第一篇：PPP項目落地難 發(fā)展重在契約精神

PPP項目落地難發(fā)展重在契約精神

2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大眾視野。2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》；2015年4月21日，由發(fā)改委牽頭制定，與財政部、住建部、央行四部門聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；5月22日，《關(guān)于在公共領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》也正式出臺。

如今，我國經(jīng)濟面臨下行壓力，PPP模式的應用初衷或為緩解政府的財政壓力。2014年10月2日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》，從PPP模式角度來看，《意見》明確了“推廣使用政府與社會資本合作模式”，并將“重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域”，PPP模式成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的一種重要途徑。

PPP模式，不僅僅是融資

然而PPP模式并不僅僅是一種融資途徑。PPP模式源自于西方，是指公共部門和社會資本合作提供公共物品或服務(wù)的一種運作方式，屬于運作、管理模式的范疇。從成本角度而言，PPP模式不僅引進社會資本，還應同時引進民營企業(yè)的先進技術(shù)與項目管理經(jīng)驗。通過不同部門間的通力合作、各司其職，提高項目整體建設(shè)運營效率，降低交易過程中的各項成本。

經(jīng)濟學有一個概念叫做“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，這種狀態(tài)是指“在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好”。假設(shè)我們將PPP模式僅僅看做是一種融資模式，為解決資金來源卻并沒有發(fā)揮私人部門的其他價值，便會出現(xiàn)私人部門將公共部門的資金風險轉(zhuǎn)嫁、自身利益受到損害的可能。這不僅與“帕累托最優(yōu)”相悖，還會導致的后果就是民營企業(yè)從一開始就不敢進入。

這里不得不提到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的前提，也是經(jīng)濟學的前提——社會各類人群都在不斷追求自身利益最大化。在這個前提下，不管是政府部門還是企業(yè)，都希望通過PPP項目的合作來達到自身的目的。如果政府和企業(yè)沒有正確認識到基于PPP模式的合作關(guān)系是非融資、而是以減少交易費用為目的的運作模式的話，可能雙方都無法達到目標。

簽約數(shù)量少，PPP模式落地難

2014年11月，財政部PPP中心確定了30個示范項目；國家發(fā)改委則于2014年5月就推出了80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國PPP 1 模式運營情況與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》顯示，財政部推出的30個示范項目中，除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項目，與發(fā)改委項目重點保持一致，均重點鼓勵環(huán)保與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的PPP項目推進。

圖表1：發(fā)改委公布的80個PPP項目領(lǐng)域與地方分布（單位：%）

資料來源：國家發(fā)改委 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

圖表2：財政部公布的30個PPP項目領(lǐng)域與地方分布（單位：%）

資料來源：財政部 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

目前來看，PPP模式的實施并不理想。3月19日某研究機構(gòu)發(fā)布報告稱，2014年9月，我國34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項目，但截至2015年3月真正簽約的項目投資金額僅為2100億元，占投資總額的1/8。

筆者分析背后原因有三。其一，盡管政府和企業(yè)都對PPP模式寄予厚望，但具體如何操作，普遍都有所困惑。如今，發(fā)改委官方網(wǎng)站上已經(jīng)設(shè)立PPP項目專欄，收集一些比較2 成熟的案例以供地方政府和企業(yè)參考。但目前網(wǎng)站的內(nèi)容仍然較少，項目運行的過程和來龍去脈也不夠詳實，參考意義有待商榷；其二，PPP項目主要由中央層面主導，具體落實需要地方政府自行摸索，中央主要負責提供政策上的支持。那么問題來了，政策出臺與實施尚存空間，有部分地方政府對于如何操作仍然是一頭霧水；其三，PPP項目的實現(xiàn)需遵循地方政府與私人部門的關(guān)系平等，而政府與企業(yè)關(guān)系平等如何實現(xiàn)依然是一個問號。政府是否會與企業(yè)坐下來認真商量合同細則？政府是否會頻繁變動政策？這里又涉及到了一個古老而嚴肅的話題——契約精神。

PPP模式要發(fā)展，還需重視契約精神

契約精神在民主法治的形成過程中有極為重要的作用。無論在私法或是公法領(lǐng)域，契約精神對我國社會主義法治國家的構(gòu)建和社會主義市場經(jīng)濟的良性運轉(zhuǎn)都有著積極的作用。PPP模式要發(fā)展，最重要的是需要合作雙方都具備契約精神。

首先，政府需要具有契約精神。部分地方政府在PPP項目的執(zhí)行過程中，執(zhí)行力較弱，有政策隨意修改的風險；此外，地方政府換屆也是令私人部門擔憂的一個原因。一些地方政府“不買舊官帳”，之前的PPP項目進行到一半如何繼續(xù)，新一屆領(lǐng)導是否會修改政策？此外，項目如何實施、政府對項目的績效評價體系如何制定，也需要在項目開始之前詳細確定。不能僅憑幾張紙就草率開工，事后若項目進程中的所作所為無憑無據(jù)，也給政府違背最初約定意志的可能。

其次，企業(yè)需要具有契約精神。在PPP項目合作中，政府占主導地位，私人部門看似地位較弱，但在項目的進行過程中，私人部門也存在一定的自主空間。因此，應設(shè)立專門的監(jiān)管機制，對PPP模式中合作雙方進行監(jiān)管，嚴格規(guī)范項目進程和績效評定，實現(xiàn)雙方利益最大化，才能使PPP模式順利發(fā)展，得到理想的效果。

本文作者：劉雨萌（前瞻網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究員、分析師）

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第二篇：【總結(jié)】2016年P(guān)PP項目為何落地難 (超接地氣)

【總結(jié)】2016年P(guān)PP項目為何落地難（超接地氣）

小P說PPP在國家大力倡導和推進之下，卻仍然面臨著內(nèi)憂外患，落地難現(xiàn)象依舊十分明顯。本文正是從全方位對PPP落地難進行剖析，力求促進PPP的真正全面實施。林曉東，大成律師事務(wù)所合伙人律師。河南省財政廳PPP推介專家，浙江省財政廳PPP專家，湖北省荊門市政府采購評審專家(PPP項目)，中國政法大學PPP研究中心專家委員，中國經(jīng)濟體制改革研究會產(chǎn)業(yè)改革與企業(yè)發(fā)展委員會(PPP)專家委員會成員，中國投資協(xié)會項目投融資專業(yè)委員會PPP項目咨詢專家，中國投資協(xié)會民營投資委員會PPP評審專家。

隨著2014年9月21日國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“43號文”)出臺，政府與社會資本合作模式(本文簡稱“PPP”)正式走上歷史舞臺。從2014年9月開始，在國家發(fā)改委、財政部為主的國家有關(guān)部委的強力推動下，PPP儼然已經(jīng)成為了我國政府公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的當紅明星，受到了舉國關(guān)注。

然而，盛名之下，似乎其實難副。在經(jīng)歷了2015年、2016年兩個PPP實操后，PPP項目落地難的現(xiàn)象已經(jīng)凸顯出來(本文所指的落地，是以PPP項目公司成立為標志)。理想之豐滿，與現(xiàn)實之骨干形成了鮮明的對比。隨之而來的是，市場中不斷涌現(xiàn)消極、負面、質(zhì)疑的情緒，給PPP蒙上了前所未有的陰影。在筆者看來，這似乎是對PPP的不白之冤。本文力圖全方位剖析PPP項目落地難的原因，以增強市場對于PPP的信心，并為PPP的未來發(fā)展提出有針對性的建議。

從國家層面的宏觀監(jiān)管來看 主管部門的不統(tǒng)一

眾所周知，PPP項目有關(guān)政策規(guī)章頒布至今，PPP的主導權(quán)似乎一直受到廣泛關(guān)注并且始終沒有明朗。財政部和國家發(fā)改委作為PPP項目的兩大牽頭方和主管機構(gòu)不斷以各自職權(quán)和主管范圍頒布PPP的有關(guān)規(guī)定，例如兩個部門分別出臺了PPP的指導意見、合同指南、PPP項目庫，以及項目管理辦法等規(guī)章和規(guī)范性文件，這在一定程度造成了PPP的項目參與方(包括各地方政府、社會資本方以及參與的中介機構(gòu)等)難以抉擇參照何種規(guī)范執(zhí)行。

