)展，讓農(nóng)戶出錢的地方政策還是屢禁不止，致使有的地方農(nóng)民欠政府、欠集體的錢不少，有的長期還不上。于是，有的基層政府與集體組織發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)費是一塊肥肉，打起了截留的主意，從而就出現(xiàn)這樣的情況：一是農(nóng)戶流出土地林地后拿不到實際的貨幣；二是借口農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“一事一議”等，變相攤派占有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的直接收益；三是有的借與社會保障和醫(yī)療保險體系的繳費制度掛鉤，把出讓金劃到了社會保障和醫(yī)療保險的賬戶上。有的甚至提出，鑒于目前相當(dāng)部分的農(nóng)戶素質(zhì)較低，農(nóng)戶一次性拿到長期租賃費之后急功近利，可能會導(dǎo)致今后的生活無著落，形成社會潛在的不穩(wěn)定因素，從而主張公司應(yīng)該將應(yīng)付給農(nóng)民的紅利、租金等款項的一定比例，直接轉(zhuǎn)入為其建立的社會保障與醫(yī)療保障賬戶，并將社會保障與醫(yī)療保障賬戶管理和戶籍管理聯(lián)系起來進(jìn)行統(tǒng)籌，侵害了農(nóng)戶自主決定權(quán)。

（六）流轉(zhuǎn)利益糾紛在各地仍不同程度存在

由于農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)合同不簽訂不規(guī)范，流轉(zhuǎn)雙方形成的利益關(guān)系和權(quán)利義務(wù)約定不明確，容易引發(fā)糾紛；不少地方流轉(zhuǎn)雙方利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，因經(jīng)營風(fēng)險和市場變化等原因也容易引發(fā)利益矛盾。據(jù)調(diào)查縣統(tǒng)計，有80%的縣發(fā)生過流轉(zhuǎn)利益糾紛。怒江州2010年受理土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛總量為652起，已經(jīng)調(diào)處的糾紛有483起，占受理總數(shù)的74.08%；在已經(jīng)調(diào)處的483起糾紛中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的有145起，村民委員會調(diào)解的有336起，通過仲裁方式解決的有2起。

流轉(zhuǎn)利益糾紛中，有一部分是違約引起的。如有的外來業(yè)主在遇到風(fēng)險經(jīng)營失利時，多數(shù)情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務(wù)，無法兌現(xiàn)應(yīng)給農(nóng)民的流轉(zhuǎn)費。有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期滿后，農(nóng)戶難以恢復(fù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而另一方面，也有個別農(nóng)民不守信，也使業(yè)主投資農(nóng)業(yè)有畏難情緒。

（七）有的在流轉(zhuǎn)中改變土地農(nóng)業(yè)用途

中央要求土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，包括民族地區(qū)在內(nèi)云南省土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的耕地很少用于種糧，絕大多數(shù)都是用于種植價值高的經(jīng)濟(jì)作物。據(jù)調(diào)查縣統(tǒng)計，目前規(guī)模流轉(zhuǎn)入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧比重僅為6.4%。有的地方還存在將流轉(zhuǎn)的耕地用于種樹或挖魚塘，個別的甚至搞非農(nóng)建設(shè)。這是因為，由于種糧效益低。在個別山區(qū)，有的外出務(wù)工農(nóng)民無償轉(zhuǎn)出的生產(chǎn)條件較差土地?zé)o人耕種，有的出現(xiàn)拋荒。

（八）相關(guān)管理服務(wù)滯后，糾紛仲裁問題不少

當(dāng)前，由于基層流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致土地流出、流入信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有意轉(zhuǎn)出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶，只好將土地撂荒或簡單耕種，造成轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出兩頭難，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。另外，大多數(shù)市、縣、鄉(xiāng)均沒有建立農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛時，沒有權(quán)威的調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)來及時處理，流轉(zhuǎn)雙方相互扯皮，影響正常生產(chǎn)生活和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

據(jù)我們初步調(diào)查，我省開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁存在的問題，主要有以下幾個：一是法律依據(jù)不足。云南省實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，有大量實踐，積累了豐富經(jīng)驗。但仍然存在一些問題，例如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定問題，土地林地流轉(zhuǎn)金的合理數(shù)額、涉及基層政府官員參與流轉(zhuǎn)的責(zé)任問題，等等。二是仲裁經(jīng)費缺乏。由于縣鄉(xiāng)財政困難，大多數(shù)縣鄉(xiāng)仲裁委員會工作經(jīng)費相當(dāng)緊張，土地林地承包與流轉(zhuǎn)的糾紛數(shù)量逐年增多，并且大多案情復(fù)雜，解決起來非常棘手，需要投入大量的人力和物力，許多貧困縣鄉(xiāng)不僅辦案人員無津貼可言，連日常辦案經(jīng)費都無法保障。三是司法接軌不暢?？h鄉(xiāng)審結(jié)的大部分案件都已經(jīng)自動履行，但由于相關(guān)立法的滯后，在訴前證據(jù)、財產(chǎn)保全和裁決結(jié)果的強(qiáng)制執(zhí)行等司法強(qiáng)制措施方面，還未得到有關(guān)部門的有效支持。四是業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。農(nóng)村土地承包仲裁工作是一項新生事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，而且此項工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，特別是在不同的歷史時期，農(nóng)村土地林地承包與流轉(zhuǎn)政策都有不同的變化，對仲裁員的業(yè)務(wù)要求極高。雖然仲裁員基本上都是選擇熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、懂一定政策和法律知識的人來擔(dān)任，但是同樣面臨著加強(qiáng)培訓(xùn)、盡快熟悉業(yè)務(wù)的問題。五是不規(guī)范的村規(guī)民約還在一定范圍內(nèi)存在，也還有一定的勢力阻礙仲裁的實施。

（九）農(nóng)村社會保障機(jī)制不健全，農(nóng)民難以放棄土地所承載的多重效用

所謂社會保障，主要包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、社會優(yōu)撫和社會互助等內(nèi)容。其中，社會保險是社會保障的核心部分。黨的十七大報告中要求：要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。但是，至今我國廣大農(nóng)村農(nóng)民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系尚未完善，無法保障農(nóng)戶將土地林地轉(zhuǎn)讓出去以后的生活水平。這是影響農(nóng)民土地林地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的最重要原因之一。

在云南省的絕大多數(shù)地方，特別是民族貧困山區(qū)，農(nóng)戶仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)來源，沒有農(nóng)業(yè)外的生活來源，也就只能靠種地養(yǎng)活全家，不能不擔(dān)心流轉(zhuǎn)土地后會失去生活依靠的問題。那種指責(zé)“土地是農(nóng)民的命根子”的思想，指責(zé)農(nóng)民的戀土情節(jié)，指責(zé)已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)或長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶把土地作為今后生活的“退路”，指責(zé)農(nóng)民滿足于守土經(jīng)營的現(xiàn)狀，指責(zé)有的農(nóng)戶寧可拋荒或粗放經(jīng)營也要把自己的土地保留下來，甚至嘲笑農(nóng)民素質(zhì)低下，都是不了解農(nóng)戶的生產(chǎn)生活狀況的無知。

在我國現(xiàn)有的集體土地所有制下，土地林地作為重要的生產(chǎn)要素之一，承載著直接經(jīng)濟(jì)效用、社會保障效用和就業(yè)保障效用。土地是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素之一，農(nóng)民既可以通過自己經(jīng)營土地而獲得凈收益，也可以通過把土地出租給別人經(jīng)營而獲得租金。無論是自己經(jīng)營還是轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，都實現(xiàn)了土地的直接經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民的收入。特別是近幾年來城市土地的增值功能越來越被社會所認(rèn)知，農(nóng)民也都看在眼里、記在心里，也明白若干年后他們的承包土地林地使用權(quán)肯定是要升值的。這就是他們不愿意較長時間被流轉(zhuǎn)的根本原因。

（十）現(xiàn)行法律條文存在不健全不完善

現(xiàn)行法律條文尚存在著一些不健全不完善，實踐中往往造成無法可依。只要是《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，內(nèi)容比較原則，缺乏可操作性，特別是對于各種流轉(zhuǎn)主體應(yīng)當(dāng)履行的程序性要求，缺乏詳細(xì)的規(guī)定。

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、資格認(rèn)定，法無明文規(guī)定，資格認(rèn)定難。而且也沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體、程序、費用及違反法律、法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律后果作出明確、具體的規(guī)定。

二是農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位沒有得到體現(xiàn)。農(nóng)戶是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，這是農(nóng)戶市場經(jīng)濟(jì)主體地位和民主權(quán)利的具體要求，但由于現(xiàn)行政策規(guī)定農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意，使農(nóng)戶的主體地位難以體現(xiàn)，還為當(dāng)?shù)匦姓刹侩S意干涉提供了可能。

