第一篇：城中村改造中存在的問題及對策

關(guān)于城中村改造中存在問題的思考

摘要：青年人才論壇

為了集約節(jié)約土地，改善人居環(huán)境，提升城市整體形象和品位，推進(jìn)襄陽市的城市化進(jìn)程，建設(shè)文明、生態(tài)、和諧、宜居城市。本文是通過筆者進(jìn)行了深入調(diào)查研究，全面認(rèn)真分析后，從襄州區(qū)城中城改造的現(xiàn)狀和實(shí)際出發(fā)，從城中村問題成因、城中村改造的現(xiàn)狀、改造的重要意義、改造中存在問題等方面進(jìn)行了綜合分析，并提出了個人的建議，以期推動城中村改造工作的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：襄陽 青年 人才 論壇 城中城改造 問題

近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快和城市建設(shè)用地的供需緊張，政府將舊城改造作為加快城市建設(shè)和發(fā)展的一項(xiàng)非常重要的工作來抓。但隨著城市拆遷改造工作的不斷深入，拆遷改造誘發(fā)的矛盾和糾紛也日益增多，拆遷改造也已成為城市建設(shè)的聚點(diǎn)，社會關(guān)注的焦點(diǎn)，工作中的難點(diǎn)，媒體關(guān)注的熱點(diǎn)。拆遷改造工作涉及面廣，法律、政策性強(qiáng)，關(guān)系著廣大群眾的切身利益，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。為此，我們在工作中急需尋找一條推動舊城改造和城中村改造工作順利進(jìn)行的新路子。作為一名基層城市規(guī)劃管理人員，對當(dāng)前襄州區(qū)城中村拆遷改造工作中存在的一些問題進(jìn)行了一些探討和思考。

一、城中村問題成因

城中村問題是在快速城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的，是我國城鄉(xiāng)二元化的管 1 理體制對基于集體土地產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)屬性的城中村地區(qū)，在戶籍、土地、規(guī)劃、建設(shè)、融資、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會保障等方面管理不到位而造成的。分析城中村問題的原因，具體表現(xiàn)為四個方面：城市政府為節(jié)省開發(fā)建設(shè)成本，只征用農(nóng)用地，繞開現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)；城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌安排，未考慮外來人口的居住需求；城市規(guī)劃編制不完善，造成城中村建設(shè)無據(jù)可依；管理部門執(zhí)法不嚴(yán)，對違法建設(shè)行為查處不力。

二、目前襄州區(qū)城中村改造的現(xiàn)狀

襄州區(qū)轄1個辦事處8個社區(qū)5個行政村，村（居）民總?cè)藬?shù)27485人，總戶數(shù)6534戶，村莊占地面積5483畝，耕地面積5916畝，其中:云灣、西灣、張灣、金華、航運(yùn)、紅星、潘臺、洪山頭等8個社區(qū)和朱莊村三、七、九組屬襄陽市市區(qū)中心城區(qū)范圍內(nèi)的一級控制區(qū)，其它4個行政村和朱莊村部分組屬襄陽市市區(qū)中心城區(qū)范圍內(nèi)的三級控制區(qū)。2008年9月，襄州區(qū)啟動了城中城改造的第一個試點(diǎn)——云灣國際新城建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及到云灣社區(qū)八、九、十組拆遷的307戶居民已全部拆除完畢，拆遷面積12萬平方米，在還建小區(qū)內(nèi)投資8000萬元，新建了23棟7層安臵房，總面積約7.84萬平方米，目前有90％拆遷戶已搬入新居；2008年10月，民發(fā)世界城項(xiàng)目啟動，該項(xiàng)目涉及到西灣社區(qū)一、二、三、四、五組900多戶居民，目前已拆遷200 多戶，并投資4億元，新建了10棟高層安臵房，總面積約20萬平方米；2010年8月，因襄陽火車東站建設(shè)的需要，按照市政府要求，襄州區(qū)啟動了襄陽火車東站廣場建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及到洪山頭社區(qū)一、二組353戶居民的搬 2 遷，目前已拆遷173戶，園林大道還建小區(qū)的11棟高層安臵房正在建設(shè)中，東站廣場及周邊道路設(shè)計方案也已確定；2010年10月，連山湖開發(fā)項(xiàng)目啟動，該項(xiàng)目涉及到紅星社區(qū)十一、十二組和潘臺社區(qū)八組 450多戶居民，目前所有拆遷戶的房屋已鎖定，并完成了200多戶的房屋評估工作，相關(guān)工作也在進(jìn)行中；2011年4月啟動了朱莊物流園建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及到朱莊村三、七組300多戶村民，目前完成了拆遷戶房屋評估工作，相關(guān)工作也在進(jìn)行中；2011年5月又啟動了襄東濱河新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目由襄陽嘉華融通有限公司開發(fā)建設(shè)，目前開發(fā)商已與區(qū)政府簽訂了項(xiàng)目的框架協(xié)議，正式協(xié)議還在商談之中。

面對工作實(shí)際，區(qū)政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，本著尊重歷史，面對現(xiàn)實(shí)的原則，在強(qiáng)化法律法規(guī)和政策宣傳的同時，按照“政府引導(dǎo)、規(guī)劃先行、市場運(yùn)作”的思路，堅持“以人為本、因地制宜、分步實(shí)施、穩(wěn)妥安臵”的原則，積極動員和落實(shí)各級各有關(guān)部門的工作責(zé)任，努力形成強(qiáng)大的拆遷改造合力，推動拆遷改造工作穩(wěn)步順利開展，確保城市建設(shè)步入良性發(fā)展軌道。主要做法：一是成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)委、區(qū)政府成立了城中村改造指揮部，以區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)為指揮長，規(guī)劃局、建設(shè)局、土地局、房管局、城管局等有關(guān)部門指派專人協(xié)助開展工作，做到了機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)四到位，為城中村改造工作提供了組織保證；二是出臺政策，提供改造依據(jù)。區(qū)委、區(qū)政府按照相關(guān)法律法規(guī)和市委、市政府要求，并結(jié)合實(shí)際，制定出臺了城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)奈募瑢Τ侵写甯脑斓臈l件、步驟、要求及獎勵辦法做出了比較詳細(xì)的 3 規(guī)定。年終對城中村改造工作成效明顯的主要干部給予一定獎勵。各城中城指揮部也按照上級文件精神，結(jié)合實(shí)際制定了城中村改造實(shí)施方案、工作臺帳、拆遷安臵補(bǔ)償方案等配套政策，為城中村改造打下了基礎(chǔ)。

三、城中村改造的重要意義

近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，城中村帶來的負(fù)面影響越來越突出。由于城市建設(shè)牽動城中村土地升值，致使“征地難、規(guī)劃難、拆遷安臵難”的情況不斷出現(xiàn)，影響了城市經(jīng)濟(jì)的科學(xué)、全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，在整體上延緩了中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)和發(fā)展的步伐。所以，改造城中村是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化和推進(jìn)城市現(xiàn)代化的需要，是社會發(fā)展的要求，是提升城市整體形象和品位需要。

(一)城中村改造有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市對周邊地區(qū)有較強(qiáng)的區(qū)域中心帶動作用，也是現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射的源頭。城市化水平代表了一個國家和地區(qū)的綜合實(shí)力，是社會發(fā)達(dá)進(jìn)步的重要標(biāo)志。推進(jìn)城市化建設(shè)，要求農(nóng)村剩余勞動力盡快向城市轉(zhuǎn)移。如果農(nóng)民僅僅實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移，而沒有實(shí)現(xiàn)戶籍、組織和管理體制、思想觀念以及生活方式等的更新轉(zhuǎn)移，就不算真正意義上的城市化；如果城中村不進(jìn)行徹底的改造,城市規(guī)劃建設(shè)管理就難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平的提高。其次，改造城中村是建設(shè)現(xiàn)代化城市、營造良好發(fā)展環(huán)境的迫切需要?，F(xiàn)代城市必須要求物質(zhì)文明和精神文明高度發(fā)達(dá)、城市功能齊全、環(huán)境優(yōu)美。搞好城市規(guī)劃，目的是要營造經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法治文明、生態(tài)平衡的良好環(huán)境。但是，城中村雜亂無章的建筑，臟亂差的生活環(huán)境，在很大程度上 4 影響了城市的形象，拉低了城市的品位，成為城市現(xiàn)代化進(jìn)程的一大障礙。目前襄陽市正處于城市化快速發(fā)展的階段，城中村問題必將成為政府面對的主要熱點(diǎn)難點(diǎn)問題之一。因此，要建設(shè)現(xiàn)代化城市，提高城市的品位和競爭力，就必須改造好城中村。

(二)城中村改造有利于加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)。城中村的農(nóng)民雖然變成了城市居民，但其小農(nóng)的意識形態(tài)、生活方式很難一下子轉(zhuǎn)變過來。失去土地后，他們一般會把生存和發(fā)展的希望寄托于房屋之上，以期從房屋出租中謀求生活保障。這是造成“城中村”建筑密集無序、外來人口聚居和城市治安問題高發(fā)的根本原因。更為嚴(yán)重的是，城中村缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，居民受教育程度普遍偏低，就業(yè)困難，不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求。因此，改造提升城中村的基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，更新居民的思想觀念和提升文明素質(zhì)，已成為維護(hù)社會治安和加強(qiáng)城市精神文明建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

（三）城中村改造有利于提高人民群眾的居住質(zhì)量。由于歷史原因，絕大多數(shù)城中村的住宅配套設(shè)施不全、環(huán)境衛(wèi)生較差，主要表現(xiàn)是住宅成套率低、道路坑洼不平、排水不暢、缺乏固定的垃圾存放場所，群眾生活非常不便，雖然生活在城市，但與城市居民的生活環(huán)境和質(zhì)量不可同日而語。相關(guān)部門經(jīng)常收到人民群眾通過各種途徑反映的意見和建議，要求盡快出臺有關(guān)政策，進(jìn)行城中村改造。因此，加快城中村改造是改善人民群眾生活環(huán)境、提高人民群眾生活質(zhì)量的客觀要求，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。