在筆者參與的一個項目中，最初是以一個部委的規(guī)定開展PPP項目，然而在最終進行融資實務(wù)操作時，貸款銀行卻堅持采用另外一個部委的規(guī)定，結(jié)果導致項目的很多流程需要重新來做。此流程的變化不僅耽誤了時間，更是可能導致某些新流程難以通過評審，項目的落地難度無疑是大大增加了。政策規(guī)范性文件的層級不高

就我國的法律規(guī)范體系而言，從國家層面上，效力由高至低依次是由全國人大及人大常委會頒布的法律、由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、由國務(wù)院直屬部門及各部委頒布的政府規(guī)章。就目前國家推出的具有實際指導意義的操作規(guī)則(對于宏觀上鼓勵PPP發(fā)展的各等級規(guī)定不在其列)來看，顯然仍然是屬于政府規(guī)章序列，法律規(guī)范的層級明顯過低，這樣必然帶來了一些負面影響。例如，市場主體的遵守程度，不同部委之間的相互認可度，司法機關(guān)的認可度等，這些負面影響都增加了市場對于PPP執(zhí)法和規(guī)范力度的擔憂，導致很多市場主體仍然處于觀望與試探過程，對某一個項目難以放心高效地實施。從外部環(huán)境看

PPP已經(jīng)面臨著各種模式的挑戰(zhàn)。城市發(fā)展基金

城市發(fā)展基金是近兩年興起的一種為地方政府融資的方式，主要模式是由金融機構(gòu)作為優(yōu)先級出資人，并由地方政府平臺公司作為劣后級出資人，并在約定年限屆滿(目前通常為5~8年)后由地方政府平臺公司回購該金融機構(gòu)優(yōu)先級份額，從而實現(xiàn)了地方政府在合作期限內(nèi)的融資需求。

從合規(guī)性角度來看，43號文已經(jīng)明確規(guī)定了政府舉債的方式，即政府發(fā)行債券方式、PPP方式進行融資。然而，鑒于地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目所需資金仍然存在很大缺口，并且迎合了金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)的需求，城市發(fā)展基金在2015年漸漸成為了地方政府新的融資方式。城市發(fā)展基金的形成，使得地方政府在短期內(nèi)獲得了為數(shù)不少的建設(shè)資金，開展PPP項目的需求度和熱情受到了明顯的打壓。例如在華中地區(qū)某省，全省范圍內(nèi)大部分地級市因成立了城市發(fā)展基金，導致PPP項目對比相似區(qū)域、相似經(jīng)濟狀況的其他省份數(shù)量明顯減少。政府購買服務(wù)

2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，鼓勵和引導政府將其本身直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。這種政府購買服務(wù)方式原本是一種轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的重要手段，然而在PPP盛行之后，鑒于PPP流程的相對復雜性，以及PPP受到的財政承受能力、合作期限等諸多約束，市場主體轉(zhuǎn)而“充分”利用政府購買服務(wù)來替代PPP模式。尤其是將一些本不屬于“公共服務(wù)范疇”的項目包裝成政府購買服務(wù)，以此繞開PPP。

筆者在2016年參與的兩個PPP項目，就在途中遭遇到了金融機構(gòu)希望放棄PPP而采用政府購買服務(wù)的模式。由此可以看出，政府購買服務(wù)已經(jīng)明顯對PPP的發(fā)展形成了阻礙，并且又在很大程度上增加了地方負債。此種亂象迫切需要國家及時出臺政策力求涇渭分明，兩種模式各負其責。“新型”融資建設(shè)模式 同樣受制于PPP流程的相對復雜性、財政承受能力上限、合作期限過長等限制，一種“新型”的融資建設(shè)模式(或稱融資代建模式)在2015年、2016年悄然興起并有愈演愈烈之勢。該模式的基本特點是，同樣由政府與社會企業(yè)(為區(qū)別于PPP的“社會資本方”而稱謂，實際上屬于同一性質(zhì))成立項目公司，項目公司的股東不僅有地方政府平臺公司、建設(shè)企業(yè)，更可能包括了金融機構(gòu)(以明股實債形式)，并且仍然多數(shù)采用金融機構(gòu)提供債權(quán)融資(例如銀行、信托貸款等)，可見其結(jié)構(gòu)類型與PPP幾乎相同。這種方式與PPP的區(qū)別主要在于，除了流程和審批上的不同外，融資建設(shè)模式期限普遍在5年左右。

其實所謂的融資建設(shè)模式，究其本質(zhì)來說仍然屬于BT模式，只是新型的模式打破了傳統(tǒng)的由建設(shè)企業(yè)獨家全墊資的合作方式，在資本金、債權(quán)融資等領(lǐng)域充分吸收了金融機構(gòu)成分。這種模式現(xiàn)在已經(jīng)在我國的很多省份廣泛開展，因其操作靈活、期限短等特點受到了很多地方政府的青睞，很多地方政府明確對部分新項目采用這種模式而替代了PPP模式。然而應該說，這種模式是明顯與43號文相違背的，這種模式繞開了地方政府關(guān)于PPP的期限和財政承受能力的限制，無疑大大增加了地方債，應當盡早被監(jiān)管部門制止。

從地方政府角度看 推行意愿不強烈 受著“求穩(wěn)”的影響，很多地方政府官員在現(xiàn)在PPP仍然處于發(fā)展初始階段，全國成功經(jīng)驗有限的現(xiàn)狀下，采用的是觀望態(tài)度，避免一旦出現(xiàn)實施錯誤而影響業(yè)績考核。筆者在近兩年研判項目過程中，明顯看出有些政府公布的PPP項目，要么仍然處于前期調(diào)研階段，毫無現(xiàn)實操作性，要么項目實施難度極大(比如拆遷量過大)，由此可以看出，政府成與不成均無所謂的態(tài)度，亦可言之是政府有意不促成。筆者在與若干地方官員溝通時，已經(jīng)明確感受到了這種態(tài)度。缺乏專業(yè)性人才

盡管目前很多地方政府部門尤其是財政局、住建局、交通局、旅游局等PPP相關(guān)部門已經(jīng)委派學員參與PPP培訓，但是由于市場上的PPP培訓機構(gòu)尚缺乏科學性、系統(tǒng)性，導致教學質(zhì)量有限;學員仍然缺少PPP實踐經(jīng)驗等原因，導致政府部門的PPP專業(yè)人員十分匱乏。很多地方政府財政局PPP中心的負責人，以及其他部門從事PPP業(yè)務(wù)的負責人，都是從其他崗位上臨時抽調(diào)，毫無經(jīng)驗。因此，在實踐中經(jīng)常是面對一個PPP項目不知所措，甚至以個別政府信賴的“專業(yè)人士”的錯誤觀點來當作操作標準。這種不專業(yè)并非僅局限在PPP操作流程上，更是體現(xiàn)在PPP的項目篩選中。筆者多次見到很多地方政府公布的PPP項目完全缺少科學性：政府付費類項目總額已經(jīng)遠超其財政承受能力，比如一般公共預算支出為50億元的地方政府公布的政府付費類項目總額居然超過了200億;使用者付費類項目，例如很多的文化旅游項目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目，投資額過大，顯然缺少可操作性。這種情況導致了政府推出的PPP項目遲遲難以落地，或者無人問津，或者落地艱難，對PPP項目產(chǎn)生了明顯的負面影響。

從社會資本方角度看

對地方政府的信用缺乏足夠信心

鑒于長期以來部分地方政府的信用缺失(尤其是因BT模式形成的負債)及對國民經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性存在質(zhì)疑，社會資本方普遍對政府的履約誠信度和實際履約能力存在擔憂，對國內(nèi)的某些區(qū)域(例如業(yè)內(nèi)早已流傳“投資不過XXX”之說)，以及廣大的經(jīng)濟欠發(fā)達的縣級地方政府尤為明顯。上述現(xiàn)象直接導致了該類地區(qū)的PPP項目落地明顯放緩。專業(yè)性不夠

