第一篇：中國(guó)大學(xué)招生的地域歧視及其制度改革
憲政講堂之三十五：
中國(guó)大學(xué)招生的地域歧視及其制度改革
主講人：張千帆，北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任 主持人：梁文永，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評(píng)估中心副主任 時(shí)間：2011年5月24日（周二晚7點(diǎn)）地點(diǎn)：昌平校區(qū)（學(xué)術(shù)報(bào)告廳）
張千帆（北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）：
非常高興再次來(lái)到法大的昌平校區(qū)，和大家進(jìn)行交流。昨天晚上，貴校的老校長(zhǎng)江平先生到了北大，給北大學(xué)子上了一課，今天算作回訪，來(lái)和法大的學(xué)子進(jìn)行交流。蔡定劍老師在世時(shí)，每年安排幾次“憲政講堂”，接連的憲政講座，能激發(fā)大家的憲政思維，這是非常有意義的。由“準(zhǔn)律師協(xié)會(huì)”協(xié)辦本次“憲政講堂”也再合適不過(guò)了——因?yàn)?，中?guó)的法治和憲政的推動(dòng)力量要靠律師。今天大家是大學(xué)生，明天將是大律師，將來(lái)中國(guó)憲政的希望寄托在律師身上。
今天晚上，我們討論一個(gè)具體的、微觀的話題：中國(guó)大學(xué)招生制度。為什么講這樣的話題，原因至少有三個(gè)。一是，反歧視是蔡定劍教授生前極其關(guān)注的問(wèn)題，主要是反就業(yè)歧視。事實(shí)上，就業(yè)歧視和招生歧視混合在一起，就業(yè)歧視是招生歧視的延續(xù)，我們進(jìn)校之前，面臨招生歧視；畢業(yè)之后，半數(shù)以上的人，面臨就業(yè)歧視，那就是是女同學(xué)。歧視在中國(guó)無(wú)處不在，招生歧視現(xiàn)在是被忽視的問(wèn)題。二是，法大前任校長(zhǎng)徐顯明教授對(duì)法大招生制度進(jìn)行改革，引起很大的震動(dòng)；改革是否還在進(jìn)行，改革的意義和局限性在何處，需要我們關(guān)注。第三，中國(guó)是考試大國(guó)，六月份又迎來(lái)高考，人們往往將高考看作萬(wàn)惡之源。這其實(shí)是一個(gè)誤解。高考確實(shí)存在弊端，但不能成為所有罪惡的替罪羊，很多問(wèn)題并不是由高考引起；高考只是招生的手段，問(wèn)題的癥結(jié)在于招生考試環(huán)節(jié)。從去年年底開(kāi)始，發(fā)生了這樣一件事，大家不知道是否關(guān)注過(guò)，即上萬(wàn)名考生家長(zhǎng)聯(lián)名簽署信件上書教育部，他們的基本訴求是希望自己的子女能在北京高考。為什么？因?yàn)檫@些學(xué)生是隨遷子女，跟隨父母來(lái)到北京接受多年教育；到高考時(shí)，學(xué)生必須回到原籍參加當(dāng)?shù)氐母呖?，因?yàn)樗麄冊(cè)诒本](méi)有戶籍。從2002年開(kāi)始，各地開(kāi)始單獨(dú)命題，北京的試題與各地完全不同，各地的教育也存在天壤之別?？忌氐皆呖?，意味著在北京接受的教育基本沒(méi)用，還需要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐母咧薪逃透呖迹@必然會(huì)影響考生的考試成績(jī)。對(duì)隨遷子女來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)迫切的問(wèn)題，不僅影響著高考生，還會(huì)影響到中考生。不能在北京高考，中考生在接受高中教育時(shí)，就會(huì)面臨選擇？是繼續(xù)留京還是提前回原籍，與父母分隔兩地？這又成了一個(gè)留守兒童問(wèn)題。
從上面的事件我們可以看到，家長(zhǎng)之所以選擇讓子女在北京參加高考，首先是受分省命題格局所影響。目前，全國(guó)32個(gè)省級(jí)單位，有一半是自主命題，另一半采用全國(guó)統(tǒng)考，每年高考，全國(guó)是17份考卷。我們沒(méi)有統(tǒng)一高考一說(shuō)，只有統(tǒng)一時(shí)間的高考。2002年，為什么要實(shí)行分省命題的考試？我們?cè)?jīng)做過(guò)調(diào)研，分省命題不是偶然的試驗(yàn)，也不是有些地方所宣稱的地方多元化。以北京為例，如果采用統(tǒng)一考卷會(huì)造成北京的大學(xué)對(duì)北京本地考生的錄取標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地方的考生。為了不顯示考生的分?jǐn)?shù)差距，采用了分省命題，使各地的考試沒(méi)有可比性，沒(méi)有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。接下來(lái)，我們來(lái)看招生的實(shí)際情況。這是我所在學(xué)校09年的招生指標(biāo)分配圖，每年會(huì)有差別，這并不是絕對(duì)的指標(biāo)，只是錄取比例。
從這張指標(biāo)分配圖，我們可以看出，北京的錄取比例遠(yuǎn)高于其他省、市、自治區(qū)。河南、山東對(duì)此抱怨很大，河南、山東作為考生大省，招生指標(biāo)很少，說(shuō)明這些省的錄取門檻高于北京。門檻最高的安徽省，與北京相比，錄取比例低于北京的100倍。外地考生考入北京是相當(dāng)不容易?？刹灰詾楸本┑母咝：茉愀猓鼈兤鋵?shí)是在全國(guó)各地高校中“最不糟糕”的。一般來(lái)說(shuō)，北京高校對(duì)本地考生的錄取比例為15%上下，外地高校的錄取比例不盡相同，但是遠(yuǎn)比北京高。例如復(fù)旦大學(xué)對(duì)上海本地考生的錄取比例是錄取比例最低的內(nèi)蒙古考生錄取比例的274倍，外地的“985”、“211”等部屬的重點(diǎn)院校以前對(duì)本地考生錄取比例通常超過(guò)50%。近年來(lái)，教育部要求不超過(guò)50%，前年開(kāi)始要求不超過(guò)30%，但各校至今還沒(méi)有達(dá)到。對(duì)于招生指標(biāo)制度，我們對(duì)世界各國(guó)做過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這種制度屬于“中國(guó)特色”，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都沒(méi)有；就我們所知，中國(guó)是唯一實(shí)行招生指標(biāo)制度的國(guó)家。招生指標(biāo)制可以說(shuō)是配額制，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的配額制在改革開(kāi)放30年以來(lái)已經(jīng)逐漸被消除，但大學(xué)招生指標(biāo)制一直延續(xù)到今天，沒(méi)有消除的跡象，造成了嚴(yán)重大學(xué)招生本地化的現(xiàn)象。所有的部屬院校本地化現(xiàn)象嚴(yán)重，但清華大學(xué)校長(zhǎng)發(fā)表高見(jiàn)說(shuō)，這種現(xiàn)象不是中國(guó)特色，世界各國(guó)都是這樣。這個(gè)論點(diǎn)是站不住腳的。比如美國(guó)，哈佛、耶魯不說(shuō)，很多公立大學(xué)，如我所讀的德克薩斯大學(xué)，本地化招生現(xiàn)象遠(yuǎn)比中國(guó)嚴(yán)重，招生本地學(xué)生的比例達(dá)到90%。就是說(shuō)，90%以上的學(xué)生是德克薩斯州的居民。加州大學(xué)、紐約大學(xué)等等公立大學(xué)也都有相當(dāng)高的本地招生。問(wèn)題是這些大學(xué)都是州立大學(xué)，或用我們的話說(shuō)是“地方性大學(xué)”。美國(guó)沒(méi)有一所聯(lián)邦大學(xué)，公立大學(xué)基本上是州立大學(xué)，州政府每年投資資金，由州維持、由州建立的大學(xué)，由州的納稅人供養(yǎng)，自然在招生時(shí)可以對(duì)本州考生的錄取比例高。更何況這種現(xiàn)象未必是招生歧視的結(jié)果，比如說(shuō)我有機(jī)會(huì)讀德州大學(xué)，也有機(jī)會(huì)讀哈佛大學(xué)，但我是德州人，考取了德州大學(xué)，在德大讀書有很多好處，可以減免學(xué)費(fèi)，可以住在自己家里、降低生活費(fèi)用，而且德大法學(xué)院也是模仿哈佛所建，在德州接受教育與在哈佛接受教育并不是天壤之別。這樣的話，德州大學(xué)自然吸引更多的德州學(xué)生。同理，紐約州的學(xué)生為什么不到德州學(xué)校？因?yàn)榧~約州有自己很好的大學(xué)，也會(huì)受到紐約州很好的待遇。所以，招生本地化不能和外國(guó)相其并論，歧視是中國(guó)的特色，是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。
還有，像美國(guó)這種教育資源相對(duì)均衡的國(guó)家，對(duì)本地的招生固然是自然的選擇，不是招生歧視，但是即使各校采取歧視性的招生方式，其后果也不嚴(yán)重。因?yàn)槊總€(gè)地方都可以通過(guò)歧視的方式實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)，美國(guó)的東部、西部、南部、北部和中部都有相當(dāng)不錯(cuò)的學(xué)校，中部芝加哥大學(xué)，南部德州大學(xué)、東西部更不用說(shuō)了，哈佛、耶魯、斯坦福、加州伯克利分?！词贡镜貙W(xué)校歧視外地申請(qǐng)人，后者也完全可以在她自己所在區(qū)域就讀相當(dāng)不錯(cuò)的大學(xué)。而我國(guó)如何？能否說(shuō)北京人歧視河南人，河南人也來(lái)歧視北京人？河南人、北京人確實(shí)都在歧視，但這兩種歧視顯然不是在同一個(gè)數(shù)量級(jí)上。
從“985”“211”高校在全國(guó)的分布圖來(lái)看，我國(guó)各地高等教育資源分布極不均衡，教育、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，沒(méi)有辦法通過(guò)歧視來(lái)實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)。在中國(guó)現(xiàn)有情況下，會(huì)造成巨大的不公正。2009年，騰訊網(wǎng)對(duì)網(wǎng)民群體進(jìn)行調(diào)查，從整體上來(lái)說(shuō)，有83%的人認(rèn)為現(xiàn)在的招生政策不公平，有55%的網(wǎng)友認(rèn)為是完全不公平；對(duì)于部屬高校實(shí)行招生指標(biāo)制度是否公平的調(diào)查，81%的網(wǎng)友認(rèn)為“不公平”，有54%的網(wǎng)友認(rèn)為“完全不公平”。不平等是顯然的，但不能說(shuō)所有的不平等就是歧視。如果名額分配不平等有理，我們可以不將其界定為憲法所禁止的歧視；如果沒(méi)有理，那就是歧視了。那么各地大學(xué)又是提供什么樣的理由？經(jīng)參訪高校的招生部門，我們所得到的答案是，“這是學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來(lái)如此”，這種理由是不可接受的，89%的網(wǎng)友表示“不能接受”，其中71%的網(wǎng)友表示“完全不能接受”。有的高校聲稱，在向各省分配數(shù)量不等的招生名額時(shí)，主要考慮的因素是各省的“生源質(zhì)量”，對(duì)這種理由，有81%的網(wǎng)友表示“不能接受”，其中61%的網(wǎng)友表示“完全不能接受”。其實(shí)，如果高校進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)研、有過(guò)硬的數(shù)據(jù)支撐的理由，未嘗不可接受，但到目前為止，各個(gè)大學(xué)只是說(shuō)說(shuō)而已。所謂“素質(zhì)”到底是什么？怎么衡量？沒(méi)有人能說(shuō)清楚。在對(duì)概念界定很模糊的情況下，各種理由將會(huì)成為借口。
在調(diào)研中，我們也遇到了很大的困惑，即中央和地方對(duì)教育的投資問(wèn)題。教育部曾經(jīng)發(fā)文，要求高校公開(kāi)財(cái)務(wù)信息。我們?cè)?jīng)自信滿滿的向北大、清華等高校進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果石沉大海。最后，我們以律師的口吻寫信，要求答復(fù)，否則向教育部復(fù)議或向法院起訴。面對(duì)這樣的情況，北大、清華做出回應(yīng)，披露自己的數(shù)據(jù)。其實(shí)我們之所以設(shè)計(jì)這樣的調(diào)查，主要是看看大學(xué)招生地方化是否有點(diǎn)理由。如果能證明地方政府對(duì)所在地學(xué)校投資占有相當(dāng)?shù)谋壤?，那說(shuō)明地方招生本地化就有正當(dāng)理由，它表明地方納稅人對(duì)學(xué)校做出了相當(dāng)?shù)呢暙I(xiàn)。令人費(fèi)解的是，有些學(xué)?？偸钦谡谘谘?，不肯披露數(shù)據(jù)，我們沒(méi)有必要公布所獲投資的絕對(duì)數(shù)額，我們所關(guān)心的只是比例。以下是近年來(lái)北大、清華所接受中央和北京財(cái)政投資的比例。
北大、清華北京市與中央財(cái)政投入比例
除09年的例外，我們可以看到，每年中央和地方對(duì)北大、清華的投資基本一致，維持在5%左右。北京市對(duì)北大、清華兩所學(xué)校的投資與中央政府投資相比，只占了5%上下；換言之，地方政府和地方納稅人對(duì)地方學(xué)校的貢獻(xiàn)是非常小的，而北大、清華在北京的招生比例，每年達(dá)到了15%，即使拿投資比例作為招生的理由，對(duì)北大、清華來(lái)說(shuō)，這樣的投資比例也是不相當(dāng)?shù)?。這其實(shí)與前年我們向教育部的建議相吻合，那就是逐年減少北京市部屬高校的招生比例到5%。
我們?cè)倩氐秸ù髮W(xué)的招生改革。在目前大學(xué)招生本地化極其嚴(yán)重的情況下，中國(guó)政法大學(xué)提出同比例招生，具有很大的進(jìn)步性。如果真能做到同比例招生，中國(guó)政法大學(xué)將在全國(guó)邁出很大的一步。當(dāng)然，中國(guó)政法大學(xué)提出同比例招生之后，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，但政法大學(xué)做到了本地招生比例降到了10%。問(wèn)題是同比招生是不是解決本地化招生的一個(gè)出路？我的看法是，同比例招生是現(xiàn)有格局下比較好操作的措施，但不能解決所有的問(wèn)題；同比例招生本身具有內(nèi)在的局限性，即沒(méi)有打破招生指標(biāo)配額制的局限。同比例招生會(huì)產(chǎn)生公平性問(wèn)題。像江浙一些省份的考生會(huì)說(shuō)，我們的考試能力比別的省考生強(qiáng)，憑什么只給我們招生比例的平均值呢？為了公平起見(jiàn)，在按地區(qū)分配名額的制度下，可以根據(jù)各省人口數(shù)或者考生數(shù)的比例分配招生名額的做法是否合理，我們做過(guò)調(diào)查，有42%的人認(rèn)為不合理，39%的人認(rèn)為合理，18%的人持中間態(tài)度。
如何看待同比例錄取
同比例招生導(dǎo)致不公平，不公平又會(huì)產(chǎn)生“高考移民”現(xiàn)象的出現(xiàn)。特別是在一些少數(shù)民族地區(qū)，因人文、自然環(huán)境的不同，接受教育的程度相對(duì)來(lái)說(shuō)比較低，那么教育程度比較高的城市的考生會(huì)“移民”到教育程度比較低的地方，占用當(dāng)?shù)氐慕逃Y源，同比例招生制度為這些考生提供了優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也產(chǎn)生了高考移民動(dòng)機(jī)。高考移民是無(wú)法避免的，只要各地存在不平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)出現(xiàn)高考移民。因此，同比例招生制度，仍然有其內(nèi)在的局限性。如何防止高考移民？防止高考移民的路徑究竟何在？我們很高興的看到，73%的網(wǎng)友認(rèn)為是“全國(guó)統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)，取消地區(qū)指標(biāo)配額制，消除高考移民動(dòng)機(jī)”，全國(guó)統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)，要通過(guò)技術(shù)手段才能達(dá)到，通過(guò)技術(shù)手段達(dá)到公平，防止高考移民。但在2011年、2012年實(shí)行這種制度，要比十年前更加困難，為什么？因?yàn)樵谖覀兯^的“教改”過(guò)程中，人為設(shè)置了很多障礙，各省的自主命題就是一個(gè)最大的障礙。各地建立考試院，形成利益鏈條，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，考試院將會(huì)被取消，當(dāng)?shù)氐睦嬖V求將不會(huì)實(shí)現(xiàn)，這樣會(huì)產(chǎn)生很大障礙。我們現(xiàn)在五花八門的改革，其中包括大學(xué)自主招生改革，產(chǎn)生了很大誤解。現(xiàn)在的自主招生完全是虛假的自主招生。自主招生從一開(kāi)始就是一種“掐尖”的競(jìng)賽，在高考之前，讓考試能力強(qiáng)的學(xué)生承諾上北大或清華。自主招生反映出很多的問(wèn)題，首先的問(wèn)題是我們高等教育理念的錯(cuò)位，誤以為我們的教育是精英教育，好像我們的教育就是培養(yǎng)一兩個(gè)愛(ài)因斯坦，好像我們教育的唯一遺憾是還沒(méi)有人得諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)，通過(guò)這種特殊的方式，招收一批偏才怪才，唯恐這些人在統(tǒng)一考試中被埋沒(méi)。大學(xué)教育是義務(wù)教育的延續(xù)，并不是精英教育，要想將學(xué)生培養(yǎng)為精英，就讓其讀研究生，不要將希望寄托在招生改革上。自主招生完全顛倒了時(shí)空順序，真正的自主招生是在全國(guó)統(tǒng)考之后，各大院校再進(jìn)行二次篩選。在二次篩選中，也要像全國(guó)統(tǒng)考一樣，同樣試卷、同樣標(biāo)準(zhǔn)，保證平等。自主招生考試又是一次小高考，每個(gè)人都有權(quán)利參加考試，但現(xiàn)在的眾多高考生沒(méi)有這樣的權(quán)利，大學(xué)招生對(duì)這些學(xué)生造成了歧視。北大去年的校長(zhǎng)推薦制只選擇全國(guó)39所高中作為推薦的學(xué)校，包括北京市內(nèi)的大多數(shù)高中學(xué)校都沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)行推薦，這是比自主招生更加歧視的歧視。