三是、《農(nóng)村土地承包法》中未對農(nóng)民的退出權(quán)做出合理的反映。而著重強(qiáng)調(diào)的是發(fā)包方收回承包地的權(quán)利和遷入城市居住的農(nóng)民返還承包地的義務(wù)，以及退地農(nóng)民再次享有承包權(quán)時的限制條件，恰恰忽視或回避了退出成員權(quán)農(nóng)民的利益補償問題。又如涉及到流轉(zhuǎn)合同解除后應(yīng)如何處理也無規(guī)定。法院在審判實踐中，因流轉(zhuǎn)約定不明確，糾紛發(fā)生后無書面記載，增加了法院認(rèn)定難度。流轉(zhuǎn)土地?zé)o效，立法和司法解釋沒有留給法官自由裁量權(quán)。對于農(nóng)村土地承包合同的流轉(zhuǎn)糾紛，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織違法收回再發(fā)包，或因原承包人未按法定條件放棄承包，或因情勢變更對原協(xié)議的處理，不能一概宣布無效或者解除，全部返還已再發(fā)包或者流轉(zhuǎn)的土地。因為有的承包人收回土地后，并不是自己真正的進(jìn)行耕種，大多數(shù)仍轉(zhuǎn)給他人耕種，承包土地的收回對其生活的影響并不是非常嚴(yán)重。因此在立法或者司法解釋中應(yīng)增加，由人民法院根據(jù)實際情況判決返還土地的多少與否，便于糾紛的公平、公正解決。

四是我國現(xiàn)有的相關(guān)法律都明確規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但作為產(chǎn)權(quán)主體的“集體”概念不統(tǒng)一，有關(guān)內(nèi)容不明確，缺乏可操作性。在《民法通則》中界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級；而在《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》中則界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。由此造成誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表模糊不清，農(nóng)民的利益在土地流轉(zhuǎn)中遭受侵害〔7〕。2003年的《中華人民共和國土地承包法》，雖然賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，明確土地承包經(jīng)營權(quán)可依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行流轉(zhuǎn)，規(guī)定了承包權(quán)流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)主體，但沒有具體規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)最低期限、爭端解決機(jī)制和法律責(zé)任等。

五是村民會議決議的效力認(rèn)定，立法和司法解釋目前還是空白。如在征用土地補償費分配方案中，發(fā)現(xiàn)少數(shù)村民自治決議或三分之二以上村民會議決議帶有歧視性。如村民因小姓獨姓，平時與大姓或宗族之間關(guān)系處的不太好，甚至矛盾較深，在研究征用土地補償費的時候，小姓或獨姓在表決時處于弱勢，決議可能對這類人員不利。

五、若干對策建議

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高基層干部對土地流轉(zhuǎn)工作的認(rèn)識

農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)是一項政策性強(qiáng)、涉及面廣、事關(guān)廣大農(nóng)民群眾和各經(jīng)營主體切身利益和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重要工作。各級黨委、政府要把農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)工作納入議事日程，加強(qiáng)調(diào)查研究、宣傳發(fā)動、政策引導(dǎo)和服務(wù)工作。

首先，要加強(qiáng)農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營等法律法規(guī)及政策的學(xué)習(xí)、宣傳和引導(dǎo)，不斷提高基層干部的思想認(rèn)識，明確加快推進(jìn)農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)是深化農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度改革的重要內(nèi)容；是促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化，減少土地拋荒，提高土地利用率，確保糧食安全的迫切需要；是促進(jìn)土地、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，改善農(nóng)業(yè)設(shè)施，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)市場競爭力的根本途徑；是促進(jìn)農(nóng)民分工分業(yè)，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入的有效措施。讓農(nóng)民不怕放棄承包土地，敢于流轉(zhuǎn)承包土地，真正成為市場的流轉(zhuǎn)主體。

其次，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)。把推進(jìn)農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營作為當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，列入對各級新農(nóng)村建設(shè)的考核，特別是區(qū)、縣(市)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合考核。各級農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門要切實承擔(dān)起農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理等職責(zé)，各級國土資源、科技、財政、工商等部門要根據(jù)各自的職責(zé)，研究制訂相關(guān)實施辦法，確保各項政策落實到位。要建立健全土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，及時準(zhǔn)確地掌握土地流轉(zhuǎn)情況。

再次，要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村級組織、企業(yè)主力、農(nóng)民主動的工作推進(jìn)機(jī)制。一是獎勵機(jī)制，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展獎中增設(shè)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營獎，每年評選推進(jìn)力度大、管理規(guī)范、成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行表彰獎勵；二是土地流轉(zhuǎn)倒逼機(jī)制，對土地集中流轉(zhuǎn)地塊上少數(shù)不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，為便于統(tǒng)一布局和規(guī)模經(jīng)營，可按照“就便、同質(zhì)、等量”的原則，由村級組織給予承包地置換。

（二）賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營權(quán)，加快建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系

明晰和落實土地林地承包經(jīng)營權(quán)是進(jìn)行土地林地流轉(zhuǎn)的前提，是健全土地林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)性工作。只有土地林地定權(quán)，農(nóng)民才能定心，流轉(zhuǎn)才有基礎(chǔ)與保障。為此，要進(jìn)一步明確“長久不變”的農(nóng)村土地林地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，在確權(quán)的基礎(chǔ)上為農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書使用權(quán)證書，加快建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。

目前，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不夠充分，土地確權(quán)、登記等工作明顯滯后。應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”，并賦予農(nóng)民對承包土地更加充分而有保障地占有、使用、收益和處置的權(quán)利。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地權(quán)利證書，形成全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。允許土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，承包權(quán)為田底權(quán)，經(jīng)營權(quán)為田面權(quán)。承包權(quán)由承包農(nóng)戶永久持有，經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的權(quán)利，承包農(nóng)戶按承包權(quán)收取租金，擁有經(jīng)營權(quán)的承租者享有土地的使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保家庭經(jīng)營的主體地位，嚴(yán)格用途管制，防止工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地。

據(jù)人民網(wǎng)5月13日報道，國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》指出，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要。加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，進(jìn)而通過深化改革，還權(quán)賦能，最終形成“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動力源泉。在這段表述中，保障農(nóng)民權(quán)益是重要目的，而“建設(shè)統(tǒng)一的土地市場”則是農(nóng)村土地確權(quán)工作之后的更重要的著眼點。國土部為督促地方政府推動工作也已經(jīng)放下“狠話”：凡是到2012年底未按時完成工作的，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收審批暫停，農(nóng)村土地整治項目不予立項。國土部此舉自然是希望通過將農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地整治、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地征收等各項重點工作掛鉤。

民族地區(qū)乃至全省貫徹中央關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，當(dāng)前要做好四件事情：一是組織力量，對第三輪土地承包和集體林地改革后遺留的問題進(jìn)行妥善處理，特別是對尚未發(fā)證的農(nóng)戶要及時補發(fā)；二是責(zé)成縣一級已成立的土地林地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或分管流轉(zhuǎn)的國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等政府機(jī)構(gòu)，把農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證特別是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證及流轉(zhuǎn)過戶工作切實抓起來；三是由省一級有關(guān)部門設(shè)計、印制標(biāo)準(zhǔn)化的土地林地經(jīng)營權(quán)證書，并逐步取代基層設(shè)計印制的非標(biāo)準(zhǔn)化的證書；四是在中央有關(guān)部門的統(tǒng)一組織下，加快進(jìn)入全國在建的統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。

（三）尊重農(nóng)民的主體地位，堅持依法自愿有償流轉(zhuǎn)的原則

明確流轉(zhuǎn)主體，就是明確農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的主體地位，其他任何單位或個人均不具備農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的主體地位資格。而且對土地流入方，有一定的限制條件。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法自愿有償原則，開展流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作要嚴(yán)格遵循堅持依法自愿有償原則，關(guān)鍵是要確保流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途和不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)，就是在流轉(zhuǎn)中不能改變土地所有權(quán)屬性和權(quán)屬關(guān)系，不能買賣土地。不得改變土地用途，就是實行土地用途管制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)開發(fā)和建設(shè)。不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益，就是在流轉(zhuǎn)中充分尊重農(nóng)民的主體地位，土地是否流轉(zhuǎn)和以什么方式流轉(zhuǎn)，完全由農(nóng)民自己做主，并確保農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益不受侵害。

要規(guī)范鄉(xiāng)村組織在流轉(zhuǎn)中的行為，既積極引導(dǎo)又不強(qiáng)行干預(yù)，要把工作重點放在宣傳相關(guān)法律政策、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務(wù)、著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)環(huán)境條件等方面，堅決防止和糾正不顧條件盲目下達(dá)流轉(zhuǎn)指標(biāo)和任務(wù)、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行推動流轉(zhuǎn)的錯誤做法，確保流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。

（四）建立、健全和完善土地林地流轉(zhuǎn)市場體系

近幾年來，我國各地遵照2008年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》提出的“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”要求，大力構(gòu)建土地林地流轉(zhuǎn)市場，基本上保障與促進(jìn)了農(nóng)民承包土地林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尊重了農(nóng)民的意愿，反映了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。但是，由于農(nóng)民承包土地林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特殊性，決定了這一市場有不同于其他市場的特殊性。因此，按照中央的要求，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，迫在眉睫。

