第一篇：土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

摘要 對新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了探討，包括發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所面臨的矛盾、新農(nóng)村建設(shè)中土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題以及影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素，提出了創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的對策和建議，旨在為新農(nóng)村建設(shè)過程中土地流轉(zhuǎn)問題的解決提供借鑒、參考。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)；思考

中圖分類號 F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1007-5739（2008）16-0319-0

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是在保持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎(chǔ)上農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)是除所有權(quán)外的其他產(chǎn)權(quán)主體的易位。不同產(chǎn)權(quán)主體通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭經(jīng)營制度之下的小生產(chǎn)、小流通、分散經(jīng)營等低市場化程度的經(jīng)營方式已經(jīng)成為農(nóng)民的增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制基礎(chǔ)上，發(fā)展以標(biāo)準(zhǔn)化、商品化、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時(shí)建立健全與之相配套的機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。

1發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的矛盾

1.1主要矛盾

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾是小規(guī)模分散經(jīng)營與市場化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營（以下簡稱“三化經(jīng)營”）之間的矛盾。農(nóng)業(yè)“三化經(jīng)營”是一套完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售體系，其以市場為向?qū)?，在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量，同時(shí)配之以一套完整的農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售產(chǎn)業(yè)鏈，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的效率化、效益化經(jīng)營。但在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)制度及我國人多地少、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低的基本國情下，農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營將在相當(dāng)長一段歷史時(shí)期內(nèi)存在。

1.2矛盾雙方的效用分析

1.2.1小規(guī)模分散經(jīng)營。首先，小規(guī)模分散經(jīng)營造成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低、商品率低，農(nóng)戶產(chǎn)前生產(chǎn)要素的積累、產(chǎn)中新技術(shù)的運(yùn)用、產(chǎn)后產(chǎn)品的加工銷售等沒有為之提供有效服務(wù)的完整、健全的體系或組織機(jī)構(gòu)，形成“小生產(chǎn)面對大市場”的局面，因而產(chǎn)銷脫節(jié)，常遭受巨大損失。其次，農(nóng)產(chǎn)品屬于生活必需品，需求彈性小，可替代率低。農(nóng)產(chǎn)品相對于其他商品，供求波動所造成的市場風(fēng)險(xiǎn)更大；加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大，供給穩(wěn)定性差，這更加劇了的市場風(fēng)險(xiǎn)?！靶∩a(chǎn)”的農(nóng)戶只能被動接受這種市場風(fēng)險(xiǎn)，任何價(jià)格波動損失都由農(nóng)民單方面承擔(dān)且無力化解。

1.2.2三化經(jīng)營。只有實(shí)行農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場經(jīng)營的有效對接，使農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)才能得到更有效的利用，專業(yè)化經(jīng)營與社會化分工才能得以實(shí)現(xiàn)，才可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，并規(guī)避價(jià)格波動風(fēng)險(xiǎn)，逐漸形成生產(chǎn)、加工、銷售一體化的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，最終實(shí)現(xiàn)整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、產(chǎn)出效益質(zhì)的飛躍。在現(xiàn)有制度下小規(guī)模分散經(jīng)營已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展及財(cái)富的創(chuàng)造，但小規(guī)模分散經(jīng)營又有其存在的客觀性及合理性。因此，需要在堅(jiān)持農(nóng)村現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度前提下，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度進(jìn)行創(chuàng)新，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2新農(nóng)村建設(shè)需要流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)

社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出是對我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)一步詮釋，其最終目的是解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。建設(shè)新農(nóng)村主要圍繞3

個重點(diǎn)進(jìn)行，即富裕農(nóng)民、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和提高農(nóng)民素質(zhì)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵，而與城市化同時(shí)推進(jìn)是新農(nóng)村建設(shè)之本。因?yàn)槲覈鉀Q“三農(nóng)”問題的出路在于減少農(nóng)民，而新農(nóng)村建設(shè)也應(yīng)該是一個農(nóng)民逐漸減少、城市化水平逐步提高的過程。要真正縮小城鄉(xiāng)差距，最重要、最可持續(xù)的就是減少農(nóng)民，將農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移出來。讓原來農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品的需求者，一方面可減少農(nóng)產(chǎn)品供給；另一方面可增加農(nóng)產(chǎn)品需求，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格就會提高，農(nóng)民的收入就能不斷增長。因此，強(qiáng)化農(nóng)民工就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移與推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，這兩方面是通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)聯(lián)系的。

一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。人多地少導(dǎo)致小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相容。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)模型，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)因其規(guī)模偏小存在著自身的局限性，如經(jīng)不起風(fēng)險(xiǎn)、不能吸納機(jī)械技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素、無法實(shí)行企業(yè)化管理等。小規(guī)模經(jīng)營對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一種障礙。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化包括農(nóng)業(yè)機(jī)械化和集約化，都離不開土地集中規(guī)模經(jīng)營。建立在狹小規(guī)?；A(chǔ)上的農(nóng)業(yè)，其技術(shù)進(jìn)步的速度是非常緩慢的，因?yàn)橥恋亟?jīng)營存在有效使用現(xiàn)代生產(chǎn)要素的最低臨界規(guī)模。在土地承包地塊分散的情況之下，雖然可以通過外部聯(lián)合的方式實(shí)現(xiàn)成片經(jīng)營，推行機(jī)械化生產(chǎn)，但終究由于交易成本過高而導(dǎo)致綜合效益不高。規(guī)模經(jīng)營要么靠土地私有化，進(jìn)而流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)；要么靠流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但不能改變農(nóng)用土地的用途。在農(nóng)村土地集體所有制下，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)是擴(kuò)大我國農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營規(guī)模必然選擇。

二是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的推力形成的基礎(chǔ)。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移離不開推力和拉力，其大小決定了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的速度。拉力有賴于農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的整治，如統(tǒng)一勞動力市場、建立涵蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會保障體系、農(nóng)民工的市民化等一系列城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度建設(shè)。同時(shí)，注重農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移推力的形成，主要是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，而走規(guī)?；?、機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化道路是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的根本途徑。推拉力共同作用的結(jié)果是，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對勞動力需求加大，導(dǎo)致勞動力價(jià)格上升，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本提高，而各種機(jī)械的規(guī)模生產(chǎn)導(dǎo)致其價(jià)格相對下降，使用成本降低，機(jī)械化替代勞動成為必然，農(nóng)村剩余勞動力流向收入更高的城市非農(nóng)部門，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

三是農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營與日益提高的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要極不協(xié)調(diào)。一旦出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，面臨的是數(shù)以萬計(jì)的小生產(chǎn)者，危機(jī)難以控制，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化內(nèi)涵背道而馳。土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營對我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展極其重要，推動土地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)中迫切需要解決的問題。

3影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素3.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因 產(chǎn)權(quán)清晰是市場機(jī)制正常動作的基本保證。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能較混亂，主要表現(xiàn)在：一是承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確，雖然《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體，但集體所有的范圍又包括村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，產(chǎn)權(quán)主體不明確，土地所有權(quán)實(shí)際上歸行政負(fù)責(zé)人掌管，農(nóng)民處于無權(quán)狀態(tài)；二是土地的各種權(quán)益模糊，沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性，如承包權(quán)、使用權(quán)、出租與買賣權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)作他用權(quán)等權(quán)益，以及如何在集體和農(nóng)戶之間具體劃分等；三是土地承包權(quán)的性質(zhì)界定是以政策為主，土地權(quán)利的規(guī)定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項(xiàng)權(quán)能還不能完全受法律保護(hù)，權(quán)利邊界模糊，彈性較大。

3.2農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重滯后

對于大多數(shù)農(nóng)民來說，土地在為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入的同時(shí)，還承擔(dān)著重要的社會保障職能。農(nóng)村社會保障的缺失，在一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也相對緩慢。

3.3農(nóng)村土地市場不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全

一是土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務(wù)組織，信息服務(wù)滯后。目前，全國大部分地區(qū)沒有專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，中介服務(wù)體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。二是管理監(jiān)督薄弱。農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，根本沒有明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)戶與業(yè)主間的土地租賃合同多數(shù)是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)設(shè)定不規(guī)范。部分草簽了書面合同沒有報(bào)告村社集體經(jīng)濟(jì)組織，更沒有到主管部門備案，合同監(jiān)督執(zhí)行不力。