自主招生和自主命題的公平性能否受到信任呢？有75%的網(wǎng)友表示“不信任”，其中46%的網(wǎng)友表示“完全不信任”。
自主命題的高校招生制度是否合理
現(xiàn)在的招生考試制度產(chǎn)生了諸多的惡果，如違背憲法原則，剝奪平等機(jī)會(huì)；加劇“高考移民”，惡化資源分配；阻礙人才流動(dòng)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別；增加高考?jí)毫?，阻礙素質(zhì)教育；削弱國(guó)家統(tǒng)一，加劇公眾不滿等等。那么，如何改革招生考試制度？
首先，確立招生公平目標(biāo)，廢除分省指標(biāo)體制。很多人對(duì)國(guó)家教育中長(zhǎng)期規(guī)劃不滿意，很大的原因是沒(méi)有將招生公平作為目標(biāo)，沒(méi)有提出公平招生的原則?？荚囀鞘侄危P(guān)鍵是錄?。豢荚嚳梢杂卸喾N形式，最后關(guān)鍵還是招生環(huán)節(jié)，為保障招生環(huán)節(jié)的暢通，需確立招生公平。如何做到公平，就要廢除分省指標(biāo)，在一時(shí)不能廢除的情況下，逐步降低各省之間的差異，逐漸向同比例過(guò)渡，減少招生本地化的現(xiàn)象出現(xiàn)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一考試，原則上統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，即廢除高校招生中按省（市、自治區(qū)）分配名額的做法，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)是否現(xiàn)實(shí)？超過(guò)50%的網(wǎng)民朋友認(rèn)為現(xiàn)實(shí)，我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有得到很好的討論，像我這輩人不會(huì)認(rèn)為統(tǒng)一高考是不現(xiàn)實(shí)的。2002年之前，我們一直實(shí)行統(tǒng)一高考（除上海外，上海在1987年開(kāi)始，就進(jìn)行自主命題。）美國(guó)也實(shí)行統(tǒng)一高考，像美國(guó)的SAT，不僅是美國(guó)人考，加拿大人也在考?？荚囍皇翘峁┮粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只要學(xué)校能夠接受這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就行，不管出題人是國(guó)家機(jī)構(gòu)還是私人機(jī)構(gòu)，都不會(huì)影響這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一考試不僅能在全國(guó)實(shí)現(xiàn)，如果沒(méi)有語(yǔ)言問(wèn)題的話在全世界也能實(shí)現(xiàn)。
其次，完善招生糾偏行動(dòng)，促進(jìn)教育資源共享。對(duì)西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南、貴州等十個(gè)邊遠(yuǎn)省區(qū)實(shí)行同比例招生政策。什么是同比例錄??？就是按照全國(guó)平均錄取比例。比如北大，假設(shè)每年有一千萬(wàn)考生，北大錄取三千人，也就是說(shuō)北大錄取比例是萬(wàn)分之三，以萬(wàn)分之三的指標(biāo)投放給著十個(gè)省區(qū)。對(duì)這是個(gè)省區(qū)的考生進(jìn)行照顧，對(duì)其余22個(gè)省市約占85%的考生，實(shí)行統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)。
第三，建立統(tǒng)一考試制度，鼓勵(lì)大學(xué)招生自主。我們并不反對(duì)自主招生，但我們反對(duì)假自主招生。什么是真正的自主招生？自主招生應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)考慮，建立在統(tǒng)一高考基礎(chǔ)上。統(tǒng)一高考并不是全國(guó)一張卷，也可以使北大一張卷、法大一張卷……但每張卷子必須全國(guó)統(tǒng)一。作為中國(guó)公民，不論戶籍在何處，不論居住地在何處，都應(yīng)該享受同樣的權(quán)利，享受同等的錄取機(jī)會(huì)，按照考分同等錄取。有些學(xué)校進(jìn)行自主招生，可以進(jìn)行二次考試，如果一年組織一次，可以在每年4月底或5月初進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，六月完成閱卷、成績(jī)統(tǒng)計(jì)以及考生填報(bào)志愿，大學(xué)則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。
第四，保證大學(xué)平等競(jìng)爭(zhēng)，打破私人辦學(xué)障礙。我曾經(jīng)寫過(guò)文章，說(shuō)到面對(duì)高考，考生的壓力逐年增加，根源在于優(yōu)質(zhì)大學(xué)太少。我1980年參加高考的時(shí)候，稱之為“大學(xué)”的學(xué)校的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于現(xiàn)在，但是現(xiàn)在雖然中國(guó)大學(xué)數(shù)量增加很快，入學(xué)率大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學(xué)沒(méi)有增加，高考競(jìng)爭(zhēng)壓力沒(méi)有減小?，F(xiàn)在的大學(xué)很多，為什么沒(méi)有發(fā)展為考生都想去上的大學(xué)？原因很多，其中最主要的是教育行政化色彩強(qiáng)烈。是誰(shuí)造成了中國(guó)高考的壓力？我的結(jié)論是是行政化辦學(xué)模式。行政化辦學(xué)模式阻礙大學(xué)的自由發(fā)展，是一種“計(jì)劃教育”的思維模式。國(guó)家不應(yīng)人為將大學(xué)分為三六九等，用計(jì)劃思維通過(guò)中央重點(diǎn)投入“創(chuàng)建世界一流”，讓不同層次的大學(xué)在自由環(huán)境下平等競(jìng)爭(zhēng)，首先保證大學(xué)的平等招生權(quán)，停止在考試錄取過(guò)程中對(duì)一般院校特別是民辦院校的歧視，不得打上“二流”“三流”院校的烙印?！坝?jì)劃教育”的思維模式，不僅是一種歧視，而且抹殺了高等教育自由發(fā)展動(dòng)力。你們知道宋氏三姐妹上的什么學(xué)校嗎？對(duì)了，威斯利安女子學(xué)院。這所學(xué)校上過(guò)任何大學(xué)排行榜嗎？沒(méi)有。在我們眼里，它太不起眼了，但是它的本科教育卻是美國(guó)一流，一點(diǎn)不比哈佛、耶魯差。美國(guó)有一大批這樣的大學(xué)提供優(yōu)質(zhì)本科教育，所以大大降低了高考?jí)毫?。但是在我們這個(gè)什么都以研究型大學(xué)的統(tǒng)一指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)所有大學(xué)的國(guó)家，是不可能出威斯利安女子學(xué)院的。大家只要坐過(guò)火車，就知道北京有個(gè)吉利大學(xué)。它為什么要到火車站做廣告呢？你們看到法大、北大去火車站做過(guò)廣告嗎？我在報(bào)紙上看過(guò)這所大學(xué)，那個(gè)圖書館可比你們法大的氣派多了，前面還有一大片湖面。具備這樣的條件，為什么建不成中國(guó)的威斯利安呢？因?yàn)檎猩紫染桶阉ㄋ懒耍磕暾猩紫仁潜贝?、清華，然后是“一本”、“二本”、“三本”，到了民辦院校只能吃點(diǎn)“?！钡摹W(xué)校招不到好學(xué)生，好的老師不會(huì)去；好的老師不去，好的學(xué)生不會(huì)去，你們當(dāng)中不會(huì)有人想去吉利大學(xué)的是不是？這對(duì)你們不是一個(gè)選擇。大批的民辦院校以及“二本”、“三本”原本完全可以把本科教學(xué)做好，做中國(guó)的威斯利安，但是被行政化辦學(xué)扼殺了，從而導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)大學(xué)資源嚴(yán)重不足，高考?jí)毫θ绱司薮?、有增無(wú)減。
第五，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育平等，推動(dòng)全國(guó)同步教學(xué)?；A(chǔ)教育對(duì)于青少年的道德和智力發(fā)展更加關(guān)鍵。各地基礎(chǔ)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡，尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施長(zhǎng)期得不到國(guó)家財(cái)政的基本保障，邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的考生知識(shí)結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)城市相比存在明顯差距。只有保證基礎(chǔ)教育的地區(qū)平等，才可能真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生的地區(qū)平等。國(guó)家有義務(wù)通過(guò)增加財(cái)政投入等切實(shí)措施，保障全國(guó)所有地方的基礎(chǔ)教育達(dá)到《義務(wù)教育法》規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)。
當(dāng)然，在目前要推動(dòng)這樣的改革，還是面臨很大的困難。各地各大高校陷入了囚徒困境。如果只有某些高校改革、某些高校不改革，各大高校就會(huì)陷入“囚徒困境”。要打破這種囚徒困境，還不得不靠中央出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定。網(wǎng)民朋友對(duì)政府的努力提出了很高的希望。54%的網(wǎng)友“非常不希望”維持現(xiàn)狀，65%的網(wǎng)友“非常希望”保證考試和錄取標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)統(tǒng)一，70%的網(wǎng)友“希望”完備的學(xué)生和家庭信息系統(tǒng)，為高校合理的優(yōu)惠政策提供依據(jù)，92%的網(wǎng)友“希望”完善司法，為考生的平等權(quán)利提供保障，其中85%“非常希望”。
人民的權(quán)利需要人民的爭(zhēng)取，我們呼吁了很長(zhǎng)時(shí)間，發(fā)現(xiàn)大家還是在害怕，害怕出頭，害怕?tīng)?zhēng)取自己的權(quán)利，每個(gè)人都陷入了自己的囚徒困境，誰(shuí)去推動(dòng)中國(guó)的進(jìn)步呢？在中國(guó)取得進(jìn)步很難，只有在沒(méi)有退路的情況下，才會(huì)想著去爭(zhēng)取為自己做點(diǎn)事情，但這樣的進(jìn)步是非常有限的。招生平等之所以沒(méi)有取得進(jìn)步，是因?yàn)楫?dāng)今的這種困境影響，還沒(méi)有考試的考生因各種顧慮，不敢爭(zhēng)取平等，不敢去起訴報(bào)考院校。要打破大學(xué)招生的歧視，公民必須要行動(dòng)起來(lái)，如果公民不主動(dòng)維護(hù)自己的權(quán)利，最后沒(méi)有人會(huì)站出來(lái)維護(hù)你的權(quán)利。我今天就講到這里，接下來(lái)由梁老師批評(píng)指正，謝謝大家！
梁文永（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評(píng)估中心副主任）：
大家好，我也跟大家一樣在學(xué)習(xí)，在張教授的講座中，我發(fā)現(xiàn)張教授在尋找原告。張教授提到一個(gè)概念，說(shuō)沒(méi)有考進(jìn)大學(xué)的人或沒(méi)有考試的人會(huì)成為原告，實(shí)質(zhì)上，大家都可以當(dāng)原告，訴由是“法大”憑什么錄取我??？我們雖然是受益人，但我們是在歧視政策下的受益人，即使我們是受益人，但在真理面前，我們還是告“法大”的。
在開(kāi)始我的問(wèn)題之前，首先要表?yè)P(yáng)大家，其次表達(dá)我的驚訝。在聽(tīng)張教授講座之前，發(fā)現(xiàn)很多學(xué)生貼紙條占座，這說(shuō)明，聽(tīng)張教授的講座是一種資源，這種公共資源的取得方式是通過(guò)貼紙條實(shí)現(xiàn)，我不知道貼紙條是不是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，但總之，法大的學(xué)生用行動(dòng)在思考如何分配公共資源。同時(shí)，我也相信張教授通過(guò)這次講座，也會(huì)有深刻的教育。張教授被法大學(xué)生教育，法大學(xué)生的憲法意識(shí)很強(qiáng)。本次講座由準(zhǔn)律師協(xié)會(huì)主持，沒(méi)有律師以打憲法官司而賺錢，但它組織了這次講座，說(shuō)明律師的憲法意識(shí)較強(qiáng)。法律知識(shí)可以通過(guò)突擊學(xué)習(xí)，但憲法精神，對(duì)憲法的信仰，不是靠書本學(xué)習(xí)知識(shí)，而是通過(guò)這樣的講座得來(lái)的。
今天的講座是憲法的講座，是憲政論壇，但我們思考的問(wèn)題是高考的招生制度。那么，為什么大學(xué)的招生制度是憲法問(wèn)題？換句話說(shuō)，什么是憲法問(wèn)題？大學(xué)招生制度由誰(shuí)制定？誰(shuí)有權(quán)利決定大學(xué)是否有招生資格？大學(xué)什么時(shí)候、什么地點(diǎn)招生和招誰(shuí)？這些問(wèn)題都是非常沉重的話題。在這里涉及到價(jià)值目標(biāo)的選擇，大學(xué)到底招誰(shuí)的問(wèn)題，前提是我們的資源是有限的，那么我們是否要招優(yōu)秀的學(xué)生上大學(xué)？按照常理，這是一個(gè)不需要思考的問(wèn)題，但是如果在大多數(shù)學(xué)生當(dāng)中有一些素質(zhì)比較低的人，試問(wèn)是素質(zhì)低的人需要教育還是優(yōu)秀的人需要教育？如果說(shuō)愛(ài)因斯坦不經(jīng)過(guò)北大可以培養(yǎng)出來(lái)，反過(guò)來(lái)說(shuō)，北京應(yīng)該有能力將素質(zhì)低的人招收來(lái)教育為高素質(zhì)的人，北大如真能將低素質(zhì)低的人招收并培養(yǎng)成才，我算是佩服。憲法問(wèn)題主要是討論資源分配，但資源的分配是否需要行政手段實(shí)現(xiàn)？不需要，資源分配要靠自由競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)提高綜合實(shí)力。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，資源的分配需要市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但在一定程度上，不是所有的稀缺資源通過(guò)公共決策來(lái)決定，但涉及公共利益，社會(huì)利益的資源，無(wú)論這種資源屬于誰(shuí)的，都需要在憲法的框架內(nèi)解決。中國(guó)的大學(xué)由教育部來(lái)調(diào)控，不論是公立大學(xué)還是私立大學(xué)，招生指標(biāo)都由教育部來(lái)決定。大學(xué)的招生，如果政府不介入，是不是要完全放松行政化管理？如果放任大學(xué)自主招生，愛(ài)招誰(shuí)招誰(shuí)，愛(ài)招多少招多少，大學(xué)將會(huì)很危險(xiǎn)。因此，現(xiàn)在的大學(xué)招生有師生比例限制，有多少講授按比例招收多少學(xué)生，大學(xué)招生有容量限制。大學(xué)招生是一種公共資源，當(dāng)公共資源如此稀缺的情況下，我們要思考的問(wèn)題是，這種資源如何分配。
大學(xué)的任務(wù)是什么？第一，給具有優(yōu)秀潛質(zhì)的人提供平臺(tái)，讓其成為英雄，英雄創(chuàng)造人民，人民創(chuàng)造歷史；第二，給素質(zhì)低下的人提供福利性學(xué)校教育，使其成為優(yōu)秀的人。從這個(gè)意義上說(shuō)，大學(xué)本身應(yīng)該作基本的定性，作基本的分類，教改就像醫(yī)改，人人在談憲政，每個(gè)人都是憲法學(xué)家，只是他們不知道自己談的是憲法問(wèn)題。如何分配公共資源，不管是去行政化，還是加強(qiáng)行政化，我們需要思考的是，國(guó)家的政策是怎么制定的？我們每個(gè)人有多少發(fā)言權(quán)？反過(guò)來(lái)說(shuō)，是不是多數(shù)人舉手表決就是最公正的？那也未必。我們經(jīng)常說(shuō)政策歧視，我們經(jīng)常也被歧視，但從另一個(gè)角度講，我們也在制造歧視去歧視他人，這也許就是張教授今天所要解決的問(wèn)題。憲政講堂之三十五：
中國(guó)大學(xué)招生的地域歧視及其制度改革
主講人：張千帆，北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任
主持人：梁文永，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評(píng)估中心副主任