一個健全、完善、成熟土地林地流轉(zhuǎn)市場的基本要求應(yīng)該是：明確流轉(zhuǎn)主體、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、健全流轉(zhuǎn)機(jī)制、優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境。

明確流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上。在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。任何組織和個人不得強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。

規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，就是說農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)必須遵守國家的法律法規(guī)的規(guī)定，并不是一個自由的流轉(zhuǎn)市場。

健全流轉(zhuǎn)機(jī)制，主要是價格形成機(jī)制。合理的土地價格是完善土地流轉(zhuǎn)市場體系的關(guān)鍵。為了保證土地價格的合理性，建議在充分考慮價格構(gòu)成因素的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地進(jìn)行科學(xué)評估、準(zhǔn)確定價。對土地進(jìn)行科學(xué)評價時，應(yīng)先建立統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，通過剖析土地生產(chǎn)力的影響因素，對土地的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行綜合評價，進(jìn)而得出土地綜合評價結(jié)果，反映土地生產(chǎn)力的高低。三是這才是中央要求逐步建立健全農(nóng)村土地流市場的真正含義。要充分考慮農(nóng)民放棄土地經(jīng)營的機(jī)會成本，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)出純收益和固定成本投入尚未折現(xiàn)完畢的價值。當(dāng)這個機(jī)會成本小于土地價格時，種糧農(nóng)民就可能參與土地流轉(zhuǎn)，反之亦然，所以土地價格應(yīng)該通過放棄經(jīng)營土地的機(jī)會成本來衡量。于是，在土地評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，可以應(yīng)用收益資本化法來計算土地價格，將待估土地正常年份的純收益以一定的折現(xiàn)率還原為一定量的資本，再加上固定成本投入尚未折現(xiàn)完畢的價值，來制定合理的土地價格。當(dāng)前，云南省特別是民族地區(qū)土地林地流轉(zhuǎn)的價格差異很大，但是只要是流轉(zhuǎn)雙方自愿決定，就應(yīng)該支持。問題在于，不少地方的流轉(zhuǎn)價格主要是由受讓的企業(yè)和當(dāng)?shù)鼗鶎诱疀Q定的，而且農(nóng)戶并不知道市場行情，顯然吃了虧。解決這一問題的關(guān)鍵，是盡快建立、健全和完善土地流轉(zhuǎn)市場價格體系。

優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境，主要是優(yōu)化政策環(huán)境，要讓基層干部和農(nóng)民知道農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策，讓農(nóng)民依法、有序地進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，通過土地流轉(zhuǎn)，緩解農(nóng)村人地懸殊矛盾，以維護(hù)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營體制和農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定。

（五）以實施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理工作

一是深入宣傳農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)法律政策。采取多種形式加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律政策和相關(guān)知識的宣傳培訓(xùn)，使流轉(zhuǎn)雙方增強(qiáng)法律政策意識，自覺運用流轉(zhuǎn)合同來明確流轉(zhuǎn)關(guān)系及權(quán)利義務(wù)，依法保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

二是推行流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本。按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的要求，由省工商、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門共同研究、制訂和推廣“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”示范文本，以確保農(nóng)村土地林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)雙方當(dāng)事人特別是農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。合同示范文本應(yīng)重點規(guī)范、明確土地林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的標(biāo)的、期限、價款、付款方式及時間、土地來林地交付時間、雙方權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任等內(nèi)容，確保農(nóng)村土地林地承包經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是認(rèn)真指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂。根據(jù)農(nóng)民的需要，及時指導(dǎo)合同簽訂。要把指導(dǎo)合同簽訂同開展流轉(zhuǎn)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估等多項服務(wù)結(jié)合起來，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法建立起合理的流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。

四是積極開展流轉(zhuǎn)合同鑒證。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地林地管理部門要建立流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，明確專人負(fù)責(zé)這項工作。對流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提出的流轉(zhuǎn)合同鑒證申請，要及時予以辦理。在開展鑒證工作中，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方有違反法律政策的約定，要及時提供咨詢，幫助糾正。要重視對流轉(zhuǎn)土地用途的審查，防止改變農(nóng)業(yè)用途。

五是健全完善相關(guān)流轉(zhuǎn)管理工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地林地管理部門要對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理相關(guān)備案登記；對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證變更手續(xù)。

（六）積極開展流轉(zhuǎn)服務(wù)，培育良好的流轉(zhuǎn)市場環(huán)境

以縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門為依托建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，以林業(yè)部門為依托建立林地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，形成下聯(lián)村、上聯(lián)縣的土地林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。在這一體系中，村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有中心、縣市有網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢、價格評估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

明確縣一級土地林地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的職責(zé)，一是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好土地流轉(zhuǎn)信息的收集、登記、上傳、發(fā)布和土地收益評估；二是監(jiān)制全縣統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本；三是指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)健全土地流轉(zhuǎn)合同、文件資料檔案；四是建立縣級土地流轉(zhuǎn)信息庫，提供政策咨詢；四是調(diào)處土地糾紛，依法實行仲裁。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級土地林地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的職責(zé)，主要負(fù)責(zé)政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、收集發(fā)布信息，管理流轉(zhuǎn)檔案、解決流轉(zhuǎn)糾紛、統(tǒng)計上報數(shù)據(jù)等工作。一是負(fù)責(zé)貫徹落實上級的工作部署和要求，結(jié)合實際指導(dǎo)轄區(qū)農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)，負(fù)責(zé)工作計劃、總結(jié)、統(tǒng)計匯總和報表；二是負(fù)責(zé)提供農(nóng)村土地林地管理法律法規(guī)、農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)工作政策咨詢；三是負(fù)責(zé)建立流轉(zhuǎn)信息平臺，提供信息服務(wù)；四是負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)登記，辦理有關(guān)流轉(zhuǎn)合同變更手續(xù)，審核流轉(zhuǎn)報告，指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同及其合同鑒證，管理流轉(zhuǎn)檔案資料；五是負(fù)責(zé)農(nóng)村土地林地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益；六是負(fù)責(zé)調(diào)查核實獎勵扶持申報材料。

明確行政村一級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，主要是把土地流轉(zhuǎn)納入農(nóng)村“兩委”工作的職責(zé)和范疇，無償為流轉(zhuǎn)雙方提供中介服務(wù)，實施監(jiān)督管理。

此外，要大力發(fā)展從事流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織。中介組織應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)林業(yè)行政（或農(nóng)村經(jīng)營管理）主管部門備案并接受其指導(dǎo)，依照法律和有關(guān)規(guī)定提供流轉(zhuǎn)雙方自愿接受的中介服務(wù)。

（七）健全糾紛調(diào)處機(jī)制，及時化解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛

2002年8月29日第九屆全國人大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過、從2003年3月1日起正式實施的《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，解決土地承包糾紛可選取協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟四種途徑。自20世紀(jì)90年代以來，各地積極開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁實踐。實踐證明，仲裁是及時有效調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛的有效方式，深受廣大農(nóng)民群眾歡迎。通過仲裁實踐，不僅解決了一大批承包糾紛，還為推進(jìn)全國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁立法提供了實踐依據(jù)。2009年6月27日，第十一屆全國人大會常務(wù)委員會第九次會議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。該法第二條第二款規(guī)定：“因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛”適用于本法。從而使仲裁上升到了法律層面。解決農(nóng)村土地林地承包與流轉(zhuǎn)糾紛仲裁存在的問題，當(dāng)前要著重以下幾個：

一是建議盡快在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定《云南省實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法辦法》，規(guī)范全省土地林地流轉(zhuǎn)工作。例如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定問題，承包地征收補償安置利益的合理分配，土地林地流轉(zhuǎn)金的合理額、涉及基層政府官員參與流轉(zhuǎn)的責(zé)任問題，等等。

二是以省為主解決仲裁經(jīng)費缺乏問題。對于財政困難的貧困縣鄉(xiāng)，應(yīng)由省級財政解決縣鄉(xiāng)仲裁委員會工作經(jīng)費，三是要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、司法、信訪等部門的溝通協(xié)作，建立起多部門協(xié)調(diào)解決流轉(zhuǎn)重大問題的工作聯(lián)動機(jī)制，并推動包括協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處機(jī)制不斷健全。當(dāng)前，要在訴前證據(jù)、財產(chǎn)保全和裁決結(jié)果的強(qiáng)制執(zhí)行等司法強(qiáng)制措施方面，進(jìn)行一次大檢查，凡是還未得到有關(guān)部門的有效支持，要盡快解決。

四是提高仲裁人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。農(nóng)村土地林地承包與流轉(zhuǎn)糾紛仲裁工作是一項新生事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，而且此項工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，特別是在不同的歷史時期，農(nóng)村土地林地承包與流轉(zhuǎn)政策都有不同的變化，對仲裁員的業(yè)務(wù)要求極高。要編制規(guī)劃，分期分批地培訓(xùn)仲裁員，幫助他們盡快熟悉業(yè)務(wù)。