（四）城中村改造有利于拉動經(jīng)濟(jì)增長。城中村改造對于有效帶動城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大投資需求，尤其是吸引社會資本參與城市建設(shè)，對于擴(kuò)大內(nèi)需，增加對住宅、耐用消費(fèi)品和服務(wù)業(yè)的需求，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都具有十分重要的意義。與此同時，由于城中村改造能夠集約、節(jié)約利用土地，盤活土地使用效益，拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，帶來城市環(huán)境的優(yōu)化升級，推動城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（五）城中村改造有利于推動社會進(jìn)步。城中村的居民雖然生活在城市，但受長期以來固有觀念的影響，一直保持著農(nóng)村、農(nóng)民的傳統(tǒng)生活習(xí)俗和方式，始終沒有在真正意義上融入現(xiàn)代城市生活之中。實(shí)施城中村改造，勢必有利于打破傳統(tǒng)農(nóng)村的固有格局，促進(jìn)城中村居民生活方式的根本性轉(zhuǎn)變。

四、當(dāng)前城中村改造存在的問題

城中村是城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，也給城市的發(fā)展提供了寶貴的空間，但是，城中村改造中面臨的一些突出矛盾和問題，一定程度上影響和制約了改造工作的順利推進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）違法建設(shè)成風(fēng)，加大了拆遷改造的難度。特別是近幾年，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善及城市房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)，土地房屋也隨之大大升值，村集體組織和村民受利益的驅(qū)動，紛紛加建、搶建房屋。拆遷范圍內(nèi)一些村民一旦得到拆遷的信息，一夜之間兩層甚至多層房屋拔地而起，水井、苗木等各類地面附屬物也隨之密集出現(xiàn)，城中村內(nèi)的個人和小產(chǎn)權(quán)開發(fā)等違法建設(shè)現(xiàn)象十 6 分普遍。管理部門執(zhí)法不嚴(yán)、疏于管理、“以罰代法”，致使違法建設(shè)愈演愈烈，呈蔓延態(tài)勢，這大大加重了城中村改造的難度。

（二）部分被征收房屋拆遷人對拆遷的期望過高。一是對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求過高，不能正確客觀地看待和把握有資質(zhì)的房產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對征收房屋的評估價值，往往以周邊發(fā)達(dá)地區(qū)拆遷補(bǔ)償價格為標(biāo)準(zhǔn)和參照，看待和高估自己的房屋價值，當(dāng)拆遷補(bǔ)償?shù)陀谧约旱钠谕麜r，就認(rèn)為房產(chǎn)機(jī)構(gòu)評估價低、拆遷補(bǔ)償費(fèi)少，就對拆遷工作不配合、不支持；二是對拆遷改造的種種期盼遠(yuǎn)高于優(yōu)惠的讓利于民的政策規(guī)定，當(dāng)被征收房屋拆遷人的期盼同制訂的優(yōu)惠政策發(fā)生碰撞時，他們就立即認(rèn)為自己的切身利益受到損害，然后采取各種辦法阻礙拆遷工作的開展；三是在堅持政策和原則的前提下，有些被征收房屋拆遷人因其居住面積小，家庭收入低，獲取的房屋拆遷補(bǔ)償少，家庭承受能力低而在支付購買安臵房能力不足的情況下，也認(rèn)為損害了他們的利益，進(jìn)而不講道理、拒絕拆遷；四是那些始終認(rèn)為多鬧多得、不鬧少得的被征收房屋拆遷人，對房屋拆遷補(bǔ)償漫天要價，甚至不合情理地要求解決與房屋拆遷無關(guān)的其他問題，更甚者糾集被征收房屋拆遷人集體上訪、越級上訪。

（三）被征收房屋拆遷人對入住安置小區(qū)不感興趣。一是他們的出租房屋為其獲得了高額租金，這是城市拆遷改造中被征收房屋拆遷人極不愿意拆遷的關(guān)鍵所在。生活只能因拆遷變得越來越好，不能因拆遷改造而變差，當(dāng)其眼前的利益受到損失而得不到期望的補(bǔ)償時，他們就拒不配合、阻撓施工、集體上訪；二是他們認(rèn)為入住小區(qū)鄰里關(guān)系就淡漠了，7 讓他們把農(nóng)具、做小生意的工具帶進(jìn)單元房別扭、不方便，住著不自在，甚至拿單元房居住與社會傳統(tǒng)的行為模式、人際關(guān)系是不相適應(yīng)的道理說教工作干部而不配合拆遷。

（四）拆遷過渡時間較長。由于先拆后建，致使被征收房屋拆遷人居住條件較為艱苦，不利于生產(chǎn)、生活。加之整村拆遷時，被征收房屋拆遷人過渡困難很大，一方面是難以找到合適的出租房源，另一方面是集中臨時過渡不利其越冬。同時過渡期內(nèi)，被征收房屋拆遷人無法正常經(jīng)商、外出務(wù)工，導(dǎo)致其收入下降。這些都是影響拆遷改造的一個因素，更是容易引起上訪的一個原因。

（五）安置小區(qū)建設(shè)緩慢，社會保障政策落實(shí)不力。一是安臵小區(qū)規(guī)劃及用地審批的協(xié)調(diào)落實(shí)，對區(qū)級部門和單位來講難度較大，在拆遷時，我們給詢問或質(zhì)問的被征收房屋拆遷人一時難以回答安臵和搬入的時間，容易讓被征收房屋拆遷人產(chǎn)生疑惑而影響拆遷。在拆遷完后，遲遲看不到安臵規(guī)劃和征收安臵地后又容易引起被拆遷人上訪；二是被征地拆遷農(nóng)民的社會保障問題。相對遠(yuǎn)離市區(qū)的被征地農(nóng)民在土地被征收后，喪失了一部分農(nóng)耕收入，使農(nóng)民的收入水平有所下降。在城市繁華地帶的被征收房屋拆遷人的房屋出租收益因拆遷而失去，這些都不同程度地影響了被征地或拆遷農(nóng)戶的收入，自然也就成為了阻撓征地拆遷工作的重要因素，也必然使農(nóng)戶提出生活保障的問題。

（六）拆遷工作人員對拆遷工作存在畏難情緒。隨著拆遷工作難度的不斷加大，參與拆遷工作的一些單位和干部職工畏難情緒也越來越嚴(yán)重，8 表現(xiàn)出缺乏主動工作的精神，一是對安排的拆遷任務(wù)不樂意接受，始終以維護(hù)社會穩(wěn)定或拆遷群眾情緒不穩(wěn)定等為借口，拖延工作的開展；二是對拆遷工作中可能遇到的困難和問題估計不足、準(zhǔn)備不足，在反復(fù)做被征收房屋拆遷人工作無果的情況下，喪失信心，難以采取有效的應(yīng)對措施對待工作；三是有的基層組織對拆遷工作缺乏統(tǒng)領(lǐng)駕馭全局的能力，在面對群眾利益和集體利益、國家利益時，堅持原則、政策不夠堅決，不能站在客觀公正公平的高度思考問題；四是宣傳引導(dǎo)不到位，沒有營造出和諧拆遷的工作氛圍。

五、對策和建議

城中村是在城市化建設(shè)高速發(fā)展過程中遺留下來的問題。凡是遺留的問題大多都會產(chǎn)生后遺癥，解決起來都有一定的難度，花費(fèi)的精力和付出的代價可能要更多一點(diǎn)。所以對城中村改造需要多費(fèi)一點(diǎn)心思，以實(shí)事求是的態(tài)度制定科學(xué)的政策思路和建設(shè)規(guī)劃。通過調(diào)查和分析，借鑒其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)，提出如下思考和建議：

（一）加大政策和法制的宣傳力度。一是要充分考慮到拆遷工作直接關(guān)乎廣大被征收房屋拆遷人的切身利益，在制訂完善拆遷補(bǔ)償政策時應(yīng)廣泛征求被拆遷人的意見，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安臵政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內(nèi)容，理解其合理性；二是要加大對“公平公正、陽光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，使與被征收房屋拆遷人切身利益息息相關(guān)的法律法規(guī)深入民心，家喻戶曉，使被征收房屋拆遷人在突發(fā)性事件中能明大理顧大局識 9 大體；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，在幫助群眾算清算好拆遷補(bǔ)償賬，算細(xì)貨幣安臵與遷建安臵、調(diào)房安臵的對比賬的同時，給群眾講些法律法規(guī)知識，以便達(dá)到說服、動員的目的。

（二）政府要提高城中村改造規(guī)劃和建設(shè)方案的科學(xué)性，不搞“一刀切”，有序地推進(jìn)城中村改造工程。城中村與老城區(qū)一樣，人口密度高、人均收入低、人居環(huán)境差，“城中村”還有歷史遺留問題、經(jīng)濟(jì)利益問題、生活方式問題，因此改造起來難度較大。建議政府將城中村改造規(guī)劃與“十二五”規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計劃和年度建設(shè)用地計劃等相銜接，協(xié)調(diào)城市存量土地的開發(fā)進(jìn)度，保障城中村改造有一個穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場環(huán)境。深入研究不同城中村的位臵、特點(diǎn)和問題，針對不同地區(qū)、不同類型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對城中村進(jìn)行改造。例如：有大項(xiàng)目投資的即整體拆遷；有小項(xiàng)目投資的即局部拆建；暫時無項(xiàng)目投資的可適度進(jìn)行市政設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治，改善城中村環(huán)境；政府如有資金，也可對重點(diǎn)地塊先行投入資金進(jìn)行拆遷?？傊?，城中村的改造思路不宜局限于某一種模式，且不能操之過急，要采取積極、穩(wěn)妥、有序的方法推進(jìn)，盡量減少對城市社會、經(jīng)濟(jì)的消極影響。