由于PPP剛剛興起不久，且牽涉到了金融、投資、工程、運營、法律、稅務(wù)等多方面綜合性知識和業(yè)務(wù)經(jīng)驗，因此社會資本方普遍缺少對PPP的流程和實務(wù)操作比較熟悉的專業(yè)人才，而不同的社會資本方對彼此的領(lǐng)域也不熟悉，難以形成默契和合力。例如作為金融機構(gòu)的銀行、信托、基金對涉及工程、運營的項目相對陌生，而建設(shè)企業(yè)又缺乏實際做金融、投資等經(jīng)驗的人士。這樣不僅造成PPP項目的推進緩慢，更是容易產(chǎn)生盲目性、不合理性甚至不合規(guī)性，嚴重影響了落地效率、企業(yè)形象及信心。

筆者就在2016年遇到過在北方某省份，某主流建設(shè)央企盲目中標某縣的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，但是無法滿足央企對于資產(chǎn)負債的要求并且又無法找到合適的金融機構(gòu)合作，直接導致了項目的“騎虎難下”，長達數(shù)月難以解決。再有實例，由于金融機構(gòu)與建設(shè)企業(yè)對相互的業(yè)務(wù)不熟悉，在合作過程中出現(xiàn)各種各樣的問題甚至不滿，例如對于金融機構(gòu)退出期限問題、固定收益的支付方式問題、建設(shè)企業(yè)(尤其央企)的兜底擔保問題等，這些矛盾必然嚴重影響了合作效率，甚至導致項目中途流產(chǎn)。資本金難以滿足PPP要求

PPP業(yè)務(wù)不同于其他投資項目，一個項目投資額動輒十幾億、幾十億元，如此大的投資額必然需要數(shù)額不小的項目資本金(即項目公司為了滿足銀行貸款而需要投入的自有資金)。例如一個20億元的項目，通常需要資本金為4~5億元(即總投資的20%~30%)。如此大量的資金投入通常需要由金融機構(gòu)作為資本金配比，以解決作為建設(shè)類、運營類企業(yè)的現(xiàn)金流問題和控制資產(chǎn)負債率問題?？梢哉f，金融機構(gòu)對于PPP的落地無疑起到了巨大的扶持作用。然而，這表面上的“救世主”卻在實操中悄然變成了“攔路虎”。

(1)PPP期限的阻礙。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，PPP項目的期限一般不少于10年，有些項目通常會達到20~30年，例如地下綜合管廊、高速公路、軌道交通等。如此長的合作期限，對充實資本金作用的金融機構(gòu)產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)，絕大多數(shù)的金融機構(gòu)目前是望洋興嘆，而對應的建設(shè)企業(yè)、運營企業(yè)也實在是孤掌難鳴，項目必然遭到停滯。

(2)金融機構(gòu)對地方政府的準入門檻高。目前以資本金形式參與PPP的金融機構(gòu)主要包括銀行(投行業(yè)務(wù))、信托、保險等機構(gòu)，以及由上述機構(gòu)作為主要出資人的基金等機構(gòu)。資本金形式為以股東形式投入，風險對比債權(quán)融資部分較大，因此，金融機構(gòu)的風控要求更為嚴格。通常來說，很多金融機構(gòu)都是以地級市(財政收入過低或者有信用問題的除外)或者百強縣的前半部分作為準入標準。這樣造成了廣大的區(qū)縣級政府難以獲得金融機構(gòu)的資本金支持，則自然央企參與的可能性大大降低。但同時，不少地方政府卻仍然有與央企合作的訴求，此種矛盾必然導致了PPP項目難以落地。

從銀行貸款角度看

雖然在進入2016年后，很多銀行已經(jīng)明顯對PPP產(chǎn)生了興趣，但是這種前端業(yè)務(wù)部門的愿望與后端風控審批部門的僵化卻存在著明顯的沖突，造成雖然前期政府與社會資本方已經(jīng)進行了充分溝通，但是由于銀行貸款的條件無法滿足，仍然導致了項目的最終停滯或者流產(chǎn)。期限不匹配

很多PPP項目長達20~30年，但是除了國家鼓勵的一些項目類型，銀行可以做到如此長期限外(例如地下綜合管廊、地鐵、高速公路、環(huán)境治理等)，其他普通項目普遍僅能貸款10年左右甚至更短，這種貸款期限與PPP合作期限存在了明顯的沖突。要求擔保措施苛刻

PPP項目之所以能夠獲得社會資本方青睞的原因之一是采用“項目融資”的方式，即不需要股東對項目公司進行擔?；蛘邇H在一定條件下提供擔保，僅需要憑借項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流進行風險保障。而目前仍然有很多銀行對PPP的精髓理解淺薄，仍然堅持按照企業(yè)貸款的方式，尤其對于財政收入較低的區(qū)縣級政府，要求項目公司的股東提供強擔保措施。這種訴求顯然難以獲得政府方和社會資本方的認可，導致項目遲遲不能推進。其實，就本質(zhì)來說，如果該項目通過了當?shù)氐挠嘘P(guān)論證，屬于合規(guī)性PPP項目，其投資收益是具有經(jīng)濟上和法律上的保障性的。專業(yè)中介機構(gòu)不專業(yè)

目前從事PPP專業(yè)中介機構(gòu)主要包括咨詢公司、律師事務(wù)所等機構(gòu)。在目前PPP項目尚處于探索階段的情況下，專業(yè)機構(gòu)的支持無疑是促進項目落地，推動合規(guī)、有序化發(fā)展的重要推手。然而，就目前來說，由于專業(yè)機構(gòu)仍然缺少人才，導致很多項目的質(zhì)量不合格，嚴重影響了PPP項目的落地。筆者親身經(jīng)歷過有些咨詢機構(gòu)的制作內(nèi)容遭受到了政府的強烈不滿，中途換人，重新聘請咨詢機構(gòu);有些項目已經(jīng)進入了采購階段才發(fā)現(xiàn)PPP方案出現(xiàn)重大問題需要調(diào)整，最終嚴重影響了PPP的進度;甚至有些地區(qū)甚至出現(xiàn)掛靠現(xiàn)象，由當?shù)貙I(yè)務(wù)明顯缺乏經(jīng)驗的人借用一些有經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)的名義設(shè)立分公司或者派駐機構(gòu)，在當?shù)亻_展PPP咨詢業(yè)務(wù)，經(jīng)過簡單培訓后即上崗執(zhí)業(yè)，其質(zhì)量顯而易見了。

綜上所述，過去的兩年內(nèi)，諸多因素的疊加最終導致了PPP項目的難以落地。然而，經(jīng)過分析我們也可以看出，上述因素其實并非不可逾越的障礙，尚需要以國家部委為首的主管機關(guān)從規(guī)章制定、政策引導、行政調(diào)控、經(jīng)驗推廣、優(yōu)惠措施等諸多方面加大力度，將一切阻礙PPP這艘航船靠岸的暗礁根除，最終保障PPP以良性、健康、高效的姿態(tài)在我國的平穩(wěn)發(fā)展。本期編輯 | 王興釗 內(nèi)容來源 | 原創(chuàng)

第三篇：PPP項目不容易落地的原因

PPP項目不容易落地的原因

發(fā)布日期：2015-06-23來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

汪金敏 上海市建緯律師事務(wù)所

經(jīng)濟下行，PPP政策密集出臺，總理反復推動，國內(nèi)掀起了一浪接一浪的PPP項目熱潮。站在PPP項目咨詢服務(wù)第一線，我一直在思考：PPP項目落地了嗎?落地是真的PPP嗎?為什么PPP項目不容易落地?

火熱的PPP項目落地了嗎?

日前，國家發(fā)改委網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項目。首批發(fā)布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。在1043個項目中，安徽以 127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項目也較多，均超過60個。江蘇公布了107個項目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務(wù)項目48個，交通設(shè)施、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)境項目則分別有22、26、11個。

1043 個項目并未包括全部推介PPP。上述項目包括了北京、河北等25個省份和大連等四個地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多數(shù)也已推出PPP項目。比如河南省今年年初公布了首批29個PPP項目，總投資額達805億元。隨著未來地方不斷推出PPP項目，預計 PPP項目總規(guī)模達到3萬億元以上，有望成為填補地方融資平臺資金缺口和地方預算內(nèi)不足。

這許多推介的PPP項目落地了嗎?那些更大數(shù)量的尚未成為各省及各地推介PPP項目的還有希望落地嗎?