五是對于不少民族地區(qū)現(xiàn)有的不規(guī)范的村規(guī)民約，由當(dāng)?shù)攸h委政府政法、宣傳、民委等部門聯(lián)合組成調(diào)研組，對各民族干部群眾做耐心的工作，啟發(fā)他們自覺自愿地修訂，以核國家法律法規(guī)接軌，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益。

六是建議組織人員收集并編寫《云南農(nóng)村土地承包糾紛仲裁實務(wù)手冊》，收錄全省各地開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點以來積累的農(nóng)地承包糾紛仲裁理論研究成果、典型仲裁案例、仲裁基本工作制度、主要法律文書格式，以及農(nóng)村土地承包常用相關(guān)法律、法規(guī)、政策的索引等，供基層學(xué)習(xí)參考。

（八）依法制止鄉(xiāng)村組織“反租倒包”侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的行為 農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制以來，同全國一樣，云南民族地區(qū)乃至全省不少地方興起了一股“反租倒包”的熱潮，有的甚至把它當(dāng)作經(jīng)驗來推廣。其實，“反租倒包”是一種侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。

中央決策層洞察“反租倒包”侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)。2001年12月30日，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)[2001]18號）中明確指出：“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上。在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。??由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的‘反租倒包’，不符合家庭承包經(jīng)營制度，應(yīng)予制止”。2008年一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》更明確指出：“堅決防止和糾正強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、通過流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題，依法制止鄉(xiāng)、村組織通過‘反租倒包’等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)等行為。”

“反租倒包”的最大問題是違反農(nóng)戶意愿，帶有強(qiáng)制性，往往使農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)收益受損。而且，“反租倒包”為村干部中飽私囊提供了機(jī)會。這種流轉(zhuǎn)方式涉及兩份合同，即發(fā)包方與農(nóng)戶之間反租合同，發(fā)包方與第三人的承包合同。由于兩份合同之間不可避免地存在著利益差額，發(fā)包方有可能借此中飽私囊、侵犯農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，其弊端是十分明顯的。

鑒于云南省內(nèi)特別是民族地區(qū)“反租倒包”的面比較大，參與企業(yè)比較多，涉及各方利益比較復(fù)雜，處理過程中一定要做好充分地調(diào)查研究，采取穩(wěn)妥的措施。一是在全省開展一次土地林地流轉(zhuǎn)大檢查，把“反租到包”行為作為重點來查，以弄清情況，特別是弄清流轉(zhuǎn)金情況；二是要從保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方利益入手，對凡是雙方自愿、流轉(zhuǎn)金大致合理的，要給予支持；三是對于農(nóng)戶不自愿、流轉(zhuǎn)金明顯偏低的，應(yīng)責(zé)成雙方重新談判，補簽合理的流轉(zhuǎn)合同；四是對于官商勾結(jié)、明顯侵犯農(nóng)戶利益、特別是那些以資本運作圈地為目的的非法流轉(zhuǎn)，要堅決予以糾正，并對當(dāng)事人予以法律政紀(jì)處罰。

（九）認(rèn)真查處村集體分享農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)收益的違規(guī)行為

在我國的政策與法律中，是明確禁止村集體分享農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)收益的。早在2001年12月30日頒布的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》就指出：“土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費和租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳?！?002年5月28日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作〉的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2002]5號）規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不能租賃農(nóng)戶承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包，不得不經(jīng)農(nóng)戶委托授權(quán)代農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，更不準(zhǔn)截留農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益、代扣代繳稅費和亂收費?！?002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳?！睆亩鴮⒅醒氲恼咝砸?guī)定以法律條文固定了下來。

在實際工作中，絕大多數(shù)村集體組織的干部并沒有履行好自己的職責(zé)，而是以集體享有承包地的所有權(quán)為名，憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，侵犯農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)的利益。如果同意了村集體分享農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)的收益，將引起農(nóng)戶不滿，弄不好導(dǎo)致社會不穩(wěn)。因此，這一現(xiàn)象應(yīng)該予以糾正。

有種觀點認(rèn)為，村集體從農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地林地經(jīng)費中分享收益，可以用作發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)的資本金。這種觀點是不對的。在一個村集體中，要不要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)，需由村民大會討論表決決定，而不是由學(xué)者們、上級政府機(jī)構(gòu)或外來人代替村民決定。而且，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的原則，村集體發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)所需資本金的來源，應(yīng)該根據(jù)合作經(jīng)濟(jì)的籌款通行辦法，例如可以從入股本金中支付；也可以從金融機(jī)構(gòu)貸款（但是不能像南街村那樣借款十幾億元賴著不還），還可以申請政府的扶持資金；更可以興辦農(nóng)村資金互助社等。

（十）認(rèn)真研究流轉(zhuǎn)扶持政策，不斷優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境

政策扶持是促進(jìn)土地林地流轉(zhuǎn)持續(xù)健康發(fā)展的重要推動力。建議結(jié)合實際，及時出臺促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實施意見或管理辦法，健全機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)任務(wù)，切實加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的工作指導(dǎo)、規(guī)范服務(wù)和監(jiān)督管理，特別對一些實質(zhì)性問題要提供政策支持。

一是加強(qiáng)財政支持。目前，省內(nèi)不少地方已經(jīng)出臺了一批流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策，讓參與土地規(guī)模經(jīng)營效益較高、示范帶頭作用較明顯，農(nóng)民增收較大的種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社優(yōu)先申報農(nóng)業(yè)專項扶持資金，優(yōu)先享受科技技術(shù)服務(wù)；對當(dāng)年委托發(fā)包方或土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的新增連片土地流轉(zhuǎn)種植規(guī)模在50畝以上，流轉(zhuǎn)期限在5年以上，且流轉(zhuǎn)手續(xù)規(guī)范的，政府及相關(guān)部門給予大力扶持；建立激勵機(jī)制，鼓勵企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織積極參與到流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營中來。省、市、縣（區(qū)）財政每年安排一定的專項資金，主要用于土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織、規(guī)模經(jīng)營戶發(fā)展。對于土地流轉(zhuǎn)業(yè)績較好的縣、鎮(zhèn)、村、中介服務(wù)組織及帶動效應(yīng)明顯的規(guī)模經(jīng)營主體，給予一定的激勵性資金扶持。

二是加強(qiáng)信貸支持。把規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支農(nóng)的重點，引導(dǎo)農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持，解決規(guī)模經(jīng)營主體資金不足問題。對于實力強(qiáng)、資信好的，給予足夠的信貸授信額度，簡化貸款手續(xù)，實行利率優(yōu)惠。

三是落實用地政策。對規(guī)模經(jīng)營主體，因生產(chǎn)發(fā)展需要建造的簡易倉庫、曬場等臨時性用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，應(yīng)視作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，幫助解決規(guī)模經(jīng)營主體的用地困難。

四是加強(qiáng)培訓(xùn)支持。將受讓土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主、吸納的農(nóng)民工等納入新型農(nóng)民定向培訓(xùn)范圍，提高其經(jīng)營素質(zhì)。

（十一）加快推進(jìn)全覆蓋的農(nóng)村社會保障體系建設(shè) 長期以來農(nóng)民為中國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，面對現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入水平相對較低而且面臨的風(fēng)險日益增加，特別是面對日益快速的農(nóng)地林地流轉(zhuǎn)，無論是基于權(quán)利與公平的觀點，還是從發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發(fā)，都需要加快推進(jìn)全覆蓋的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。因此，要堅持中央確定的廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋全體居民的、系統(tǒng)、完善的社會保障體系建設(shè)。

進(jìn)一步完善新農(nóng)合體系。要加強(qiáng)新農(nóng)合管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部各項管理制度，健全新農(nóng)合基金使用內(nèi)部控制機(jī)制，提高經(jīng)辦服務(wù)水平，為參合農(nóng)民提供高效便捷的服務(wù)。鼓勵各地在規(guī)范有序、強(qiáng)化監(jiān)管的基礎(chǔ)上采取政府購買服務(wù)的方式，委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險機(jī)構(gòu)開展新農(nóng)合經(jīng)辦服務(wù)，探索第三方經(jīng)辦的有效形式，但不得將基金用于支付商業(yè)保險機(jī)構(gòu)的經(jīng)辦管理費用。有條件的地區(qū)，可依托商業(yè)保險機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一經(jīng)辦平臺，積極探索建立補充性醫(yī)療保險，加強(qiáng)與基本醫(yī)療保障制度的銜接，完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系建設(shè)。

進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老體系。針對農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的保障功能日趨弱化，“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式開始瓦解，農(nóng)民正面臨“老無所養(yǎng)、老無所依”的困境，盡快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。加強(qiáng)政策支持，保證地方財政對農(nóng)民養(yǎng)老保險的投入，因地制宜地劃分各級財政之間的責(zé)任。省市級財政按照各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對養(yǎng)老保險補貼予以分擔(dān)，加大對貧困縣的財政支持。中央財政也應(yīng)對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)的養(yǎng)老保險補貼進(jìn)行財政傾斜。對于地區(qū)之間的農(nóng)保轉(zhuǎn)移銜接，財政上應(yīng)給予一定支持，對于參保人員繳費的補貼也要體現(xiàn)多繳多補的激勵原則。