（三）合理調(diào)整政策，兼顧國家、企業(yè)、拆遷戶三者利益，保證城中村改造資金的投入，維護(hù)社會穩(wěn)定和諧。城中村改造的關(guān)鍵也是最實(shí)際的焦點(diǎn)是改造資金的籌集渠道、投資方向和實(shí)施辦法。政府應(yīng)通過政 10 策、規(guī)劃和計劃的適時調(diào)控，保證城中村改造符合公共利益，維護(hù)改造過程中的社會公平。同時，要堅持政府主導(dǎo)下的市場化運(yùn)作，努力提高改造項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，盡可能利用有限的資源達(dá)到最好的工作目標(biāo)，將好事做好。一是合理調(diào)整現(xiàn)有的相關(guān)政策，正確指導(dǎo)城中村改造工程的實(shí)施。對城中村改造以來各項(xiàng)措施的貫徹實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研，實(shí)事求是地提出今后城中村改造的政策思路；根據(jù)市場行情修訂市區(qū)房屋拆遷管理辦法，對拆遷補(bǔ)償?shù)男问胶蜆?biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)的調(diào)整，及時對廣大村民進(jìn)行公示。二是排除繼續(xù)從城中村改造中獲取土地差價好處的思想。用區(qū)財政撥付的專門資金和城中村改造收取的地價收入設(shè)立“城中村改造專項(xiàng)資金”，對拆遷戶進(jìn)行合理補(bǔ)償，補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)效益差而社會效益高的改造項(xiàng)目，改善城中村的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。三是區(qū)政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識城中村改造的重要意義和實(shí)際難度，高度重視改造工作的組織協(xié)調(diào)和穩(wěn)步推進(jìn)，將城中村改造工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃，納入相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和分管部門工作績效的考核指標(biāo)體系。四是在今后的城市化建設(shè)過程中，要避免新的城中村的產(chǎn)生。同時，學(xué)習(xí)借鑒外地好的經(jīng)驗(yàn)，將一個或幾個城中村改造項(xiàng)目采用“統(tǒng)一打包”的模式，將人、房、地一并臵換，由一家開發(fā)企業(yè)一包到底、統(tǒng)一負(fù)責(zé)，這樣可以預(yù)防新的城中村形成。

（四）要按照“先安置后拆遷”的原則，規(guī)范拆遷程序。對列入改造計劃的城中村，要提前做好前期調(diào)查、入戶測量和房產(chǎn)確權(quán)等基礎(chǔ)工作，并建立檔案。對即將改造的城中村，要將總體安臵方案和分戶安臵方案 11 予以公告，并廣泛聽取被征收房屋拆遷人的意見，無論是原地安臵還是就近安臵，都應(yīng)采取先建房后拆遷的程序安排，這樣有利于消除被征收拆遷人的疑慮，節(jié)約拆遷安臵過渡的成本，加快安臵進(jìn)度。同時，要提前加強(qiáng)安臵區(qū)域的交通道路、社會服務(wù)等配套設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)公共配套服務(wù)，讓搬遷戶感受到搬遷地段隨城市面貌的進(jìn)一步改善，也有較大的增值空間。

（五）政府在政策思路上要以人為本，保障城中村村（居）民的合法權(quán)益，切實(shí)解決群眾的后顧之憂。要對集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)登記，并把集體資產(chǎn)優(yōu)先用于解決村居民的生活保障問題上。要從解決被拆遷人生活出路的深層次問題入手，在扶持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、提供勞動就業(yè)和社會保障等方面多做文章，確保被征地集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益及時得到有力落實(shí)，真正解決好被拆遷人和集體經(jīng)濟(jì)組織的后顧之憂。只有從根本上改變依靠單一房租為主要家庭收入的經(jīng)濟(jì)生活模式，多渠道多來源多途徑增加拆遷村民居民收入才能使被拆遷村民居民成為拆遷真正的受益者，才能杜絕違建，利于拆遷。

（六）加強(qiáng)對城中村建房的監(jiān)督和管理。目前，城中村內(nèi)違法違建戶較多，城中村的村（居）民在宅基地?fù)屔w、加蓋的現(xiàn)象較為突出，對違建和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問題，在具體工作上難以把握，賠償了違建、搶建之風(fēng)會越演越烈，也有違背政策之嫌；不賠償拆遷工作難以開展，甚至上訪。這就要督促相關(guān)部門切實(shí)加強(qiáng)對建房的監(jiān)督和管理，夯實(shí)管理工作責(zé)任，打消村（居）民套取拆遷補(bǔ)償資金的念頭，12 做到補(bǔ)償公平、群眾不受損失，同時也能為拆遷改造創(chuàng)造有利的條件。

（七）加強(qiáng)基層組織建設(shè)，嚴(yán)格考核辦法，建立問責(zé)制度。對參與征地拆遷的各有關(guān)部門、單位要制定嚴(yán)格的考核辦法，明確各級各部門的工作職責(zé)和工作責(zé)任，并限期按時辦結(jié)。要夯實(shí)項(xiàng)目涉及街道辦事處征地拆遷的主體責(zé)任，使其在工作中逐漸整頓基層組織，在整頓中配好村兩委班子。對工作不力的單位部門要問責(zé)主要領(lǐng)導(dǎo)，不斷增強(qiáng)其工作的主動性和創(chuàng)造性。同時，要嚴(yán)厲打擊阻礙城中村改造的不法勢力，努力為拆遷改造營造良好的工作氛圍。

相信在不久的將來，襄州區(qū)的城中村改造將會在區(qū)委區(qū)政府、各有關(guān)職能部門和城中村居民的共同努力下，建設(shè)成“安樂、文明、優(yōu)美、舒適”的新型社區(qū)。通過社區(qū)優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)質(zhì)管理、全面提升新型市民的整體素質(zhì)，把我們襄州的城市文明程度提升到一個更新、更高的層次，使城市的經(jīng)濟(jì)、社會得到更快、更好的發(fā)展，真正將我市打造成為“產(chǎn)業(yè)襄陽”、“都市襄陽”、“文化襄陽”、“綠色襄陽”。

第二篇：淺談“城中村”改造存在的問題與對策

中共山西省委黨校本科班2012級經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)

畢 業(yè) 論 文

論文題目 淺談城中村改造存在

的問題與對策

姓 名 學(xué) 號 1220121050 指導(dǎo)老師 教 學(xué) 點(diǎn) 省委黨校

2014年5月14日

內(nèi) 容 提 要

隨著城市化進(jìn)程的加快和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭，研究和解決城中村改造的問題已成為關(guān)鍵因素，全國各地在城中村改造中做了不少嘗試，但也存在一些問題，城中村改造的難點(diǎn):一是改造資金的籌集與改造主體的選擇;二是存量土地如何盤活;三是如何排解城中村改造的阻力。解決這些問題對加速城中村城市化有一定的作用。城中村普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、建設(shè)混亂、環(huán)境惡劣、治安復(fù)雜等問題，影響了城市化進(jìn)程的推進(jìn)、城市整體功能的發(fā)揮和城市綜合競爭力的提升，城中村改造中存在的問題成為各個城市不得不面對的迫切問題，如何正確對待城中村這一現(xiàn)象并妥善解決相關(guān)問題，關(guān)系到構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會。本文首先通過闡述“城中村”特征及其改造的必要性，分析了城中村的所存在的問題的基礎(chǔ)上，提出了解決“城中村”改造存在問題的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：城中村 城中村改造 問題與對策

目 錄

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性 ??????1

（一）城中村的特征 ?????????????????2

（二）城中村改造的必要性 ??????????????3

二、“城中村”改造中存在問題 ??????????????5

（一）城市規(guī)劃、建設(shè)和管理盲區(qū) ?????????? 5

（二）城中村普遍存在的治安形勢嚴(yán)峻的問題 ??????5

（三）職業(yè)問題 ??????????????????6

三、“城中村”改造的對策 ??????????????? 6

（一）貫徹“規(guī)劃優(yōu)先”的原則，完善城中村改造規(guī)劃編

制體系 ??????????????????? 7

（二）解決城中村居民就業(yè)問題，提高村民素質(zhì)

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（三）完善社會保障體系，實(shí)現(xiàn)村民社會保障的城市化?? 9 參考文獻(xiàn)

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淺談“城中村”改造存在的問題與對策

城中村在我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中的作用以及城中村作為多種利益主體矛盾的集合體的現(xiàn)實(shí)來看，政府出于公共利益的需要，調(diào)整城市規(guī)劃，擴(kuò)充城市的區(qū)域空間，將城郊的農(nóng)村納入統(tǒng)一管理，這是城中村改造的最直接原因。改造城中村，使其擺脫自身發(fā)展的惡性循環(huán)并與周邊城市環(huán)境銜接，已成為刻不容緩的任務(wù)。在城市建設(shè)用地的急速擴(kuò)張過程中，由于城鄉(xiāng)管理體制的差異和投資等諸多原因，許多被城市建設(shè)用地包圍的村莊并沒有被及時改制和改造，這就形成了所謂的“城中村”現(xiàn)象，導(dǎo)致了諸多嚴(yán)重的社會、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境等方面的問題；既面臨著發(fā)展的良機(jī)，也面臨著許多困境、問題和挑戰(zhàn)。

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性

“城中村”，顧名思義，即城市中的村莊。廣義而言，城中村是指農(nóng)村的土地已納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)，且農(nóng)業(yè)用地很少或沒有，居民也基本上屬于非農(nóng)化的村落；狹義而言，城中村特指那些農(nóng)地與居民早已非農(nóng)化，村莊也已經(jīng)轉(zhuǎn)制為城市建設(shè)，只是習(xí)慣上仍稱為村的社會部落。本文“城中村”是指那些已經(jīng)納入城市總體規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)，土地集體所有，行政上設(shè)立村民委員會且隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民為農(nóng)業(yè)戶口且在習(xí)慣上仍稱為“村”的社會部落。其在土地權(quán)屬、戶籍、行政等管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。