時(shí)間：2011年5月24日（周二晚7點(diǎn)）
地點(diǎn)：昌平校區(qū)（學(xué)術(shù)報(bào)告廳）
張千帆（北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）：
非常高興再次來(lái)到法大的昌平校區(qū)，和大家進(jìn)行交流。昨天晚上，貴校的老校長(zhǎng)江平先生到了北大，給北大學(xué)子上了一課，今天算作回訪，來(lái)和法大的學(xué)子進(jìn)行交流。蔡定劍老師在世時(shí)，每年安排幾次“憲政講堂”，接連的憲政講座，能激發(fā)大家的憲政思維，這是非常有意義的。由“準(zhǔn)律師協(xié)會(huì)”協(xié)辦本次“憲政講堂”也再合適不過(guò)了——因?yàn)?，中?guó)的法治和憲政的推動(dòng)力量要靠律師。今天大家是大學(xué)生，明天將是大律師，將來(lái)中國(guó)憲政的希望寄托在律師身上。
今天晚上，我們討論一個(gè)具體的、微觀的話題：中國(guó)大學(xué)招生制度。為什么講這樣的話題，原因至少有三個(gè)。一是，反歧視是蔡定劍教授生前極其關(guān)注的問(wèn)題，主要是反就業(yè)歧視。事實(shí)上，就業(yè)歧視和招生歧視混合在一起，就業(yè)歧視是招生歧視的延續(xù)，我們進(jìn)校之前，面臨招生歧視；畢業(yè)之后，半數(shù)以上的人，面臨就業(yè)歧視，那就是是女同學(xué)。歧視在中國(guó)無(wú)處不在，招生歧視現(xiàn)在是被忽視的問(wèn)題。二是，法大前任校長(zhǎng)徐顯明教授對(duì)法大招生制度進(jìn)行改革，引起很大的震動(dòng)；改革是否還在進(jìn)行，改革的意義和局限性在何處，需要我們關(guān)注。第三，中國(guó)是考試大國(guó)，六月份又迎來(lái)高考，人們往往將高考看作萬(wàn)惡之源。這其實(shí)是一個(gè)誤解。高考確實(shí)存在弊端，但不能成為所有罪惡的替罪羊，很多問(wèn)題并不是由高考引起；高考只是招生的手段，問(wèn)題的癥結(jié)在于招生考試環(huán)節(jié)。
從去年年底開(kāi)始，發(fā)生了這樣一件事，大家不知道是否關(guān)注過(guò)，即上萬(wàn)名考生家長(zhǎng)聯(lián)名簽署信件上書教育部，他們的基本訴求是希望自己的子女能在北京高考。為什么？因?yàn)檫@些學(xué)生是隨遷子女，跟隨父母來(lái)到北京接受多年教育；到高考時(shí)，學(xué)生必須回到原籍參加當(dāng)?shù)氐母呖?，因?yàn)樗麄冊(cè)诒本](méi)有戶籍。從2002年開(kāi)始，各地開(kāi)始單獨(dú)命題，北京的試題與各地完全不同，各地的教育也存在天壤之別?？忌氐皆呖?，意味著在北京接受的教育基本沒(méi)用，還需要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐母咧薪逃透呖?，這必然會(huì)影響考生的考試成績(jī)。對(duì)隨遷子女來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)迫切的問(wèn)題，不僅影響著高考生，還會(huì)影響到中考生。不能在北京高考，中考生在接受高中教育時(shí)，就會(huì)面臨選擇？是繼續(xù)留京還是提前回原籍，與父母分隔兩地？這又成了一個(gè)留守兒童問(wèn)題。
從上面的事件我們可以看到，家長(zhǎng)之所以選擇讓子女在北京參加高考，首先是受分省命題格局所影響。目前，全國(guó)32個(gè)省級(jí)單位，有一半是自主命題，另一半采用全國(guó)統(tǒng)考，每年高考，全國(guó)是17份考卷。我們沒(méi)有統(tǒng)一高考一說(shuō)，只有統(tǒng)一時(shí)間的高考。2002年，為什么要實(shí)行分省命題的考試？我們?cè)?jīng)做過(guò)調(diào)研，分省命題不是偶然的試驗(yàn)，也不是有些地方所宣稱的地方多元化。以北京為例，如果采用統(tǒng)一考卷會(huì)造成北京的大學(xué)對(duì)北京本地考生的錄取標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地方的考生。為了不顯示考生的分?jǐn)?shù)差距，采用了分省命題，使各地的考試沒(méi)有可比性，沒(méi)有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
接下來(lái)，我們來(lái)看招生的實(shí)際情況。這是我所在學(xué)校09年的招生指標(biāo)分配圖，每年會(huì)有差別，這并不是絕對(duì)的指標(biāo)，只是錄取比例。
從這張指標(biāo)分配圖，我們可以看出，北京的錄取比例遠(yuǎn)高于其他省、市、自治區(qū)。河南、山東對(duì)此抱怨很大，河南、山東作為考生大省，招生指標(biāo)很少，說(shuō)明這些省的錄取門檻高于北京。門檻最高的安徽省，與北京相比，錄取比例低于北京的100倍。外地考生考入北京是相當(dāng)不容易?？刹灰詾楸本┑母咝：茉愀?，它們其實(shí)是在全國(guó)各地高校中“最不糟糕”的。一般來(lái)說(shuō)，北京高校對(duì)本地考生的錄取比例為15%上下，外地高校的錄取比例不盡相同，但是遠(yuǎn)比北京高。例如復(fù)旦大學(xué)對(duì)上海本地考生的錄取比例是錄取比例最低的內(nèi)蒙古考生錄取比例的274倍，外地的“985”、“211”等部屬的重點(diǎn)院校以前對(duì)本地考生錄取比例通常超過(guò)50%。近年來(lái)，教育部要求不超過(guò)50%，前年開(kāi)始要求不超過(guò)30%，但各校至今還沒(méi)有達(dá)到。
對(duì)于招生指標(biāo)制度，我們對(duì)世界各國(guó)做過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這種制度屬于“中國(guó)特色”，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都沒(méi)有；就我們所知，中國(guó)是唯一實(shí)行招生指標(biāo)制度的國(guó)家。招生指標(biāo)制可以說(shuō)是配額制，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的配額制在改革開(kāi)放30年以來(lái)已經(jīng)逐漸被消除，但大學(xué)招生指標(biāo)制一直延續(xù)到今天，沒(méi)有消除的跡象，造成了嚴(yán)重大學(xué)招生本地化的現(xiàn)象。所有的部屬院校本地化現(xiàn)象嚴(yán)重，但清華大學(xué)校長(zhǎng)發(fā)表高見(jiàn)說(shuō)，這種現(xiàn)象不是中國(guó)特色，世界各國(guó)都是這樣。這個(gè)論點(diǎn)是站不住腳的。比如美國(guó)，哈佛、耶魯不說(shuō)，很多公立大學(xué)，如我所讀的德克薩斯大學(xué)，本地化招生現(xiàn)象遠(yuǎn)比中國(guó)嚴(yán)重，招生本地學(xué)生的比例達(dá)到90%。就是說(shuō)，90%以上的學(xué)生是德克薩斯州的居民。加州大學(xué)、紐約大學(xué)等等公立大學(xué)也都有相當(dāng)高的本地招生。問(wèn)題是這些大學(xué)都是州立大學(xué)，或用我們的話說(shuō)是“地方性大學(xué)”。美國(guó)沒(méi)有一所聯(lián)邦大學(xué)，公立大學(xué)基本上是州立大學(xué)，州政府每年投資資金，由州維持、由州建立的大學(xué)，由州的納稅人供養(yǎng)，自然在招生時(shí)可以對(duì)本州考生的錄取比例高。
更何況這種現(xiàn)象未必是招生歧視的結(jié)果，比如說(shuō)我有機(jī)會(huì)讀德州大學(xué)，也有機(jī)會(huì)讀哈佛大學(xué)，但我是德州人，考取了德州大學(xué)，在德大讀書有很多好處，可以減免學(xué)費(fèi)，可以住在自己家里、降低生活費(fèi)用，而且德大法學(xué)院也是模仿哈佛所建，在德州接受教育與在哈佛接受教育并不是天壤之別。這樣的話，德州大學(xué)自然吸引更多的德州學(xué)生。同理，紐約州的學(xué)生為什么不到德州學(xué)校？因?yàn)榧~約州有自己很好的大學(xué)，也會(huì)受到紐約州很好的待遇。所以，招生本地化不能和外國(guó)相其并論，歧視是中國(guó)的特色，是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。
還有，像美國(guó)這種教育資源相對(duì)均衡的國(guó)家，對(duì)本地的招生固然是自然的選擇，不是招生歧視，但是即使各校采取歧視性的招生方式，其后果也不嚴(yán)重。因?yàn)槊總€(gè)地方都可以通過(guò)歧視的方式實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)，美國(guó)的東部、西部、南部、北部和中部都有相當(dāng)不錯(cuò)的學(xué)校，中部芝加哥大學(xué)，南部德州大學(xué)、東西部更不用說(shuō)了，哈佛、耶魯、斯坦福、加州伯克利分?！词贡镜貙W(xué)校歧視外地申請(qǐng)人，后者也完全可以在她自己所在區(qū)域就讀相當(dāng)不錯(cuò)的大學(xué)。而我國(guó)如何？能否說(shuō)北京人歧視河南人，河南人也來(lái)歧視北京人？河南人、北京人確實(shí)都在歧視，但這兩種歧視顯然不是在同一個(gè)數(shù)量級(jí)上。
從“985”“211”高校在全國(guó)的分布圖來(lái)看，我國(guó)各地高等教育資源分布極不均衡，教育、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，沒(méi)有辦法通過(guò)歧視來(lái)實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)。在中國(guó)現(xiàn)有情況下，會(huì)造成巨大的不公正。2009年，騰訊網(wǎng)對(duì)網(wǎng)民群體進(jìn)行調(diào)查，從整體上來(lái)說(shuō)，有83%的人認(rèn)為現(xiàn)在的招生政策不公平，有55%的網(wǎng)友認(rèn)為是完全不公平；對(duì)于部屬高校實(shí)行招生指標(biāo)制度是否公平的調(diào)查，81%的網(wǎng)友認(rèn)為“不公平”，有54%的網(wǎng)友認(rèn)為“完全不公平”。不平等是顯然的，但不能說(shuō)所有的不平等就是歧視。如果名額分配不平等有理，我們可以不將其界定為憲法所禁止的歧視；如果沒(méi)有理，那就是歧視了。那么各地大學(xué)又是提供什么樣的理由？經(jīng)參訪高校的招生部門，我們所得到的答案是，“這是學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來(lái)如此”，這種理由是不可接受的，89%的網(wǎng)友表示“不能接受”，其中71%的網(wǎng)友表示“完全不能接受”。有的高校聲稱，在向各省分配數(shù)量不等的招生名額時(shí)，主要考慮的因素是各省的“生源質(zhì)量”，對(duì)這種理由，有81%的網(wǎng)友表示“不能接受”，其中61%的網(wǎng)友表示“完全不能接受”。其實(shí)，如果高校進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)研、有過(guò)硬的數(shù)據(jù)支撐的理由，未嘗不可接受，但到目前為止，各個(gè)大學(xué)只是說(shuō)說(shuō)而已。所謂“素質(zhì)”到底是什么？怎么衡量？沒(méi)有人能說(shuō)清楚。在對(duì)概念界定很模糊的情況下，各種理由將會(huì)成為借口。
在調(diào)研中，我們也遇到了很大的困惑，即中央和地方對(duì)教育的投資問(wèn)題。教育部曾經(jīng)發(fā)文，要求高校公開(kāi)財(cái)務(wù)信息。我們?cè)?jīng)自信滿滿的向北大、清華等高校進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果石沉大海。最后，我們以律師的口吻寫信，要求答復(fù)，否則向教育部復(fù)議或向法院起訴。面對(duì)這樣的情況，北大、清華做出回應(yīng)，披露自己的數(shù)據(jù)。其實(shí)我們之所以設(shè)計(jì)這樣的調(diào)查，主要是看看大學(xué)招生地方化是否有點(diǎn)理由。如果能證明地方政府對(duì)所在地學(xué)校投資占有相當(dāng)?shù)谋壤?，那說(shuō)明地方招生本地化就有正當(dāng)理由，它表明地方納稅人對(duì)學(xué)校做出了相當(dāng)?shù)呢暙I(xiàn)。令人費(fèi)解的是，有些學(xué)校總是遮遮掩掩，不肯披露數(shù)據(jù)，我們沒(méi)有必要公布所獲投資的絕對(duì)數(shù)額，我們所關(guān)心的只是比例。以下是近年來(lái)北大、清華所接受中央和北京財(cái)政投資的比例。
北大、清華北京市與中央財(cái)政投入比例
除09年的例外，我們可以看到，每年中央和地方對(duì)北大、清華的投資基本一致，維持在5%左右。北京市對(duì)北大、清華兩所學(xué)校的投資與中央政府投資相比，只占了5%上下；換言之，地方政府和地方納稅人對(duì)地方學(xué)校的貢獻(xiàn)是非常小的，而北大、清華在北京的招生比例，每年達(dá)到了15%，即使拿投資比例作為招生的理由，對(duì)北大、清華來(lái)說(shuō)，這樣的投資比例也是不相當(dāng)?shù)?。這其實(shí)與前年我們向教育部的建議相吻合，那就是逐年減少北京市部屬高校的招生比例到5%。
我們?cè)倩氐秸ù髮W(xué)的招生改革。在目前大學(xué)招生本地化極其嚴(yán)重的情況下，中國(guó)政法大學(xué)提出同比例招生，具有很大的進(jìn)步性。如果真能做到同比例招生，中國(guó)政法大學(xué)將在全國(guó)邁出很大的一步。當(dāng)然，中國(guó)政法大學(xué)提出同比例招生之后，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，但政法大學(xué)做到了本地招生比例降到了10%。問(wèn)題是同比招生是不是解決本地化招生的一個(gè)出路？我的看法是，同比例招生是現(xiàn)有格局下比較好操作的措施，但不能解決所有的問(wèn)題；同比例招生本身具有內(nèi)在的局限性，即沒(méi)有打破招生指標(biāo)配額制的局限。同比例招生會(huì)產(chǎn)生公平性問(wèn)題。像江浙一些省份的考生會(huì)說(shuō)，我們的考試能力比別的省考生強(qiáng)，憑什么只給我們招生比例的平均值呢？為了公平起見(jiàn)，在按地區(qū)分配名額的制度下，可以根據(jù)各省人口數(shù)或者考生數(shù)的比例分配招生名額的做法是否合理，我們做過(guò)調(diào)查，有42%的人認(rèn)為不合理，39%的人認(rèn)為合理，18%的人持中間態(tài)度。
如何看待同比例錄取
同比例招生導(dǎo)致不公平，不公平又會(huì)產(chǎn)生“高考移民”現(xiàn)象的出現(xiàn)。特別是在一些少數(shù)民族地區(qū)，因人文、自然環(huán)境的不同，接受教育的程度相對(duì)來(lái)說(shuō)比較低，那么教育程度比較高的城市的考生會(huì)“移民”到教育程度比較低的地方，占用當(dāng)?shù)氐慕逃Y源，同比例招生制度為這些考生提供了優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也產(chǎn)生了高考移民動(dòng)機(jī)。高考移民是無(wú)法避免的，只要各地存在不平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)出現(xiàn)高考移民。因此，同比例招生制度，仍然有其內(nèi)在的局限性。
如何防止高考移民？防止高考移民的路徑究竟何在？我們很高興的看到，73%的網(wǎng)友認(rèn)為是“全國(guó)統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)，取消地區(qū)指標(biāo)配額制，消除高考移民動(dòng)機(jī)”，全國(guó)統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)，要通過(guò)技術(shù)手段才能達(dá)到，通過(guò)技術(shù)手段達(dá)到公平，防止高考移民。但在2011年、2012年實(shí)行這種制度，要比十年前更加困難，為什么？因?yàn)樵谖覀兯^的“教改”過(guò)程中，人為設(shè)置了很多障礙，各省的自主命題就是一個(gè)最大的障礙。各地建立考試院，形成利益鏈條，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，考試院將會(huì)被取消，當(dāng)?shù)氐睦嬖V求將不會(huì)實(shí)現(xiàn)，這樣會(huì)產(chǎn)生很大障礙。我們現(xiàn)在五花八門的改革，其中包括大學(xué)自主招生改革，產(chǎn)生了很大誤解?，F(xiàn)在的自主招生完全是虛假的自主招生。自主招生從一開(kāi)始就是一種“掐尖”的競(jìng)賽，在高考之前，讓考試能力強(qiáng)的學(xué)生承諾上北大或清華。自主招生反映出很多的問(wèn)題，首先的問(wèn)題是我們高等教育理念的錯(cuò)位，誤以為我們的教育是精英教育，好像我們的教育就是培養(yǎng)一兩個(gè)愛(ài)因斯坦，好像我們教育的唯一遺憾是還沒(méi)有人得諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)，通過(guò)這種特殊的方式，招收一批偏才怪才，唯恐這些人在統(tǒng)一考試中被埋沒(méi)。大學(xué)教育是義務(wù)教育的延續(xù)，并不是精英教育，要想將學(xué)生培養(yǎng)為精英，就讓其讀研究生，不要將希望寄托在招生改革上。自主招生完全顛倒了時(shí)空順序，真正的自主招生是在全國(guó)統(tǒng)考之后，各大院校再進(jìn)行二次篩選。在二次篩選中，也要像全國(guó)統(tǒng)考一樣，同樣試卷、同樣標(biāo)準(zhǔn)，保證平等。自主招生考試又是一次小高考，每個(gè)人都有權(quán)利參加考試，但現(xiàn)在的眾多高考生沒(méi)有這樣的權(quán)利，大學(xué)招生對(duì)這些學(xué)生造成了歧視。北大去年的校長(zhǎng)推薦制只選擇全國(guó)39所高中作為推薦的學(xué)校，包括北京市內(nèi)的大多數(shù)高中學(xué)校都沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)行推薦，這是比自主招生更加歧視的歧視。