目前推介PPP項目落地情況不佳。原國家外經(jīng)貿(mào)部副部長龍永圖透露，“去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。”民生證券研究報告稱“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。

已落地的PPP項目是真PPP嗎?

已落地PPP項目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統(tǒng)做法，與PPP無關(guān)。以財政部去年12月4日公布30個PPP示范項目為例，截至2月底，2個項目簽約，均為污水處理項目：即池州市的污水處理項目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項目。但后一個項目是財政部示范名單發(fā)布前就已經(jīng)簽約的，即國家試點的PPP項目真正簽約的，有且只有一個。

已落地PPP項目是新瓶裝酒嗎?或者說完全符合PPP要求嗎?以5月6日剛簽約的安慶市外環(huán)北路工程PPP項目為例說明。該項目被稱之為“是安徽省乃至全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目，是非經(jīng)營性項目采用PPP模式運作的破題之作”。

該外環(huán)北路是道路設(shè)計全長約14.9公里，建設(shè)總投資19.76億元。安慶市政府是該項目政府方，2014年底成立工作領(lǐng)導小組，項目實施機構(gòu)是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會資本為北京城建設(shè)計發(fā)展集團，出資88%。合作期限為13年，其中建設(shè)期2年，運營期11年。該項目是新建項目，采取DBFOT的運作方式。項目公司負責本項目優(yōu)化設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運營維護、移交等，合作期屆滿項目公司將本項目無償移交給政府方。

該項目被設(shè)計成非經(jīng)營性項目，幾乎沒有現(xiàn)金流，回報機制為“政府付費”。具體而言，該項目按照“基于可用性的績效合同”方式，由政府向項目公司購買本項目可用性(符合驗收標準的公共產(chǎn)品)以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務(wù)(符合績效要求的公共服務(wù))，即政府根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性服務(wù)費和運維績效服務(wù)費。安慶市人大常委會在PPP項目協(xié)議簽署前通過決議，將該等可用性服務(wù)費和運營績效服務(wù)費納入跨的財政預算。

該 PPP項目既然要政府付費，政府未來11年有能力付嗎?如果不能通過財政承受能力論證，也就是說政府未來無力進行付費，PPP項目就是“龐氏騙局”，社會資本也別指望收回回報、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據(jù)《預算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，現(xiàn)金流不能覆蓋成本的PPP項目，既然要政府付費，就得通過財政承受能力論證。依據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第25條規(guī)定，“每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。” 一般公共預算支出指政府就算一塊地也不賣，也有能力支出的錢。一個地方只算兩個需要政府付費的PPP項目，則單個PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過5%。既然要求，建設(shè)總投資19.76億元，建設(shè)期2年，按照8%的綜合融資成本，經(jīng)營期11年，則平均每年補貼現(xiàn)值為2.1億，也就是說，只有安慶市政府2015年一般公共預算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財政支出299億元，是完全有能力付。

該 PPP項目物有所值(VFM)嗎?按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第10及第12條及此前相關(guān)文件規(guī)定，判斷一個項目是否是PPP項目，關(guān)鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的(當然還要具備其他條件)，才算真正的PPP;如何認定“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”呢，要結(jié)合“特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求等”等來判斷。然而，從該項目內(nèi)部人士一手資料看，既無法看是該項目是如何“提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的，更無法看出該項目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因為政府沒錢嗎?

可見，對已落地的PPP項目，不需要政府付費的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付費的，還要政府具備財政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項目，未必能夠同時具備該基石條件。

為什么PPP項目不容易落地?

為什么政府推介的PPP項目簽約率不到20%呢?原因無外乎是：(1)PPP項目沒有通過物有所值評估;(2)PPP項目沒有通過財政承受能力論證;(3)PPP項目對社會資本沒有吸引力;(4)PPP實施方案難以操作;(5)PPP項目還沒來及招標和簽約。我預計第(5)個因素占項目數(shù)量不會超過20%。(1)和(2)是根本性的，鑒于目前許多審批部門對此要求不嚴格，該兩因素我認為影響不超過20%，但隨著相關(guān)配套規(guī)定的出臺和嚴格執(zhí)行，該兩因素將是能否采用PPP模式?jīng)Q定性的因素。也就是說，40%以上失敗率是因為(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互轉(zhuǎn)化的。也就是，PPP項目沒有吸引力，可以通過修改實施方案使其具有吸引力。相反，PPP實施方案難以操作，則PPP項目沒有吸引力。

為什么PPP項目對社會資本沒有吸引力呢?往往是政府給的資本金回報率及債權(quán)融資成本太低，社會資本不合算甚至根本無法融到資金。特許經(jīng)營期長達10年至30年。目前通過銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式難以融到足夠長期限的資金，只有通過信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請到政策性資金來源，社會資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當回報，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔的綜合融資成本低于這一標準，就意味著吸引力不大。

為什么PPP實施方案難以操作呢?首先，項目回款不靠譜，政府付費的，政府沒有可以確信的付費能力，使用者付費的，回款不確定性大。其次，交易結(jié)構(gòu)比較僵硬，往往按照標準PPP交易結(jié)構(gòu)來生搬硬套，比如按照傳統(tǒng)BT模式來做非經(jīng)營性項目的PPP模式。其實PPP交易結(jié)構(gòu)并可以根據(jù)項目特點、項目進展、資金來源、審批難度等諸多因素來靈活設(shè)定。再次，風險分配不合理。有的將幾乎所有風險都分配給了社會資本，比如道路周邊土地拍賣的指標、規(guī)劃、時間及返款等本應該由政府承擔的風險轉(zhuǎn)給了社會資本。有的則相反，比如通過約定價格股權(quán)回購、在特許經(jīng)營期中提前退出，又比如，如果達到約定資本金收益率由當?shù)貒衅髽I(yè)承擔等。最后，操作不合法。比如約定通過土地出讓金一定比例來支付資本金回報，這違背出讓金支付管理規(guī)定，而無法操作。比如約定按照約定低價將土地出讓給社會資本，這違法了土地招拍掛規(guī)定。該類做法往往過去十年用得很好，然而那是有法不依、執(zhí)法不嚴情況下的產(chǎn)物，在依法治國的今天，已經(jīng)行不通了。

為什么財政部門不批準PPP模式呢?因為地方債務(wù)風險很大，地方政府未來可能還不出錢來，甚至可能破產(chǎn);因為沒有通過財政承受能力論證，單個項目回款根本就沒有保障。為了防止地方空麻袋背項目，財政部出臺PPP相關(guān)政策都是依次為出發(fā)點來制定的。這就是為什么非經(jīng)營性項目難以批準，經(jīng)營性項目好批準的原因。

為什么發(fā)改部門不批準PPP模式呢?因為沒有通過物有所值評估。地方政府為什么不按傳統(tǒng)方式自己來做項目，因為地方政府沒有錢也融不到錢;因為《預算法》出臺后地方政府的手被捆住了，想花錢花不了。社會資金做PPP項目是要掙錢的，所以綜合融資成本顯然會高于地方政府融資成本1-2點。國家為什么不用發(fā)債等低成本資金做PPP項目呢，難道想給社會資本送錢?當然不是的。因為PPP項目可以提高項目綜合效益，因此節(jié)約的錢大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。

綜上所述，PPP項目不容易落地的原因在于大家還不理解PPP、不會用PPP。就施工企業(yè)來說，PPP是一片藍海，是打造施工+融資能力的最佳抓手。同時，PPP也是巨大的挑戰(zhàn)。如何打通融資渠道、如何理解PPP內(nèi)涵、如何設(shè)計PPP交易結(jié)構(gòu)、如何平衡多方關(guān)系推動PPP，成為擺在面前的課題。我將在以后陸續(xù)分享我在PPP項目咨詢一線的所思所想。

第四篇：PPP項目落地工作流程及關(guān)鍵點

PPP項目落地工作流程及關(guān)鍵點

一、項目前期準備階段（主要是政府方面工作）

1、項目發(fā)起

項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟動準備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。