4創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的對策和建議4.1加強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控和管理 通過政策調(diào)控對農(nóng)村土地利用的方向和結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村的耕地不流失和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督體系，保證非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)符合國家的公共利益和不侵害農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，充分利用各種輿論媒體開展有針對性的宣傳發(fā)動工作，大張旗鼓地宣傳開展土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的意義。

4.2加大政府支農(nóng)的力度

由于土地流轉(zhuǎn)困難最根本的原因不在于土地流轉(zhuǎn)的供給方面，而在于流轉(zhuǎn)方面有支付能力的需求不足。也就是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益差，缺乏能帶來規(guī)模效益的種田能手和科技型農(nóng)民。因此，應(yīng)大力培育企業(yè)家型的農(nóng)民和種田能手。對那些對農(nóng)業(yè)有興趣、有能力從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者，要在各方面給予支持，將其培育為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，增強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的需求。在耕地的流轉(zhuǎn)中，要建立有效的激勵機(jī)制，可采取促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高的政策，如每年中央財(cái)政可安排一定資金，地方再配套一定比例，補(bǔ)貼給購買有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)農(nóng)業(yè)資源、節(jié)本增效的大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械和先進(jìn)適用農(nóng)具的農(nóng)民。嘗試給予種田大戶和規(guī)模經(jīng)營的組織以獎勵，促進(jìn)土地向種田大戶手中集中；可借鑒國外實(shí)行離農(nóng)獎勵金的措施鼓勵其離農(nóng)就業(yè)，加速土地流轉(zhuǎn)。加大金融支持力度，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造優(yōu)越的條件。

4.3法律上進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)

立法改變土地權(quán)的契約性質(zhì)或債權(quán)性質(zhì)，以具有嚴(yán)格物權(quán)法意義的土地使用權(quán)取代土地承包權(quán)，即承包權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在獨(dú)立性和明確性上有所保障，使農(nóng)民真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。另外還要制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的原則、形式、期限、工作程序、使用權(quán)的確認(rèn)、管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，以及各方面的權(quán)利、義務(wù)、糾紛處理及法律責(zé)任，并對出讓費(fèi)管理、流轉(zhuǎn)合同文書、檔案、鑒證等做出明確要求，真正使土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道。

4.4要建立暢通的土地流轉(zhuǎn)渠道，完善土地流轉(zhuǎn)的市場體系

繼續(xù)鼓勵農(nóng)村基層組織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮作用。大力培育土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，由該組織從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔(dān)保，開展土地資產(chǎn)評估。建立委托代理機(jī)構(gòu)，接受不愿種地的農(nóng)戶或經(jīng)營能力差的農(nóng)戶委托，代為出租、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包給那些經(jīng)營能力強(qiáng)的業(yè)主，從而促進(jìn)農(nóng)地的流動和集中，其形式可以是土地經(jīng)營公司、土地評估事務(wù)所、土地銀行、土地保險(xiǎn)公司、土地證券公司等。

4.5逐步建立農(nóng)村的社會保障體系

弱化農(nóng)地保障功能，真正為農(nóng)民解除放棄承包地的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)

移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。農(nóng)村社會保障體系包括農(nóng)村社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。

5參考文獻(xiàn)

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（1）：106-108.[2] 孫瑞玲.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新研究——在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上的思考

[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（2）：47-48.[3] 嚴(yán)立冬，劉新勇.河南省鶴壁市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題，2008（1）：90-93.[4] 王志文，支萬宇.論現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新[J].沈陽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2007，（3）：21-23.土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基本生產(chǎn)要素。在堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地和其他生產(chǎn)要素的合理配置和優(yōu)化組合，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的客觀要求。當(dāng)前，全國各地都在積極探索和實(shí)踐加速土地流轉(zhuǎn)的有效形式和途徑，這既順應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢，也對進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了新要求。20世紀(jì)90年代以來，溫嶺市一直把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營作為深化農(nóng)村改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要舉措來抓。特別是近幾年來，市農(nóng)林局因勢利導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)業(yè)向區(qū)域化布局、基地化生產(chǎn)、專業(yè)化管理、市場化營銷、品牌化開發(fā)轉(zhuǎn)軌的新形勢，圍繞打造“效益農(nóng)業(yè)大市，品牌農(nóng)業(yè)強(qiáng)市”和建設(shè)“三個溫嶺”的戰(zhàn)略目標(biāo)，切實(shí)采取措施，加大工作力度，加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程和土地資源的集聚，推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新。但土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還有許多不相適應(yīng)的地方，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展新跨越的一個重要制約因素。為此，筆者對溫嶺市的土地流轉(zhuǎn)作了一次調(diào)研，摸清了土地流轉(zhuǎn)的基本情況，分析了全市土地流轉(zhuǎn)趨勢、基本狀況和存在問題，并就如何規(guī)范、有效地推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了一些思考。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)形式多樣化、運(yùn)作規(guī)范化、機(jī)制市場化、經(jīng)營規(guī)?；男赂窬帧Ｄ壳埃修r(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流出戶1.1萬戶，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶的42%，土地流轉(zhuǎn)面積1.4萬公頃，占家庭承包耕地面積的41.4%。具體有以下幾種流轉(zhuǎn)方式：

1.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定的期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對轉(zhuǎn)出方負(fù)責(zé)。經(jīng)調(diào)查，全市轉(zhuǎn)包面積2 986.67hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的21.2%，主要是一些外出打工或務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶，因缺乏勞動力，將承包的土地部分或全部委托親朋好友代耕。

1.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租

出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人從事生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，承租方按出租時(shí)約定的條件對承包方負(fù)責(zé)。經(jīng)調(diào)查，全市出租面積8 498.2hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的60.5%。

1.3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換

互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行更換。同時(shí)，交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。經(jīng)調(diào)查，全市互換面積共有76.67hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的0.55%。

1.4農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托

委托是指承包方將其土地承包經(jīng)營權(quán)以書面形式委托發(fā)包方或者合法的中介服務(wù)組織流轉(zhuǎn)，委托方與受委托方應(yīng)當(dāng)簽訂書面委托協(xié)議書，載明委托事項(xiàng)、委托權(quán)限、流轉(zhuǎn)期限與流轉(zhuǎn)費(fèi)支付方式等內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字蓋章，受托方在委托權(quán)限內(nèi)將相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給農(nóng)戶或單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。委托后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，流入方按流入時(shí)約定的條件對受托方負(fù)責(zé)，受托方按委托協(xié)議書對原承包方負(fù)責(zé)。如箬橫鎮(zhèn)浦岙村在2005年土地整理后，村集體接受承包農(nóng)戶委托，將全村約86.67hm2承包田由村統(tǒng)一轉(zhuǎn)包給種植大戶，成片種植早稻、西蘭花、豆類等作物，村集體每年向接包方收取承包租金4 500~6 000元/hm2，村向承包農(nóng)戶支付7 500~9 000元/hm2，差額部分由村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)足，使廣大農(nóng)戶有穩(wěn)定的土地轉(zhuǎn)包收入。經(jīng)調(diào)查，全市委托面積1 746.47hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的12.4%。

1.5農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股

入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或有合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，入股后原承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。經(jīng)調(diào)查，全市入股面積共有300hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的2.1%。

1.6其他形式

面積438.53hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的3.25%，主要是戶與戶之間以代耕等形式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

2.1流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步提高

第二輪土地承包后，確立了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)30年不變政策，廣大農(nóng)戶吃了承包土地的政策“定心丸”，一些長期從事二、三產(chǎn)業(yè)或向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并有穩(wěn)定二、三產(chǎn)業(yè)收入渠道的農(nóng)戶，逐步放棄承包土地經(jīng)營權(quán)，專心致志經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)，從而在社會的分工分業(yè)中獲取更大的利益。隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的社會化分工的進(jìn)程加快，農(nóng)村土地要素不斷被激活，土地流轉(zhuǎn)步伐加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。近幾年來，全市農(nóng)村承包土地農(nóng)戶流出率、面積流轉(zhuǎn)率穩(wěn)定在40%以上，達(dá)到了較高的水平。