自主招生和自主命題的公平性能否受到信任呢？有75%的網(wǎng)友表示“不信任”，其中46%的網(wǎng)友表示“完全不信任”。
自主命題的高校招生制度是否合理
現(xiàn)在的招生考試制度產(chǎn)生了諸多的惡果，如違背憲法原則，剝奪平等機(jī)會(huì)；加劇“高考移民”，惡化資源分配；阻礙人才流動(dòng)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別；增加高考?jí)毫?，阻礙素質(zhì)教育；削弱國(guó)家統(tǒng)一，加劇公眾不滿等等。那么，如何改革招生考試制度？
首先，確立招生公平目標(biāo)，廢除分省指標(biāo)體制。很多人對(duì)國(guó)家教育中長(zhǎng)期規(guī)劃不滿意，很大的原因是沒(méi)有將招生公平作為目標(biāo)，沒(méi)有提出公平招生的原則?？荚囀鞘侄?，關(guān)鍵是錄取；考試可以有多種形式，最后關(guān)鍵還是招生環(huán)節(jié)，為保障招生環(huán)節(jié)的暢通，需確立招生公平。如何做到公平，就要廢除分省指標(biāo)，在一時(shí)不能廢除的情況下，逐步降低各省之間的差異，逐漸向同比例過(guò)渡，減少招生本地化的現(xiàn)象出現(xiàn)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一考試，原則上統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，即廢除高校招生中按?。ㄊ?、自治區(qū)）分配名額的做法，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)是否現(xiàn)實(shí)？超過(guò)50%的網(wǎng)民朋友認(rèn)為現(xiàn)實(shí)，我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有得到很好的討論，像我這輩人不會(huì)認(rèn)為統(tǒng)一高考是不現(xiàn)實(shí)的。2002年之前，我們一直實(shí)行統(tǒng)一高考（除上海外，上海在1987年開(kāi)始，就進(jìn)行自主命題。）美國(guó)也實(shí)行統(tǒng)一高考，像美國(guó)的SAT，不僅是美國(guó)人考，加拿大人也在考?？荚囍皇翘峁┮粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只要學(xué)校能夠接受這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就行，不管出題人是國(guó)家機(jī)構(gòu)還是私人機(jī)構(gòu)，都不會(huì)影響這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一考試不僅能在全國(guó)實(shí)現(xiàn)，如果沒(méi)有語(yǔ)言問(wèn)題的話在全世界也能實(shí)現(xiàn)。
其次，完善招生糾偏行動(dòng)，促進(jìn)教育資源共享。對(duì)西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南、貴州等十個(gè)邊遠(yuǎn)省區(qū)實(shí)行同比例招生政策。什么是同比例錄取？就是按照全國(guó)平均錄取比例。比如北大，假設(shè)每年有一千萬(wàn)考生，北大錄取三千人，也就是說(shuō)北大錄取比例是萬(wàn)分之三，以萬(wàn)分之三的指標(biāo)投放給著十個(gè)省區(qū)。對(duì)這是個(gè)省區(qū)的考生進(jìn)行照顧，對(duì)其余22個(gè)省市約占85%的考生，實(shí)行統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)。
第三，建立統(tǒng)一考試制度，鼓勵(lì)大學(xué)招生自主。我們并不反對(duì)自主招生，但我們反對(duì)假自主招生。什么是真正的自主招生？自主招生應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)考慮，建立在統(tǒng)一高考基礎(chǔ)上。統(tǒng)一高考并不是全國(guó)一張卷，也可以使北大一張卷、法大一張卷……但每張卷子必須全國(guó)統(tǒng)一。作為中國(guó)公民，不論戶籍在何處，不論居住地在何處，都應(yīng)該享受同樣的權(quán)利，享受同等的錄取機(jī)會(huì)，按照考分同等錄取。有些學(xué)校進(jìn)行自主招生，可以進(jìn)行二次考試，如果一年組織一次，可以在每年4月底或5月初進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，六月完成閱卷、成績(jī)統(tǒng)計(jì)以及考生填報(bào)志愿，大學(xué)則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。
第四，保證大學(xué)平等競(jìng)爭(zhēng)，打破私人辦學(xué)障礙。我曾經(jīng)寫過(guò)文章，說(shuō)到面對(duì)高考，考生的壓力逐年增加，根源在于優(yōu)質(zhì)大學(xué)太少。我1980年參加高考的時(shí)候，稱之為“大學(xué)”的學(xué)校的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于現(xiàn)在，但是現(xiàn)在雖然中國(guó)大學(xué)數(shù)量增加很快，入學(xué)率大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學(xué)沒(méi)有增加，高考競(jìng)爭(zhēng)壓力沒(méi)有減小?，F(xiàn)在的大學(xué)很多，為什么沒(méi)有發(fā)展為考生都想去上的大學(xué)？原因很多，其中最主要的是教育行政化色彩強(qiáng)烈。是誰(shuí)造成了中國(guó)高考的壓力？我的結(jié)論是是行政化辦學(xué)模式。行政化辦學(xué)模式阻礙大學(xué)的自由發(fā)展，是一種“計(jì)劃教育”的思維模式。國(guó)家不應(yīng)人為將大學(xué)分為三六九等，用計(jì)劃思維通過(guò)中央重點(diǎn)投入“創(chuàng)建世界一流”，讓不同層次的大學(xué)在自由環(huán)境下平等競(jìng)爭(zhēng)，首先保證大學(xué)的平等招生權(quán)，停止在考試錄取過(guò)程中對(duì)一般院校特別是民辦院校的歧視，不得打上“二流”“三流”院校的烙印?！坝?jì)劃教育”的思維模式，不僅是一種歧視，而且抹殺了高等教育自由發(fā)展動(dòng)力。
你們知道宋氏三姐妹上的什么學(xué)校嗎？對(duì)了，威斯利安女子學(xué)院。這所學(xué)校上過(guò)任何大學(xué)排行榜嗎？沒(méi)有。在我們眼里，它太不起眼了，但是它的本科教育卻是美國(guó)一流，一點(diǎn)不比哈佛、耶魯差。美國(guó)有一大批這樣的大學(xué)提供優(yōu)質(zhì)本科教育，所以大大降低了高考?jí)毫?。但是在我們這個(gè)什么都以研究型大學(xué)的統(tǒng)一指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)所有大學(xué)的國(guó)家，是不可能出威斯利安女子學(xué)院的。大家只要坐過(guò)火車，就知道北京有個(gè)吉利大學(xué)。它為什么要到火車站做廣告呢？你們看到法大、北大去火車站做過(guò)廣告嗎？我在報(bào)紙上看過(guò)這所大學(xué)，那個(gè)圖書館可比你們法大的氣派多了，前面還有一大片湖面。具備這樣的條件，為什么建不成中國(guó)的威斯利安呢？因?yàn)檎猩紫染桶阉ㄋ懒耍磕暾猩紫仁潜贝?、清華，然后是“一本”、“二本”、“三本”，到了民辦院校只能吃點(diǎn)“?！钡?。學(xué)校招不到好學(xué)生，好的老師不會(huì)去；好的老師不去，好的學(xué)生不會(huì)去，你們當(dāng)中不會(huì)有人想去吉利大學(xué)的是不是？這對(duì)你們不是一個(gè)選擇。大批的民辦院校以及“二本”、“三本”原本完全可以把本科教學(xué)做好，做中國(guó)的威斯利安，但是被行政化辦學(xué)扼殺了，從而導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)大學(xué)資源嚴(yán)重不足，高考?jí)毫θ绱司薮蟆⒂性鰺o(wú)減。
第五，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育平等，推動(dòng)全國(guó)同步教學(xué)?；A(chǔ)教育對(duì)于青少年的道德和智力發(fā)展更加關(guān)鍵。各地基礎(chǔ)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡，尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施長(zhǎng)期得不到國(guó)家財(cái)政的基本保障，邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的考生知識(shí)結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)城市相比存在明顯差距。只有保證基礎(chǔ)教育的地區(qū)平等，才可能真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生的地區(qū)平等。國(guó)家有義務(wù)通過(guò)增加財(cái)政投入等切實(shí)措施，保障全國(guó)所有地方的基礎(chǔ)教育達(dá)到《義務(wù)教育法》規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)。
當(dāng)然，在目前要推動(dòng)這樣的改革，還是面臨很大的困難。各地各大高校陷入了囚徒困境。如果只有某些高校改革、某些高校不改革，各大高校就會(huì)陷入“囚徒困境”。要打破這種囚徒困境，還不得不靠中央出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定。網(wǎng)民朋友對(duì)政府的努力提出了很高的希望。54%的網(wǎng)友“非常不希望”維持現(xiàn)狀，65%的網(wǎng)友“非常希望”保證考試和錄取標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)統(tǒng)一，70%的網(wǎng)友“希望”完備的學(xué)生和家庭信息系統(tǒng)，為高校合理的優(yōu)惠政策提供依據(jù)，92%的網(wǎng)友“希望”完善司法，為考生的平等權(quán)利提供保障，其中85%“非常希望”。
人民的權(quán)利需要人民的爭(zhēng)取，我們呼吁了很長(zhǎng)時(shí)間，發(fā)現(xiàn)大家還是在害怕，害怕出頭，害怕?tīng)?zhēng)取自己的權(quán)利，每個(gè)人都陷入了自己的囚徒困境，誰(shuí)去推動(dòng)中國(guó)的進(jìn)步呢？在中國(guó)取得進(jìn)步很難，只有在沒(méi)有退路的情況下，才會(huì)想著去爭(zhēng)取為自己做點(diǎn)事情，但這樣的進(jìn)步是非常有限的。招生平等之所以沒(méi)有取得進(jìn)步，是因?yàn)楫?dāng)今的這種困境影響，還沒(méi)有考試的考生因各種顧慮，不敢爭(zhēng)取平等，不敢去起訴報(bào)考院校。要打破大學(xué)招生的歧視，公民必須要行動(dòng)起來(lái)，如果公民不主動(dòng)維護(hù)自己的權(quán)利，最后沒(méi)有人會(huì)站出來(lái)維護(hù)你的權(quán)利。我今天就講到這里，接下來(lái)由梁老師批評(píng)指正，謝謝大家！
梁文永（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評(píng)估中心副主任）：
大家好，我也跟大家一樣在學(xué)習(xí)，在張教授的講座中，我發(fā)現(xiàn)張教授在尋找原告。張教授提到一個(gè)概念，說(shuō)沒(méi)有考進(jìn)大學(xué)的人或沒(méi)有考試的人會(huì)成為原告，實(shí)質(zhì)上，大家都可以當(dāng)原告，訴由是“法大”憑什么錄取我?。课覀冸m然是受益人，但我們是在歧視政策下的受益人，即使我們是受益人，但在真理面前，我們還是告“法大”的。
在開(kāi)始我的問(wèn)題之前，首先要表?yè)P(yáng)大家，其次表達(dá)我的驚訝。在聽(tīng)張教授講座之前，發(fā)現(xiàn)很多學(xué)生貼紙條占座，這說(shuō)明，聽(tīng)張教授的講座是一種資源，這種公共資源的取得方式是通過(guò)貼紙條實(shí)現(xiàn)，我不知道貼紙條是不是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，但總之，法大的學(xué)生用行動(dòng)在思考如何分配公共資源。同時(shí)，我也相信張教授通過(guò)這次講座，也會(huì)有深刻的教育。張教授被法大學(xué)生教育，法大學(xué)生的憲法意識(shí)很強(qiáng)。本次講座由準(zhǔn)律師協(xié)會(huì)主持，沒(méi)有律師以打憲法官司而賺錢，但它組織了這次講座，說(shuō)明律師的憲法意識(shí)較強(qiáng)。法律知識(shí)可以通過(guò)突擊學(xué)習(xí)，但憲法精神，對(duì)憲法的信仰，不是靠書本學(xué)習(xí)知識(shí)，而是通過(guò)這樣的講座得來(lái)的。
今天的講座是憲法的講座，是憲政論壇，但我們思考的問(wèn)題是高考的招生制度。那么，為什么大學(xué)的招生制度是憲法問(wèn)題？換句話說(shuō)，什么是憲法問(wèn)題？大學(xué)招生制度由誰(shuí)制定？誰(shuí)有權(quán)利決定大學(xué)是否有招生資格？大學(xué)什么時(shí)候、什么地點(diǎn)招生和招誰(shuí)？這些問(wèn)題都是非常沉重的話題。在這里涉及到價(jià)值目標(biāo)的選擇，大學(xué)到底招誰(shuí)的問(wèn)題，前提是我們的資源是有限的，那么我們是否要招優(yōu)秀的學(xué)生上大學(xué)？按照常理，這是一個(gè)不需要思考的問(wèn)題，但是如果在大多數(shù)學(xué)生當(dāng)中有一些素質(zhì)比較低的人，試問(wèn)是素質(zhì)低的人需要教育還是優(yōu)秀的人需要教育？如果說(shuō)愛(ài)因斯坦不經(jīng)過(guò)北大可以培養(yǎng)出來(lái)，反過(guò)來(lái)說(shuō)，北京應(yīng)該有能力將素質(zhì)低的人招收來(lái)教育為高素質(zhì)的人，北大如真能將低素質(zhì)低的人招收并培養(yǎng)成才，我算是佩服。
憲法問(wèn)題主要是討論資源分配，但資源的分配是否需要行政手段實(shí)現(xiàn)？不需要，資源分配要靠自由競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)提高綜合實(shí)力。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，資源的分配需要市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但在一定程度上，不是所有的稀缺資源通過(guò)公共決策來(lái)決定，但涉及公共利益，社會(huì)利益的資源，無(wú)論這種資源屬于誰(shuí)的，都需要在憲法的框架內(nèi)解決。中國(guó)的大學(xué)由教育部來(lái)調(diào)控，不論是公立大學(xué)還是私立大學(xué)，招生指標(biāo)都由教育部來(lái)決定。大學(xué)的招生，如果政府不介入，是不是要完全放松行政化管理？如果放任大學(xué)自主招生，愛(ài)招誰(shuí)招誰(shuí)，愛(ài)招多少招多少，大學(xué)將會(huì)很危險(xiǎn)。因此，現(xiàn)在的大學(xué)招生有師生比例限制，有多少講授按比例招收多少學(xué)生，大學(xué)招生有容量限制。大學(xué)招生是一種公共資源，當(dāng)公共資源如此稀缺的情況下，我們要思考的問(wèn)題是，這種資源如何分配。
大學(xué)的任務(wù)是什么？第一，給具有優(yōu)秀潛質(zhì)的人提供平臺(tái)，讓其成為英雄，英雄創(chuàng)造人民，人民創(chuàng)造歷史；第二，給素質(zhì)低下的人提供福利性學(xué)校教育，使其成為優(yōu)秀的人。從這個(gè)意義上說(shuō)，大學(xué)本身應(yīng)該作基本的定性，作基本的分類，教改就像醫(yī)改，人人在談憲政，每個(gè)人都是憲法學(xué)家，只是他們不知道自己談的是憲法問(wèn)題。如何分配公共資源，不管是去行政化，還是加強(qiáng)行政化，我們需要思考的是，國(guó)家的政策是怎么制定的？我們每個(gè)人有多少發(fā)言權(quán)？反過(guò)來(lái)說(shuō)，是不是多數(shù)人舉手表決就是最公正的？那也未必。我們經(jīng)常說(shuō)政策歧視，我們經(jīng)常也被歧視，但從另一個(gè)角度講，我們也在制造歧視去歧視他人，這也許就是張教授今天所要解決的問(wèn)題。
提問(wèn)1：張教授好，很高興能聆聽(tīng)您的講座！今天有關(guān)大學(xué)招生的講座，使我聯(lián)想到中國(guó)的戶籍制度，戶籍制度對(duì)異地考生有很大限制，同時(shí)，戶籍制度對(duì)各地的選舉也產(chǎn)生很大影響，戶籍制度是不是對(duì)憲法權(quán)利的限制？
張千帆（北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）：