2、項目準備

項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊；二是項目協(xié)議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容（項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案；五是設(shè)計項目主要商業(yè)原則；六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實施方案公示和報批。

二、項目招投標實施階段

1、編制項目協(xié)議或合同

協(xié)議主要包括：（1）投資成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃；（2）落實建設(shè)內(nèi)容、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；（3）研究和編制項目合同等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）；（4）落實招標條件。

2、競爭性程序。應按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

主要程序包括：（1）發(fā)布項目信息；（2）制定評標標準、評標細則和評標程序；（3）投標人準備投標文件；（4）成立評標工作組，開標、組織評標；（5）編寫評標報告，推薦候選人；（5）與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議

先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，待項目公司成立后正式與項目公司簽約。

三、成立項目公司

中標合作伙伴依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組合資項目公司（共同出資總額為總投資的30%），由項目公司負責按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等；項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營、自負盈虧。

以PPP項目公司為主體，為本項目進行融資（總投資的70%），政府利用自身優(yōu)勢為本項目的融資擔保（提供滿足銀行貸款條件的足額抵押物）。

四、項目公司貸款、融資（待補充）

五、PPP項目采購、招標

2012版招投標法實施條例中明確規(guī)定“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，這樣的工程建設(shè)項目則可不進行招標”。

PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。主要流程與傳統(tǒng)招標模式基本一致。

六、回購方式及保障（待補充）

第五篇：PPP項目落地全流程操作實務(wù)

PPP項目落地全流程操作實務(wù)

泗洪PPP中心 楊學平

前言

開展政府和社會資本合作，有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

2013年我國PPP發(fā)展進入新的階段，十八大提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，這為PPP普及提供了理論基礎(chǔ)。2014年開始，PPP項目陸續(xù)入庫，2016以來大量落地。截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目達12287個，累計投資額14.6萬億元，項目落地速度加快。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。預計未來兩到三年內(nèi)，仍是PPP項目落地高峰期。

總體上看，PPP項目簽約率不高，還有不少簽約項目擱淺。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作專業(yè)人員和專業(yè)辦事機構(gòu)，實際操作經(jīng)驗不足；

部分領(lǐng)導不夠務(wù)實，項目推出倉促，必要性、可行性論證不充分，項目難以落地；

在資本方選擇上，不少領(lǐng)導信“公”不信“私”，民營資本進入PPP領(lǐng)域困難，尤其是大項目，基本被央企、國企瓜分。事實上，民營企業(yè)在某些特殊行業(yè)尤其是經(jīng)營性或準經(jīng)營性行業(yè)，是具有一定優(yōu)勢的；

貪大求洋，總投資把控不嚴，財政難以支撐，導致項目落 1 地困難，或合同難以履行；

項目實施方案及付費機制設(shè)定不合理，導致社會資本響應不積極；

此外，項目規(guī)劃設(shè)計不合理；前期手續(xù)辦理不及時；PPP項目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會資本風險把控以及暗箱操作等，都會導致項目落地或?qū)嵤┏鰡栴}。

筆者根據(jù)近三年的PPP項目實際操作經(jīng)歷，從政府層面及項目基礎(chǔ)工作至項目實施階段，全流程總結(jié)了關(guān)鍵環(huán)節(jié)經(jīng)驗做法，供各級政府及企業(yè)領(lǐng)導參考。其中在辦事流程方面，可能因地區(qū)而稍有不同。1政府理念的轉(zhuǎn)變

首先各級政府領(lǐng)導應樹立正確的政績觀。項目推出應經(jīng)得起群眾、實踐和歷史的檢驗，不能只做給上級看。本地前兩年實施兩個PPP項目，一個是區(qū)域供水，一個是鎮(zhèn)村污水處理，因為是群眾迫切需求和環(huán)境治理項目，得到廣大百姓的一致贊譽，實施相當順利。

其次要根據(jù)本地財力，有序推出實施PPP項目，把有限的財政資金用在刀刃上。據(jù)說某一個邊遠地區(qū)縣，每年財政一般預算支出不足10億元，卻力推近百億的PPP項目，這樣財政承擔風險很大。

第三，政府方要有長期合作理念和風險共擔的精神，不能一味將風險全部推向社會資本。因為一旦項目公司因財務(wù)困難導致運營癱瘓，最終還是由政府來收拾爛攤子。在工作中，經(jīng)常聽到這樣的聲音：PPP項目能建起來就行了，誰管得了幾十年啊，幾十年后我還不知道在哪呢！這是一種極不負責的態(tài)度！

第四，在資本方選擇上，不應該有歧視性，應構(gòu)建多元投融資體系，根據(jù)項目特點，依法遴選與實施項目切合度高的社會資本。本地在2015年實施全縣區(qū)域供水項目，總投資13億。為了充分引入社會資本投資運營，轉(zhuǎn)變政府職能，本地決定采用PPP模式實施，合作范圍為水源廠、渾水管網(wǎng)、凈水廠，合作資金3.06億元。通過公開招標采購，廣西博世科環(huán)保中標。從2015年6月份中標，7月進場施工，至2016年底供水，建設(shè)速度、質(zhì)量全部一流。事實證明，專業(yè)的事情還是需要專業(yè)的機構(gòu)做，與資本性質(zhì)沒有關(guān)系。

最后，雖然PPP項目允許政府方與社會資本接觸溝通，但是實施機構(gòu)應盡量規(guī)范、公平、據(jù)實披露項目信息，不得披露虛假信息或讓社會資本方獲得不對稱信息，搞暗箱操作。目前流行一種說法，PPP項目招標就是走形式，早就內(nèi)定了，誰早期沒介入，誰就沒有機會中標。這種認識是片面的，PPP項目在實施方案擬定階段確實需要接觸社會資本并征詢社會資本意見，但是方案成熟后，在招標采購程序上依然是公開公正的，帶有一定競爭性的，誰綜合實力強，投標方案優(yōu)，誰中標可能性就大。還是以本地區(qū)域供水PPP項目為例，在招標前半年內(nèi)，北京某一環(huán)保公司與實施機構(gòu)接觸溝通較多，始終認為該項目非他莫屬，但是在公開招標環(huán)節(jié)，因自身原因未能中標，并因此惡意投訴，我們堅持原則，維持招標結(jié)果。2建立具體PPP項目推進辦事機構(gòu)

各級財政部門成立了PPP中心，負責PPP日常管理。有的地方政府成立了由財政、發(fā)改及其他行業(yè)主管部門參與的PPP協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，確定各地PPP發(fā)展目標、規(guī)劃，做好PPP項目的審 3 批。這些機構(gòu)在項目識別、包裝入庫方面做了大量工作。但在具體項目落地上，并不承擔具體職責。

PPP項目實施機構(gòu)是項目實施的主體，應該負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作，但實施機構(gòu)常常缺乏懂PPP的專業(yè)人員。因此，針對具體PPP項目，成立項目推進辦事機構(gòu)十分必要。

本地為了推進洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目建設(shè)，專門成立項目指揮部，縣主要領(lǐng)導任政委和總指揮，并設(shè)立具體辦事機構(gòu)。項目實施機構(gòu)、縣PPP中心、招投標部門、項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)具體人員專職負責項目實施，有序推進。

2.1人員構(gòu)成及職責

項目實施機構(gòu)：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，主要負責項目規(guī)劃、設(shè)計等前期手續(xù)及合同簽訂、項目實施（建設(shè)）、績效評價、移交等工作；

財政部門（PPP中心）：明確一名具體辦事人員，主要負責“兩評價”評審、實施方案財務(wù)條款審核及合同審核等；

公共資源交易管理部門：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，主要負責項目采購全程指導、服務(wù)工作；

項目咨詢機構(gòu)：成立項目組，負責“兩評價一方案”編寫及項目采購服務(wù)工作和合同簽訂等工作；

項目所在地政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，負責項目清障及實施保障等工作。

發(fā)改、審計、環(huán)保、水利、國土、住建、規(guī)劃等相關(guān)職能部門做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合工作。

2.2項目操作策劃人員：辦事機構(gòu)應當明確一名責任心強、PPP政策精通、懂工程和項目規(guī)劃設(shè)計的人員作為項目推進總策劃。

PPP項目投資大、合作期限長、影響遠，政府對PPP項目咨詢機構(gòu)不能過分依賴，政府一定要有自己的專業(yè)人員，對PPP項目實施全程把關(guān)審核。3項目基礎(chǔ)工作