進(jìn)一步完善農(nóng)村社會救助體系。農(nóng)村社會救助是現(xiàn)代社會保障體系的有機(jī)組成部分和基本手段之一，被稱為農(nóng)村居民生活的最后一道“安全線”，它起著最基礎(chǔ)的社會保障作用。首先，要擴(kuò)大農(nóng)村社會救濟(jì)覆蓋面，把被救濟(jì)的對象僅僅局限于無勞動能力、無工作的極少數(shù)人，擴(kuò)大到大量貧困農(nóng)民的生活、醫(yī)療、子女就學(xué)無法得到救濟(jì)保障；其次要提高救濟(jì)補貼標(biāo)準(zhǔn)，使被救助對象的基本生活得到保證；再次提高農(nóng)村社會救助水平，使農(nóng)村救助制度能夠滿足農(nóng)民的基本生活所需。

（十二）制定和完善《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程

制定專門的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，明確界定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方、流轉(zhuǎn)受讓方以及流轉(zhuǎn)中介的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，流轉(zhuǎn)的原則和程序，流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)權(quán)的保護(hù)及流轉(zhuǎn)方式，爭端解決和法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，以確保土地流轉(zhuǎn)的平穩(wěn)有序進(jìn)行。同時，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)土地的用途及獎懲機(jī)制，以確保農(nóng)業(yè)用地底線和糧食安全。規(guī)范政府、企業(yè)和農(nóng)民三方行為，依法保護(hù)農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)的利益，有效解決土地流轉(zhuǎn)過程中遇到的各種實際問題，使土地流轉(zhuǎn)工作的各個環(huán)節(jié)有法可依。

（十三）加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的調(diào)查研究與指導(dǎo)

省一級加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的調(diào)查研究與指導(dǎo)，確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。建議由省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，組織省級科研機(jī)構(gòu)、大專院校的專家學(xué)者，經(jīng)常深入基層，加強(qiáng)對新情況、新問題的調(diào)查研究，總結(jié)各地實踐經(jīng)驗和創(chuàng)造，及時提出相關(guān)政策建議。在具體工作中，要把土地林地承包和流轉(zhuǎn)管理職責(zé)依法落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確到專門機(jī)構(gòu)和人員。省、市州、縣要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的監(jiān)測。宣傳、政法等部門要加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)法律政策的宣傳培訓(xùn)。

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第三篇：土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題

匯報對象：項目組驗收人員

主要匯報內(nèi)容：完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會問題分析——對紅塔區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會問題進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)紅塔區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會問題主要是政策風(fēng)險、法律風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。在分析的基礎(chǔ)上，提出減少合作社土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的對策：流地農(nóng)民的自我風(fēng)險規(guī)避;政府對風(fēng)險的調(diào)制與化解;農(nóng)地流轉(zhuǎn)流程的優(yōu)化設(shè)計;負(fù)面流轉(zhuǎn)的止損措施。

參考資料

1.2 紅塔區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會問題分析

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，作為集體土地所有權(quán)代表村支兩委和社干部有時并不代表“村民集體”行使土地所有權(quán)職能，而是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府管理“越位”現(xiàn)象時有發(fā)生，并因此導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以真正按效率優(yōu)先的原則優(yōu)化組合，并面臨著政策、法律、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險。

1.2.1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策風(fēng)險

雖然2004年出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,其中提出了“對有穩(wěn)定收益的項目,農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股?！钡@個規(guī)定是針對農(nóng)村建設(shè)用地的,而不是鼓勵在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域搞“股田制”。國務(wù)院研究室葉興慶司長說,“我們目前農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,符合中國人多地少的國情,總體框架和合理內(nèi)核不能變,因為土地在中國具有農(nóng)村社會保障的功能?！?另外,依據(jù)現(xiàn)有的法律政策,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保持30年不變。但合同期滿之后農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)將會發(fā)生怎樣的變化,誰都無法預(yù)料,至于之后是否續(xù)簽,那也要看實際情況。如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),一旦土地承包經(jīng)營期限屆滿,土地使用權(quán)的存續(xù)就成了問題。因國家土地政策的原因?qū)е录彝コ邪?jīng)營權(quán)終止,這一政策風(fēng)險也是煙草公司及烤煙合作社必須考慮的。

1.2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)不對等,違背了法律的公平正義原則。根據(jù)法律的公平正義原則,法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)必須對等。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐中,為了確保土地保障功能不因流轉(zhuǎn)而受到影響,多數(shù)合作社在與農(nóng)戶簽訂投資流轉(zhuǎn)協(xié)議時約定了特別保底條款,即在土地承包經(jīng)營權(quán)入股以后,煙農(nóng)可以拿到固定的分紅,該固定股利與合作社經(jīng)營業(yè)績無關(guān)?！案鶕?jù)最初簽訂的框架協(xié)議,我們合作社要負(fù)責(zé)保底分紅的,不管今后的項目有沒有盈利?！币患以圏c合作社的負(fù)責(zé)人這樣說。這種“保底分紅”的數(shù)額雖然不可能太高,但確實能給農(nóng)民提供最低的物質(zhì)生活保障。如果從本質(zhì)上分析,人們就會發(fā)現(xiàn)股農(nóng)的這種收入分配實際上是基于債的法律關(guān)系而獲得的一種收入,即基于土地出租而獲得的租金,而并非基于股權(quán)獲得的收入,因而也就不能看作是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“股利”。因為只有土地租金才可以作固定不變的約定,且租金收益與合作社經(jīng)營業(yè)績無需掛鉤,而股利卻是隨著合作社經(jīng)營業(yè)績不斷變化而變化的,合作社的經(jīng)營業(yè)績直接決定著股利分配。所以,保底分紅的性質(zhì)應(yīng)是土地租金而非股利；再從股東的成員權(quán)角度來看,在合作社中,一方面人數(shù)眾多的股農(nóng)因各自在合作社中的股份小得微不足道而無法參與管理,另一方面合作社現(xiàn)金資本的強(qiáng)大自然也會把股農(nóng)排斥在合作社之外(這一點從合作社理事會成員安排上即可看出,只有少數(shù)村干部才能成為合作社理事,普通農(nóng)民是沒有資格當(dāng)選理事的),股東參與合作社經(jīng)營管理的權(quán)利落空。股利少得可憐,又沒有實質(zhì)上的經(jīng)營管理權(quán),雖然從表面上看農(nóng)民和合作社之間是投資流轉(zhuǎn)關(guān)系,但實際上二者之間只能算作土地租賃關(guān)系。然而,在權(quán)利義務(wù)設(shè)置上,股農(nóng)享有的只是租賃關(guān)系上的權(quán)利,而卻要承擔(dān)投資流轉(zhuǎn)方面的義務(wù)和風(fēng)險,為了獲取少得可憐的“股利”,卻要承擔(dān)失去土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險,權(quán)利義務(wù)明顯不對等,對股農(nóng)來說這是最大的不公平。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)違反了法律的公平正義原則。

（2）以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的出資形式與相關(guān)法律規(guī)定不符。公司法第二十七條第一款規(guī)定,股東可以用貨幣出資,也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資;但是法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外。從本條規(guī)定中可以看出,作為股東出資的非貨幣財產(chǎn)必須符合以下兩大條件:一是可估價性,即用于出資的非貨幣財產(chǎn)不但應(yīng)具有財產(chǎn)價值,而且這種財產(chǎn)價值必須能夠用貨幣來確定或評估；二是可轉(zhuǎn)讓性,指用于出資的非貨幣財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)可以依法在不同的法律主體之間進(jìn)行財產(chǎn)或者財產(chǎn)性權(quán)利的轉(zhuǎn)移。公司資本不僅是為了公司存續(xù)所用,而且應(yīng)當(dāng)對公司的債務(wù)起最起碼的擔(dān)保作用。因此,股東的出資應(yīng)當(dāng)不僅可以由股東交付給公司,為公司經(jīng)營所用,而且應(yīng)當(dāng)在公司對外清償債務(wù)時,可以有效地從公司轉(zhuǎn)移給公司的債權(quán)人,并由債權(quán)人予以有效的財產(chǎn)利用。農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)是以土地使用為客體的權(quán)利,具有財產(chǎn)屬性不言而喻,但在目前情況下,對集體土地承包經(jīng)營權(quán)如何定價評估,法律上則是一片空白,以至于有的注冊會計師事務(wù)所無法辦理 ,如果不能評估作價,公司的注冊資本難以確定,公司成立就成了問題,實踐中,有的地方政府為了盡快促使公司成立,通過行政手段對土地隨意折算股份了事。這種簡單粗暴的做法,不僅缺乏法律依據(jù),而且因折算過低損害了農(nóng)民的利益。即便是土地評估作價科學(xué),農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性又成了問題。我國《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》對承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題作了明確規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)條件規(guī)定較為嚴(yán)格,一般情況下,只允許在集體組織成員內(nèi)部之間流轉(zhuǎn),對集體組織之外的主體流轉(zhuǎn)規(guī)定了嚴(yán)格的程序。而土地承包經(jīng)營權(quán)入股導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生變化,主體由原來的農(nóng)戶變成現(xiàn)在的公司,土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)不在集體組織成員內(nèi)部之間流轉(zhuǎn)了,如果這種流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)過嚴(yán)格的程序,就可能與《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定不相符合。2007年生效的《物權(quán)法》也對土地流轉(zhuǎn)方式作了列舉規(guī)定,明確地將土地承包經(jīng)營權(quán)入股這種土地流轉(zhuǎn)形式排斥在外。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)入股也與《物權(quán)法》規(guī)定的法定流轉(zhuǎn)方式不一致。所以,對《公司法》第二十七條第一款規(guī)定的“土地使用權(quán)”應(yīng)作狹義的解釋,即不包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。