（一）“城中村”的特征。

“城中村”是城市化推進(jìn)過速的產(chǎn)物。隨著城市化進(jìn)程的加速，城市用地的急劇擴(kuò)張，越來越多的村莊被納入了城市建設(shè)用地范圍之內(nèi)。當(dāng)前，城中村普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，村內(nèi)建設(shè)混亂，環(huán)境衛(wèi)生惡劣，社會治安復(fù)雜等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市化進(jìn)程的推進(jìn)，影響到城市整體形象功能的發(fā)揮。

1、空間形態(tài)和內(nèi)部功能與周圍環(huán)境的劇烈反差。全國快速城市化進(jìn)程中，一部分地區(qū)由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重缺乏，規(guī)劃跟不上或者沒有按照規(guī)劃及時實(shí)施及規(guī)劃管理不嚴(yán)和政策的引導(dǎo)不當(dāng)。“城中村”是一個充滿矛盾的地域空間，人口構(gòu)成混雜，人群密度大而社會管理薄弱，外來人口較多管理不到位，亂搭亂建。亂堆亂放導(dǎo)致社會環(huán)境臟亂差，社會治安問題較為突出。這些不同地域、社會地位、心理價值、籍貫、語言的群體在此匯集產(chǎn)生了文化上的沖突和融合。

2．用地、人口的性質(zhì)和規(guī)模難以界定。首先，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中對這類用地的性質(zhì)一般歸為E6類用地（村鎮(zhèn)建設(shè)用地），但其又處在和城市用地交錯位置，用地功能難以用城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。其次，居住在這些地區(qū)的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服務(wù)設(shè)施，又能享有國家賦予農(nóng)民的特權(quán)，占地建設(shè)和計劃生育方面的特殊政策。這些地區(qū)具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和低廉的建設(shè)成本，使出租屋（村民自建房），生意異?；鸨?。同時。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和出租屋帶來的大量流動人口也使得這里人口構(gòu)成復(fù)雜，相應(yīng)的帶來了諸多的社會問題。

3．行政體制和管理機(jī)制上的混淆和疏漏。首先，在農(nóng)村行政體制上村集體一把手說了算，很多鄉(xiāng)村干部不懂規(guī)劃，不知道盲目建設(shè)是違法的，帶來嚴(yán)重后果，給國家和集體利益造成了重大的損失。其次，村民很少有人過問村集體利益及資產(chǎn)，村里很少或者不召開村民代表大會，管理上存在很大漏桐。在農(nóng)村城市化發(fā)展的今天使得“城中村”的管理建設(shè)顯現(xiàn)出了諸多問題。

（二）城中村改造的必要性。

我國的城中村是具有中國特點(diǎn)的，城中村與城市發(fā)展整體需要之間的矛盾也日益突出，已經(jīng)成為制約城市化進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會的主要“瓶頸”因素之一。如果不妥善解決城中村問題，我國的城市化過程就會受到阻礙。站在長遠(yuǎn)的角度分析，從營造和諧社會的高度出發(fā)，改造城中村是勢在必行的。

1、改造城中村是加快城市化進(jìn)程的要求。城市化的一個標(biāo)志就是城市建成區(qū)的擴(kuò)展，可以說土地作為不可再生的資源和重要的生產(chǎn)資料對城市的發(fā)展起著重要的作用，而城中村的存在往往占有城市中的黃金地帶并且由于缺乏城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理而得不到有效的利用，未能發(fā)揮土地的最大的效益。因此，城中村是我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個特殊歷史現(xiàn)象，積極妥善解決城中村問題，使其經(jīng)濟(jì)管理體制和社會管理體制向現(xiàn)代城市的管理體制和方式轉(zhuǎn)變，使城中村真正融入城市之中，對于加快我國城市化進(jìn)程具有重要的作用。

2、改造“城中村”是建設(shè)現(xiàn)代化城市、營造良好發(fā)展環(huán)境的迫切需要。現(xiàn)代化城市的要求是物質(zhì)文明和精神文明的高度發(fā)達(dá)，城市

功能齊全，環(huán)境優(yōu)美，對投資、旅游等方面有一定的吸引力，能體現(xiàn)一個城市的特色。但是，“城中村”雜亂的建筑景觀；“臟、亂。差”的生活環(huán)境，在很大程度上破壞了城市的形象，成為降低了城市吸引力、輻射力的一個大障礙。因此，要建設(shè)現(xiàn)代化城市，提高城市的品位和核心競爭力，就必須從物質(zhì)形態(tài)、管理體制上改造好“城中村”。

3、改造“城中村”是加強(qiáng)城市管理的迫切需要。“城中村”的農(nóng)民雖然變成了城市居民，其小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的觀念、生活方式不容易一下子轉(zhuǎn)變過來。在失去耕作土地后，他們往往把生存和發(fā)展的希望寄托于房屋上，以圖從房屋出租中謀求生活保障。這是造成“城中村”建筑密集無序、外來人日聚居雜亂和城市治安問題高發(fā)區(qū)的根本原因。更嚴(yán)重的是“城中村”缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，居民受教育程度普遍較低，就業(yè)困難，不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求。因此，改造“城中村”的物質(zhì)環(huán)境，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，更新居民的思想觀念和提高居民的文明素質(zhì)，已成為維護(hù)社會治安和加強(qiáng)城市管理的當(dāng)務(wù)之急。

二、“城中村”改造中存在的問題

“城中村”雖然在區(qū)域上已成為城市的一部分，但在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上仍然沿襲過去的方式，是城市的一塊“夾縫地”，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，帶來一系列的問題：

（－）城市規(guī)劃、建設(shè)和管理盲區(qū)。

城中村的用地和建設(shè)缺乏統(tǒng)一管理，違法用地和違章建筑屢禁不止，建筑雜亂無章，建筑物的間距、通風(fēng)、采光等均不符合要求服從權(quán)力的道路狹窄，管理雜亂，給排水設(shè)施差；環(huán)境衛(wèi)生、公共綠地、教育、生活服務(wù)等公共配套設(shè)施缺乏。

（二）城中村普遍存在的治安形勢嚴(yán)峻的問題。

城中村出租聚居了大量缺乏有效管理的外來人口，出現(xiàn)了違反計劃生育法規(guī)在原居住地又無法繼續(xù)待下去的人，采取了出走他鄉(xiāng)，四處躲藏的對策；城中村成為他們安全的落腳點(diǎn)。而城市各級計劃生育管理部門，由于條件的限制，無法把各種有效措施延伸到分散且隱蔽的城中村出租屋，讓違反計劃生育政策的外來人員鉆了空子。同時也成為滋生“黃賭毒”的溫床，惡性事件屢屢發(fā)生。由于外來暫住人口和流動人口成分復(fù)雜；甚至其中夾雜了一些負(fù)案在逃犯罪分子，流動人口成為主要犯罪群體，造成犯罪率迅速上升，特別是危害較大的搶劫、盜竊、兇殺等刑事犯罪明顯增加，并向暴力化、團(tuán)伙化、智力化發(fā)展，對社會的危害性加大。甚至城中村有許多小診所，無牌游醫(yī)租幾平方米的房子，擺一張臺，搭一張小木床。拉一塊白布，支一個吊瓶架就開張，雖然設(shè)施相當(dāng)簡陋卻生意興隆。政府醫(yī)療衛(wèi)生管理部門雖然也組織人員入村清掃，但卻總是“今天掃完，明天又開”。

（三）職業(yè)問題。

現(xiàn)化城市代表了先進(jìn)生產(chǎn)方式和先進(jìn)文化的高度組織化社會。城市里除了藍(lán)領(lǐng)工人外，是白領(lǐng)工人和政府公務(wù)員。這些職業(yè)階層一般具有較高文憑和較豐富工作經(jīng)濟(jì)，工作較穩(wěn)定，收入水平較高。國家對他們的就業(yè)、收入、住房、醫(yī)療等方面有一系列明確具體的政策和規(guī)定，充分保證他們生活安康，而脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民只能進(jìn)入門檻低、競爭激烈的初級行業(yè)，不能享受國家提供的培訓(xùn)、就業(yè)、住房、醫(yī)療、保險。

三、城中村改造的對策

“城中村”改造應(yīng)作為一項(xiàng)綜合性的社會工程來對待，在實(shí)施改造之前超前調(diào)整政策，建立一整套相互支持的政策系統(tǒng)，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)上動搖“城中村”存在的基礎(chǔ)設(shè)施同時對村民的既得利益給予合理的保護(hù)，形成改造后村民轉(zhuǎn)化為城市居民的一系列社會保障措施，消除村民因經(jīng)濟(jì)利益問題而產(chǎn)生的對抗情緒，引導(dǎo)村民在經(jīng)濟(jì)和社會生活方面融入城市社會，適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)和社會的生活方式，才能為“城中村”的改造創(chuàng)造有利的條件。

（一）貫徹“規(guī)劃優(yōu)先”的原則，完善“城中村”改造規(guī)劃編制體系。

l、我國的“城中村”改造應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀和社會主義和諧社會理論為指導(dǎo)，樹立以人為本的、全面的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)性發(fā)展的改造理念?！俺侵写濉备脑毂仨殢某鞘姓w的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益出發(fā)，要在大范圍內(nèi)進(jìn)行“城中村”改造，必須大膽解放思想，不斷更新觀念。政府要重點(diǎn)圍繞加快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)觀念和城市經(jīng)營理念，在改進(jìn)工作作風(fēng)、加強(qiáng)服務(wù)上下功夫。“城中村”的干部群眾，要富而思進(jìn)，加快城市化步伐，樹立向現(xiàn)代城市人轉(zhuǎn)變的觀念。

2、城市規(guī)劃是城市建設(shè)的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)，城市的持續(xù)、健康、有序發(fā)展，必須有科學(xué)嚴(yán)密的規(guī)劃作保證。根據(jù)各城市的特色和具體實(shí)際，堅持規(guī)劃先行，注重規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)