加快推進規(guī)劃選址、用地預審、審批核準等前期工作是項目進入采購程序和工程施工的基礎(chǔ)，一定要超前謀劃、依法依規(guī)。

特別說明的是，需要成立SPV的PPP項目，前期手續(xù)最好辦理到政府方出資平臺公司（企業(yè)），這樣項目法人是企業(yè)，前期手續(xù)會簡化。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理項目，政府方出資人代表是清源水務(wù)有限公司；洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園項目政府方出資人代表是青圃建設(shè)發(fā)展有限公司；開發(fā)區(qū)物流園項目是蘇展實業(yè)有限公司。

3.1立項：項目建議書審批，指政府投資實行審批制管理的項目，項目法人是企業(yè)的不需要。

項目初步設(shè)想方案是編制項目建議書的重要依據(jù)。項目建議書的呈報可以供項目審批機關(guān)作出初步?jīng)Q策，減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎(chǔ)。

3.2項目選址：根據(jù)項目安排，實地察看，由項目實施機構(gòu)、國土、水利、環(huán)保等部門參與，對擬用地的土地性質(zhì)（建設(shè)用地、一般農(nóng)用地、基本農(nóng)田、自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)、水利設(shè)施用地、林地等等）進行確認，相關(guān)主管部門要及時提出 5 意見，防止前期手續(xù)辦理有障礙，導致項目無法實施。比如本地某一項目，設(shè)計方案多次評審，各個部門均無意見、建議，最后在辦理有關(guān)手續(xù)時，環(huán)保部門提出項目有一部分處于國家自然保護區(qū)，導致手續(xù)辦理受到一定影響。

項目選址確定后，由規(guī)劃部門繪制規(guī)劃用地紅線圖；劃撥土地須出具選址意見書。

3.3土地預審：國土部門在建設(shè)項目審批、核準、備案階段，依法對建設(shè)項目涉及的土地利用事項進行審查。

3.4建設(shè)用地規(guī)劃許可：建設(shè)單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經(jīng)規(guī)劃部門確認建設(shè)項目位置和范圍符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定憑證。4項目方案設(shè)計

根據(jù)不同PPP項目性質(zhì)和特點，選定專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計單位，可委托某一感興趣的社會資本，由其組織編制項目方案。要依據(jù)項目紅線范圍內(nèi)土地性質(zhì)及土地利用規(guī)劃，合理布置項目工程，防止設(shè)計方案經(jīng)評審后，因土地不能使用而擱淺。

設(shè)計方案是項目“可行性研究報告”和PPP“兩評價一方案”編制的重要依據(jù)。5可行性研究報告編制

政府投資項目可行性研究報告需發(fā)改審批；企業(yè)投資項目可行性研究報告不需審批。為了便于手續(xù)辦理，建議省一級管理的項目，請省有關(guān)工程咨詢機構(gòu)編制可行性研究報告，利用咨詢機構(gòu)資源來協(xié)調(diào)省相關(guān)部門，提高辦事效率。6項目論證

由財政部門（PPP中心）會同相關(guān)行業(yè)主管部門完成。委 6 托專業(yè)PPP咨詢機構(gòu)編制PPP“兩評價”，財政部門組織專家評審。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。以本地區(qū)而言，財政每年一般預算支出接近60億，呈逐年上漲的趨勢，年均增長約17.68%，按年10%財政支出責任算，本地所有PPP項目每年財政支出限額為6億。

這里需要強調(diào)的是，各級政府一定不要去實施假PPP。有的地方把不屬于公共產(chǎn)品（服務(wù)）和公用基礎(chǔ)設(shè)施的項目，比如房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)等，也包裝成PPP；有的地方用本級政府所屬融資平臺或其他國有企業(yè)作為PPP項目中的社會資本方，等于父子倆開公司；還有的通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目等，這些都是違規(guī)行為。7項目計劃

對于需要當年推進實施的PPP項目，應納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項目實施計劃。

項目是否列入計劃，關(guān)鍵看項目實施的必要性和可行性。這里說的必要性、可行性不是指PPP咨詢機構(gòu)編制的“兩評價”，也不是工程咨詢機構(gòu)編制的項目“可行性研究報告”里面的表述，而是指該項目當前是否為百姓迫切需求或者具有一定社會效益或生態(tài)效益，項目建成后能否達到預期的功效等。因此，項目列入實施計劃前，除聽取專家意見外，還應當廣泛征求使用者（受益者）意見，必要時可舉行項目聽證會。

本地近兩年入庫PPP項目10個，3個即將入庫。已經(jīng)實施2 7 個，正在推進5個。已經(jīng)實施的2個是區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理，屬于民生和環(huán)境治理項目；正在推進的5個分別是洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園、開發(fā)區(qū)物流園、文體小鎮(zhèn)、省道121道路等，都屬于生態(tài)類或公共服務(wù)類項目，符合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方向。8編制PPP初步實施方案

實施方案設(shè)置不合理會導致社會資本不感興趣。筆者考察了某縣PPP項目庫，８個項目中有３個方案設(shè)置有問題，主要是將準經(jīng)營性項目設(shè)置為完全使用者付費，風險全部由社會資本方承擔，必然導致社會資本不響應。

8.1關(guān)于項目實施機構(gòu)及政府出資人代表

目前常規(guī)做法是，根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由政府授權(quán)行業(yè)主管部門作為PPP項目實施機構(gòu)；同級國有平臺公司作為政府出資人代表。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理PPP項目實施機構(gòu)是水利局，洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園PPP項目實施機構(gòu)是住建局，文體小鎮(zhèn)（制造類）、開發(fā)區(qū)物流園PPP項目實施機構(gòu)是開發(fā)區(qū)管委會，121省道實施機構(gòu)是交通局。

有些PPP項目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切配合，因此有領(lǐng)導想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為PPP項目實施機構(gòu)，甚至希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺公司作為政府方出資代表。關(guān)于這個問題，實際涉及到兩個層面，一是哪些機構(gòu)可以作為ＰＰＰ項目實施機構(gòu)；二是項目財政支出責任在哪一級政府。

關(guān)于第一個層面，查閱所有關(guān)于PPP的政策文件，不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為PPP項目實施機構(gòu)。但是不建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項 8 目實施機構(gòu)，因為PPP項目前期手續(xù)辦理、項目管理等權(quán)限都在縣一級以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁雜，專業(yè)人員少，根本無法勝任，影響辦事效率。例如本地洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目，雖然項目位于石集鄉(xiāng)，而且大量拆遷、征地、施工保障必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成，但我們設(shè)定項目實施機構(gòu)是住建局。

關(guān)于第二個層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平臺公司可否作為政府出資人代表。從目前政策層面看，沒有規(guī)范約束。問題核心是哪一級政府承擔PPP項目財政支出責任，這個與參與入股的政府方代表關(guān)系不大。目前從相關(guān)PPP政策文件的表述看，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理權(quán)都在縣一級以上政府部門，PPP項目最低應由縣級財政承擔支出責任。目前本地所有PPP項目財政支出責任都由縣級財政承擔。

8.2關(guān)于PPP項目總投資與建設(shè)成本

8.2.1項目總投資：是指PPP項目從項目識別開始至項目移交為止，預計或?qū)嶋H開支的全部投資費用。它是PPP項目投資規(guī)?？刂频哪繕?，也是PPP項目參與方?jīng)Q策、籌劃、執(zhí)行和風險防范的一項極為重要的經(jīng)濟指標。

8.2.2項目建設(shè)成本：指項目全部建設(shè)成本，分直接費（人工費、材料費、施工機械使用費、其他直接費）和施工管理費，包含建設(shè)期投資利息。

如果項目在采購前設(shè)計深度僅達到方案設(shè)計，則后期項目公司（SPV）在初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段，必須注意控制項目建設(shè)成本，因為項目總投資是經(jīng)過審批的，不得隨意增加。