選舉問(wèn)題是一個(gè)很頭疼的問(wèn)題，在這里我不想多說(shuō)。即便選舉目前還沒(méi)有意義，大家也要認(rèn)真對(duì)待自己手中的選票，這只是題外話。大學(xué)招生體制應(yīng)該由誰(shuí)決定？由國(guó)家決策者，那么國(guó)家決策者是怎么產(chǎn)生的？應(yīng)該是由選民選舉產(chǎn)生，但是為什么選票不發(fā)揮作用？這些產(chǎn)生一系列令人深思的問(wèn)題。現(xiàn)在看來(lái)，戶籍制度是一個(gè)貶義詞，不存在道德判斷，戶籍制度肯定要改，但如何改，按照什么步驟去改，怎么改才會(huì)對(duì)我們的社會(huì)沖擊最小。如果戶籍制度改了，大學(xué)招生歧視也將不存在了，戶籍制度是水果筐，大學(xué)招生體制是筐中的水果，戶籍制度與社保、醫(yī)保等都有關(guān)系，同時(shí)也與基礎(chǔ)教育有關(guān)。戶籍制度解決好了，大學(xué)招生制度也將會(huì)得到很好的解決。但戶籍制度的取消，又會(huì)產(chǎn)生很多不良后果，不僅包括省際之間的問(wèn)題，也包括同一個(gè)省內(nèi)城市與農(nóng)村人口的流動(dòng)，給城市的安全和穩(wěn)定造成影響。我們的建議是，不要指望改革戶籍制度來(lái)改革高考招生制度。
提問(wèn)2：張教授，您好！從您的簡(jiǎn)歷中看到，您不是法學(xué)出身，之前是理學(xué)研究，是什么事情讓您開(kāi)始研究法學(xué)，您的知識(shí)背景對(duì)您研究法學(xué)有什么幫助或阻礙，對(duì)本科生拓寬知識(shí)背景方面，您有什么建議？
張千帆（北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）：
這個(gè)問(wèn)題容易：從物理學(xué)到法學(xué)的轉(zhuǎn)變，無(wú)非是相對(duì)論的吸引力沒(méi)有憲法的吸引力大。大家如何拓寬知識(shí)面，這是一個(gè)很大的問(wèn)題，我也找不到一個(gè)很好的答案。大家沒(méi)有必要像我一樣走很長(zhǎng)的彎路，去學(xué)法律之外的知識(shí)，但同時(shí)大家也要理解法律本身只是提供一個(gè)框架，實(shí)際內(nèi)容還要靠經(jīng)驗(yàn)填充?；裟匪拐f(shuō)：法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，而真正的經(jīng)驗(yàn)是由社會(huì)提供的。大家要通過(guò)各種方式更多的了解社會(huì)，可以多選其他院系的課程，多學(xué)習(xí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各種學(xué)科，對(duì)法學(xué)的學(xué)習(xí)是會(huì)有幫助的。大家學(xué)習(xí)法學(xué)，必須要對(duì)社會(huì)問(wèn)題有清楚的認(rèn)識(shí)，每一個(gè)社會(huì)問(wèn)題都是法學(xué)問(wèn)題，每一個(gè)法學(xué)問(wèn)題也會(huì)變成社會(huì)問(wèn)題。一個(gè)人如果對(duì)社會(huì)問(wèn)題不感興趣，那么對(duì)法學(xué)問(wèn)題也不可能真正感興趣，這樣也就不可能學(xué)好法學(xué)。我建議大家能更多的關(guān)心我們國(guó)家發(fā)生的事情，其實(shí)這個(gè)國(guó)家發(fā)生的大事，歸根到底都是憲法性問(wèn)題。
提問(wèn)3：張教授，您好！今天的講座是關(guān)于大學(xué)招生制度問(wèn)題，每一種制度是受另一種制度的制約，大學(xué)招生問(wèn)題是一個(gè)憲法問(wèn)題，對(duì)大學(xué)招生制度的制約，我想到了中國(guó)的違憲審查制度，想問(wèn)張教授，是否認(rèn)為違憲審查具有可行性或者說(shuō)違憲審查制度怎么移植到我國(guó)使得這一系列不合理的制度得到憲法的規(guī)制？
張千帆（北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）：
國(guó)家制度是由國(guó)家設(shè)置，我們不是決策者，無(wú)法預(yù)料。違憲審查什么時(shí)候在中國(guó)啟動(dòng)？按照目前的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，在最近幾年是不可能啟動(dòng)。我甚至可以說(shuō)，如果我們大家不爭(zhēng)取的話，永遠(yuǎn)不會(huì)啟動(dòng)。我們?cè)谝婚_(kāi)始看到，在大學(xué)招生考試中，學(xué)生家長(zhǎng)終于出來(lái)為自己的子女爭(zhēng)取權(quán)利。憲法訴訟是國(guó)家治理，但不能期望政府能夠滿足我們的要求；權(quán)利需要自己爭(zhēng)取，如果每個(gè)人都沒(méi)有呼聲，國(guó)家就不可能去改革這種制度。憲法訴訟什么時(shí)候成為可能？我只能說(shuō)，只有你們每個(gè)人都站出來(lái)呼吁、要求的時(shí)候，才成為可能。
梁文永（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評(píng)估中心副主任）：
相信大家經(jīng)過(guò)今晚的講座，會(huì)有自己的收獲和思考，再次感謝張教授的精彩演講。今天的講座到此結(jié)束！提問(wèn)1：張教授好，很高興能聆聽(tīng)您的講座！今天有關(guān)大學(xué)招生的講座，使我聯(lián)想到中國(guó)的戶籍制度，戶籍制度對(duì)異地考生有很大限制，同時(shí)，戶籍制度對(duì)各地的選舉也產(chǎn)生很大影響，戶籍制度是不是對(duì)憲法權(quán)利的限制？
張千帆（北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）：
選舉問(wèn)題是一個(gè)很頭疼的問(wèn)題，在這里我不想多說(shuō)。即便選舉目前還沒(méi)有意義，大家也要認(rèn)真對(duì)待自己手中的選票，這只是題外話。大學(xué)招生體制應(yīng)該由誰(shuí)決定？由國(guó)家決策者，那么國(guó)家決策者是怎么產(chǎn)生的？應(yīng)該是由選民選舉產(chǎn)生，但是為什么選票不發(fā)揮作用？這些產(chǎn)生一系列令人深思的問(wèn)題?，F(xiàn)在看來(lái)，戶籍制度是一個(gè)貶義詞，不存在道德判斷，戶籍制度肯定要改，但如何改，按照什么步驟去改，怎么改才會(huì)對(duì)我們的社會(huì)沖擊最小。如果戶籍制度改了，大學(xué)招生歧視也將不存在了，戶籍制度是水果筐，大學(xué)招生體制是筐中的水果，戶籍制度與社保、醫(yī)保等都有關(guān)系，同時(shí)也與基礎(chǔ)教育有關(guān)。戶籍制度解決好了，大學(xué)招生制度也將會(huì)得到很好的解決。但戶籍制度的取消，又會(huì)產(chǎn)生很多不良后果，不僅包括省際之間的問(wèn)題，也包括同一個(gè)省內(nèi)城市與農(nóng)村人口的流動(dòng)，給城市的安全和穩(wěn)定造成影響。我們的建議是，不要指望改革戶籍制度來(lái)改革高考招生制度。
提問(wèn)2：張教授，您好！從您的簡(jiǎn)歷中看到，您不是法學(xué)出身，之前是理學(xué)研究，是什么事情讓您開(kāi)始研究法學(xué)，您的知識(shí)背景對(duì)您研究法學(xué)有什么幫助或阻礙，對(duì)本科生拓寬知識(shí)背景方面，您有什么建議？ 張千帆（北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）：
這個(gè)問(wèn)題容易：從物理學(xué)到法學(xué)的轉(zhuǎn)變，無(wú)非是相對(duì)論的吸引力沒(méi)有憲法的吸引力大。大家如何拓寬知識(shí)面，這是一個(gè)很大的問(wèn)題，我也找不到一個(gè)很好的答案。大家沒(méi)有必要像我一樣走很長(zhǎng)的彎路，去學(xué)法律之外的知識(shí)，但同時(shí)大家也要理解法律本身只是提供一個(gè)框架，實(shí)際內(nèi)容還要靠經(jīng)驗(yàn)填充?；裟匪拐f(shuō)：法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，而真正的經(jīng)驗(yàn)是由社會(huì)提供的。大家要通過(guò)各種方式更多的了解社會(huì)，可以多選其他院系的課程，多學(xué)習(xí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各種學(xué)科，對(duì)法學(xué)的學(xué)習(xí)是會(huì)有幫助的。大家學(xué)習(xí)法學(xué)，必須要對(duì)社會(huì)問(wèn)題有清楚的認(rèn)識(shí)，每一個(gè)社會(huì)問(wèn)題都是法學(xué)問(wèn)題，每一個(gè)法學(xué)問(wèn)題也會(huì)變成社會(huì)問(wèn)題。一個(gè)人如果對(duì)社會(huì)問(wèn)題不感興趣，那么對(duì)法學(xué)問(wèn)題也不可能真正感興趣，這樣也就不可能學(xué)好法學(xué)。我建議大家能更多的關(guān)心我們國(guó)家發(fā)生的事情，其實(shí)這個(gè)國(guó)家發(fā)生的大事，歸根到底都是憲法性問(wèn)題。提問(wèn)3：張教授，您好！今天的講座是關(guān)于大學(xué)招生制度問(wèn)題，每一種制度是受另一種制度的制約，大學(xué)招生問(wèn)題是一個(gè)憲法問(wèn)題，對(duì)大學(xué)招生制度的制約，我想到了中國(guó)的違憲審查制度，想問(wèn)張教授，是否認(rèn)為違憲審查具有可行性或者說(shuō)違憲審查制度怎么移植到我國(guó)使得這一系列不合理的制度得到憲法的規(guī)制？
張千帆（北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）：
國(guó)家制度是由國(guó)家設(shè)置，我們不是決策者，無(wú)法預(yù)料。違憲審查什么時(shí)候在中國(guó)啟動(dòng)？按照目前的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，在最近幾年是不可能啟動(dòng)。我甚至可以說(shuō)，如果我們大家不爭(zhēng)取的話，永遠(yuǎn)不會(huì)啟動(dòng)。我們?cè)谝婚_(kāi)始看到，在大學(xué)招生考試中，學(xué)生家長(zhǎng)終于出來(lái)為自己的子女爭(zhēng)取權(quán)利。憲法訴訟是國(guó)家治理，但不能期望政府能夠滿足我們的要求；權(quán)利需要自己爭(zhēng)取，如果每個(gè)人都沒(méi)有呼聲，國(guó)家就不可能去改革這種制度。憲法訴訟什么時(shí)候成為可能？我只能說(shuō)，只有你們每個(gè)人都站出來(lái)呼吁、要求的時(shí)候，才成為可能。梁文永（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評(píng)估中心副主任）：
相信大家經(jīng)過(guò)今晚的講座，會(huì)有自己的收獲和思考，再次感謝張教授的精彩演講。今天的講座到此結(jié)束！
第二篇：高校招生改革：大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報(bào)告
高校招生改革是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的社會(huì)系統(tǒng)工程，本著有利于公民受教育機(jī)會(huì)平等和國(guó)家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國(guó)華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機(jī)構(gòu)合作，對(duì)國(guó)內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進(jìn)行了比較研究和問(wèn)卷調(diào)查。經(jīng)過(guò)一年多的深入調(diào)研，初步形成了《大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報(bào)告》。
一、調(diào)研背景、目的及意義
教育是決定中華民族興衰的千年大計(jì)，是關(guān)系中國(guó)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的最重要的國(guó)家利益，是憲法要求政府切實(shí)履行的基本義務(wù)，而受教育機(jī)會(huì)也是憲法保障公民平等享有的基本權(quán)利。近年來(lái)，中國(guó)教育在不少方面取得突破，基本實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育目標(biāo)，并完成了高等教育從精英化向大眾化的歷史性跨越。然而，正如溫家寶總理今年9月在北京市第35中學(xué)聽(tīng)課后指出，中國(guó)教育“還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，不適應(yīng)國(guó)家對(duì)人才培養(yǎng)的要求”。[1]以高等教育為例，中國(guó)大學(xué)普遍實(shí)行的招生指標(biāo)制度就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的產(chǎn)物。改革開(kāi)放之后，雖然中國(guó)在許多領(lǐng)域開(kāi)始推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是高等教育的計(jì)劃體制不僅沒(méi)有緩解，而且近年來(lái)在某些方面還有所加劇。分省招生指標(biāo)制度造成大學(xué)生源的地方化和錄取標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重不公，損害了廣大地區(qū)的考生接受高等教育的平等權(quán)利，使大學(xué)不能得天下之英才而教之，使中小學(xué)不可能推行真正的素質(zhì)教育，使個(gè)人得不到正常的德性和智力發(fā)展，使國(guó)家得不到適合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治建設(shè)的人才。
大學(xué)本科是青年成長(zhǎng)的關(guān)鍵階段，大學(xué)招生和考試制度對(duì)國(guó)家人才培養(yǎng)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。對(duì)于大學(xué)教育，招生與考試制度決定了大學(xué)可以招收和培養(yǎng)什么樣的學(xué)生，學(xué)生可以接受什么質(zhì)量的大學(xué)教育并成為什么樣的人才；對(duì)于基礎(chǔ)教育，招生考試更是發(fā)揮著“指揮棒”作用，引導(dǎo)全國(guó)每年千萬(wàn)考生乃至每一個(gè)中小學(xué)生的學(xué)習(xí)方向。招考制度改革事關(guān)中國(guó)每一個(gè)青少年的受教育機(jī)會(huì)和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的潛力，理應(yīng)成為國(guó)家制定教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的重中之重。
由于高校招生改革是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的社會(huì)系統(tǒng)工程，改革成功的基本前提是系統(tǒng)分析中國(guó)高校招生考試制度存在的特殊問(wèn)題，并正確認(rèn)識(shí)高等教育發(fā)展的普遍規(guī)律。本著有利于公民受教育機(jī)會(huì)平等和國(guó)家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國(guó)華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、山東大學(xué)、鄭州大學(xué)、南京大學(xué)、杭州師范大學(xué)、華東政法大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機(jī)構(gòu)合作，對(duì)國(guó)內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進(jìn)行了比較研究和問(wèn)卷調(diào)查。經(jīng)過(guò)一年多的深入調(diào)研，初步形成了此調(diào)研報(bào)告，供教育部在起草和完善《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）過(guò)程中參考。
二、調(diào)研主要內(nèi)容
（一）中國(guó)高校招生存在的普遍問(wèn)題
要在全國(guó)范圍內(nèi)振興教育，必須實(shí)現(xiàn)教育資源和受教育機(jī)會(huì)在地區(qū)之間的公平分配。然而，目前全國(guó)不同地區(qū)的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉(xiāng)差距尤其顯著。在高等教育領(lǐng)域，廣大農(nóng)村沒(méi)有一所大學(xué)，幾乎所有全國(guó)知名學(xué)府都集中在北京、上海等大城市。更嚴(yán)重的是，部屬重點(diǎn)院校對(duì)本地考生保留了遠(yuǎn)超過(guò)考生人數(shù)比例的招生指標(biāo)，形成了嚴(yán)重的大學(xué)招生地方化，產(chǎn)生了一系列值得警惕的社會(huì)后果。
1、違背憲法原則，剝奪平等機(jī)會(huì)
高等教育機(jī)會(huì)是最重要的公共資源，理應(yīng)按照機(jī)會(huì)平等原則公平分配給所有公民。憲法第33條規(guī)定：“公民在法律面前一律平等”；第46條明確規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利”。這表明公民接受高等教育的權(quán)利應(yīng)受到國(guó)家的平等保護(hù)，而不應(yīng)該因戶籍地等不相關(guān)因素而受到歧視。然而，部屬重點(diǎn)院校的分省招生指標(biāo)制度對(duì)本地考生給予特殊照顧，嚴(yán)重歧視了外地考生接受高等教育的平等權(quán)利，明顯違反憲法規(guī)定的教育機(jī)會(huì)平等原則。眾所周知，北京大學(xué)不是北京的北大，而是全中國(guó)的北大，但是北京考生考取北大的機(jī)會(huì)卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍；而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠(yuǎn)比北京大學(xué)嚴(yán)重，諸如復(fù)旦、浙大、武大、南大等國(guó)家重點(diǎn)支持的“985大學(xué)”在本地錄取考生達(dá)到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達(dá)50%。