（3）土地承包經(jīng)營權(quán)入股的保底約定違反《公司法》關(guān)于公司利潤分配的規(guī)定?！豆痉ā返谝话倭邨l對公司利潤分配作出規(guī)定,“同股同利”、“無盈不分”是公司利潤分配應(yīng)遵循的基本原則,且公司利潤必須是在上交稅收、彌補虧損和提取法定公積金、任意公積金以后的剩余部分經(jīng)股東會、股東大會或董事會作出決議后方可分配。從性質(zhì)上看,該條屬于公司法的強(qiáng)制性規(guī)定,股東會、股東大會及董事會所作出的決議不得違反該條規(guī)定,否則依據(jù)該決議所進(jìn)行的分配無效,股東必須將違反本規(guī)定分配的利潤退還給公司。即便投資入股時有特別約定,該約定也因違反這一條規(guī)定而無效。實踐中,如果是在公司有盈利的情況下按保底條款約定進(jìn)行分配,這當(dāng)然不存在法律問題,但如果公司沒有盈利而仍然按保底條款進(jìn)行分配,就明顯違背了該條規(guī)定的“無盈不分”原則,股農(nóng)的這一保底收入實際上是一種違法所得,股農(nóng)面臨著隨時被要求退回已分配的股利的危險。

（4）土地承包經(jīng)營權(quán)入股與股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東退出公司、公司清算等規(guī)定相矛盾。就股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度而言,根據(jù)公司法的一般原理,股東財產(chǎn)一旦投入到公司里就成為公司的法人財產(chǎn),股東退出公司時無法收回出資部分。股東只能通過轉(zhuǎn)讓股份方可退出公司。由于公司法作出了強(qiáng)制性規(guī)定,一旦將土地承包經(jīng)營權(quán)投入到公司,股農(nóng)要么因其沒有其他選擇只得終身成為公司的股東,分取固定股利;要么一次性轉(zhuǎn)讓公司股份,退出公司,告別土地。前者在提高土地利用率的同時卻無法讓農(nóng)民致富,后者讓農(nóng)民徹底失去土地。在社會保障制度不健全的情況下,這兩種結(jié)果都令人堪憂。

1.2.3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

首先,我國土地的社會保障功能突出,在農(nóng)村社會保障問題沒有解決好之前,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將給農(nóng)村穩(wěn)定帶來巨大的沖擊。在我國,由于農(nóng)村的社會保障程度不高,對于農(nóng)民來說,土地?zé)o疑是他們的“命根子”,是惟一的生活來源與基本的社會保障。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),土地的這兩大功能則表現(xiàn)得更為突出,雖然不少農(nóng)民選擇外出打工,但他們當(dāng)中的很多人往往是離家不離地?！皩碓谕饷嬉钦也坏交钭?還不得回來靠這十幾畝地過日子?”湖北的一位農(nóng)民道出了他們的共同心聲。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲取較好的經(jīng)濟(jì)效益的情況下,也仍然把土地作為他們最后的保障,一旦非農(nóng)產(chǎn)業(yè)失利,他們還能夠享有最低的社會生存保障。而今,土地承包經(jīng)營權(quán)入股的出現(xiàn)勢必會加速土地的流轉(zhuǎn),也必然會對農(nóng)村土地的社會保障功能帶來沖擊。在農(nóng)村社會保障問題沒有得到徹底解決之前,大力推行土地承包經(jīng)營權(quán)入股未免有些操之過急。

其次,土地規(guī)?；?jīng)營帶來的風(fēng)險遠(yuǎn)大于家庭承包經(jīng)營。也許有人會認(rèn)為,農(nóng)民自己承包經(jīng)營土地不也存在著風(fēng)險嗎?但我們認(rèn)為,第一,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的風(fēng)險一般多來自于自然災(zāi)害,市場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的風(fēng)險主要發(fā)生在交易環(huán)節(jié)上。以入股方式實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營,雖從一定程度上能增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險能力,但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；c生產(chǎn)過程中的風(fēng)險聯(lián)系并不十分密切,以此來增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險的能力實在有限。要想真正增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險的能力,還應(yīng)在生產(chǎn)資料的采購和農(nóng)產(chǎn)品的銷售等交易環(huán)節(jié)上做文章。在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國家,就是通過建立專業(yè)合作社來增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險能力的,而專業(yè)合作社主要由農(nóng)戶聯(lián)合起來抵御市場上大資本的一種經(jīng)濟(jì)組織形式。但專業(yè)合作社并不是以土地入股方式建立的,在直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)上,發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍采用以家庭為主的生產(chǎn)經(jīng)營方式;第二,公司對土地實行規(guī)模化經(jīng)營使農(nóng)民面臨的風(fēng)險更多、更大。不僅有來自自然災(zāi)害的風(fēng)險,更多的是來自市場的風(fēng)險。如果農(nóng)民將其賴以生存的土地投資入股,就等于將其生活保障的最后希望也托付給了高風(fēng)險的公司,公司經(jīng)營過程中任何風(fēng)吹草動都會使入股的農(nóng)民擔(dān)心受怕。在目前農(nóng)村社會保障制度不健全的情況下,入股農(nóng)民能承受的起嗎?曾經(jīng)備受人們關(guān)注的“藍(lán)田模式”應(yīng)該說是一個很好的教訓(xùn)。

所以有人說,也正是這“一畝三分地”才能使中國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中始終保持穩(wěn)定,從而避免拉美模式在中國的發(fā)生。因此,社會保障程度低、公司的風(fēng)險大提醒著我們,對土地承包經(jīng)營權(quán)入股的前景不能過于樂觀。

1.3 減少合作社土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的對策

1.3.1 流地農(nóng)民的自我風(fēng)險規(guī)避

以河南省為例,河南的農(nóng)地流轉(zhuǎn)始于上世紀(jì)90年代，其直接原因是，農(nóng)村勞力大批外出打工，農(nóng)地經(jīng)營主體大量減少與變化。但是，隨著外出人數(shù)的相對穩(wěn)定，回流問題的不時出現(xiàn)，農(nóng)民固有的戀土愛鄉(xiāng)情結(jié)，以及流轉(zhuǎn)中受到權(quán)益侵害等因素的影響，使土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)量小、流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)形式較單一的特點。除了客觀因素，流轉(zhuǎn)風(fēng)險的考慮是主因，表現(xiàn)為：一是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的能力不大。不愿或不敢接受別人的土地，是由于自己規(guī)模經(jīng)營的技能不高，缺少駕馭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代市場的能力，經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收益比較低，難以在土地的集約經(jīng)營中實現(xiàn)土地增值和個人盈利。不愿或不敢轉(zhuǎn)出土地，是因為自己工作不穩(wěn)，收入較低，并且沒有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，離鄉(xiāng)不離土成為普遍選擇。而全國耕地面積的逐年減少，更加深了農(nóng)民對土地的依賴，土地成了廣大農(nóng)民天然的現(xiàn)實的避風(fēng)港。農(nóng)地流轉(zhuǎn)本身也內(nèi)含不流轉(zhuǎn)和非流轉(zhuǎn)，這也是流轉(zhuǎn)風(fēng)險規(guī)避的一種必然選擇。二是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的成本復(fù)雜不定?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是在親戚、同村家族和鄰里間，以戶對戶的轉(zhuǎn)包代耕方式進(jìn)行，零星而分散，規(guī)模流轉(zhuǎn)土地、集約使用土地的農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)并不多見。至于用入股等現(xiàn)代市場方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營農(nóng)業(yè)的，更是少之又少，原因是怕流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生糾紛、出現(xiàn)麻煩、留下隱患等風(fēng)險。