2.2流轉(zhuǎn)機(jī)制逐步完善

全市各地在充分尊重農(nóng)戶自主選擇流轉(zhuǎn)方法、流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)農(nóng)戶從自發(fā)流轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)（街道）村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織、村集體經(jīng)濟(jì)合作組織委托流轉(zhuǎn)及土地股份合作社入股等形式流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。全市已建立土地股份合作社8家，加入土地股份合作社農(nóng)戶3 080戶，入股土地193.6hm2，委托流轉(zhuǎn)面積從2007年8月的837.13hm2，發(fā)展到目前的1 746.47hm2，增長了108.6%。

2.3流轉(zhuǎn)方向日益凸顯

在土地流轉(zhuǎn)中，流入主體逐步從農(nóng)戶之間的分散流轉(zhuǎn)為主向企業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營主體方向流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。在市場機(jī)制的作用下，由于工商資本、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及專業(yè)大戶參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)的積極性不斷提高，而且它們通過實(shí)行規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)生產(chǎn)、品牌開發(fā)，能獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益，從而能高回報(bào)給發(fā)包農(nóng)戶。因而土地流轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及專業(yè)大戶等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體集中的趨勢明顯加快。目前，全市流入農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場及專業(yè)大戶的經(jīng)營面積達(dá)8 556.53 hm2，占土地流轉(zhuǎn)總面積的60.9%，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)向企業(yè)化、基地化、專業(yè)化、現(xiàn)代化方向的發(fā)展。

2.4規(guī)模經(jīng)營不斷擴(kuò)大

通過土地流轉(zhuǎn)和土地資源要素的集聚，全市土地規(guī)模經(jīng)營面積不斷擴(kuò)大。全市已實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的耕地面積為8 650.93hm2，占耕地總面積的25.5%，其中經(jīng)營0.67~1.33 hm2的為1 842.00hm2，占規(guī)模經(jīng)營的21.3%；經(jīng)營1.33~3.33 hm2的為2 098.47hm2，占規(guī)模經(jīng)營的24.3%；經(jīng)營3.33~6.67 hm2的為1 158.33hm2，占規(guī)模經(jīng)營的13.4%；經(jīng)營6.67~13.33 hm2的為512.60hm2，占規(guī)模經(jīng)營的5.9%；經(jīng)營13.33hm2以上的為3 040.73hm2，占規(guī)模經(jīng)營的35.1%。

2.5異地流轉(zhuǎn)蓬勃興起

由于溫嶺市人多地少，而且臺風(fēng)等自然災(zāi)害頻繁，為了實(shí)現(xiàn)“有限土地，無限發(fā)展”，溫嶺市的一些工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及專業(yè)大戶積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，異地流轉(zhuǎn)土地，到市外、省外接包土地建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。如溫嶺箬橫西瓜合作社分別在海南、廣東、廣西、江西、云南等地發(fā)展“玉麟西瓜”生產(chǎn)基地約1 333.33 hm2，并跨出國門在緬甸建成了約333.33hm2西瓜基地；溫嶺聯(lián)樹果蔗合作社在成都建立了約66.67hm2“溫聯(lián)”果蔗生產(chǎn)基地，全市參與異地轉(zhuǎn)包土地發(fā)展走出去農(nóng)業(yè)達(dá)2.47萬公頃之多。

第二篇：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

一、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題：

1、流轉(zhuǎn)形式單一，程序不規(guī)范。目前，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，主要以轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)形式單一，大部分是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行，流轉(zhuǎn)雙方大多是親戚、朋友或相互關(guān)系較好的，內(nèi)部的私下流轉(zhuǎn)，自行無償轉(zhuǎn)讓或委耕給本村農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，特別在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民對土地的依賴程度降低，個別農(nóng)戶不想種地，有些流轉(zhuǎn)是無償?shù)幕蛑灰蠼愚D(zhuǎn)方交承包款，其實(shí)質(zhì)不是真正意義上的流轉(zhuǎn)，不進(jìn)行登記，不遵循一定的程序，沒有履行必要的手續(xù)，缺乏明確的法律依據(jù)。

2、流轉(zhuǎn)無契約約束，流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是土地經(jīng)營權(quán)的交易，交易行為是市場行為，市場經(jīng)濟(jì)又是契約經(jīng)濟(jì)，所以土地流轉(zhuǎn)必須有契約約束，目前流轉(zhuǎn)大多采取“口頭協(xié)議”，沒有通過流轉(zhuǎn)合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，造成承包關(guān)系混亂，流轉(zhuǎn)工作無序。一方面容易引起糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。另一方面，造成承包者普遍存在短期行為，因流轉(zhuǎn)雙方大多約定一年一變，使得承包者沒有長期保障，不肯對土地作較多投入，掠奪性經(jīng)營，破壞地力，而且對水利設(shè)施沒有妥善維護(hù)，生怕投入資金收不上來，造成浪費(fèi)。

3、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)以行政方式推動現(xiàn)象。繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，1995年國家又規(guī)定土地承包期再延長30年不變，尤其是近年來，一些地方，由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，出現(xiàn)了不尊重農(nóng)民意愿以行政命令的方式，強(qiáng)行收回農(nóng)民承包的土地，搞重新承包出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營。這種行政命令形式流轉(zhuǎn)造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定，以及農(nóng)民土地利用行為短期化等問題，直接損害了農(nóng)民的利益。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)是指個人、單位通過依法訂立承包合同所取得的對集體所有或者國家所有的土地從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得收益的權(quán)利。所以土地承包經(jīng)營權(quán)包括三個要素即：主體、客體、權(quán)利和收益。這其實(shí)也是任何一種產(chǎn)權(quán)必需具備的。

土地承包經(jīng)營權(quán)具有以下法律特征：

1、承包經(jīng)營權(quán)的主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個人。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)是根據(jù)發(fā)包人和承包人依法訂立承包合同而產(chǎn)生。當(dāng)事人雙方的權(quán)利和義務(wù)由承包合同確定。

3、承包經(jīng)營的客體是土地，包括種植業(yè)用地、林業(yè)用地、畜牧業(yè)用地和漁業(yè)用地。

4、承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容以使用和收益為主，是以土地為基礎(chǔ)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動并獲取收益的權(quán)利。

三、1、法律上規(guī)定“將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三人”條文設(shè)計(jì)不科學(xué)。土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租屬于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留下的流轉(zhuǎn)形式，不發(fā)生物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，即原承包方（這里轉(zhuǎn)包方或出租方）仍然保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第39條規(guī)定：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。按法理分析，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包是指轉(zhuǎn)包方（即原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中依法分離出來的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給受轉(zhuǎn)包方的行為。受轉(zhuǎn)包方（即新承包方）只能取得債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)出租也是指出租方（即原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中依法分離出來的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給承租方的行為。承租方只能取得債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村承包地租賃權(quán)。但這兩類土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是部分農(nóng)村承包地發(fā)生占有約定，也可以是全部農(nóng)村承包地發(fā)生占有改定，無法“將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三人”，因物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)是一個完整財(cái)產(chǎn)權(quán)，不會發(fā)生部分物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移。因此，該法第39條條文正確的表述應(yīng)改為：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部承包地通過土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租移轉(zhuǎn)給第三人，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。

2、法律上規(guī)定承包方“可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股”條文設(shè)計(jì)也同樣不科學(xué)。《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。按法理與實(shí)踐分析，這里土地承包經(jīng)營權(quán)入股是指入股者（原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中依法分離出來的部分權(quán)能（一般稱農(nóng)村承包地使用權(quán)）轉(zhuǎn)移給土地股份合作社的行為?？梢姡恋爻邪?jīng)營權(quán)入股屬物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留下的流轉(zhuǎn)形式，土地股份合作社不能取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)，只取得農(nóng)村承包地使用權(quán)，該權(quán)利少于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，“將土地承包經(jīng)營權(quán)入股”提法不科學(xué)。

第三篇：我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策思考

我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策思考

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是化解“三農(nóng)”難題的有效途徑。然而在實(shí)踐中，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在諸多問題，如政府角色定位問題、農(nóng)民的利益保障問題及社會化服務(wù)體系不健全問題等等，本文對現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革中存在的問題進(jìn)行總結(jié)并深入分析原因，在此基礎(chǔ)上為進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制提供政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，對落實(shí)農(nóng)村土地政策、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、拓寬農(nóng)民增收渠道均能起到積極作用。但是，由于土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展的新事物，近幾年各地在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，因此，正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題