雖然目前已有16個(gè)省市實(shí)行“自主命題”，不同省份的高考成績(jī)失去可比性，高考喪失了統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)的功能，招生指標(biāo)體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有改變。只要看看各大大學(xué)的招生指標(biāo)分配，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在所在省市自主命題前后沒(méi)有實(shí)質(zhì)差別，因而同一所大學(xué)對(duì)全國(guó)各地考生設(shè)置的錄取門檻實(shí)際上和以前一樣不平等。“自主命題”不僅不可能改變大學(xué)招生地方化的事實(shí)，而且惡化了招生地域歧視的性質(zhì)；如果說(shuō)統(tǒng)一高考時(shí)代僅限于錄取分?jǐn)?shù)的不平等，那么現(xiàn)在則已經(jīng)失去了統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
事實(shí)上，目前的大學(xué)招生指標(biāo)體制不僅保護(hù)本地考生、歧視外地考生，而且對(duì)于外地考生群體也顯示出嚴(yán)重的差別對(duì)待。2009年，北京大學(xué)對(duì)每萬(wàn)名考生在天津投放的招生指標(biāo)為10人，在上海投放的指標(biāo)為4.8人，但是在山東與河南投放的指標(biāo)卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標(biāo)更是不到0.7人，導(dǎo)致不同省市的單位招生指標(biāo)相差好幾倍甚至十幾倍。[2]同年復(fù)旦大學(xué)對(duì)每萬(wàn)名考生在浙江投放的指標(biāo)為5.2人，在北京投放的指標(biāo)為4.2人，而對(duì)河南與內(nèi)蒙古投放的指標(biāo)都僅略超過(guò)0.4，不同省市的單位招生指標(biāo)同樣相差巨大。如此顯著的差別待遇不僅侵犯了不同省市考生的平等錄取機(jī)會(huì)，而且使招生指標(biāo)的地域分配帶上人為復(fù)雜性和巨大任意性，為大學(xué)招生腐敗和幕后交易提供了溫床，對(duì)招生過(guò)程的法治化與公開(kāi)化則設(shè)置了重重障礙。
2、加劇“高考移民”，惡化資源分配
除了歧視廣大考生的平等權(quán)利，高校招生地方化的一個(gè)直接但經(jīng)常被忽視的后果是加劇中國(guó)社會(huì)的資源配置失衡。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家重點(diǎn)扶持城市工業(yè)發(fā)展，形成了高度集中的資源分布格局，北京、上海等大城市成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育全方位發(fā)達(dá)的中心，內(nèi)地尤其是廣大農(nóng)村則成為全方位資源匱乏、貧困落后的地方。雖然中國(guó)在許多方面都打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的資源配置失衡格局仍然在起作用，而作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余的高校招生地方化和現(xiàn)有的失衡格局相結(jié)合，形成了惡性循環(huán)、積重難返的困境。歷年來(lái)，京、滬等各大城市形成了高度集中的教育資源優(yōu)勢(shì)，而這些省市所在的全國(guó)知名學(xué)府為本地考生降低錄取標(biāo)準(zhǔn)，極大增加了這些省市對(duì)人才和資源的吸引力，進(jìn)一步加劇了國(guó)家資源分配失衡的趨勢(shì)。
高校招生地方化造成的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象是“高考移民”。大學(xué)對(duì)各省分配的不同招生指標(biāo)造成不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，從而自然產(chǎn)生了考生家庭從高標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)向低標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)“移民”的理性驅(qū)動(dòng)。目前人們普遍關(guān)注每年招生過(guò)程中發(fā)生的“高考移民”現(xiàn)象，尤其是海南、陜西等錄取標(biāo)準(zhǔn)得到優(yōu)惠的邊遠(yuǎn)省份。其實(shí)最大的“移民”對(duì)象顯然還是北京、上海這些教育資源集中而本地照顧嚴(yán)重的省市，只不過(guò)這些省市對(duì)“移民”控制很嚴(yán)、要求很高，只有高學(xué)位、高職位或高投資的“人才”才可能獲得在當(dāng)?shù)芈鋺舻闹笜?biāo)，從而使他們的子女享受當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育和高等教育的優(yōu)勢(shì)。但是這種貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小學(xué)“移民”的門檻而已，而不可能消除“移民”現(xiàn)象的根源。各行各業(yè)的大量精英為了給子女爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)，不安心留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，想方設(shè)法、不擇手段到京、滬等大城市工作，使這些地方的人才、物資、財(cái)富更加集中，使其它地區(qū)的各方面資源更加匱乏。
3、阻礙人才流動(dòng)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別
大學(xué)招生的地方保護(hù)主義直接阻礙了全國(guó)范圍內(nèi)的人才流動(dòng)，并進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別。大學(xué)招生地方化本身即意味著當(dāng)?shù)乜忌剂舜髮W(xué)相當(dāng)部分的名額，他們畢業(yè)后大部分又留在當(dāng)?shù)毓ぷ?，不僅不利于人才流動(dòng)，而且極大了增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力。如今京、滬等地的絕大多數(shù)大學(xué)畢業(yè)生或研究生都選擇在大學(xué)所在地就業(yè)，一方面造成這些大城市的畢業(yè)生就業(yè)壓力極大，另一方面造成廣大急需人才的地區(qū)卻人才極度匱乏。這兩種看似矛盾的現(xiàn)象之所以并行不悖地共存于同一個(gè)國(guó)家，無(wú)非是因?yàn)橛?jì)劃體制長(zhǎng)期造成的地區(qū)差異，而保護(hù)地方考生的招生指標(biāo)制度無(wú)疑是維持地方差異的一個(gè)重要因素。奇怪的是，不少大學(xué)竟以畢業(yè)生留在本地工作的現(xiàn)象作為招生地方化的理由，而不知道這種意識(shí)恰恰是地方保護(hù)主義的體現(xiàn)。從國(guó)家層次上考慮，中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展取決于是否能從制度上保證人才在全國(guó)范圍的自由流動(dòng)，而大學(xué)招生地方化顯然是人才流動(dòng)的障礙。
人才流動(dòng)不自由的受害者首先是農(nóng)村。長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制下，廣大農(nóng)村已經(jīng)成為沒(méi)有人愿意留駐的全方位落后的地方。雖然中央近年來(lái)加大了對(duì)農(nóng)村的政策傾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撐，人才和資源從農(nóng)村流向城市的趨勢(shì)并沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。大學(xué)招生地方化進(jìn)一步擴(kuò)大了原有的城鄉(xiāng)差別，重點(diǎn)大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生比例連年滑坡。這種現(xiàn)象是十分自然的，因?yàn)橹T如山東、河南等農(nóng)業(yè)比重大的省份考生基數(shù)也相當(dāng)大，因而往往成為京、滬等地大學(xué)招生的歧視對(duì)象，農(nóng)業(yè)為主的省份得到的招生指標(biāo)遠(yuǎn)低于其考生數(shù)量占全國(guó)總量的比例。再加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育不發(fā)達(dá)，農(nóng)村考生在高考面前本來(lái)就處于劣勢(shì)。如果不從根本上改變招生指標(biāo)制度，任由大學(xué)招生地方化發(fā)展下去，必然進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)和地區(qū)差別。
4、增加高考?jí)毫?，阻礙素質(zhì)教育
在大學(xué)招生過(guò)程受歧視的農(nóng)業(yè)地區(qū)往往考生人數(shù)多，而地方高等教育資源不足，因而即便采取地方保護(hù)主義措施，仍然不足以滿足當(dāng)?shù)氐娜雽W(xué)需求，造成高等教育資源的供需嚴(yán)重失衡，當(dāng)?shù)乜忌母呖級(jí)毫薮?。在山東、河南等考生大省，高中學(xué)生起早貪黑、夜以繼日地拼命復(fù)習(xí)，放棄了文體課和節(jié)假日休息時(shí)間，影響了正常的身心和智力發(fā)展，應(yīng)試教育現(xiàn)象極為嚴(yán)重。面臨如此巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，任何素質(zhì)教育措施都無(wú)濟(jì)于事。事實(shí)上，即便北京、上海等大城市推行素質(zhì)教育，而“素質(zhì)教育”也正是這些大城市所在大學(xué)實(shí)行招生地方保護(hù)主義的借口之一，但是實(shí)際上依然是應(yīng)試教育盛行，孩子們和家長(zhǎng)們?cè)诟鞣N輔導(dǎo)班、補(bǔ)習(xí)班、奧數(shù)班之間疲于奔命。分省命題和招生地方化不僅沒(méi)有兌現(xiàn)素質(zhì)教育的承諾，反而加劇了針對(duì)考生大?。ㄍ彩寝r(nóng)業(yè)大省）的歧視，至少使這些省份的應(yīng)試競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到白熱化程度。
更不用說(shuō)，大學(xué)招生地方化直接造成教育資源的錯(cuò)誤配置，使最好的學(xué)生得不到最好的教育，使師資和研究實(shí)力最強(qiáng)的大學(xué)失去了培養(yǎng)頂尖學(xué)生的機(jī)會(huì)，進(jìn)而降低大學(xué)教育質(zhì)量并浪費(fèi)國(guó)家教育資源。
5、引發(fā)公眾不滿，影響社會(huì)和諧
目前，高考招生歧視引發(fā)的地區(qū)利益沖突已經(jīng)成為社會(huì)不和諧的重要緣由。大學(xué)招生的地方保護(hù)主義侵犯了全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的考生利益，理所當(dāng)然引起了社會(huì)的普遍不滿。在今年3月“兩會(huì)”期間，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和騰訊網(wǎng)聯(lián)合舉辦了針對(duì)大學(xué)招生制度的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，結(jié)果顯示高達(dá)3/4的網(wǎng)友認(rèn)為現(xiàn)有的大學(xué)招生政策對(duì)全國(guó)各地的考生不公平，同樣比例的網(wǎng)友認(rèn)為部屬大學(xué)按省份投放招生名額的做法不公平。對(duì)于某些大學(xué)以“學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來(lái)如此”等作為向不同省份分配錄取名額的理由，3/4的網(wǎng)友表示不能接受，其中高達(dá)46%的網(wǎng)友強(qiáng)烈表示“完全不能接受”。[3]由此可見(jiàn)，大學(xué)招生制度已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的眾矢之的，不僅引起了許多網(wǎng)民的不滿，而且也容易激化不同地區(qū)的矛盾。
為了保障各地考生接受高等教育的平等權(quán)利、遏制普遍盛行的大學(xué)招生歧視、促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的人才培養(yǎng)和自由流動(dòng)、構(gòu)建和諧社會(huì)秩序，中國(guó)大學(xué)招生和考試制度改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。但在提出針對(duì)中國(guó)現(xiàn)狀的改革方案之前，有必要適當(dāng)參照和借鑒其它主要國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。高等教育和招生考試存在一定的普適規(guī)律，任何國(guó)家的教育制度都應(yīng)該符合各國(guó)實(shí)踐證明行之有效的規(guī)律。如果中國(guó)大學(xué)的招生指標(biāo)制度偏離了世界主要國(guó)家的招生考試模式，那么這種制度的合理性和正當(dāng)性就更值得懷疑了，而世界各國(guó)的主流模式也為中國(guó)招考制度的改革方向提供了有益的啟示。
（二）世界主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示
為了借鑒和比較世界主要國(guó)家，我們調(diào)查了英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、瑞士、德國(guó)、法國(guó)、印度、日本等國(guó)的招生考試制度，不同國(guó)家具有大同小異的高等教育體系。簡(jiǎn)言之，可以根據(jù)大學(xué)的性質(zhì)將世界各國(guó)的大學(xué)分為三類：國(guó)立大學(xué)、地方公立大學(xué)和私立大學(xué)。國(guó)立大學(xué)類似于中國(guó)的“部屬大學(xué)”，由中央政府設(shè)立并主要依靠中央財(cái)政維持；地方公立大學(xué)則是由州、省或其它層次的地方政府設(shè)立，主要依靠地方財(cái)政維持；[4]私立大學(xué)相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的“民辦院校”，由私人創(chuàng)辦并主要依靠學(xué)費(fèi)、私人捐贈(zèng)等民間資源維持。
縱觀世界主要國(guó)家的大學(xué)招生制度，不難發(fā)現(xiàn)以下普遍規(guī)律：一是根據(jù)憲法或法律規(guī)定，國(guó)立大學(xué)有義務(wù)對(duì)來(lái)自不同地區(qū)的考生一視同仁，對(duì)本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)；二是地方公立大學(xué)可以照顧當(dāng)?shù)乜忌?，?duì)本地和外地考生實(shí)行不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，但是如以下德國(guó)憲法判例顯示，即便地方公立大學(xué)對(duì)當(dāng)?shù)乜忌恼疹櫾谟行﹪?guó)家也存在憲法上的限度；三是私立大學(xué)一般遵循因材施教、擇優(yōu)錄取的原則，沒(méi)有義務(wù)也沒(méi)有動(dòng)力對(duì)本地考生給予任何特殊照顧。對(duì)不同國(guó)家的比較研究得出的結(jié)論是高度一致的：除了某些國(guó)家的地方院校之外，所有這些國(guó)家的大學(xué)招生政策都沒(méi)有地方保護(hù)主義，更沒(méi)有設(shè)置地區(qū)指標(biāo)制度。
1、國(guó)立大學(xué)——機(jī)會(huì)平等不容許地域歧視
在我們所考察的國(guó)家中，凡是國(guó)立大學(xué)都在憲法或法律上有義務(wù)對(duì)所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標(biāo)準(zhǔn)上采取地方保護(hù)主義。當(dāng)然，并非所有國(guó)家都有“國(guó)立大學(xué)”；尤其是聯(lián)邦國(guó)家強(qiáng)調(diào)地方自治，因而公立大學(xué)往往是由州或地方政府設(shè)置的，譬如美國(guó)沒(méi)有一所大學(xué)可以被定性為“國(guó)立大學(xué)”，但是某些更偏向中央集權(quán)的聯(lián)邦國(guó)家仍有“國(guó)立大學(xué)”。譬如實(shí)行聯(lián)邦制的印度和中國(guó)同樣都是人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平也大致相當(dāng)，但是印度的公立大學(xué)招生卻從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的地域歧視問(wèn)題。從1947年印度獨(dú)立到最近幾十年，印度的絕大多數(shù)大學(xué)都是公立大學(xué)。公立大學(xué)可以自主制定招生政策，但是為了確保學(xué)生的多樣性和不同地區(qū)的代表性，印度大學(xué)的招生政策并沒(méi)有地域或其它方面的限制。