性。“城中村”改造的成功與否在很大程度上取決于改造規(guī)劃編制的優(yōu)劣。在“城中村”改造中應(yīng)由始至終堅持“規(guī)劃優(yōu)先”的原則?！俺侵写濉备脑煲?guī)劃不僅要考慮物質(zhì)與環(huán)境要素的規(guī)劃設(shè)計，還必須要研究“城中村”改造中所出現(xiàn)的社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的問題?！俺侵写濉备脑煲?guī)劃應(yīng)從傳統(tǒng)的純物質(zhì)與環(huán)境要素規(guī)劃，向綜合性的、系統(tǒng)的規(guī)劃方向轉(zhuǎn)變。

（二）解決城中村居民就業(yè)問題，提高村民素質(zhì)。

l、“城中村”以往征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員安置無非是兩種，即貨幣安置和招工安置。這兩種模式對于數(shù)目較大的城中村村民的安置是不恰當(dāng)?shù)模挥辛肀俑鷱?，走開發(fā)式安置的道路才是唯一的出路。這種安置方式，將農(nóng)民置換“城中村”土地使用權(quán)獲得的安置費(fèi)，通過開發(fā)性項(xiàng)目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本。使“城中村”村民通過與生產(chǎn)性物資資本結(jié)合實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，它兼顧了村民就業(yè)和長遠(yuǎn)的生活保障，能夠彌補(bǔ)貨幣安置的某些缺陷?？梢源蛳俺侵写濉贝迕褶D(zhuǎn)籍即失業(yè)的憂慮，使其避開只身進(jìn)入勞動力市場競爭就業(yè)時在文化素質(zhì)和技能方面的劣勢。

2、對于有集體財產(chǎn)的村莊，應(yīng)提前登記使集體財產(chǎn)的數(shù)量和價值透明化，并在改造中保證其分配、收益的公開、公平性。改造時，以村民個人為單位，對集體財產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確量化，將村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為股份制的形式，并將股權(quán)進(jìn)行合理分配；使村民享有所有權(quán)和收益權(quán)，使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)由村成立公司；招聘管理人員經(jīng)營動作。在整個轉(zhuǎn)化過程中，一定要確保公開的原則，保證整個過程的透明度，杜絕個人

尋租行為發(fā)生。

3、未來我國城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將出觀調(diào)整，高技術(shù)和資金密集型產(chǎn)業(yè)將是城市首選產(chǎn)業(yè)，這就對勞動力素質(zhì)提出了更高的要求，而農(nóng)村勞動力素質(zhì)遠(yuǎn)不能滿足這種要求。農(nóng)民整體素質(zhì)的提高是“城中村”改造過程中城鄉(xiāng)矛盾協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性問題。應(yīng)大力加強(qiáng)崗前培訓(xùn)和職業(yè)教育，盡可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，適應(yīng)城市的經(jīng)濟(jì)活動。有關(guān)部門還應(yīng)加強(qiáng)宣傳，更新農(nóng)民的就業(yè)觀念。

（三）完善社會保障體系，實(shí)現(xiàn)村民社會保障的城市化。l、失地農(nóng)民的社會保障問題是“城中村”改造的難點(diǎn)。在“城中村”改造過程中，為保證失地農(nóng)民享受應(yīng)有的社會保障，應(yīng)加快建立健全社會保障體系。第一，要建立合理的征地補(bǔ)償費(fèi)支配機(jī)制。征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)作為農(nóng)民養(yǎng)老的主要保障，可將此部分資金實(shí)行多元化投資，用于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和其他合理的投資，確保資產(chǎn)增值。第二，要建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機(jī)制。目前農(nóng)村社會保障尚未立法，制度建設(shè)處于起步階段。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，其資金籌措可以按國家、集體、個人都出一點(diǎn)的思路解決，建立失地農(nóng)民的社會保障體系。

2、“城中村”改造涉及面廣，涉及村民切身利益和社會的穩(wěn)定性，涉及集體資產(chǎn)處理、土地征用，涉及村民社會保障和就業(yè)等諸多問題和矛盾，而這些問題和矛盾產(chǎn)生的根本原因就在于體制不當(dāng)。要改造城中村，就得在體制上打開突破口。首先，要改造城中村，就要改革城鄉(xiāng)二元體制。包括改革城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度、土地使用制度、社

會保障制度、就業(yè)制度以及城鄉(xiāng)二元管理行政體制。其次要解決城中村問題，就要從源頭上開始，需要法律的支持。所以，我國應(yīng)加快立法以及制定相關(guān)的政策制度，以填補(bǔ)城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保證行政部門和司法機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中有法可依，只有有法可依，執(zhí)法的力度才會加強(qiáng)，才能確保村集體和村民以及房地產(chǎn)商的權(quán)益免受不法侵害。還要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、文化等多方面的因素。我國各級政府應(yīng)根據(jù)我國的國情和各地的實(shí)際情況制定相應(yīng)的可操作性強(qiáng)的法律與法規(guī)來指導(dǎo)和規(guī)范各地的“城中村”改造。

、參考文獻(xiàn)：

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[3］《關(guān)于城中村改造的問題》李志生,城市建設(shè)．2012年，第5期 [4］《“城中村”問題初探》李玉軍，貴州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版）, 2012年，第4期

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[7]《城中村改造的難點(diǎn)》劉憲法，開放導(dǎo)報

2005年03期 [8] 《“城中村”改造的重點(diǎn)難點(diǎn)分析及對策研究》鐘育強(qiáng)，《中共南寧市委黨校學(xué)報》 2010年第3期

[9] 《城中村改造》李俊夫，北京科學(xué)出版社，2004 [10]《城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征用：征用權(quán)與征地補(bǔ)償》汪暉，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002第2期

第三篇：淺析城中村存在的問題及對策

淺析城中村存在的問題及對策

城中村是我國城市化進(jìn)程中較普遍現(xiàn)象，撤村建居社區(qū)在近幾年中因周邊土地大量征用開發(fā)，成為四周都是被城市居民住宅所包圍的“城中村”，通過撤村建居已從村變?yōu)樯鐓^(qū)，村民變?yōu)榫用瘢诮M織形式上初步完成了城市化接軌。目前撤村建居社區(qū)從行政關(guān)系講是隸屬于街道，但其財政基本獨(dú)立，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公用設(shè)施管理等方面，仍有賴于原村經(jīng)濟(jì)合作社，因而在建設(shè)管理、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等方面出現(xiàn)了與城市建設(shè)脫節(jié)，嚴(yán)重影響城市形象，阻礙了城市的發(fā)展。定海目前共有小石契、洞橋、長崗山、勝利、義橋、茅嶺、慶豐等七個城中村和沈嶺、甬興、洋岙、東灣、城北五個農(nóng)村社區(qū)(每個社區(qū)由兩個城中村組成)，面積約31.2平方公里，總?cè)丝诖蟾?2000多人，其中流動人口與外來人口約3萬。

由于城中村的特殊性，目前都不同程度地存在著各類問題。

一、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、落后、不完善。

在過去很長一段時間內(nèi)，城中村的排污管道、垃圾箱、公共廁所等各種環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃及配套建設(shè)都未列入城建統(tǒng)一規(guī)劃，加之各村財政投入不均，各城中村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致，投入不平衡，總體基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后。造成目前公廁建造布局不合理、路燈亮化率未達(dá)標(biāo)、垃圾箱破損嚴(yán)重、道路坑洼不平、市政管網(wǎng)不到位、綠化覆蓋率明顯不足等現(xiàn)狀。據(jù)不完全統(tǒng)計，上述城中村當(dāng)前急需新造公廁22座、安裝路燈646盞、道路硬化修補(bǔ)面積達(dá)50000平方米、明溝污水管道鋪設(shè)近30000平方米、綠化補(bǔ)種20000平方米。特別是因?yàn)槭姓芫€不配套，城中村很大部分地區(qū)排水設(shè)施不全，居民生活污水很多往房前屋后一倒了之，一到雨天，污水橫溢，或者截污納管不到位，雨污合流，社區(qū)的生活污水和化糞池糞水直排就近河道、溪溝，造成環(huán)境污染。

二、環(huán)境衛(wèi)生治理不盡如人意。

城中村的整治工作年年開展，但年年需要整治，反潮現(xiàn)象明顯。租住在城中村的眾多外來務(wù)工人員多是低收入者，衛(wèi)生意識較差，亂扔、亂倒垃圾和隨地大小便現(xiàn)象比比皆是；當(dāng)?shù)鼐用耠m已從村民轉(zhuǎn)變成居民，但思想上仍保留著農(nóng)村環(huán)境意識，往往只注意自家保潔而忽視公共衛(wèi)生，因而城中村的衛(wèi)生死角仍隨處可見，農(nóng)村尤其城區(qū)周邊水庫溢洪道附近居住的市民及部分店鋪垃圾不按規(guī)定投放垃圾，習(xí)慣倒入溢洪道，至此產(chǎn)生死角垃圾。一旦遇到下雨天垃圾隨著水流順勢而下，污染了城區(qū)河道，給河道整治工作帶來影響。

三、出租房未能有序規(guī)范管理。

由于城中村地區(qū)大量土地被征用，農(nóng)民失去賴以生存的生產(chǎn)資料，同時又因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程的推進(jìn)和城區(qū)土地資源的日益短缺，城郊土地價值大幅上升，在自身經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，農(nóng)民利用其自有多余的住房和想盡辦法“見縫插針”式的亂搭建，以較低廉的房租租賃給大量流入城市的外來人口，租房手續(xù)簡單，出租房管理松懈，對出租面積又沒有標(biāo)準(zhǔn)要求，一幢3至4層的農(nóng)民房住上二三十人是司空見慣的事。此外由于這些違章建筑既沒有統(tǒng)一規(guī)劃，也沒有必要的衛(wèi)生設(shè)施，租住的外來人員隨地吐痰、亂扔垃圾、隨地大小便、占用公共通道堆放雜物等現(xiàn)象普遍存在，且存在較大的安全隱患，防火間距不足，有些房與房之間觸手可及，無消防車通道，一旦發(fā)生火災(zāi)，極易“火燒連營”蔓延成勢，附近群眾對此意見較大。城中村出租房管理存在著較大的漏洞，逐漸成為影響環(huán)境衛(wèi)生和諧發(fā)展的一大因素。