8.3關(guān)于運作方式及合作期限：PPP模式主要包括特許經(jīng)營 9 和政府購買服務(wù)兩類。

經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，建議采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼的項目，如城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等，建議采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，如教育項目、醫(yī)療衛(wèi)生保健項目、環(huán)境保護與環(huán)境污染治理項目、某些公用基礎(chǔ)設(shè)施項目（如市政項目）等，其中基礎(chǔ)設(shè)施類的采用建設(shè)—運營—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他類的采用建設(shè)—擁有—運營(BOO)方式。比如本地的121省道PPP項目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量項目優(yōu)先采用改建-運營-移交(ROT)、移交-運營-移交(TOT)方式；復雜的項目可采用設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交(DBFOT)方式。本地的洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目存量資產(chǎn)稻米博物館，經(jīng)評估后采用TOT方式運作。

對于建設(shè)內(nèi)容不是完全一體化的項目，可以根據(jù)具體分項性質(zhì)、特點，分類設(shè)定不同的運作方式。本地的開發(fā)區(qū)物流園PPP項目，屬于公共基礎(chǔ)配套部分，采用BOT方式，其中運營部分投資采用BOO方式。

8.4關(guān)于付費機制：一定要根據(jù)具體PPP項目內(nèi)容、項目性質(zhì)、經(jīng)營模式、盈利特點等，靈活使用不同的付費機制，讓社會資本方微利不暴利。有的項目規(guī)模大、內(nèi)容復雜，在項目分類可以清晰劃分邊界的前提下可使用混合型的付費機制。比如洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)項目，其中生態(tài)廊道屬于無盈利點的生態(tài)項目，由政府購買服務(wù)，小鎮(zhèn)項目有盈利點，但是不足以覆蓋回報，采用可行性缺口補助。

8.5關(guān)于項目風險分擔機制：一般來說建設(shè)、運營風險由社會資本承擔，法律、政策風險由政府方承擔，不可抗力風險由雙方共同承擔。

8.6關(guān)于股權(quán)結(jié)構(gòu)：政府方不控股，一般占股10-20%比較適宜。

9接觸社會資本并完善實施方案

初步實施方案出臺后，可以開始與社會資本溝通。應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，重視引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。10項目的審批與核準

項目管理分為審批、核準、備案三種。政府投資項目實行審批制管理，包含三個過程，即項目建議書審批，又稱立項（俗稱路條），可行性研究報告審批，初步設(shè)計審批。企業(yè)投資項目實施核準或備案管理，因PPP項目涉及公共服務(wù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施，一般采用核準方式管理。

10.1政府投資項目

10.1.1項目建議書審批：在第3.1條完成。

10.1.2可行性研究報告審批

10.1.3初步設(shè)計審批：根據(jù)PPP項目采購社會資本前項目設(shè)計程度來確定初步設(shè)計遞交評審時間。

10.2企業(yè)投資項目：實施核準，辦理流程：

企業(yè)編制項目申請報告（可委托工程咨詢機構(gòu)編制，報告要達到可行性研究報告程度）→提供規(guī)劃部門出具的選址意見書（僅指劃撥土地）→提供國土部門出具的用地預審意見→發(fā)改部門出具核準文件。

11進一步完善確定項目實施方案

政府投資項目的可行性研究報告審批后，實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實施方案。

實行核準制的企業(yè)投資項目，經(jīng)核準后，實施機構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案。正常情況下發(fā)改部門不會提出相關(guān)要求。12項目設(shè)計

項目初步設(shè)計之前須完成工程地質(zhì)勘察。

12.1方案設(shè)計：在第4條完成。

12.2初步設(shè)計：依據(jù)可行性研究報告，進一步深化設(shè)計。

12.3施工設(shè)計：制作施工圖，作為施工依據(jù)。

根據(jù)不同的PPP項目類型，合理設(shè)定項目采購前設(shè)計深度。目前大致有三種情形：

一是項目實施機構(gòu)做到方案設(shè)計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成初步設(shè)計與施工圖設(shè)計；二是項目實施機構(gòu)做到初步設(shè)計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成施工圖設(shè)計；三是項目實施機構(gòu)完成施工圖設(shè)計。PPP 12 項目采購前設(shè)計深度應該根據(jù)不同PPP項目類型確定：

對于具有通用性，核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整的項目，項目實施機構(gòu)完全可以完成施工圖設(shè)計。比如公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施項目。如本地的121省道PPP項目，在采購前施工圖和造價都已完成。

對于策劃創(chuàng)意要求比較高的或者實施專業(yè)性較強的項目，為了充分發(fā)揮社會資本的特長，利用中標社會資本特有的專利（技術(shù)、產(chǎn)品）、工藝或者策劃創(chuàng)意方案，可以在項目采購前完成初步方案，或建議采用DBFOT(設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交)運作方式，比如旅游、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建、供水、污水處理、環(huán)境治理、生態(tài)保護等。柳山稻米小鎮(zhèn)采用的就是采購前完成項目初步方案設(shè)計。

13根據(jù)項目設(shè)計深度調(diào)整實施方案數(shù)據(jù)

項目達到方案設(shè)計層次的，PPP實施方案數(shù)據(jù)以可行性研究報告為準；項目達到初步設(shè)計層次的，PPP實施方案數(shù)據(jù)以初步設(shè)計概算為準；達到施工設(shè)計層次的，以施工圖紙預算為準。

14社會資本考察

對前期接觸的、對本項目感興趣社會資本進行考察，了解企業(yè)綜合實力及特長，并最終聽取社會資本對項目方案的意見。15實施方案審核及政府批復

由項目辦事機構(gòu)牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關(guān)部門，對PPP項目實施方案進行聯(lián)合評審。

方案經(jīng)評審后，經(jīng)本級政府有關(guān)會議通過后發(fā)文批復。

16項目采購

16.1采購方式：PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點和潛在供應商數(shù)量，依法選擇適當?shù)牟少彿绞健?/p>

擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。目前本地PPP項目主要采取公開招標方式采購社會資本。

16.2關(guān)于聯(lián)合體：鼓勵社會資本方成立聯(lián)合體投標。為促進項目順利實施，建議要求聯(lián)合體牽頭方在聯(lián)合體中控股。同時，為保障項目運營良好，建議要求聯(lián)合體項目運營責任方占一定比例股份。為了防止聯(lián)合體成員過多，給今后合作增加難度，可以設(shè)定投標人聯(lián)合體成員數(shù)量限制，一般3家為宜。

16.3資格預審：通常資格預審文件編制比較簡化，潛在投標人無法通過資格預審文件了解項目更多的信息，尤其是核心條款。因此，常出現(xiàn)報名參加資格預審的企業(yè)數(shù)量多，但在購買招標文件后，發(fā)現(xiàn)項目不適合本企業(yè)，不參加投標，從而導致項目采購廢標。為此，可以在資格預審文件《資格預審公告》章節(jié)，把項目基本信息和核心條款充分披露出來，讓參加資格預審的潛在投標人更多進入投標環(huán)節(jié)。

16.3.1投標人資格條件：除《政府采購法》規(guī)定的基本條件之外，可設(shè)定企業(yè)的資信、業(yè)績、資質(zhì)資格等特定條件。條件設(shè)置必須與項目需求相匹配，不得設(shè)置歧視性、排他性、不合理條款。盡量減少不必要的資格條件，防止資格審查出差錯。

16.3.2資格預審入圍：分為合格制、有限數(shù)量制。合格制采用符合性審查，符合條件的全部通過；有限數(shù)量制由評審小組打分，按分數(shù)高低根據(jù)資格預審文件規(guī)定確定通過名單。

16.3.3提交資料是原件還是復印件：一定要簡化手續(xù)，方便投標人，防止在繁雜的手續(xù)上出差錯導致申請人資格預審不通過。

原則上，能夠網(wǎng)絡(luò)查詢的資料，提交復印件（加蓋單位公章），比如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照（三證合一、五證合一）、資質(zhì)資格證等；其它不能網(wǎng)絡(luò)查詢的（或網(wǎng)絡(luò)查詢難以確認真?zhèn)蔚模?，提交原件，比如合同、協(xié)議、中標通知書、身份證（原件需帶到現(xiàn)場）、財務(wù)審計報告、企業(yè)各種聲明文件等等。