1.3.2 政府對風(fēng)險的調(diào)制與化解

各級政府在農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險問題上，有所作為，其主要職責(zé)是發(fā)揮流轉(zhuǎn)主導(dǎo)作用，在地價評估、產(chǎn)權(quán)登記等方面進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計，系統(tǒng)的體系建構(gòu)，成為流地農(nóng)民利益的切實維護(hù)者。尤其是地方政府要盡量建立自我約束的科學(xué)機(jī)制，逐漸習(xí)慣于接受他方監(jiān)督，盡早學(xué)會讓利于民，還利于民，使自身利益從農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體中剝離出來，盡力協(xié)調(diào)與流地農(nóng)民權(quán)益相涉的各種關(guān)系，建立能監(jiān)管、會調(diào)控、以市場為導(dǎo)向的獨立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的健康有序創(chuàng)造一個好環(huán)境。

1.3.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)流程的優(yōu)化設(shè)計

農(nóng)地流轉(zhuǎn)，包括人流、信息流、資金流和土地上的產(chǎn)品流的流動與傳遞。流程的實現(xiàn)應(yīng)以農(nóng)民權(quán)益為原點和終點，以土地流轉(zhuǎn)為路徑和載體，排除流轉(zhuǎn)流程內(nèi)信息流、資金流、人流等的時間滯后、信息失真和行為失控等阻礙因素，通過流轉(zhuǎn)競爭、均衡和協(xié)調(diào)來降低流轉(zhuǎn)成本，建立良好的農(nóng)地關(guān)系及高效、靈活、良性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)，涉及規(guī)模、速度、形式、來源、用途和途徑諸多復(fù)雜難題，既不能完全靠市場自然起用，也不可人為隨意流動，像一陣風(fēng)，如一窩蜂，遍地開花。應(yīng)按科學(xué)的程序、有多種預(yù)案，在可預(yù)可控的范圍內(nèi)積極引導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)。特別注意的是，需要防止流動性不足與過剩，避免流動性陷阱。在鼓勵土地科學(xué)流轉(zhuǎn)的同時，根據(jù)流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)的新情況、新問題制定出剛性的政策，約束性的法規(guī)，在多方共贏的前提下，用強(qiáng)大的制度體系，支撐流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)流程的改進(jìn)、優(yōu)化、農(nóng)地關(guān)系的良性互動，提高流轉(zhuǎn)的公平、效益與效率。

1.3.4 負(fù)面流轉(zhuǎn)的止損措施

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)部條件、外部環(huán)境和內(nèi)生機(jī)制不太成熟，造成農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)、實現(xiàn)和發(fā)展存在風(fēng)險。市場配置土地資源的新方式，對農(nóng)民吸引力不大，農(nóng)民可因?qū)π率袌龅倪m應(yīng)性差而付出代價。土地雙重兩權(quán)分離使人對土地流轉(zhuǎn)心存顧慮。流轉(zhuǎn)有正負(fù)之分，對負(fù)流轉(zhuǎn)止損是規(guī)避流轉(zhuǎn)土地風(fēng)險的重要方法。止損負(fù)面流轉(zhuǎn)，需要兼?zhèn)浣?jīng)營權(quán)的流出、轉(zhuǎn)入與流回的全能。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。承包權(quán)固化，使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，在承包期內(nèi)，有權(quán)出讓經(jīng)營權(quán)，有權(quán)收回經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地的資本循環(huán)增值功能，應(yīng)該是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要特點。其實，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是有限制的，中央規(guī)定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)“一個不得，一個不能”，強(qiáng)調(diào)土地有條件再流轉(zhuǎn)，但是，權(quán)益的轉(zhuǎn)移、用途、權(quán)利人和經(jīng)營者的變化，一方面可能導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過快、過急、冒進(jìn)、脫變，另一方面容易產(chǎn)生土地流而不轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)而不回，走兩個極端。對土地流轉(zhuǎn)，必須解決流而能轉(zhuǎn)難題。只有全流程規(guī)避流轉(zhuǎn)風(fēng)險，才能防止流轉(zhuǎn)失控。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要做到有所流有所不流，可以轉(zhuǎn)可以不轉(zhuǎn)，防止人為設(shè)定流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模。只要充分尊重土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢和內(nèi)在規(guī)律，就完全能夠抵御、防范和化解各種風(fēng)險，充分提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公正、效益與效率。

第四篇：關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題的研究

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題的研究

土地流轉(zhuǎn)要堅持“一個前提”和“五個有利于”：

農(nóng)民自愿、自主，關(guān)鍵要自主。

有利于糧食安全；有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和村民自治制度；有利于

農(nóng)業(yè)機(jī)械化和勞動力轉(zhuǎn)移；有利于農(nóng)民共同富裕和全面小康；有利于增強(qiáng)中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的“韌性”。

2010年

中央一號文件提出：全黨務(wù)必居安思危，切實防止忽視和放松“三農(nóng)”工作的傾向。如何貫徹落實中央精神，關(guān)鍵在于穩(wěn)定和完善黨在農(nóng)村的基本政策，要始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，繼續(xù)做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作，健全流轉(zhuǎn)市場。只有這樣，農(nóng)民致富才能實現(xiàn)，糧食安全就有保證，“三農(nóng)”問題才能解決，農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定和農(nóng)民全面小康也就有了希望。

土地流轉(zhuǎn)的過去：伴隨著承包制，農(nóng)村的土地開始流轉(zhuǎn)

從承包制開始的那一天起，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就開始了。

20世紀(jì)80年代初到90初的土地流轉(zhuǎn)，受承包期短的限制，土地流轉(zhuǎn)一般在村組內(nèi)農(nóng)戶之間或親戚朋友之間進(jìn)行，流轉(zhuǎn)費在200－300斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉(zhuǎn)，動因主要有：部分農(nóng)民加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和流通領(lǐng)域就業(yè)；專業(yè)化養(yǎng)殖等多種經(jīng)營的發(fā)展；少量的農(nóng)民進(jìn)城。這個時期的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)的，自主自愿的，也算是公平交易。

90年代中期開始，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，不少農(nóng)民種地虧本，撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。各地政府為了禁止農(nóng)民撂荒，普遍向撂荒農(nóng)民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現(xiàn)了兩種形式的流轉(zhuǎn)：一種是虧本轉(zhuǎn)包，承包農(nóng)戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100－200元/畝；另一種是承包農(nóng)戶為逃避沉重的負(fù)擔(dān)，將承包地一撂了之。對這些撂荒地，村干部不得不將其調(diào)整集中，以“合同”的形式集中轉(zhuǎn)租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉(zhuǎn)在2002年之后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步取消，撂荒的農(nóng)民又回村要地了。于是，產(chǎn)生了突出的農(nóng)村土地糾紛問題，回鄉(xiāng)要地的農(nóng)民依據(jù)的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據(jù)的是《合同法》。一時間搞得最高法也不得不出臺“司法解釋”，規(guī)定此類土地糾紛由地方政府調(diào)解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實現(xiàn)了“均田地”。

90年代中期開始的土地流轉(zhuǎn)，和80年代有本質(zhì)的不同，部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉(zhuǎn)；部分農(nóng)民一撂了之，其土地由村干部轉(zhuǎn)租給“大戶”，更不是自己的意愿。

土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)在：新農(nóng)村建設(shè)熱潮，催生各地不同的土地流轉(zhuǎn)試驗

當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)主要有三種形式：

一種是類似80年代的土地流轉(zhuǎn)，基本上在村內(nèi)農(nóng)戶、親戚朋友之間流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)方式最近3年有了新發(fā)展，即農(nóng)戶承包地向農(nóng)民互助社、合作社流轉(zhuǎn)。例如，2008年春，河北東光縣古樹于村的王杰華和另外6個村民發(fā)起創(chuàng)辦了資金互助社，205人入社，每人互助資金500元?；ブ绯闪⒑笞龅牡谝患率羌袌F(tuán)購農(nóng)資，一畝地（兩季）肥料便宜150元?；ブ缱龅牡诙率峭恋亓鬓D(zhuǎn)，將村民從土地上解放出來。原來農(nóng)戶之間相互流轉(zhuǎn)土地，每畝350元/年，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)給互助社，500元/畝。兩年時間不到,全村有980畝土地流轉(zhuǎn)給互助社了?；ブ缳徶昧舜笮娃r(nóng)機(jī)具，全村85％的勞動力離開了土地。不僅糧食產(chǎn)量增長25％，全村人均純收入9000多元，翻了一番多?；ブ鐑赡攴e累40多萬元。

第二種土地流轉(zhuǎn)形式叫“占補平衡”或“建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)”。有些地方利用國家“土地占補平衡”政策，鼓勵村莊在新農(nóng)村建設(shè)過程中，對新村莊實施統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，對舊村莊進(jìn)行統(tǒng)一整理和改造，以節(jié)約土地。如果村民集體將節(jié)約出來的村莊建設(shè)地實施“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，政府則給予一定的現(xiàn)金獎勵或建設(shè)用地指標(biāo)獎勵，準(zhǔn)許村民集體將“非轉(zhuǎn)農(nóng)”獲得的“建設(shè)用地指標(biāo)”拍賣獲利。這種“非轉(zhuǎn)農(nóng)”及“建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)”的土地流轉(zhuǎn)形式，是了不起的創(chuàng)舉。全國現(xiàn)有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數(shù)百畝或更多，通過新村規(guī)劃和建設(shè)，一般都可以節(jié)約一半的土地。江蘇太倉對于村莊在新農(nóng)村建設(shè)中節(jié)約出來的土地復(fù)墾后，政府獎勵給村莊相應(yīng)數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)，1畝建設(shè)用地指標(biāo)可以拍賣20—30萬元，極大調(diào)動了農(nóng)民節(jié)約用地的積極性，也大大加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐。這種形式的土地流轉(zhuǎn)試驗，在浙江、重慶等地都有。這種形式的土地流轉(zhuǎn)對守住18億畝耕地紅線意義重大。