四、居住在城中村人員的環(huán)境衛(wèi)生意識不到位。

為徹底改變城中村的環(huán)境面貌，市區(qū)兩級政府都開展了城中村城鄉(xiāng)接合部的專項(xiàng)創(chuàng)衛(wèi)整治，但眾多居住在城中村的外來人口平時忙于生計，對創(chuàng)衛(wèi)的知曉率、認(rèn)知度不高，參與的熱情不足，普遍認(rèn)為創(chuàng)衛(wèi)是政府的事情，與自己無關(guān)，只求自己的經(jīng)濟(jì)收入，諸如亂扔垃圾、隨地吐痰、隨處小便等一些生活陋習(xí)、不文明的生活習(xí)慣普遍存在。

鑒于上述情況，我們認(rèn)為，加強(qiáng)城中村的管理已迫在眉睫，要有針對性地解決目前存在的問題：

一、統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)一步加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

當(dāng)前市與定海區(qū)的一些體制與機(jī)制還處于磨合期，我市的城市規(guī)劃、建設(shè)與管理分工比較復(fù)雜，排污管道、道路修補(bǔ)、公共廁所等環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、新建和經(jīng)費(fèi)投入屬市屬職能。但作為定海區(qū)的相關(guān)職能部門要主動做好調(diào)查統(tǒng)計，掌握第一手資料，做好有關(guān)部門的參謀，積極要求在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一歸口建設(shè)管理，同時加大財政投入，實(shí)現(xiàn)城中村基礎(chǔ)設(shè)施與城區(qū)基本接軌。

二、加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)保潔工作監(jiān)督管理。

區(qū)政府清醒地看到城中村環(huán)境衛(wèi)生治理中的不足之處，已經(jīng)將定海城區(qū)17個城中村（除三官堂、黃土嶺等偏遠(yuǎn)村外）中的11個城中村的保潔納入了城區(qū)保潔一體化的范圍。為提升保潔質(zhì)量、確保保潔到位，區(qū)政府已經(jīng)在2007年9月1日實(shí)行“兩把掃帚并一把”的基礎(chǔ)上，于去年6月1日進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行新的“兩把掃帚并一把”保潔機(jī)制，并明文規(guī)定：街道社區(qū)履行第一責(zé)任人職責(zé)，加強(qiáng)保潔人員的管理，教育村民養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣；環(huán)衛(wèi)部門加大監(jiān)管考核力度，嚴(yán)格控制、杜絕死角垃圾的產(chǎn)生。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制訂長效管理機(jī)制，明確獎罰措施，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處，不是僅僅停留在方案制度上。

對城中村已經(jīng)初步整治完成的衛(wèi)生死角問題，建議園林、執(zhí)法局、街道、社區(qū)、環(huán)衛(wèi)等各有關(guān)單位要在長效管理機(jī)制與屬地管理機(jī)制落實(shí)的前提下，對整治改造完成的地段及時采取措施，如改種上綠化樹，設(shè)立宣傳牌，加強(qiáng)管理督促，防止卷土重來。

三、妥善安置外來務(wù)工人員。

一是加大對違章建筑的拆遷力度，特別是對嚴(yán)重影響環(huán)境衛(wèi)生亂搭亂建的廉價出租房，堅決清除掉；二是對外來人口較多的城中村，建議建造民工公寓，出租給企業(yè)單位，用于安置外來務(wù)工者；三是加強(qiáng)對出租房的管理，對城中村的出租房管理設(shè)定前置條件，如對出租房的面積與人員租住數(shù)量進(jìn)行限制，對車棚車庫出租及出租房出租沒有基本的衛(wèi)生設(shè)施的堅決取締；四是要求將出租房消防安全工作納入社會治安綜合治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，普及消防知識，提高自防自救和規(guī)范消防安全行為的能力。

四、加強(qiáng)宣傳和素質(zhì)教育并舉，提高綜合素質(zhì)。

一是貫徹以人為本的指導(dǎo)思想，大力宣傳，通過廣播、電視、黑板報、宣傳、標(biāo)語等形式加以宣傳教育，把鄉(xiāng)規(guī)民約融入外來務(wù)工人員的思想之中；二是加強(qiáng)對外來人口的管理，可通過建立社區(qū)流動人口登記管理辦公室和“暫住人口之家”、“新居民委員會”、“流動黨支部”將流動人口納入社區(qū)管理的范圍，在外來人口較多的社區(qū)村可建立流動人口學(xué)校，定期不定期地開展有關(guān)法律法規(guī)、各項(xiàng)創(chuàng)建的學(xué)習(xí)教育，增強(qiáng)流動人口的法律意識和環(huán)境知識，并按外來人口的不同階層，制訂不同的管理措施，做到有的放矢；三是通過開展特色社區(qū)創(chuàng)建等多種活動載體，使村民從職業(yè)上、文化上、思想觀念與行為方式上真正成為現(xiàn)代市民，推動城市文明的傳播，不斷提高居民及外來務(wù)工人員的綜合素質(zhì)。

城中村建設(shè)步伐是否跟進(jìn)，直接影響著我區(qū)創(chuàng)衛(wèi)工作的開展，是我區(qū)創(chuàng)衛(wèi)的瓶頸。管理好、建設(shè)好城中村，不僅直接為百姓改善生產(chǎn)生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量，而且也是我區(qū)城市化進(jìn)程中一項(xiàng)舉足輕重的民心工程。重視城中村所凸現(xiàn)的問題，積極應(yīng)對，勢在必行。

第四篇：城中村改造問題

城中村改造問題多多 開發(fā)商急盼政府政策支持

來源：鄭州晚報 發(fā)布時間：2011-8-25 閱讀：125次

自從2007年鄭州市政府103號文件出臺后，我市的城中村改造已經(jīng)全面鋪開。一些房地產(chǎn)開發(fā)商審時度勢，也投身到了這一事業(yè)中去。但是據(jù)了解，目前有些城中村改造項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)遇到了一些困難，一些項(xiàng)目甚至陷入停頓狀態(tài)。原因何在？開發(fā)商都遇到了哪些問題？是怎么解決的？本期“地產(chǎn)下午茶”邀請了幾位已經(jīng)或準(zhǔn)備參與城中村改造的開發(fā)商，就這些話題展開討論。晚報記者 盧志峰/文圖

“開盤死”凸顯剛性需求

記者：目前房地產(chǎn)市場形勢依然嚴(yán)峻，你們作為參與城中村改造的開發(fā)商，也要面對同樣的問題，各位覺得從這次的行業(yè)性危機(jī)中可以得到什么啟示？

羅超：現(xiàn)在有一個很普遍的問題，就是所謂的“開盤死”，就是開完盤之后當(dāng)時的情況挺好的，但是后面相當(dāng)長的一段時間里不行，我們后來也分析了，開盤的時候這一部分就是剛性的需求，把剛性的需求一滿足后面就沒有了。過了年后從中央到地方促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長政策效果會顯現(xiàn)，可能會有所好轉(zhuǎn)，到那個時候我覺得成交量可能會有所上升，但成交的價格出現(xiàn)較大的回升是不太可能的。

趙大偉：說到剛性需求，我覺得開發(fā)商要反思一個問題，就是以前我們對這一部分客戶的需求研究得不夠、不透。過去對投資型、改善型

客戶研究得比較多，現(xiàn)在市場形勢一變，剛性需求成主體了，就感覺到措手不及。所以有不少客戶到售樓部一看，對你的房子有些興趣，但又覺得你這個房子不能完全滿足他的需要，或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他的需要，又猶豫，這就是個問題。所以我覺得要花大力氣研究這部分客戶的功能需求，要方正實(shí)用，要舒適，還要適度，不需要做得太奢侈，那是一種浪費(fèi)，讓客戶花冤枉錢。

張振海：實(shí)際上老百姓的購房欲望還是很強(qiáng)烈的，關(guān)鍵是我們要弄清楚他們的真實(shí)需求，研究好市場。像鄭州市東郊和西郊的需求就有差別，要搞清楚。我們在西郊搞開發(fā)，感到國家“70·90”政策還是很對癥的，甚至西邊礦區(qū)的也有不少來買。

“帶著鎖鏈”還要跳好舞

記者：城中村改造項(xiàng)目相對來說比較特殊，有自己的特點(diǎn)，也有一些政策上的限制和要求，比如容積率的要求、廉租房比例的要求，還有開發(fā)周期長的特點(diǎn)，這對開發(fā)商在項(xiàng)目運(yùn)作和產(chǎn)品設(shè)計上會有哪些影響？

趙大偉：城中村的項(xiàng)目開發(fā)周期會比較長，還要先安置村民，商品房這一塊要補(bǔ)安置房這一塊的成本，對開發(fā)商資金量的要求很高。我認(rèn)為城中村改造項(xiàng)目利潤應(yīng)該在后期，而不是在前期。前期為了照顧整個項(xiàng)目的現(xiàn)金流，價格不能太高，要及時回籠現(xiàn)金，不然你后期的開發(fā)就會有困難。后期可以在你逐步開發(fā)這個產(chǎn)品的過程中完善這個產(chǎn)品，這

樣能夠提升產(chǎn)品的價值，在后期提升了的產(chǎn)品價值實(shí)際上是你利潤的主要來源。

張振海：“70·90”、容積率、日照時間這個都是要基本滿足的。但是從城中村改造的特點(diǎn)來說，怎么樣讓它更人性化，更好，同時還要有市場、有利潤，這個確實(shí)也很難。你是搞高層，還是搞多層，還是搞小高層，有一些客戶感覺高層物業(yè)費(fèi)高，想要多層的，但多層多了容積率怎么辦？這就要我們想辦法，盡量做到均衡。