（一）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

目前很多地方土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，部分農(nóng)民法律意識淡薄，采取口頭協(xié)議進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的仍然占很大比例，如在濟(jì)源市被調(diào)查的117個農(nóng)戶中，沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議的占78.4%，其中，既無書面協(xié)議又無口頭約定的占10.8%；而經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案或簽證及公證機(jī)關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少。在一些地方即便雙方簽訂了書面協(xié)議，但也存在手續(xù)不規(guī)范條款不完備等問題，“對雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任沒有明確的規(guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責(zé)任，而且缺少土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，對于農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價(jià)的評定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的隨意性和無序性”1。

（二）土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益缺乏保障

一是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿。個別地區(qū)沒有認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，在工作中還存在“錯位、越位”現(xiàn)象，在土地流轉(zhuǎn)問題上，采取“一刀切”的簡單化操作方式，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。二是土地流轉(zhuǎn)缺乏對農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查與評估的市場。在筆者調(diào)研的市縣中，無論是政府推動還是自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，對承租方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格都沒有進(jìn)行嚴(yán)格審查，更沒有讓承租方交納經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)保證金。在土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履約，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且沒有有效的補(bǔ)償辦法，風(fēng)險(xiǎn)由農(nóng)民和政 1劉啟營.新形勢下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的路徑分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（4）府承擔(dān)。三是農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機(jī)制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一定不變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制及社會化服務(wù)體系不完善

一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制還沒有完全建立，大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，限制了土地流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。另一方面，目前很多地方針對土地流轉(zhuǎn)尚未建立完善的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，制約了土地交易市場的發(fā)育及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康、有序進(jìn)行。

（四）土地流轉(zhuǎn)管理不健全

目前對土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政部門沒有具體的實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，有些地方土地流轉(zhuǎn)主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，缺乏現(xiàn)代化的工作手段，在個別地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)無序的狀態(tài)，糾紛隱患較多。一些地方還沒有統(tǒng)一規(guī)范的土地承包和流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)管理體制不順，職責(zé)不明，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。管理的無序或缺位導(dǎo)致有些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在著隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象，這對國家的糧食安全也造成隱患。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指導(dǎo)是幫助集體土地健康、有序流轉(zhuǎn)的保障。在一些地方，部分基層政府和部門角色定位不準(zhǔn)，認(rèn)識錯位，普遍把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)行為，沒有認(rèn)識到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大意義，對有利的流轉(zhuǎn)模式不加以鼓勵和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度。同時(shí)沒有科學(xué)制定流轉(zhuǎn)后農(nóng)民出路的規(guī)劃，對可能出現(xiàn)的問題沒有做好應(yīng)急處理預(yù)案，提供服務(wù)，化解矛盾。集體土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，如果基層行政組織，違背農(nóng)民的意愿而強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，這將為社會埋下許多隱患，甚至危及整個社會的穩(wěn)定。所以政府應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)，搞好規(guī)劃、提高服務(wù)，在集體土地流轉(zhuǎn)中做好服務(wù)員、裁判員的角色2。

（二）農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈

分析當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈的現(xiàn)象。究其原因如下： 2葉桂英.淺談集體土地流轉(zhuǎn)中的政府角色[N].中國國土資源報(bào)，2009-12-11 首先，農(nóng)村社會保障體系不健全，失地農(nóng)民缺乏生存保障。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障, “有些農(nóng)民即使轉(zhuǎn)移到了二、三產(chǎn)業(yè)，由于失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和收入的不確定性，他們?nèi)园淹恋刈鳛樽詈蟮耐寺?，寧肯粗放?jīng)營，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿意轉(zhuǎn)移出讓”3。其次，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)的速度應(yīng)該與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位增加的速度與城市基礎(chǔ)設(shè)施容納的程度相適應(yīng)”4，當(dāng)前，城鎮(zhèn)化速度慢與城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力能力不足導(dǎo)致農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)不暢，不愿放棄土地。第三，部分土地轉(zhuǎn)出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農(nóng)政策的出臺和新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施提高了農(nóng)民對土地價(jià)值的預(yù)期，致使流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈。

（三）土地流轉(zhuǎn)后資金與技術(shù)支持不足

土地流轉(zhuǎn)后，要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營，必須進(jìn)行資金投入和技術(shù)支持。經(jīng)營者開發(fā)資金匱乏，是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一些經(jīng)營者大面積承包土地后從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)，后續(xù)發(fā)展中需要較大的資金投入，由于融資渠道少，致使部分經(jīng)營者在土地開發(fā)上存在嚴(yán)重的資金困難，規(guī)模難以擴(kuò)大，效益難以提高。從科技層面講，土地流轉(zhuǎn)的意義在于土地流轉(zhuǎn)以后，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，精耕細(xì)作，達(dá)到高產(chǎn)高效。而一些承包大戶由于缺乏相關(guān)技術(shù)支持，只能搞粗放的規(guī)?；粌H無法提高效益，而且對土地資源也造成一種浪費(fèi)。所有這些不僅阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也使一部分有承包能力和意向的經(jīng)營主體不斷觀望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流轉(zhuǎn)的本來意義。

（四）土地分戶經(jīng)營的分散性、隨意性與土地流轉(zhuǎn)的計(jì)劃性、規(guī)模性之間存在矛盾

土地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?、集約化效益，而第二輪土地延包實(shí)行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分戶經(jīng)營，而且農(nóng)戶在這種嚴(yán)重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進(jìn)一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細(xì)碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式，難以實(shí)現(xiàn)土地成片集中流轉(zhuǎn)。而且業(yè)主在實(shí)施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí)，往往因?yàn)橐粦艋驇讘舫邪鼞魶]有談妥，而使土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難產(chǎn)，制約了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，一些地方農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，尤其是丘陵山區(qū)，地塊小且不平整，水、電、路建設(shè)滯后，集中連片流轉(zhuǎn)難度大，不利于規(guī)模經(jīng)營和大型機(jī)械作業(yè)，阻礙了土地的規(guī)?；?jīng)營。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康進(jìn)行的對策思考

（一）逐步建立因地制宜的土地流轉(zhuǎn)制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要因地制宜，切實(shí)把握“適度”兩個字。首先，必須 34郭江平.農(nóng)村土地市場發(fā)育障礙及對策研究[J].湖北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2004，31（1）夏先鵬.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)[J].中國新農(nóng)村法制建設(shè)研究，2009，9 始終堅(jiān)持依法自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，不能盲目跟風(fēng)推進(jìn)，以行政手段推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對于政府和村級組織來說，只能是進(jìn)行政策導(dǎo)向，創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)服務(wù)管理。其次，要把握規(guī)模的“適度”。適度規(guī)模經(jīng)營就是生產(chǎn)規(guī)模要與生產(chǎn)單位的生產(chǎn)能力相適應(yīng)，不能一味追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，生產(chǎn)能力卻達(dá)不到，反而導(dǎo)致粗放經(jīng)營，甚至拋荒，浪費(fèi)了土地資源，違背了中央進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度的初衷。第三，要根據(jù)各地具體的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平制定不同的土地流轉(zhuǎn)制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為薄弱或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對土地的依賴性仍然很強(qiáng)，而在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地區(qū)，農(nóng)民對土地的依賴性日益減弱，充分利用土地使之增值的要求越來越高，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化的需求也越來越高。所以要根據(jù)各地實(shí)際情況，切實(shí)制定有效的措施，積極引導(dǎo)村、社及農(nóng)民群眾在自愿、有償?shù)那疤嵯麻_展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作，認(rèn)真解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中的新情況、新問題。

（二）積極培育規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，就要積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，建立嚴(yán)格而規(guī)范的配套制度和措施。一是健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，要建立和完善縣一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組的三級中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使廣大農(nóng)戶和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者能及時(shí)、準(zhǔn)確獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系，切實(shí)解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢、配置不佳的問題。三是建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和指導(dǎo)機(jī)制。“根據(jù)市場供求、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和土地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時(shí)進(jìn)行流轉(zhuǎn)價(jià)格的調(diào)整，以便更好地反映土地的動態(tài)價(jià)值變化”，5從而建立健全農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益增長機(jī)制，保障農(nóng)民收益能隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