單一制國(guó)家一般規(guī)模較小，中央集權(quán)特征也更為明顯，公立大學(xué)往往都是國(guó)立大學(xué)，而這些大學(xué)無(wú)一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過(guò)程中實(shí)行地域歧視。例如實(shí)行單一制的英國(guó)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)地方自治，因而“國(guó)立大學(xué)”(nationaluniversities)實(shí)際上具有相當(dāng)程度的地方性，但是并不能在招生過(guò)程對(duì)本地考生給予任何特殊照顧。譬如布里斯托大學(xué)和伯明翰大學(xué)的招生活動(dòng)確實(shí)主要針對(duì)本地學(xué)生，如與本地中學(xué)建立合作關(guān)系、進(jìn)行招生宣傳并鼓勵(lì)本地學(xué)生報(bào)考，但是這幾所大學(xué)的招生負(fù)責(zé)人均表示這些活動(dòng)只是一種便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潛在申請(qǐng)人建立聯(lián)系，而并不意味著本地申請(qǐng)人在錄取機(jī)會(huì)上獲得任何優(yōu)勢(shì)。因此，英國(guó)大學(xué)的主要招生標(biāo)準(zhǔn)是學(xué)術(shù)興趣和能力，而非家庭所在地等不相關(guān)因素。
由此可見(jiàn)，世界各國(guó)的普遍原則是國(guó)立大學(xué)招生不得實(shí)施地方歧視，更不能人為設(shè)置大學(xué)在各個(gè)地區(qū)的招生指標(biāo)。招生指標(biāo)制度不僅意味著大學(xué)招生對(duì)本地考生的偏袒、對(duì)外地考生的歧視，而且也導(dǎo)致對(duì)不同省份之間的任意區(qū)別對(duì)待。無(wú)論是招生地方保護(hù)主義還是各省指標(biāo)分配的任意性，都不符合憲法要求國(guó)立大學(xué)履行的機(jī)會(huì)平等義務(wù)。
有人認(rèn)為，上述普適經(jīng)驗(yàn)未必適用中國(guó)的“國(guó)立”（部屬）大學(xué)，因?yàn)橹袊?guó)的部屬大學(xué)名義直屬中央，實(shí)際上接受一定的地方財(cái)政支持，因而并非嚴(yán)格意義上的“國(guó)立”大學(xué)。尤其是近年來(lái)發(fā)展的“省部共建”模式要求地方對(duì)于中央財(cái)政投入給予配套資金支持，譬如“985工程”保證全國(guó)39所重點(diǎn)大學(xué)每年一定的經(jīng)費(fèi)，由中央和所在省市各承擔(dān)一半。除此之外，地方政府還通過(guò)土地劃撥等方式給予大學(xué)各種支持，而大學(xué)理應(yīng)通過(guò)劃撥更多的招生指標(biāo)對(duì)地方支持予以一定回報(bào)。然而，地方支持雖然構(gòu)成招生地方保護(hù)主義的動(dòng)力和原因，卻并不足以為其提供足夠的正當(dāng)性。在土地國(guó)有的憲法體制下，大學(xué)所在的城市土地屬于全民所有，地方政府只有管理權(quán)而非所有權(quán)，即便地方居民也在原則上和全國(guó)人民一樣共同享有大學(xué)所在的土地，因而土地劃撥并非地方有權(quán)贈(zèng)送大學(xué)的“禮物”，而是拿著屬于全國(guó)的財(cái)產(chǎn)“借花獻(xiàn)佛”，因而也談不上大學(xué)的“回報(bào)”。事實(shí)上，即便大學(xué)和所在地方確實(shí)存在利益互惠關(guān)系，大學(xué)（尤其是名牌大學(xué)）本身也通過(guò)為城市培養(yǎng)和輸送大批高層次人才、為城市治理出謀劃策、改善城市人文環(huán)境乃至作為旅游景觀做出諸多貢獻(xiàn)；換言之，地方對(duì)大學(xué)的投資并非只是付出，在某種意義上也是對(duì)自己的投入。況且即便大學(xué)有必要對(duì)地方財(cái)政支持有所回報(bào)，最合理的報(bào)答方式也顯然不是損害教育資源配置的招生地方化，而是不損害憲法平等或影響因材施教的減免本地學(xué)生學(xué)費(fèi)等方式。因此，地方財(cái)政支持并不能為部屬大學(xué)招生地方化提供適當(dāng)理由。
2、地方公立大學(xué)——招生地方化或有憲法限度
地方公立大學(xué)由州（?。┗虻胤秸O(shè)立，主要靠地方稅收維持，因而被認(rèn)為理所當(dāng)然可以對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裼兴疹?。譬如美?guó)沒(méi)有“國(guó)立”(national)大學(xué)，公立大學(xué)全部是地方性的“州立大學(xué)”或社區(qū)學(xué)院。雖然某些州立大學(xué)也是全美乃至世界知名學(xué)府（如加州大學(xué)伯克利分校、密西根大學(xué)等），但是由于它們是由州政府設(shè)置并主要依靠州財(cái)政維持，州的納稅人對(duì)于其運(yùn)營(yíng)做出了重要貢獻(xiàn)，因而無(wú)論是錄取還是學(xué)費(fèi)都可以對(duì)州內(nèi)和州外居民采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。有的州立大學(xué)甚至將90%以上的名額保留給本州，而美國(guó)法院似乎并不認(rèn)為這種招生“地方化”違背平等原則，因?yàn)橹萘⒋髮W(xué)本身就是“地方化”大學(xué)。
但需要注意的是，美國(guó)法院之所以認(rèn)可州立大學(xué)的地方化招生政策，是因?yàn)槁?lián)邦對(duì)州立大學(xué)的投入和州相比很小。在澳大利亞，雖然公立大學(xué)也是地方政府設(shè)立的大學(xué)，但是由于聯(lián)邦投資比重相當(dāng)大，聯(lián)邦政府控制著地方政府的財(cái)政命脈，因而公立大學(xué)顧忌聯(lián)邦制裁而不敢在招生標(biāo)準(zhǔn)上傾斜本地。事實(shí)上，聯(lián)邦資助決定了澳大利亞公立大學(xué)并不是標(biāo)準(zhǔn)的地方公立大學(xué)，而是“準(zhǔn)國(guó)立大學(xué)”；既然公立大學(xué)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)自全國(guó)納稅人的貢獻(xiàn)，招生過(guò)程理應(yīng)平等對(duì)待不同地區(qū)。
即便真正意義的地方公立大學(xué)也未必可以隨便照顧當(dāng)?shù)乜忌?。在印度，只有完全以邦自己的?cái)政建立和管理的醫(yī)學(xué)類或技術(shù)類教育機(jī)構(gòu)才會(huì)在招生過(guò)程中考慮學(xué)生的地域因素，并在錄取標(biāo)準(zhǔn)上偏向本地學(xué)生，但是即便如此，地域也不是最重要的考慮因素。聯(lián)邦德國(guó)則更是通過(guò)憲法審查制度控制州立大學(xué)對(duì)本地居民的優(yōu)惠。和美國(guó)不同，德國(guó)憲政法院對(duì)地方公立大學(xué)的招生平等實(shí)行更嚴(yán)格的控制，以下僅舉一個(gè)憲法判例為證。[5]
巴伐利亞州的《大學(xué)入學(xué)許可法》第3條規(guī)定，如果入學(xué)申請(qǐng)者居住在巴伐利亞州并獲得該州或鄰州的大學(xué)前教育結(jié)業(yè)證明，那么應(yīng)在大學(xué)錄取過(guò)程中獲得優(yōu)待；如果符合條件的申請(qǐng)人申請(qǐng)就讀離其住所最近的巴州境內(nèi)大學(xué)，就可以獲得加分。本案原告申請(qǐng)慕尼黑大學(xué)醫(yī)學(xué)系，但是大學(xué)在考量《大學(xué)入學(xué)許可法》的上述標(biāo)準(zhǔn)之后駁回了申請(qǐng)，于是向法院提起訴訟。聯(lián)邦憲政法院審查了巴州立法第3條規(guī)定的入學(xué)許可制度，判決其違反了《基本法》的一般平等原則、社會(huì)國(guó)體原則和第12條保障的擇業(yè)自由。憲政法院指出，如果國(guó)家承認(rèn)已設(shè)立的教育機(jī)構(gòu)，人民便有權(quán)要求適用平等原則和社會(huì)國(guó)體原則。在界定受益范圍過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)受憲法原則限制，不得將部分國(guó)民排除在外，進(jìn)而限制擇業(yè)自由并造成國(guó)家對(duì)職業(yè)的操控；單方面優(yōu)待本州居民，必將對(duì)其它州的居民造成不公待遇。只有保證入學(xué)機(jī)會(huì)不受任何州的出生地限制，才能實(shí)現(xiàn)自由選擇學(xué)校和職業(yè)的權(quán)利。
我們認(rèn)為，德國(guó)和印度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)更值得借鑒，因?yàn)榈聡?guó)和印度體制和中國(guó)更為接近。同為聯(lián)邦國(guó)家，德國(guó)、印度和美國(guó)對(duì)地方公立大學(xué)的招生地方化之所以采取不同措施，是因?yàn)榈聡?guó)和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大學(xué)也有義務(wù)遵循聯(lián)邦憲法原則。作為單一制國(guó)家，中國(guó)只有一部憲法，憲法平等原則和受教育權(quán)同樣適用于各級(jí)政府和各類公立大學(xué)；無(wú)論是中央還是地方政府、部屬還是地方院校，都同樣有義務(wù)遵循憲法平等原則。因此，即便地方院校的本地照顧也應(yīng)有一定的限度。尤其是地方院校在數(shù)量和質(zhì)量上的地理分布極不均衡，絕大多數(shù)師資強(qiáng)、待遇高、設(shè)施好的地方院校都集中在北京、上海、江蘇等財(cái)政實(shí)力雄厚的發(fā)達(dá)省市，而這種格局并非天然形成的，而是整個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期推行城鄉(xiāng)二元體制造成的結(jié)果。既然這些省市曾經(jīng)是中央集權(quán)體制的最大受益者，今天也理應(yīng)履行一定程度的全國(guó)義務(wù)，讓來(lái)自其它地方的考生也能平等分享全國(guó)共同創(chuàng)造的地方優(yōu)勢(shì)教育資源；否則，如果任由地方院校照顧本地居民、排斥外來(lái)考生，只能加劇受教育機(jī)會(huì)的不平等。
3、私立大學(xué)——推動(dòng)招生平等的楷模
如果說(shuō)美國(guó)的州立大學(xué)是招生地方化的典型，那么私立大學(xué)則成為招生平等的楷模。和州立大學(xué)等地方公立大學(xué)相比，美國(guó)私立大學(xué)招生呈現(xiàn)出高得多的國(guó)家化甚至國(guó)際化程度。由于私立大學(xué)在財(cái)政上并不依附于各州，州法顯然也沒(méi)有正當(dāng)理由要求私立大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)向本州傾斜，私立大學(xué)也沒(méi)有理由為了照顧所在州而犧牲自己的生源質(zhì)量，因而幾乎沒(méi)有例外都以學(xué)生的素質(zhì)和能力作為錄取的首要考慮因素。例如常年排名第一的哈佛大學(xué)在招生政策中沒(méi)有提到任何地區(qū)照顧，當(dāng)然也不存在任何地區(qū)招生指標(biāo)。事實(shí)上，哈佛招生政策明確表示不對(duì)任何特定的學(xué)校、社區(qū)、州或國(guó)家設(shè)置配額。在高級(jí)中學(xué)的學(xué)業(yè)成就很重要，但錄取委員會(huì)也考慮很多其它的標(biāo)準(zhǔn)，如社會(huì)參與（communityinvolvement）、在課外活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)才能和榮譽(yù)以及工作經(jīng)歷。
和美國(guó)相比，英國(guó)的私立辦學(xué)的傳統(tǒng)更加悠久，自牛津、劍橋開(kāi)始至今已有上千年的歷史。英國(guó)私立大學(xué)也同樣是招生平等的典范，牛津、劍橋、倫敦等世界一流大學(xué)不實(shí)行任何地域指標(biāo)分配制度。政府對(duì)大學(xué)招生也沒(méi)有提出過(guò)任何名額分配要求，因?yàn)榫唧w的招生決策完全取決于各個(gè)大學(xué)本身，政府的職責(zé)在于監(jiān)管而非直接插手大學(xué)招生政策。譬如作為面向全球的私立大學(xué)，牛津大學(xué)的錄取標(biāo)準(zhǔn)非常明確，即考生的學(xué)術(shù)能力與潛質(zhì)，包括考生的學(xué)習(xí)能力、學(xué)術(shù)興趣以及以往經(jīng)歷與所申請(qǐng)專業(yè)的契合程度。
英美私立大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，民間完全有能力創(chuàng)辦和管理世界最好的大學(xué)，而私立大學(xué)也完全有動(dòng)力按照教育規(guī)律辦學(xué)，因材施教、擇優(yōu)錄取，打破地域等人為設(shè)置的障礙，實(shí)現(xiàn)高等教育資源的最優(yōu)配置。如果中國(guó)行政主管部門放開(kāi)對(duì)私立大學(xué)的管制，允許私立大學(xué)和公立大學(xué)在同一個(gè)起跑線上平等競(jìng)爭(zhēng)，那么私立大學(xué)完全可以成為打破招生指標(biāo)體制的主導(dǎo)力量。
4、考試制度——多元而統(tǒng)一的評(píng)價(jià)機(jī)制
一旦確立了大學(xué)招生的平等原則，考試制度也就相對(duì)明確了。綜觀世界各主要國(guó)家的考試制度，共性是極其明顯的：在絕大多數(shù)國(guó)家，考試可以是多元的，但是任何一種考試都是全國(guó)統(tǒng)一的。這是因?yàn)榭荚嚨哪康氖菫榱苏猩峁┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不同類型的大學(xué)當(dāng)然適合不同類型的考試，但是對(duì)于任何一種考試而言，考試又是全國(guó)統(tǒng)一的，否則就無(wú)法在全國(guó)形成統(tǒng)一的招生標(biāo)準(zhǔn)，形形色色的招生歧視也就屢見(jiàn)不鮮了。為了保證高等教育的機(jī)會(huì)平等，考試可以多種或多次，但是任何考試都必須具備全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
英國(guó)的考試制度相當(dāng)復(fù)雜，但是要進(jìn)入研究型的高等院校，考生一般都要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的普通教育證書高級(jí)水平（A-level）考試。有些大學(xué)（如公立的樸茨茅斯大學(xué)）只要求通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試，有些大學(xué)則還要求第二輪考試。譬如在通過(guò)全國(guó)統(tǒng)考和紙面材料審核之后，牛津大學(xué)還對(duì)篩選出來(lái)的申請(qǐng)者進(jìn)行面試，以測(cè)評(píng)申請(qǐng)人解決問(wèn)題的能力、接受新思想和信息的能力、智力的靈活性和分析推理能力。牛津的面試包括筆試和口試，競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，每年錄取率都在10%以下。[6]
鄰國(guó)日本和中國(guó)同屬東方文化，兩國(guó)注重教育的國(guó)民心態(tài)和思維方式具有一定的可比性，因而日本招生考試經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)具有顯然的借鑒意義。然而，日本的考試招生制度卻和中國(guó)大相徑庭，日本國(guó)立大學(xué)并沒(méi)有地區(qū)性招生指標(biāo)。和英國(guó)類似，申請(qǐng)日本的高層次大學(xué)需要通過(guò)兩次考試：在全國(guó)范圍內(nèi)，由大學(xué)入試中心組織統(tǒng)一考試；通過(guò)“中心考試”后，大學(xué)還可以設(shè)置自己的學(xué)力考試。例如東京大學(xué)就有兩次入學(xué)考試，但無(wú)論是全國(guó)統(tǒng)考還是大學(xué)自主考試，對(duì)日本國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的考生都是原則上平等的。
當(dāng)然，也有個(gè)別國(guó)家并不實(shí)行統(tǒng)一考試，譬如澳大利亞就沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)考，大學(xué)主要根據(jù)申請(qǐng)人的中學(xué)成績(jī)和省會(huì)考成績(jī)決定是否錄取。但是經(jīng)過(guò)歷年招生實(shí)踐，澳大利亞對(duì)于不同地方的中學(xué)成績(jī)和會(huì)考成績(jī)還是形成了一套比較準(zhǔn)確的折合標(biāo)準(zhǔn)，從而形成相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)未必適用，因?yàn)閷?shí)行分省自主命題之后，各省高考成績(jī)之間的折算很難找到一個(gè)客觀準(zhǔn)確的公式，因而難以為大學(xué)招生提供一套統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