羅超：首先我們要執(zhí)行國家的政策，要按政府的規(guī)定來做，不然就要出局了。容積率對產(chǎn)品設(shè)計的影響我覺得還真不少。另外，城中村改造項(xiàng)目共性很大，都比較靠市中心的區(qū)域，人口密度大，拆遷的成本也都差不多，再加上政策要求也比較細(xì)，在這種情況下很容易出現(xiàn)產(chǎn)品的雷同。所以我總覺得，城中村改造確實(shí)要努力達(dá)到高手的水平才能去做。盼望政府繼續(xù)“扶一把”

記者：城中村改造項(xiàng)目政策性很強(qiáng)，涉及到的利益相關(guān)方也很多，在這方面你們在開發(fā)過程中感到有哪些突出問題需要解決？

張振海：城中村改造是利國利民的大好事，多數(shù)的城中村村民一聽說要改造也是很擁護(hù)，但是這里面有很多的實(shí)際情況還是需要政府大力支持的。再一個就是手續(xù)的辦理，希望在符合程序的前提下能夠再快一點(diǎn)，不能拖，盡快地拆遷，盡快地去蓋，加快資金的周轉(zhuǎn)，這個不能慢，慢的話開發(fā)商要付出很多成本，像過渡費(fèi)就要付出很多，這對開發(fā)商也是一個比較大的負(fù)擔(dān)。

羅超：城中村改造政策的支持是少不了的，有些問題可以盡快明確，讓開發(fā)商吃定心丸。比如所建廉租房要先租給政府5年，那么租以前是不是要求開發(fā)商辦成自己的產(chǎn)權(quán)？租用期滿5年后要返還給開發(fā)商，到時這些房子是作為新房上市還是作為 二手房上市？說到加快各種手續(xù)的審批，提高辦事效率，鄭州的支持力度應(yīng)該更大一些。

趙大偉：政策支持方面有不少政府是考慮到了的，像城中村土地招拍掛，103號文說要對前期介入的開發(fā)商有所照顧。不久前市政府17條穩(wěn)定市場的政策中對城中村改造這一塊也給了一些優(yōu)惠政策，這些政策牽涉到的部門很多，希望能夠盡快地落實(shí)，使城中村改造的步子邁得更快一些。

第五篇：論城中村存在的問題及對策分析

論城中村存在的問題及對策分析

摘要：“城中村”是城市化發(fā)展過程的產(chǎn)物，是城市建設(shè)過程中遇到的新事物?！俺侵写濉眴栴}的存在影響了社會的和諧，制約了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻滯了現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程，鑒于此，引起社會各方面的關(guān)注，特別是政府的高度重視。文章在分析“城中村”產(chǎn)生的原因、現(xiàn)狀、主要存在的問題的基礎(chǔ)上，提出可行的解決舉措。只有把“城中村”納入城市的管理范圍，以人為本，維護(hù)弱勢群體利益，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。

關(guān)鍵詞：城中村；秀靈村；改造

“城中村”在中國城市發(fā)展過程中普遍存在而又具有中國特色，是工業(yè)化和城市化發(fā)展時期的一個新事物，與中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制密切相關(guān)。論文論文參考網(wǎng)其不僅是個社會問題，更是個政治問題，如果處理不好，會危及社會正常秩序，會導(dǎo)致社會矛盾的激化。我國正處在改革開放的深化階段和關(guān)鍵時期，此時也是各種矛盾凸顯的多發(fā)期，為創(chuàng)造一個和諧穩(wěn)定的環(huán)境，緩解并解決各種社會矛盾，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。

一、“城中村”的定義

對于“城中村”的定義，眾多學(xué)者從不同的角度作出了不同的闡述。呂宏芬、王積瑾認(rèn)為：“城中村”是指在城鎮(zhèn)中仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)，它是改革開放以來中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物，是城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象。高迎伏、黃仕偉和董平指出：“城中村”就是指原來是農(nóng)村，由于城市的擴(kuò)張成為社區(qū)，現(xiàn)已基本沒有耕地，沒有農(nóng)業(yè)，也沒有農(nóng)民，但仍按村的行政管理體制來管理的城市中的特殊社區(qū)。筆者認(rèn)為“城中村”是城市發(fā)展過程中，將城市周邊的村莊列入城市規(guī)劃管理范圍，而又在特定的時期內(nèi)存留城鄉(xiāng)二元體制的狀況。城市的飛速發(fā)展，需要通過征用周邊農(nóng)村耕地獲得擴(kuò)展的空間，提升城市的容量，不斷蠶食周邊的耕地，這就形成了“城市—農(nóng)村一城市—農(nóng)村”環(huán)形衍射的空間布局，也就是我們所說的農(nóng)村包圍著城市，城市又包圍著農(nóng)村，城村交替出現(xiàn)的現(xiàn)象。

二、“城中村”產(chǎn)生的原因

問題的產(chǎn)生，總有其原因。我們既要看到其產(chǎn)生的內(nèi)在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客觀地分析、把握它的本質(zhì)，才能為解決“城中村”問題提供科學(xué)的方法。

(一)城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)體制是“城中村”產(chǎn)生的本質(zhì)原因

建國后優(yōu)先發(fā)展城市，限制人口流動，制定嚴(yán)格的地籍和戶籍制度，形成了城鄉(xiāng)分治的二元體制，“城中村”就在這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下產(chǎn)生了。而城鄉(xiāng)二元土地制度是城鄉(xiāng)二

元結(jié)構(gòu)制度的核心。所謂城鄉(xiāng)二元土地制度就是農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，城市土地實(shí)行國家所有制。在二元土地結(jié)構(gòu)所有制的基礎(chǔ)上，相應(yīng)地形成了兩種產(chǎn)權(quán)，即國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。正因?yàn)閮煞N所有權(quán)的差異，造成了國家可以征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)用地，而很難征用作為農(nóng)民生活的宅基地，特別是《物權(quán)法》頒布后，國家對村民宅基地的征用，未經(jīng)村民同意是不能執(zhí)行的，否則是違法，所以說這種二元土地結(jié)構(gòu)制度是“城中村”產(chǎn)生的關(guān)鍵。由于制度的差異和條件的不成熟，地籍和戶籍沒有統(tǒng)一，就保留原來的村落，形成了所謂的“城中村”。

(二)可觀的租金收益是“城中村”存在的經(jīng)濟(jì)根源“城中村”交通便利，房租廉價，吸引很多外來打工的中低收入者，本地居民通過出租房屋獲得很大的收入。在這些巨大利益驅(qū)動和誘惑下，村民想盡一切辦法，甚至違章違規(guī)加建、擴(kuò)建、改建，根本不會考慮房屋建設(shè)如何與環(huán)境相協(xié)調(diào)，是否可擴(kuò)建等問題，這就使原來規(guī)劃不合理的“城中村”更加密集擁擠、雜亂無章。當(dāng)“城中村”的房屋加建或建成后，政府想整改或拆遷非常困難，改造的成本更高，涉及到復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和賠償問題，在條件不允許的前提下，政府只能留存“城中村”，等待改造的時機(jī)。“城中村”這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，主觀上是原村民突破各種政策法律限制追求自身利益的結(jié)果，是城中村居民在房屋租金快速增值的驅(qū)動下，追求租金的后果；客觀上是城市按照其經(jīng)濟(jì)規(guī)律以扭曲形式釋放其應(yīng)有價值的必然。

(三)村落的歷史淵源、傳統(tǒng)風(fēng)俗是城中村存在的又一因素

“城中村”有自己特定的歷史文化淵源，有著濃厚的傳統(tǒng)觀念和生活風(fēng)俗，表現(xiàn)為鄉(xiāng)土性很濃的血緣和地緣社會意識。村民都有一種依戀故土的情感，在村民傳統(tǒng)意識觀念中，村落就是他們生存的根，是世代相傳繁衍的地盤，村落改造或整體性搬遷，就意味著失去生存的根，失去繁衍生存的窩，所以部分村民極力反對“城中村”改造或拆遷。人是情感的動物，村民很難擺脫根深蒂固傳統(tǒng)教化和歷史風(fēng)俗的束縛，先進(jìn)和文明作為一種軟力量在短期內(nèi)不能將其瓦解同化?！俺侵写濉痹谶@種特有的歷史文化、傳統(tǒng)風(fēng)俗的內(nèi)在意念的力量框架下，暫時留存下來。

三、“城城中村”存在的問題

“城中村”的問題，是一個社會問題，表現(xiàn)出利益性和復(fù)雜性?！俺侵写濉痹诔鞘械陌l(fā)展過程中，像雨后春筍般冒出，各地城市的發(fā)展情況不同，其具體現(xiàn)狀也不一樣，但都存在共同的特征。

(一)管理體制和政治選舉還保留農(nóng)村模式

“城中村”名義上納入了城市管理的范圍，但現(xiàn)實(shí)中還游離在城市管理的邊界之外，由于體制和管理的滯后，很多的“城中村”仍然沒有撤銷村民委員會，建立居民委員會，實(shí)現(xiàn)民主的居民自治。筆者所調(diào)查的南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)秀靈村就是一個典型，在行政管理上還是以

村委會主導(dǎo)，村委會作為村中公共權(quán)力的執(zhí)行者和維護(hù)者，實(shí)行半封閉式的村治管理，按《中華人民共和國村民委員會組織法》實(shí)行自我管理，自我服務(wù)，自我監(jiān)督。這就使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在“城中村”管理中起主導(dǎo)作用，村委會成了村中一切大小事情的裁決者，成為村治的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)?！俺侵写濉眱晌倪x舉換屆，是村里的一件政治大事，但內(nèi)容和形式上類似于農(nóng)村的選舉換屆，村黨支部委員會和村民委員會是三年進(jìn)行一次選舉，兩者同步進(jìn)行，兩委的換屆都表現(xiàn)出宗族式、大姓氏的選舉，一般來說村支書和村主任都是由人口多的姓氏的人來擔(dān)任。秀靈村本土人口1700人左右，張、梁、盧、陳、黃五姓氏的人口占總?cè)丝诘陌俜直确謩e為30％、28％、27％、8％、7％，這么多年來，兩委委員大多數(shù)是由張、梁兩姓來擔(dān)任。