（三）深入強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理

各級基層黨委、政府要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，特別要處理好土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與保護(hù)基本農(nóng)田的關(guān)系，處理好土地開發(fā)與保護(hù)群眾權(quán)益的關(guān)系。把各種流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范化管理，確保交易雙方權(quán)利和義務(wù)明晰。要切實(shí)做好農(nóng)地確權(quán)、登記、頒證工作，明確農(nóng)戶在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止村級組織代替農(nóng)戶或超越農(nóng)戶對外簽訂流轉(zhuǎn)合同，依法保障農(nóng)戶對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。同時(shí)，要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，提供規(guī)范格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。另外，還要加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督，杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。

（四）加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體

5王春超,李兆能.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的困境:來自湖北的農(nóng)戶調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版),2008(4).要有效地加快土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是要多元化和多形式地創(chuàng)新能促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力解放和提高的規(guī)模經(jīng)營主體。首先，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育專項(xiàng)資金。獎勵、補(bǔ)貼、扶持土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，大力培育以家庭農(nóng)場和新型農(nóng)民專業(yè)合作社為主的規(guī)模經(jīng)營主體，努力形成“規(guī)?；彝ソ?jīng)營+農(nóng)民專業(yè)合作社”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。其次，加快構(gòu)建服務(wù)“三農(nóng)”的金融平臺，積極探索信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，適度降低支農(nóng)信貸利率。加快農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)，鼓勵行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、合作社組建農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司，并建議財(cái)政按實(shí)際擔(dān)保額給予一定的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助。第三，加大技術(shù)支持，幫助規(guī)模經(jīng)營主體真正實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，提高經(jīng)營效益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，達(dá)到高產(chǎn)高效。

（五）建立健全土地流轉(zhuǎn)的配套保障機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)的健康進(jìn)行有賴于農(nóng)村配套保障機(jī)制的完善。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)低收益的產(chǎn)業(yè)，不僅要受自然生物因素的影響，還要受社會經(jīng)濟(jì)因素的影響。因此，推動土地流轉(zhuǎn)，就必須建立健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制和多層次的農(nóng)村社會保障制度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的緩沖能力，逐步弱化土地的福利和社會保險(xiǎn)功能，同時(shí)使廣大農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險(xiǎn)，以解除農(nóng)民對土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對于外出打工的農(nóng)民，應(yīng)制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系。加大對失地農(nóng)民的就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加速農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，最大限度地發(fā)揮土地的市場要素功能，確保土地流轉(zhuǎn)能健康、有序、順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：土地流轉(zhuǎn)工作中存在的問題及對策

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)工作中存在的問題及對策

**縣是農(nóng)業(yè)大縣，地處安徽東北角，除土地之外，沒有什么資源優(yōu)勢，更無區(qū)位優(yōu)勢，一小時(shí)內(nèi)經(jīng)濟(jì)圈中無發(fā)達(dá)城市，因此城市拉動效應(yīng)也不明顯，長期以來位次靠后。最近幾年縣委縣政府推出了一系列富民強(qiáng)縣的舉措，收到了一定的成效。但與周邊

縣相比，特別是與毗鄰的泗洪、睢寧相比，差距較大?！八幕边M(jìn)程步履艱難。成因是多方面的，但筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)大縣首先應(yīng)盯緊”農(nóng)”字，沒有農(nóng)民的富，不可能有全縣的富，沒有農(nóng)業(yè)的大發(fā)展，其他各業(yè)發(fā)展都將缺少基礎(chǔ)。因此，“四化”同步，在我們這些欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)縣，首要是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標(biāo)志是產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?，經(jīng)營集約化，管理組織化，生產(chǎn)社會化。達(dá)到這“四化”，“兩集”是前提，即土地的集中，人口的集聚。“兩集”實(shí)現(xiàn)了，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化應(yīng)運(yùn)而生，因此，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)大縣實(shí)現(xiàn)“四化”的咽喉要塞，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必過的一關(guān)。

一、土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1、各級各部門過死的執(zhí)行“自愿原則”，致使“一夫當(dāng)差，萬夫莫開”。2013中央1號文件指出：“要堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！薄白栽浮笔侵浮胺N”和“轉(zhuǎn)”，而不是不服從整體規(guī)劃的“種”，更不是就在原來那個地方“種”。一塊地小到幾十畝，大到上千畝，往往因少數(shù)幾戶不愿流轉(zhuǎn)（有的根本就不是價(jià)格問題，純粹是有意作梗）致使好多外商望而卻步，發(fā)展農(nóng)業(yè)的外來資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)隨之消失。

2、面對漫天要價(jià)的個別農(nóng)戶，各級束手無策。有些農(nóng)戶用征遷房屋的理念來經(jīng)營地租，一看政府出面租地，不切實(shí)際的要價(jià)，其他人看有利可圖，隨之附和。最后土地流轉(zhuǎn)只有“流產(chǎn)”。

3、政策優(yōu)惠不到位，產(chǎn)生不了助推作用。目前，各級對土地流轉(zhuǎn)無明顯的優(yōu)惠政策。到目前為止，還沒聽說過政府為流轉(zhuǎn)大戶撥過扶持經(jīng)費(fèi)的事。各級惠農(nóng)政策還是針對家庭承包的模式出臺的。各自強(qiáng)調(diào)自己的使用范圍，無法向大戶傾斜，特別是一些政策性的補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)打卡，結(jié)果是種田者無補(bǔ)助，不種田者領(lǐng)補(bǔ)助，許多農(nóng)業(yè)政策沒有跟上“十八大”，與現(xiàn)實(shí)對接錯位。

4、所有風(fēng)險(xiǎn)承包者自己扛，讓好多人望而卻步。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，效益低、風(fēng)險(xiǎn)大，不確定因素太多，好多問題在目前不是人力可為的（如今年的高溫?zé)岷ΓＭ恋亓鬓D(zhuǎn)之后，等于把千家萬戶的風(fēng)險(xiǎn)集于一人，而目前對大戶的保險(xiǎn)沒有新的政策，一遇到災(zāi)年，好多流轉(zhuǎn)者會因此折腰。

5、公共設(shè)施跟不上。這無意間加重流轉(zhuǎn)者的負(fù)擔(dān)，有的土地雖然流轉(zhuǎn)到手了。但規(guī)模經(jīng)營與一家一戶耕作是有區(qū)別的，這就牽扯到路誰鋪、溝誰扒、井誰打、電誰架的問題。涉農(nóng)項(xiàng)目雖多，但管理相當(dāng)混亂。就舉一個田間工程來說就有近10家實(shí)施，發(fā)改委（即批項(xiàng)目又實(shí)施項(xiàng)目，自批自干）、財(cái)政局（既當(dāng)裁判監(jiān)督資金使用，又當(dāng)運(yùn)動員使用資金）、土地局（管理者變成操作者）、項(xiàng)目辦、扶貧辦、水利局、農(nóng)委等。每個項(xiàng)目，每個部門都有嚴(yán)格的使用范圍，稍作調(diào)整就會背上“挪移涉農(nóng)資金”的罪名，而針對種田大戶的項(xiàng)目寥若晨星。

6、公共服務(wù)跟不上。無論是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后，在資金、技術(shù)、信息等方面的服務(wù)都跟不上。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，設(shè)施用地申請指標(biāo)艱難，本就勢單力薄，再加上孤軍奮戰(zhàn)，沒有相當(dāng)實(shí)力，很難生存下去。

7、有些土地流轉(zhuǎn)者“目的”有問題。有些人流轉(zhuǎn)土地不是為了耕種，就是奔著某個項(xiàng)目或某些優(yōu)惠政策而來，一旦達(dá)到目的就撒手而去，或因達(dá)不到目的而被動應(yīng)付，不能全身心的去生產(chǎn)經(jīng)營，致使土地產(chǎn)出效益低下，從而產(chǎn)生不良的社會效應(yīng)。