16.4制作發(fā)售招標文件

16.4.1招標文件編制：招標文件是規(guī)范項目選定社會資本及項目基本條款的重要文件，合同草案作為招標文件的附件，是社會資本中標后簽訂PPP合同的依據(jù)。因此，招標文件制定，必須嚴密、規(guī)范、合法。

16.4.2評標辦法：綜合評分法，采用百分制。一般評標體系商務(wù)部分70分（其中報價30分，企業(yè)資信、業(yè)績40分），技術(shù)部分30分。采購人可根據(jù)項目特點靈活調(diào)整分值構(gòu)成。

報價（30分）是指政府付費，可以根據(jù)項目付費的算式分別報價，也可以根據(jù)缺口補助報總價。對于項目招標前設(shè)計方案成熟，施工圖完備，造價確定的項目，可以就政府付費報一個總價；對于前期設(shè)計深度不夠，處于方案設(shè)計階段的項目，項目的基本數(shù)據(jù)都是估算的，則根據(jù)政府付費的構(gòu)成（算式）分別報單價（如資本金回報率、融資利率上浮率、建安費下浮 15 率等）。為了防止惡意競爭，報價應設(shè)置限制性規(guī)定。

技術(shù)部分（30分）主要包括投融資方案、投資控制措施、項目公司組建方案、建設(shè)質(zhì)量控制措施、項目建設(shè)安全保證措施、項目建設(shè)進度保證措施、項目運營方案、管養(yǎng)維護方案、項目移交方案等，根據(jù)不同項目情況靈活設(shè)置，都是文字性書面材料，靠評委主觀打分。

企業(yè)資信、業(yè)績（綜合實力，40分），資信主要包括企業(yè)信用、凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)、注冊資本、融資能力、資產(chǎn)負債率、資質(zhì)資格等；業(yè)績主要有PPP業(yè)績、運營業(yè)績、相關(guān)工程施工業(yè)績、設(shè)計業(yè)績等，根據(jù)項目需求合理設(shè)定。一般工程業(yè)績要求不超過項目總投資額的70%。

16.4.3評標：根據(jù)評審小組打分，采購方將按照綜合得分從高到低順序進行排序，作為候選投標人。采購人可以設(shè)定候選投標人數(shù)量（比如選前3名作為候選投標人）。

16.5結(jié)果確認談判：采購結(jié)果確認談判工作組應當按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就項目合同中可變的細節(jié)問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復談判。

16.6公示、公告、發(fā)中標（成交）通知書：在預中標、成交社會資本確定后10個工作日內(nèi)，將預中標、成交結(jié)果進行公示，公示期不得少于5個工作日。

公示期滿無異議后2個工作日內(nèi)，將中標、成交結(jié)果進行公告，同時發(fā)出中標、成交通知書。

16.7合同簽訂：項目實施機構(gòu)應當在中標、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標、成交社會資本簽訂經(jīng)本級人民政府審核同意的PPP項目合同。

需要為PPP項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署PPP項目合同，或者簽署關(guān)于繼承PPP項目合同的補充合同。

為了盡量減少社會資本中標后與政府方就合同簽訂談判產(chǎn)生過多分歧，采購人對招標文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因為潛在投標人一旦購買招標文件并投標，即視為接受招標文件的全部條款，在中標后簽合同時，《合同草案》已有的條款不宜再變更。

17項目公司組建及后續(xù)手續(xù)辦理

17.1成立SPV：按照實施方案規(guī)定的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金比例，組建SPV，社會資本方和政府方項目資本金按規(guī)定到賬。

17.2項目設(shè)計及投資控制：對于招標前項目處于方案設(shè)計階段的或采用DBFOT運作方式的，項目公司負責項目的初步設(shè)計和施工圖設(shè)計。初步設(shè)計投資概算和施工圖設(shè)計階段投資預算必須嚴格控制在PPP項目實施方案規(guī)定之內(nèi)。必要時造價咨詢機構(gòu)提前介入，與設(shè)計機構(gòu)互動，控制項目投資成本。比如本地區(qū)域供水PPP項目某增壓泵站設(shè)計，設(shè)計單位明顯存在過度設(shè)計問題，增加成本。

17.3變更前期手續(xù)的項目法人：將項目法人由原來的國有平臺公司（或政府部門）變更為項目公司。

17.4土地使用證辦理（劃撥或招拍掛）：劃撥到項目公司或以項目公司摘牌。

17.5建設(shè)工程規(guī)劃許可證辦理

17.6施工許可證辦理 18.其它手續(xù)辦理

目前大部分地方實行多圖聯(lián)審、多評合一，串聯(lián)改并聯(lián)，辦事效率大大提升。

涉及住建、經(jīng)信、衛(wèi)生、安監(jiān)、民防、氣象、消防等部門的圖紙進行聯(lián)合審查，做到“多圖聯(lián)審”。企業(yè)投資建設(shè)項目前期推進階段涉及的節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、碳排放影響評估、安全評價、水土保持方案、地質(zhì)災害危險性評估、地震安全性評價等實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估，由串聯(lián)方式調(diào)整為并聯(lián)方式進行，做到“多評合一”。19監(jiān)理選擇

應由項目公司通過招標方式選定，監(jiān)理跟項目公司簽訂合同?？紤]到大部分PPP項目工程施工是由中標人聯(lián)合體中承擔施工義務(wù)一方負責的，這樣監(jiān)理的作用會打折扣，因此，政府方最好引入第三方項目管理公司，對項目的建設(shè)代表政府方履行管理職能。20造價咨詢機構(gòu)介入

20.1項目建設(shè)成本核定：PPP項目工程施工計價依據(jù)與經(jīng)過招標的工程施工計價依據(jù)不同。經(jīng)過招投標的項目，在施工過程中，除非清單有漏項或圖紙變更或追加工程，其計價依據(jù)就是中標價格。

PPP項目選定社會資本如果是以招標方式選定的，而且社會資本具有施工資質(zhì)的，則PPP項目工程施工可以不單獨招標，由PPP中標的社會資本自行建設(shè)。在PPP項目招標采購社會資本 18 過程中，關(guān)于PPP項目工程計價，又分兩種情形：一種是PPP項目采購前施工圖完備，清單和造價已經(jīng)明確，采購方根據(jù)項目建設(shè)費用（造價核算，加建設(shè)期利息）、資金占用費（設(shè)定限額）、運營費用（設(shè)定限額）等，設(shè)定PPP項目全合作期總投資，然后根據(jù)項目總投資，設(shè)定政府每年付費金額上限，作為PPP項目采購社會資本投標報價限額。如本地121省道PPP采購。這種模式等于PPP項目工程已經(jīng)招標程序，只不過是包含在PPP項目采購社會資本過程中，而且工程建設(shè)費用不單獨報價。另一種是PPP項目采購前施工圖未完成，有的處于方案設(shè)計程度，項目總投資是估算，采購方會設(shè)定PPP工程建安費下浮率作為PPP采購投標人報價，等于是費率招標，如本地稻米小鎮(zhèn)PPP采購。這種情況下，造價咨詢機構(gòu)有必要介入，提供跟蹤服務(wù)。

20.2全程跟蹤審計：審計機關(guān)對公共投資項目的建設(shè)運營情況進行審計監(jiān)督是法定職責，PPP項目的投資控制應該按照政府投資項目的標準進行監(jiān)管，同時PPP項目運行中的績效評價和考核也是政府方重要職責，這些都需要專業(yè)的造價咨詢機構(gòu)介入。21施工組織

按照建設(shè)計劃、施工圖和工程承包合同，對項目組織實施。22工程竣工驗收、決算、審計

工程項目的竣工驗收是施工全過程的最后一道程序，也是工程項目管理的最后一項工作。它是建設(shè)投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標志，也是全面考核投資效益、檢驗設(shè)計和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

工程決算是對所完成的工程在竣工驗收后的最后經(jīng)濟審 19 核；包括各類工料、機械設(shè)備及管理費用等。

竣工決算審計：根據(jù)國家的審計法和相關(guān)規(guī)定，對建設(shè)項目竣工決算進行審計，主要審查概（預）算在執(zhí)行中是否超支，超支原因，以及有無其他違紀行為等等。

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