(二)租金是村集體組織和居民的主要收入

村黨支部委員會和村民委員會都屬于非營利性組織，是沒有經(jīng)濟(jì)來源的，主要是靠出租土地、房屋等集體資產(chǎn)和上級政府的補(bǔ)助來維持兩委的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及兩委委員工資的發(fā)放，很多“城中村”都充分利用土地、房屋等有償使用的集體資源。秀靈村把靠近街道的兩棟大樓出租給友愛醫(yī)院和水電工程學(xué)校，每年的租金收入大概有幾十萬元，這些錢大部分投入村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6村民的收入來源主要是租金、土地征用后的賠償、集體資產(chǎn)出租后的分紅和從事第三產(chǎn)業(yè)的收入。由于城市的發(fā)展?fàn)顩r不一樣，這個賠償金和租金是有所差異的，由于土地賠償金低和房屋租金廉價，秀靈村村民的生活還是很困難?？傮w來說，以上兩種主體很大程度上都是依賴租金收入維持生存與發(fā)展，有些學(xué)者稱之為新型的租金食利階層。

(三)道德價

值的差異性和村民思想觀念落后

“城中村”的流動人口比較多，人員構(gòu)成相當(dāng)復(fù)雜，造成了這個群體中人員的道德素質(zhì)良莠不齊，利益觀、價值觀呈現(xiàn)多樣性。由于生活方式和意識觀念也不一樣，現(xiàn)實(shí)生活中就有可能引發(fā)多種矛盾?！俺侵写濉贝迕竦乃枷胗^念保守落后，生活方式跟不上時代和城市發(fā)展步伐，成為城市中的弱勢群體；小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想很嚴(yán)重，只圖吃飽穿暖，滿足于現(xiàn)狀，缺乏競爭意識和開拓進(jìn)取精神；思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)低，文明禮儀不講究，不懂技術(shù)，角色上沒有從村民徹底轉(zhuǎn)變到市民，這樣就非常難以融入現(xiàn)代文明的都市。沒有文化，沒有技術(shù)，沒有追求，“城中村”的本土居民都是從事一些臟、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日。

(四)社會治安欠佳

“城中村”管理滯后或不規(guī)范，警力巡查和監(jiān)管有限，綜合管理相對薄弱，賭博、吸毒、賣淫、打群架、超生等行為時有發(fā)生，“城中村”也就成了“問題村”，成為藏污納垢的地方。有人將“城中村”稱為城市中的死角、貧民區(qū)和犯罪發(fā)生區(qū)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)“城中村”的案發(fā)率和犯罪率比城市的其他地區(qū)偏高。鑒于“城中村”社會環(huán)境復(fù)雜，治安欠佳，西鄉(xiāng)塘區(qū)公安分局在秀靈村設(shè)立民警值勤點(diǎn)，打擊各種非法行為。面對有著1萬流動人口的復(fù)雜群體，村里成立了由民兵組成的護(hù)村隊，不定時地在村落范圍內(nèi)巡邏，對各種違法行為在一定程度上起著震懾作用。

(五)身份沒有明確，地位尷尬

“城中村”無法與城市同步協(xié)調(diào)發(fā)展，很多的城市專門為“城中村”的管理出臺規(guī)章條例，把它們列為所謂的城市“特區(qū)”，這就使“城中村”更加難以融入大都市。“城中村”處在城市管理的邊緣，由于政策、制度、條件的不成熟，管理的滯后，不能完全按照城市的管理模式，在一定程度上介于城市的管理范疇和農(nóng)村管理行列之間。這樣尷尬的管理定位，造成許多村民享受不到城市就業(yè)、養(yǎng)老、低保等相應(yīng)的待遇，也享受不到農(nóng)村的優(yōu)惠政策?！俺侵写濉钡拇迕駥ψ约旱纳矸萁缍ê芾Щ螅袝r辦理有關(guān)手續(xù)、證明等相當(dāng)麻煩。秀靈村的秀靈小學(xué)的學(xué)生，如果他們屬于農(nóng)村的，又享受不到九年義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的減免；如果屬于城市的，又享受不到城市教育的待遇和保障。

(六)建筑混亂，衛(wèi)生條件差

村民不規(guī)范建筑，形成了“握手樓”、“接吻樓”、“貼面樓”、“一線天”等這樣的“城中村”典型的建筑景觀，而這些雜亂、陳舊、矮小的建筑影響整個城市的整齊美觀和 生機(jī)活力。由于建筑的混亂，沒有整體性規(guī)劃，許多的功能沒有完善，特別是排污系統(tǒng)和垃圾的處理很隨意，直接排放或倒在街道上，造成污水橫流，臭氣熏天。鑒于“城中村”的建筑物無序、衛(wèi)生環(huán)境差，與城市里的金碧輝煌的摩天大廈及清潔寬敞的公路形成鮮明的對比，有人把“城中村”稱為都市的“疤痕”。

四、“城中村”改造的建議

從國家構(gòu)建和諧社會，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化大局來看，“城中村”改造是時代的要求，符合國家和國民的利益；從一個城市的協(xié)調(diào)發(fā)展來看，“城中村”改造是提升城市品位，創(chuàng)建文明和諧都市的必然要求。

(一)加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控。對“城中村”實(shí)行綜合管理

政府充分發(fā)揮國家公共行政權(quán)力管理者和城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品管理者的雙重作用，在堅持公共性、公平性、參與性的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考慮改造單位的利益，讓市場參與商業(yè)性運(yùn)作。在城區(qū)一級政府，廢除舊的行政管理體制，組建綜合性部門，提高綜合協(xié)調(diào)能力和行政效率；防止條塊分割，成立綜合辦公室，對“城中村”的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、建設(shè)、安全、拆遷、安置等實(shí)行有效管理。

(二)改革城鄉(xiāng)二元體制，對集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造

從體制上轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，將“城中村”的土地集體所有變?yōu)閲宜?。只有土地國有：才能從根本上制止村民對土地的?dú)立處理權(quán)，一切土地使用都?xì)w土地規(guī)劃部門管理。在“城中村”實(shí)行集體資產(chǎn)股份制，這是我國改革的一個新探索，按股份制的原則改造集體經(jīng)濟(jì)，對村集體資產(chǎn)進(jìn)行清查核算、資產(chǎn)評估，使村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)明確清

晰。經(jīng)營管理上按照《公司法》的規(guī)定進(jìn)行操作，量化資產(chǎn)，明確股權(quán)分配，村民按出資額大小來分紅，個人所擁有的股份可以自行支配，有權(quán)利贈送、轉(zhuǎn)賣給他人。村民獲得了實(shí)惠，他們會很積極地參與到“城中村”的改造。

(三)加強(qiáng)立法。依法推進(jìn)改造

由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及戶籍、土地的變更，還有行政管理體制和城鎮(zhèn)管理體制等復(fù)雜問題。國家的法律法規(guī)至今沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，因而操作上也沒有統(tǒng)一的方法，各地城市都是根據(jù)自己的實(shí)際情況，出臺一些粗糙的管理?xiàng)l例。需要出臺一些可操作性更細(xì)化的法律法規(guī)，以法律推進(jìn)“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。

(四)妥善安置村民，給予合理的補(bǔ)償

“城中村”改造之所以那么困難，主要是利益問題沒有協(xié)商解決好，安置或補(bǔ)償沒有達(dá)到村民的要求。村民的房屋被拆遷后，戶籍劃入城市管理，身份變?yōu)槌鞘芯用?，給予合理補(bǔ)償，應(yīng)按照城市居民的管理標(biāo)準(zhǔn)保障村民的利益，解決好醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、就業(yè)、子女上學(xué)問題等。只有以村民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，才能得到他們的支持，順利、穩(wěn)定地推進(jìn)“城中村”改造。

(五)轉(zhuǎn)變村民思想觀念，提高素質(zhì)，培養(yǎng)技能

村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗傳統(tǒng)文化的影響，思想觀念還比較守舊，生活方式還比較單一，文化技術(shù)還比較低，缺乏競爭進(jìn)取的精神。只有轉(zhuǎn)變他們的思想觀念，提高他們的科學(xué)文化素質(zhì)，培養(yǎng)他們的技能，才能為“城中村”的改造減少阻力。比如免費(fèi)舉辦一些掃盲脫產(chǎn)班或技能培訓(xùn)班，摒除陋習(xí)，使他們的腦袋充實(shí)起來，樹立勤勞致富、科技致富的意識。知識素質(zhì)高了，有了一技之長，生活就有了保障，利益得到了維護(hù)，村民對改造的抵觸情緒自然就降低了。

(六)對城市的空間發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃

“城中村”的形成有一個過程，開始時不給予足夠的重視，造成“城中村”泛濫，問題惡化，這給我們后人很大的教訓(xùn)。因此，必須樹立超前意識和前瞻性，規(guī)劃好未來藍(lán)圖，對郊區(qū)、城市周圍有可能將來再成為“城中村”的村莊、村群進(jìn)行調(diào)查，了解它們的現(xiàn)狀，在宏觀上把它們劃入城市管理范圍，嚴(yán)格控制土地的投放，做到合理規(guī)劃，不能讓“城中村”在無序的狀態(tài)下肆意發(fā)展，減少或杜絕一邊改造“城中村”一邊產(chǎn)生“城中村”。

“城中村”是城市發(fā)展過程中普遍的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的代名詞，制約了我國城市經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，影響了社會的和諧發(fā)展，其問題的利益性和復(fù)雜性使我們面臨很大的挑戰(zhàn)，需要政府加強(qiáng)宏觀管理，采取強(qiáng)有力的措施，讓“城中村”真正融入都市之中。

[ 結(jié) 束 ]