8、土地流轉(zhuǎn)后再“流產(chǎn)”會帶來新的社會矛盾。土地集中起來經(jīng)過兩至三年的統(tǒng)一耕種，地形地貌將會有很大的改變，如果溝、路、渠重新修整，再加上設(shè)施用地，原有的地標(biāo)、界線將蕩然無存，個別農(nóng)戶的土地可能就消失了，一旦流入者經(jīng)營不下去或半路跑掉，很難回復(fù)到農(nóng)民手中，于是產(chǎn)生新的社會矛盾。

9、政策亟待出臺，平臺亟待搭建，機(jī)構(gòu)亟待成立，經(jīng)費(fèi)亟待落實(shí)。目前土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域亂象橫生，有的是租的，有的是轉(zhuǎn)包的，有的是買斷的，有的是接管的，有的是幾家親友合起來叫某一人上報(bào)的，有的有合同，有的沒合同，且合同極不規(guī)范，想流出找不到人，想流入找不到耕地，流轉(zhuǎn)的面積大小由誰定，怎么定等等問題急待解決。

10、各級政府對農(nóng)業(yè)的“態(tài)度”直接影響著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度。雖然近十年來，我們國家連續(xù)十個一號文件都是針對農(nóng)業(yè)，雖然黨的惠農(nóng)政策如雨后春筍，但農(nóng)業(yè)仍然沒有擺脫其“弱勢行業(yè)”的局面，各級各地因種種原因針對一號文件出臺的配套政策也等等不一，有的地方領(lǐng)導(dǎo)高度重視，于是出現(xiàn)資金、技術(shù)、人才、項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)聚集現(xiàn)象，有的地

方光喊口號不做實(shí)事于是出現(xiàn)漠視農(nóng)業(yè)現(xiàn)象，各地對農(nóng)業(yè)的重視程度，從各項(xiàng)考評農(nóng)業(yè)分值所占的權(quán)重看得一清二楚，重視農(nóng)業(yè)的地方土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度就快，反之，亦然。

二、對策。

針對以上十大問題，提出如下解決辦法。

1、迅速出臺一套規(guī)范性文件，內(nèi)容包括：（1）財(cái)政獎補(bǔ)的額度。主要體現(xiàn)長期

性，要有吸引力。（2）項(xiàng)目傾斜程度。主要是為流轉(zhuǎn)者解決道路、通電、排水、打井問題，以及設(shè)施用地問題。（3）地價(jià)尺度。對不同級差，不同區(qū)位的土地，給予基礎(chǔ)價(jià)格指導(dǎo)意見，限定浮動幅度。（4）貸款門坎高度（5）特殊政策幅度，如流轉(zhuǎn)面積達(dá)到一定數(shù)量，可享受額外農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼；為流轉(zhuǎn)者學(xué)習(xí)深造報(bào)銷學(xué)費(fèi)；一些小型的田間工程，生產(chǎn)性項(xiàng)目允許不通過報(bào)投標(biāo)，由他們配套一部分資金自己實(shí)施等等。

2、“靈活執(zhí)行‘自愿’”原則。一塊土地，如有85%以上農(nóng)戶同意流轉(zhuǎn)，對少數(shù)不同意的戶，用行政手段將他們集中在一頭或者挪到別的地方自種（這也符合組織原則）。

3、充分發(fā)揮好土地流轉(zhuǎn)平臺作用。目前，縣、鄉(xiāng)兩級都建有土地流轉(zhuǎn)中心，村有土地流轉(zhuǎn)站，但工作開展不盡人意，主要是人員沒落實(shí)，經(jīng)費(fèi)沒到位，交通工具沒解決，儀器設(shè)備沒配備。要想土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，這些問題必須迅速解決。

4、積極支持、鼓勵年輕人，有知識的人，有技術(shù)的人投身農(nóng)業(yè)。想方設(shè)法使人力、物力、財(cái)力、技術(shù)向農(nóng)業(yè)傾斜。讓全社會的人都了解糧食危機(jī)，都關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展。比如給年輕人無息提供從事農(nóng)業(yè)的貸款，為從事農(nóng)業(yè)的高技術(shù)人員提供特殊津貼等等。

5、積極調(diào)整政策，讓政策與現(xiàn)實(shí)同步。糧補(bǔ)、種補(bǔ)、地補(bǔ)、綜合補(bǔ)可直接加到糧食生產(chǎn)上。為國家提供一斤糧食，政府直補(bǔ)多少，省事省心，直截了當(dāng)。其補(bǔ)貼尺度讓人看出經(jīng)營農(nóng)業(yè)不比經(jīng)營其他行業(yè)效益差?！罢l來種地”的問題迎刃而解。

6、強(qiáng)化公共服務(wù)。搞好農(nóng)企、農(nóng)技、農(nóng)商對接，借助項(xiàng)目扶持壯大各類為農(nóng)服務(wù)組織。在耕、種、病蟲草防治、儲備、運(yùn)輸、加工、銷售等各個環(huán)節(jié)靈活運(yùn)用政策，整合項(xiàng)目獎金扶持這些為農(nóng)服務(wù)的組織。

7、加大農(nóng)保額度，拓寬賠付渠道。

8、在招商引資方面，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目享受工業(yè)項(xiàng)目同等待遇。

9、允許各類社會資金，以各種渠道注入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

10、結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)，在項(xiàng)目、人口集中的同時(shí)，搞好土地集中。

11、各級政府在年終考核中加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)分值權(quán)重。

第五篇：土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題

匯報(bào)對象：項(xiàng)目組驗(yàn)收人員

主要匯報(bào)內(nèi)容：完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會問題分析——對紅塔區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會問題進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)紅塔區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會問題主要是政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在分析的基礎(chǔ)上，提出減少合作社土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對策：流地農(nóng)民的自我風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避;政府對風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)制與化解;農(nóng)地流轉(zhuǎn)流程的優(yōu)化設(shè)計(jì);負(fù)面流轉(zhuǎn)的止損措施。

參考資料

1.2 紅塔區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會問題分析

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，作為集體土地所有權(quán)代表村支兩委和社干部有時(shí)并不代表“村民集體”行使土地所有權(quán)職能，而是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府管理“越位”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并因此導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以真正按效率優(yōu)先的原則優(yōu)化組合，并面臨著政策、法律、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策風(fēng)險(xiǎn)

雖然2004年出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,其中提出了“對有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目,農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股?！钡@個規(guī)定是針對農(nóng)村建設(shè)用地的,而不是鼓勵在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域搞“股田制”。國務(wù)院研究室葉興慶司長說,“我們目前農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,符合中國人多地少的國情,總體框架和合理內(nèi)核不能變,因?yàn)橥恋卦谥袊哂修r(nóng)村社會保障的功能?！?另外,依據(jù)現(xiàn)有的法律政策,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保持30年不變。但合同期滿之后農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)將會發(fā)生怎樣的變化,誰都無法預(yù)料,至于之后是否續(xù)簽,那也要看實(shí)際情況。如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),一旦土地承包經(jīng)營期限屆滿,土地使用權(quán)的存續(xù)就成了問題。因國家土地政策的原因?qū)е录彝コ邪?jīng)營權(quán)終止,這一政策風(fēng)險(xiǎn)也是煙草公司及烤煙合作社必須考慮的。