第三種土地流轉(zhuǎn)是資本下鄉(xiāng)整合農(nóng)民土地，土地向

農(nóng)業(yè)資本集中。即鼓勵和扶持資本下鄉(xiāng)，成片經(jīng)營千家萬戶小農(nóng)的土地。

土地流轉(zhuǎn)方式引熱議：兩種不同觀點，都有其片面性

對于上述三種主要形式的土地流轉(zhuǎn)，引起較大爭議的是第三種土地流轉(zhuǎn)。支持者認(rèn)為，土地向農(nóng)業(yè)資本轉(zhuǎn)移至少有三個好處：一是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，提高規(guī)模效益，增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和發(fā)展后勁；二是促進(jìn)農(nóng)村勞

動力向沿海和城市轉(zhuǎn)移，在增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入的同時，進(jìn)一步保持中國的“比較優(yōu)勢”，加快工業(yè)化和城市化步伐；三是有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，提高農(nóng)村市場化程度。

反對者則認(rèn)為，第三種土地流轉(zhuǎn)方式有很大風(fēng)險，弊大于利。主要的風(fēng)險和弊端有：資本擁有者下鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)，主要是搞經(jīng)濟(jì)作物及其產(chǎn)業(yè)化，對國家糧食安全不利（小農(nóng)的因為糧食自給自足，客觀上對國家糧食安全有利）；一旦政府鼓勵大資本兼并小農(nóng)土地，往往難以避免官商勾結(jié)和強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓，必然會對弱勢的小農(nóng)造成傷害；小農(nóng)大規(guī)模離開土地后，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，可能會出現(xiàn)數(shù)千萬農(nóng)民工失業(yè)和無法返回家園的局面，這樣的風(fēng)險存在不可控性，或許會導(dǎo)致改革成果功虧一簣；土地向資本集中，必然會影響到《憲法》規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和“村民自治制度”。

其實，上述兩種截然不同的觀點，都是有道理的，但都有其片面性。主張流轉(zhuǎn)的一方，片面認(rèn)為只有通過資本下鄉(xiāng)，才能實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能較快使更多的勞動力轉(zhuǎn)移到工業(yè)化和城市化中來，加快工業(yè)化和城市化的步伐。其實，日本至今也不支持大資本下鄉(xiāng)兼并農(nóng)民的土地，而是變“分散的傳統(tǒng)小農(nóng)”為“有組織的現(xiàn)代小農(nóng)”，由“有組織的現(xiàn)代小農(nóng)”主導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。日本的轉(zhuǎn)型很成功。韓國和我國臺灣地區(qū)學(xué)日本，也很成功。在亞洲國家中（人多地少），菲律賓實踐過資本下鄉(xiāng)兼并小農(nóng)、整合農(nóng)業(yè)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，在大資本力量的推動下，農(nóng)村農(nóng)民問題快速轉(zhuǎn)化為城市工人問題。后來，菲律賓經(jīng)濟(jì)增長開始急劇下降，失業(yè)問題逐步引發(fā)全國性社會動蕩。菲律賓從六十年代開始重新搞土改，以給弱勢者一小塊土地安身立命，土改至今還在進(jìn)行；更糟糕的是菲律賓的糧食等食物主權(quán)完全受制于國內(nèi)和國際資本集團(tuán)了。日本經(jīng)驗和菲律賓的教訓(xùn)，我們不能視而不見。

反對土地流轉(zhuǎn)的一方，其片面性在于為了否定而否定，沒有積極的對策。其實，土地不流轉(zhuǎn)是不行的，土地也一直在流轉(zhuǎn)。實踐中有大量的流轉(zhuǎn)形式是有益無害的，前面講到的農(nóng)戶之間、親朋友好之間的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶土地向互助社、合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)等等，不僅不能限制，政府要熱情鼓勵和大力扶持。反對流轉(zhuǎn)的一方，還存在另一種片面性，即見到資本參與土地流轉(zhuǎn)就反對。其實，對于先富起來的資本，回到自己的村莊，幫助本鄉(xiāng)本土的父老鄉(xiāng)親共同富裕，在村民自愿的前提下，讓村民農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)給“社會企業(yè)”經(jīng)營，也應(yīng)該支持。

土地流轉(zhuǎn)的未來：“一個前提”和“五個有利于”

筆者認(rèn)為，今后相當(dāng)長的一個時期，土地流轉(zhuǎn)要堅持“一個前提”和“五個有利于”。

一個前提是：農(nóng)民自愿、自主，關(guān)鍵要自主?，F(xiàn)在，不僅農(nóng)業(yè)稅費都取消了，撂荒費也取消了，種糧還有補貼，承包地有利可圖了。這和80年代相似。按理說，這種狀態(tài)下的土地流轉(zhuǎn)是不必需要外人操心的，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)或不流轉(zhuǎn)或休耕撂荒，是農(nóng)民自己的事情。最近幾年，不僅政府官員為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)操心，就連城市人也都特別關(guān)注農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，比農(nóng)民還操心。這是不正常的，要警惕土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民主體地位和自主性被侵犯。

五個有利于：一是有利于糧食安全，十幾億人口的國家，吃飯始終是大事。特別是石油價格高企，生物能源產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)成為現(xiàn)實，汽車也要吃糧食了，糧食安全更脆弱了，更緊迫了，更復(fù)雜了，更重要了；二是有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和村民自治制度，農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度是農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)關(guān)系和村民自治制度的基礎(chǔ)，一旦破壞了，比照城市制度供給，成本會極高，每年至少需要中央財政支付萬億、甚至數(shù)萬億；三是有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化和勞動力轉(zhuǎn)移；四是有利于農(nóng)民共同富裕和全面小康；五是有利于增強(qiáng)中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的“韌性”——經(jīng)濟(jì)、社會、政治安全性和穩(wěn)定性。改革發(fā)展可以慢一點，決不可重來一次。

如果堅持“一個前提”和“五個有利于”的原則流轉(zhuǎn)土地，筆者認(rèn)為未來土地流轉(zhuǎn)的主要形式，可能會是農(nóng)戶承包地向農(nóng)民互助社、合作社和村民集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)。東光縣古樹于村的土地流轉(zhuǎn)模式就是這樣的。

第五篇：土地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查問卷

土地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查問卷

戶主姓名：年齡：勞動力人數(shù)：

家庭住址：文化程度：家庭人口：土地面積（最初集體承包的）：

1.你是否有過土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)歷？

A有B無

2.若有，屬于哪種方式？

A租入B轉(zhuǎn)出

3.什么原因促使你出租土地？

A外出打工 無人照管B 農(nóng)業(yè)種植收益低

C缺乏勞動力D 其他

4.什么原因促使你租入土地？

A勞動力過剩B擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的需要

C受親朋好友的委托D其他

5.你在確定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系時 采取什么方式？

A口頭協(xié)議B書面協(xié)議C第三方證明D其他

6.你認(rèn)為在確定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系時簽訂合同必要嗎？

A沒有必要，都鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的誰也不回坑誰

B沒有必要，有糾紛了找村干部解決就可以

C有必要，白紙黑字最可靠

D有必要，出了問題有據(jù)可依

7.你們進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)行為是私下交易還是上報給村委會登記過？ A私下交易B上報登記了

8.在土地流轉(zhuǎn)中是否發(fā)生過糾紛？

A發(fā)生過B沒有

9.若有，是什么原因？

A沒有簽訂合同B合同條款不健全不合法C合同當(dāng)事人違約D其他

10.你從誰家里租入土地？

A鄰居家B本村親戚家C本村親戚家D其他

11.誰從你家里租入土地？

A鄰居家B本村親戚家C本村親戚家D其他

12.你租入土地面積占總面積的比例：

A 10%~30%B 30%~60%C 60%~1000%D 100%以上

13.你家里租出土地占總面積的比例：

A 10%~30%B 30%~60%C 60%~1000%D 100%以上

14.你租入土地是否講好期限？

A沒有B講好期限C 講好租期不定

16.你租出土地是否講好期限？

A沒有B講好期限C 講好租期不定

17.你租入土地期限為

A 1年B 2~5年C 5年以上

18.你租出土地期限為

A 1年B 2~5年C 5年以上

19.你收租金的形式為

A 收糧食B 收錢C收其他D 什么也不收

20.你交租金的形式為

A 交糧食B 交錢C交其他D 什么也不交

21.您認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)過程中最大的問題是什么？希望政府部門做什么？