1.2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)不對等,違背了法律的公平正義原則。根據(jù)法律的公平正義原則,法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)必須對等。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中,為了確保土地保障功能不因流轉(zhuǎn)而受到影響,多數(shù)合作社在與農(nóng)戶簽訂投資流轉(zhuǎn)協(xié)議時(shí)約定了特別保底條款,即在土地承包經(jīng)營權(quán)入股以后,煙農(nóng)可以拿到固定的分紅,該固定股利與合作社經(jīng)營業(yè)績無關(guān)?！案鶕?jù)最初簽訂的框架協(xié)議,我們合作社要負(fù)責(zé)保底分紅的,不管今后的項(xiàng)目有沒有盈利?！币患以圏c(diǎn)合作社的負(fù)責(zé)人這樣說。這種“保底分紅”的數(shù)額雖然不可能太高,但確實(shí)能給農(nóng)民提供最低的物質(zhì)生活保障。如果從本質(zhì)上分析,人們就會發(fā)現(xiàn)股農(nóng)的這種收入分配實(shí)際上是基于債的法律關(guān)系而獲得的一種收入,即基于土地出租而獲得的租金,而并非基于股權(quán)獲得的收入,因而也就不能看作是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“股利”。因?yàn)橹挥型恋刈饨鸩趴梢宰鞴潭ú蛔兊募s定,且租金收益與合作社經(jīng)營業(yè)績無需掛鉤,而股利卻是隨著合作社經(jīng)營業(yè)績不斷變化而變化的,合作社的經(jīng)營業(yè)績直接決定著股利分配。所以,保底分紅的性質(zhì)應(yīng)是土地租金而非股利；再從股東的成員權(quán)角度來看,在合作社中,一方面人數(shù)眾多的股農(nóng)因各自在合作社中的股份小得微不足道而無法參與管理,另一方面合作社現(xiàn)金資本的強(qiáng)大自然也會把股農(nóng)排斥在合作社之外(這一點(diǎn)從合作社理事會成員安排上即可看出,只有少數(shù)村干部才能成為合作社理事,普通農(nóng)民是沒有資格當(dāng)選理事的),股東參與合作社經(jīng)營管理的權(quán)利落空。股利少得可憐,又沒有實(shí)質(zhì)上的經(jīng)營管理權(quán),雖然從表面上看農(nóng)民和合作社之間是投資流轉(zhuǎn)關(guān)系,但實(shí)際上二者之間只能算作土地租賃關(guān)系。然而,在權(quán)利義務(wù)設(shè)置上,股農(nóng)享有的只是租賃關(guān)系上的權(quán)利,而卻要承擔(dān)投資流轉(zhuǎn)方面的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn),為了獲取少得可憐的“股利”,卻要承擔(dān)失去土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn),權(quán)利義務(wù)明顯不對等,對股農(nóng)來說這是最大的不公平。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)違反了法律的公平正義原則。

（2）以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的出資形式與相關(guān)法律規(guī)定不符。公司法第二十七條第一款規(guī)定,股東可以用貨幣出資,也可以用實(shí)物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資;但是法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外。從本條規(guī)定中可以看出,作為股東出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)必須符合以下兩大條件:一是可估價(jià)性,即用于出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)不但應(yīng)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值,而且這種財(cái)產(chǎn)價(jià)值必須能夠用貨幣來確定或評估；二是可轉(zhuǎn)讓性,指用于出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)可以依法在不同的法律主體之間進(jìn)行財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的轉(zhuǎn)移。公司資本不僅是為了公司存續(xù)所用,而且應(yīng)當(dāng)對公司的債務(wù)起最起碼的擔(dān)保作用。因此,股東的出資應(yīng)當(dāng)不僅可以由股東交付給公司,為公司經(jīng)營所用,而且應(yīng)當(dāng)在公司對外清償債務(wù)時(shí),可以有效地從公司轉(zhuǎn)移給公司的債權(quán)人,并由債權(quán)人予以有效的財(cái)產(chǎn)利用。農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)是以土地使用為客體的權(quán)利,具有財(cái)產(chǎn)屬性不言而喻,但在目前情況下,對集體土地承包經(jīng)營權(quán)如何定價(jià)評估,法律上則是一片空白,以至于有的注冊會計(jì)師事務(wù)所無法辦理 ,如果不能評估作價(jià),公司的注冊資本難以確定,公司成立就成了問題,實(shí)踐中,有的地方政府為了盡快促使公司成立,通過行政手段對土地隨意折算股份了事。這種簡單粗暴的做法,不僅缺乏法律依據(jù),而且因折算過低損害了農(nóng)民的利益。即便是土地評估作價(jià)科學(xué),農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性又成了問題。我國《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》對承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題作了明確規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)條件規(guī)定較為嚴(yán)格,一般情況下,只允許在集體組織成員內(nèi)部之間流轉(zhuǎn),對集體組織之外的主體流轉(zhuǎn)規(guī)定了嚴(yán)格的程序。而土地承包經(jīng)營權(quán)入股導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生變化,主體由原來的農(nóng)戶變成現(xiàn)在的公司,土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)不在集體組織成員內(nèi)部之間流轉(zhuǎn)了,如果這種流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)過嚴(yán)格的程序,就可能與《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定不相符合。2007年生效的《物權(quán)法》也對土地流轉(zhuǎn)方式作了列舉規(guī)定,明確地將土地承包經(jīng)營權(quán)入股這種土地流轉(zhuǎn)形式排斥在外。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)入股也與《物權(quán)法》規(guī)定的法定流轉(zhuǎn)方式不一致。所以,對《公司法》第二十七條第一款規(guī)定的“土地使用權(quán)”應(yīng)作狹義的解釋,即不包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。

（3）土地承包經(jīng)營權(quán)入股的保底約定違反《公司法》關(guān)于公司利潤分配的規(guī)定?！豆痉ā返谝话倭邨l對公司利潤分配作出規(guī)定,“同股同利”、“無盈不分”是公司利潤分配應(yīng)遵循的基本原則,且公司利潤必須是在上交稅收、彌補(bǔ)虧損和提取法定公積金、任意公積金以后的剩余部分經(jīng)股東會、股東大會或董事會作出決議后方可分配。從性質(zhì)上看,該條屬于公司法的強(qiáng)制性規(guī)定,股東會、股東大會及董事會所作出的決議不得違反該條規(guī)定,否則依據(jù)該決議所進(jìn)行的分配無效,股東必須將違反本規(guī)定分配的利潤退還給公司。即便投資入股時(shí)有特別約定,該約定也因違反這一條規(guī)定而無效。實(shí)踐中,如果是在公司有盈利的情況下按保底條款約定進(jìn)行分配,這當(dāng)然不存在法律問題,但如果公司沒有盈利而仍然按保底條款進(jìn)行分配,就明顯違背了該條規(guī)定的“無盈不分”原則,股農(nóng)的這一保底收入實(shí)際上是一種違法所得,股農(nóng)面臨著隨時(shí)被要求退回已分配的股利的危險(xiǎn)。

（4）土地承包經(jīng)營權(quán)入股與股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東退出公司、公司清算等規(guī)定相矛盾。就股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度而言,根據(jù)公司法的一般原理,股東財(cái)產(chǎn)一旦投入到公司里就成為公司的法人財(cái)產(chǎn),股東退出公司時(shí)無法收回出資部分。股東只能通過轉(zhuǎn)讓股份方可退出公司。由于公司法作出了強(qiáng)制性規(guī)定,一旦將土地承包經(jīng)營權(quán)投入到公司,股農(nóng)要么因其沒有其他選擇只得終身成為公司的股東,分取固定股利;要么一次性轉(zhuǎn)讓公司股份,退出公司,告別土地。前者在提高土地利用率的同時(shí)卻無法讓農(nóng)民致富,后者讓農(nóng)民徹底失去土地。在社會保障制度不健全的情況下,這兩種結(jié)果都令人堪憂。

1.2.3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

首先,我國土地的社會保障功能突出,在農(nóng)村社會保障問題沒有解決好之前,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將給農(nóng)村穩(wěn)定帶來巨大的沖擊。在我國,由于農(nóng)村的社會保障程度不高,對于農(nóng)民來說,土地?zé)o疑是他們的“命根子”,是惟一的生活來源與基本的社會保障。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),土地的這兩大功能則表現(xiàn)得更為突出,雖然不少農(nóng)民選擇外出打工,但他們當(dāng)中的很多人往往是離家不離地。“將來在外面要是找不到活做,還不得回來靠這十幾畝地過日子?”湖北的一位農(nóng)民道出了他們的共同心聲。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲取較好的經(jīng)濟(jì)效益的情況下,也仍然把土地作為他們最后的保障,一旦非農(nóng)產(chǎn)業(yè)失利,他們還能夠享有最低的社會生存保障。而今,土地承包經(jīng)營權(quán)入股的出現(xiàn)勢必會加速土地的流轉(zhuǎn),也必然會對農(nóng)村土地的社會保障功能帶來沖擊。在農(nóng)村社會保障問題沒有得到徹底解決之前,大力推行土地承包經(jīng)營權(quán)入股未免有些操之過急。

其次,土地規(guī)?；?jīng)營帶來的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于家庭承包經(jīng)營。也許有人會認(rèn)為,農(nóng)民自己承包經(jīng)營土地不也存在著風(fēng)險(xiǎn)嗎?但我們認(rèn)為,第一,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的風(fēng)險(xiǎn)一般多來自于自然災(zāi)害,市場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在交易環(huán)節(jié)上。以入股方式實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營,雖從一定程度上能增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力,但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化與生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系并不十分密切,以此來增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力實(shí)在有限。要想真正增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力,還應(yīng)在生產(chǎn)資料的采購和農(nóng)產(chǎn)品的銷售等交易環(huán)節(jié)上做文章。在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國家,就是通過建立專業(yè)合作社來增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力的,而專業(yè)合作社主要由農(nóng)戶聯(lián)合起來抵御市場上大資本的一種經(jīng)濟(jì)組織形式。但專業(yè)合作社并不是以土地入股方式建立的,在直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)上,發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍采用以家庭為主的生產(chǎn)經(jīng)營方式;第二,公司對土地實(shí)行規(guī)?；?jīng)營使農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)更多、更大。不僅有來自自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),更多的是來自市場的風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)民將其賴以生存的土地投資入股,就等于將其生活保障的最后希望也托付給了高風(fēng)險(xiǎn)的公司,公司經(jīng)營過程中任何風(fēng)吹草動都會使入股的農(nóng)民擔(dān)心受怕。在目前農(nóng)村社會保障制度不健全的情況下,入股農(nóng)民能承受的起嗎?曾經(jīng)備受人們關(guān)注的“藍(lán)田模式”應(yīng)該說是一個很好的教訓(xùn)。

所以有人說,也正是這“一畝三分地”才能使中國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中始終保持穩(wěn)定,從而避免拉美模式在中國的發(fā)生。因此,社會保障程度低、公司的風(fēng)險(xiǎn)大提醒著我們,對土地承包經(jīng)營權(quán)入股的前景不能過于樂觀。

1.3 減少合作社土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對策

1.3.1 流地農(nóng)民的自我風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

以河南省為例,河南的農(nóng)地流轉(zhuǎn)始于上世紀(jì)90年代，其直接原因是，農(nóng)村勞力大批外出打工，農(nóng)地經(jīng)營主體大量減少與變化。但是，隨著外出人數(shù)的相對穩(wěn)定，回流問題的不時(shí)出現(xiàn)，農(nóng)民固有的戀土愛鄉(xiāng)情結(jié)，以及流轉(zhuǎn)中受到權(quán)益侵害等因素的影響，使土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)量小、流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)形式較單一的特點(diǎn)。除了客觀因素，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的考慮是主因，表現(xiàn)為：一是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的能力不大。不愿或不敢接受別人的土地，是由于自己規(guī)模經(jīng)營的技能不高，缺少駕馭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代市場的能力，經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收益比較低，難以在土地的集約經(jīng)營中實(shí)現(xiàn)土地增值和個人盈利。不愿或不敢轉(zhuǎn)出土地，是因?yàn)樽约汗ぷ鞑环€(wěn)，收入較低，并且沒有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，離鄉(xiāng)不離土成為普遍選擇。而全國耕地面積的逐年減少，更加深了農(nóng)民對土地的依賴，土地成了廣大農(nóng)民天然的現(xiàn)實(shí)的避風(fēng)港。農(nóng)地流轉(zhuǎn)本身也內(nèi)含不流轉(zhuǎn)和非流轉(zhuǎn)，這也是流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的一種必然選擇。二是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的成本復(fù)雜不定。現(xiàn)階段，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是在親戚、同村家族和鄰里間，以戶對戶的轉(zhuǎn)包代耕方式進(jìn)行，零星而分散，規(guī)模流轉(zhuǎn)土地、集約使用土地的農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)并不多見。至于用入股等現(xiàn)代市場方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營農(nóng)業(yè)的，更是少之又少，原因是怕流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生糾紛、出現(xiàn)麻煩、留下隱患等風(fēng)險(xiǎn)。

1.3.2 政府對風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)制與化解

各級政府在農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險(xiǎn)問題上，有所作為，其主要職責(zé)是發(fā)揮流轉(zhuǎn)主導(dǎo)作用，在地價(jià)評估、產(chǎn)權(quán)登記等方面進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，系統(tǒng)的體系建構(gòu)，成為流地農(nóng)民利益的切實(shí)維護(hù)者。尤其是地方政府要盡量建立自我約束的科學(xué)機(jī)制，逐漸習(xí)慣于接受他方監(jiān)督，盡早學(xué)會讓利于民，還利于民，使自身利益從農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體中剝離出來，盡力協(xié)調(diào)與流地農(nóng)民權(quán)益相涉的各種關(guān)系，建立能監(jiān)管、會調(diào)控、以市場為導(dǎo)向的獨(dú)立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的健康有序創(chuàng)造一個好環(huán)境。

1.3.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)流程的優(yōu)化設(shè)計(jì)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)，包括人流、信息流、資金流和土地上的產(chǎn)品流的流動與傳遞。流程的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以農(nóng)民權(quán)益為原點(diǎn)和終點(diǎn)，以土地流轉(zhuǎn)為路徑和載體，排除流轉(zhuǎn)流程內(nèi)信息流、資金流、人流等的時(shí)間滯后、信息失真和行為失控等阻礙因素，通過流轉(zhuǎn)競爭、均衡和協(xié)調(diào)來降低流轉(zhuǎn)成本，建立良好的農(nóng)地關(guān)系及高效、靈活、良性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)，涉及規(guī)模、速度、形式、來源、用途和途徑諸多復(fù)雜難題，既不能完全靠市場自然起用，也不可人為隨意流動，像一陣風(fēng)，如一窩蜂，遍地開花。應(yīng)按科學(xué)的程序、有多種預(yù)案，在可預(yù)可控的范圍內(nèi)積極引導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)。特別注意的是，需要防止流動性不足與過剩，避免流動性陷阱。在鼓勵土地科學(xué)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，根據(jù)流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)的新情況、新問題制定出剛性的政策，約束性的法規(guī)，在多方共贏的前提下，用強(qiáng)大的制度體系，支撐流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)流程的改進(jìn)、優(yōu)化、農(nóng)地關(guān)系的良性互動，提高流轉(zhuǎn)的公平、效益與效率。

1.3.4 負(fù)面流轉(zhuǎn)的止損措施

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)部條件、外部環(huán)境和內(nèi)生機(jī)制不太成熟，造成農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展存在風(fēng)險(xiǎn)。市場配置土地資源的新方式，對農(nóng)民吸引力不大，農(nóng)民可因?qū)π率袌龅倪m應(yīng)性差而付出代價(jià)。土地雙重兩權(quán)分離使人對土地流轉(zhuǎn)心存顧慮。流轉(zhuǎn)有正負(fù)之分，對負(fù)流轉(zhuǎn)止損是規(guī)避流轉(zhuǎn)土地風(fēng)險(xiǎn)的重要方法。止損負(fù)面流轉(zhuǎn)，需要兼?zhèn)浣?jīng)營權(quán)的流出、轉(zhuǎn)入與流回的全能。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。承包權(quán)固化，使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，在承包期內(nèi)，有權(quán)出讓經(jīng)營權(quán)，有權(quán)收回經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地的資本循環(huán)增值功能，應(yīng)該是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要特點(diǎn)。其實(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是有限制的，中央規(guī)定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)“一個不得，一個不能”，強(qiáng)調(diào)土地有條件再流轉(zhuǎn)，但是，權(quán)益的轉(zhuǎn)移、用途、權(quán)利人和經(jīng)營者的變化，一方面可能導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過快、過急、冒進(jìn)、脫變，另一方面容易產(chǎn)生土地流而不轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)而不回，走兩個極端。對土地流轉(zhuǎn)，必須解決流而能轉(zhuǎn)難題。只有全流程規(guī)避流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，才能防止流轉(zhuǎn)失控。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要做到有所流有所不流，可以轉(zhuǎn)可以不轉(zhuǎn)，防止人為設(shè)定流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模。只要充分尊重土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢和內(nèi)在規(guī)律，就完全能夠抵御、防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn)，充分提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公正、效益與效率。