綜上所述，世界主要國(guó)家的國(guó)立大學(xué)受憲法和法律約束，不得偏袒所在地區(qū)的考生；私立大學(xué)則為了保證生源質(zhì)量，不愿意降低標(biāo)準(zhǔn)錄取本地學(xué)生；即便地方公立大學(xué)可以照顧，但在某些國(guó)家還是受到憲法限制。事實(shí)上，由于世界主要國(guó)家的大學(xué)招生政策都沒(méi)有規(guī)定地區(qū)指標(biāo)，也很難發(fā)現(xiàn)與此相關(guān)的立法規(guī)定、司法判決或一般社會(huì)討論，因而這個(gè)問(wèn)題在絕大多數(shù)國(guó)家都不是問(wèn)題；許多外國(guó)學(xué)者聽(tīng)到中國(guó)大學(xué)的招生指標(biāo)制度，都忍不住表示好奇和吃驚。然而，大學(xué)招生指標(biāo)分配在中國(guó)確實(shí)是一個(gè)全社會(huì)關(guān)心并已造成諸多后果的熱點(diǎn)問(wèn)題。在這個(gè)意義上，中國(guó)大學(xué)招生實(shí)行的地域指標(biāo)制度可以說(shuō)是高等教育發(fā)展潮流中的一個(gè)異數(shù)。這套制度固然有其特殊的歷史原因或需要，但是發(fā)展到今天已經(jīng)不符合教育一般規(guī)律和中國(guó)社會(huì)需要，也不符合憲法平等要求，因而亟需改進(jìn)。
三、高校招生考試改革的幾點(diǎn)建議
無(wú)論是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)還是中國(guó)目前存在的問(wèn)題都顯示，高校招生及其連帶的考試制度改革勢(shì)在必行。而要改革中國(guó)的招生考試制度，中央必須發(fā)揮更加積極的作用。目前各地大學(xué)招生之所以存在普遍的地方保護(hù)主義，在很大程度上是因?yàn)橹醒胫鞴懿块T在教育機(jī)會(huì)平等方面沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)管義務(wù)，因而大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)的決定過(guò)程處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。由于大學(xué)在財(cái)政、土地等資源上嚴(yán)重依賴地方政府，在招生指標(biāo)分配過(guò)程中面臨當(dāng)?shù)卣途用竦碾p重壓力，因而不可能主動(dòng)對(duì)全國(guó)各地考生一視同仁。要保護(hù)各地考生的平等受教育機(jī)會(huì)，中央有必要發(fā)揮主導(dǎo)作用，在全國(guó)形成并實(shí)施公平和統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)。
在國(guó)內(nèi)外招生考試制度的比較研究基礎(chǔ)上，我們提出以下幾個(gè)方面的改革建議，供決策部門在制定和完善《綱要》過(guò)程中參考。
1、確立招生公平目標(biāo)，廢除分省指標(biāo)體制
《綱要》應(yīng)將保障考生的平等權(quán)利作為大學(xué)招生和高考制度改革的基本目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上形成符合中國(guó)需要的招生考試制度。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)高度關(guān)注高考的形式和內(nèi)容，而忽視了招生平等問(wèn)題。這種關(guān)注方式顯然是本末倒置的，因?yàn)閷?duì)于考生來(lái)說(shuō)，高考只是為大學(xué)提供一個(gè)衡量考生能力和素質(zhì)的手段，獲得錄取才是目的，而錄取機(jī)會(huì)在很大程度上取決于大學(xué)招生政策。高考試卷設(shè)計(jì)得再合理，但是招生政策卻歧視不同地區(qū)的考生，那么考生接受高等教育的平等權(quán)利仍然得不到保障；要保證廣大考生的平等機(jī)會(huì)，首先必須擺正招生和考試之間的關(guān)系，以考生平等權(quán)利與招生地域公平為目標(biāo)，進(jìn)而設(shè)計(jì)有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的招生與考試制度。
由于目前盛行的大學(xué)招生指標(biāo)制度必然造成地域歧視和招生地方化，中央應(yīng)逐步廢除招生指標(biāo)體制，推動(dòng)各部屬院校實(shí)行地域平等的招生政策，鼓勵(lì)地方院校實(shí)行更加開(kāi)放平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情況下，目前可以維持招生指標(biāo)作為權(quán)宜之計(jì)，但是中央教育主管部門至少應(yīng)不斷降低部屬大學(xué)對(duì)本地考生的錄取比例，并不斷縮小其在不同省份的單位招生指標(biāo)（每萬(wàn)名考生中的招生人數(shù)）之差，逐步消除大學(xué)招生政策中的任意性與地方保護(hù)主義?！毒V要》應(yīng)在教育部要求部屬大學(xué)的本地招生占全國(guó)指標(biāo)不超過(guò)30%的基礎(chǔ)上，規(guī)定京外部屬大學(xué)每年將本地招生比例遞減5個(gè)百分點(diǎn)，逐步將本地招生比例控制在10%以內(nèi)；北京部屬大學(xué)的本地招生比例則每年至少壓縮10%，逐步將本地招生比例控制在5%以內(nèi)。同一所大學(xué)在不同省份的單位招生指標(biāo)之間的差別在原則上不應(yīng)超過(guò)50%，在任何省市的單位招生指標(biāo)不應(yīng)偏離全國(guó)平均指標(biāo)的20%（本省和邊遠(yuǎn)省區(qū)除外）。既然招生指標(biāo)體制對(duì)于中國(guó)高等教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有害無(wú)益，《綱要》應(yīng)將取消招生指標(biāo)作為高等教育改革的中長(zhǎng)期計(jì)劃，爭(zhēng)取在十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生地區(qū)平等的制度化。
2、完善招生糾偏行動(dòng)，促進(jìn)教育資源共享
在原則上保證大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的同時(shí)，有必要進(jìn)一步完善對(duì)少數(shù)族群和邊遠(yuǎn)地區(qū)的招生優(yōu)惠政策。鑒于少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)教育薄弱，可以按大學(xué)在全國(guó)招生規(guī)模占考生總?cè)藬?shù)比例，對(duì)西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南等邊遠(yuǎn)省區(qū)實(shí)行同比例招生政策。2009年，這些省區(qū)總共約140萬(wàn)考生，約占全國(guó)總數(shù)的14%。對(duì)于報(bào)考人數(shù)稀少的省區(qū)，可以人為設(shè)定其考生基數(shù)，譬如對(duì)于考生實(shí)際人數(shù)少于3萬(wàn)的省區(qū)，可以按3萬(wàn)考生基數(shù)計(jì)算大學(xué)在該省區(qū)的錄取名額。因此，《綱要》應(yīng)奠定大學(xué)招生的二元標(biāo)準(zhǔn)格局：對(duì)上述邊遠(yuǎn)省區(qū)約占全國(guó)14%的考生在原則上實(shí)行同比例招生，對(duì)其余省市占全國(guó)85%以上的考生則實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、平等錄取政策。為了促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)，《綱要》可以規(guī)定權(quán)利和義務(wù)對(duì)等：對(duì)于在錄取標(biāo)準(zhǔn)上受到照顧的考生，可以將其在畢業(yè)后回原省區(qū)工作、否則支付違約金作為錄取先決條件。
招生地方化的辯護(hù)者大都將招生糾偏行動(dòng)(affirmativeaction)和地方保護(hù)主義混為一談，認(rèn)為廢除招生指標(biāo)反而對(duì)少數(shù)族群和邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生不利，使這些地區(qū)的考生在重點(diǎn)大學(xué)中的比例銳減。這種混淆視聽(tīng)的主張顯然是一種誤解，因?yàn)楸Ｗo(hù)少數(shù)族群、邊遠(yuǎn)地區(qū)或貧困家庭等弱勢(shì)群體的糾偏行動(dòng)和保護(hù)大城市既得利益群體的地方歧視是性質(zhì)完全不同的兩回事，廢除招生指標(biāo)并不要求取消針對(duì)這些弱勢(shì)群體的招生優(yōu)惠政策。為了促進(jìn)族群和諧、校園文化多元并糾正邊遠(yuǎn)地區(qū)教育不發(fā)達(dá)的偏差，針對(duì)少數(shù)族群、邊遠(yuǎn)地區(qū)乃至貧困家庭考生的招生糾偏行動(dòng)具有顯然的必要性和正當(dāng)性。
然而，即便是用意良好的招生糾偏政策也需要得到良好設(shè)計(jì)，才能使大學(xué)招生既能適當(dāng)照顧少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)貧困和基礎(chǔ)教育落后的地區(qū)，又能有效防止不正常的“高考移民”現(xiàn)象并杜絕各式各樣的加分造假行為。大學(xué)招生確實(shí)應(yīng)該照顧貧困落后地區(qū)，但是目前的優(yōu)惠政策過(guò)分簡(jiǎn)單化，容易造成“高考移民”和教育及社會(huì)資源浪費(fèi)，使真正需要照顧的考生反而得不到照顧。為了使招生糾偏行動(dòng)落到實(shí)處，《綱要》有必要規(guī)定中央教育主管部門幫助各地發(fā)展完備的考生和家庭信息系統(tǒng)，為合理的招生優(yōu)惠政策提供依據(jù)，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)范各省的高考加分政策，將各省的高考加分項(xiàng)目嚴(yán)格限制在各國(guó)普遍承認(rèn)、教育規(guī)律認(rèn)可的必要與合理范圍之內(nèi)。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中央應(yīng)在財(cái)政能力許可的條件下幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展高等教育，促進(jìn)高等教育資源的均衡分布?！毒V要》應(yīng)要求中央財(cái)政和教育主管部門采取積極措施，鼓勵(lì)北京、上海等大城市的部屬高校通過(guò)互助共建、建立校區(qū)或獨(dú)立分校等多種方式幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)辦學(xué)，逐步形成東部教育資源向西部輻射的糾偏格局和部屬高校資源全國(guó)共享的網(wǎng)絡(luò)體系。
3、建立統(tǒng)一考試制度，鼓勵(lì)大學(xué)招生自主
招生地域公平的前提是存在統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而要求廢除目前的分省命題體制，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的考試制度和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，全國(guó)統(tǒng)考并不意味著以往的“一考定終身”。越來(lái)越多的證據(jù)表明，一次考試難以全面準(zhǔn)確考生的能力和素質(zhì)，因而中央主管部門不僅應(yīng)適當(dāng)改革高考的形式和內(nèi)容，而且可以參照英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探索大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)多元化的可行性與可能路徑。在技術(shù)上可行并在制度上能有效防止不規(guī)范行為的前提下，大學(xué)招生可以在高考成績(jī)之外參照高中會(huì)考成績(jī)乃至學(xué)生平時(shí)表現(xiàn)等多種因素，盡可能全面準(zhǔn)確地衡量考生的綜合素質(zhì)。但是考試制度多元化改革并不能否定統(tǒng)一考試的必要性，否則不同地區(qū)考生的平等權(quán)利就無(wú)法得到保障。我們建議《綱要》以考生接受高等教育的平等權(quán)利為中心，將考試制度改革作為中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，在今后五到十年內(nèi)形成公平而科學(xué)的考試體系。
就目前看來(lái)，英國(guó)和日本等國(guó)實(shí)行的全國(guó)統(tǒng)考與大學(xué)自主考試相結(jié)合的高考模式最適應(yīng)中國(guó)未來(lái)的教育發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)考試大國(guó)，光是高考每年就有千萬(wàn)考生之多，一次考試確實(shí)難以全面準(zhǔn)確衡量考生綜合素質(zhì)。我們建議，《綱要》明確規(guī)定今后的考試方式及其制度安排，逐步形成全國(guó)統(tǒng)考加大學(xué)自主考試的二次考試模式。全國(guó)統(tǒng)考主要發(fā)揮初次篩選的功能，考核學(xué)生的分析、數(shù)理、語(yǔ)言等一般能力；大學(xué)自主考試則根據(jù)大學(xué)自身特長(zhǎng)和需要，對(duì)統(tǒng)考成績(jī)符合要求的考生進(jìn)行最終篩選。為了保證統(tǒng)一考試的公平、科學(xué)和權(quán)威性，國(guó)家應(yīng)建立由教育專家組成的考試機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)考命題；如果命題涉及地方性知識(shí)，考試機(jī)構(gòu)應(yīng)由來(lái)自各省的教育專家組成，以保證命題的普遍性與典型性。如果可以做到不同考試的命題難度均衡，可以借鑒美國(guó)SAT考試經(jīng)驗(yàn)，每年組織多次全國(guó)統(tǒng)考；如果一年組織一次，可以在每年4月底或5月初進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，六月完成閱卷、成績(jī)統(tǒng)計(jì)以及考生填報(bào)志愿，大學(xué)則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。
統(tǒng)一考試是為了保障全國(guó)考生的平等權(quán)利，而不是加強(qiáng)中央行政干預(yù)；在保障招生公平和考試統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)賦予大學(xué)更多的招生自主權(quán)。中國(guó)某些重點(diǎn)大學(xué)雖然也被授權(quán)“自主招生”，但是招生幅度很?。ㄕ猩笜?biāo)的5%左右），而且程序倒置，結(jié)果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大學(xué)在高考之前組織自主招生考試，必然嚴(yán)重限制了參加自主招生考試的考生人數(shù)和資格。由于大學(xué)沒(méi)有能力允許全國(guó)的考生自由報(bào)名參加自主招生考試，分配給各地的考試指標(biāo)必然受到嚴(yán)格限制，而且和普通高考相比更偏向大學(xué)所在的省市。事實(shí)上，即便在大學(xué)所在地，也只有重點(diǎn)高中的學(xué)生才有資格參加自主招生考試；如果所在高中不在大學(xué)允許范圍內(nèi)，考生不論成績(jī)?nèi)绾蝺?yōu)秀都沒(méi)有資格參加自主招生考試。這樣的招考體制當(dāng)然嚴(yán)重剝奪了考生的平等機(jī)會(huì)，因而已有學(xué)者將其戲稱為“假自主招生”。[7]正確的做法是借鑒英國(guó)和日本的考試程序，先進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，在統(tǒng)考篩選的基礎(chǔ)上各大學(xué)可以再進(jìn)行自主考試。既然全國(guó)統(tǒng)考已經(jīng)淘汰了大部分申請(qǐng)人，大學(xué)也就不再面臨資源約束的困惑，完全有能力在第二次考試中對(duì)來(lái)自全國(guó)各地的考生一視同仁。當(dāng)然，為了節(jié)省考生成本，層次相當(dāng)?shù)拇髮W(xué)也可以組織聯(lián)考，但是不論考試方式和組織主體如何，都必須保證對(duì)全國(guó)的考生完全開(kāi)放、平等。在保證大學(xué)招生政策平等的前提下，中央完全可以放開(kāi)大學(xué)招生自主權(quán)；大學(xué)可以自行決定究竟采取何種考試成績(jī)作為衡量全國(guó)考生的標(biāo)準(zhǔn)，有的大學(xué)可以純粹依賴全國(guó)統(tǒng)考，有的大學(xué)可以在統(tǒng)考篩選基礎(chǔ)上組織自己的二次考試，職業(yè)技術(shù)學(xué)院甚至可以不要求高考成績(jī)，采用其它的考試標(biāo)準(zhǔn)。[8]大學(xué)自主招生的比例也沒(méi)有必要局限在5%或10%范圍內(nèi)，而完全可以達(dá)到100%。
4、保證大學(xué)平等競(jìng)爭(zhēng)，打破私人辦學(xué)障礙
造成中國(guó)應(yīng)試教育的社會(huì)根源在于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的嚴(yán)重稀缺及其分布失衡，而解決這一問(wèn)題的根本在于允許大學(xué)在自由公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下繁榮發(fā)展。雖然中國(guó)大學(xué)數(shù)量增加很快，入學(xué)率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學(xué)并沒(méi)有增加，高考競(jìng)爭(zhēng)壓力也沒(méi)有減小。由于中央的重點(diǎn)扶持，清華、北大等極少數(shù)名校和其它大學(xué)之間的差距越來(lái)越大，不少考生形成了“非名校不上”的情結(jié)，進(jìn)而造成“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”的現(xiàn)象，應(yīng)試教育屢禁不止。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育資源不僅總體更加雄厚，而且分布更為均勻。尤其在英美國(guó)家，私立大學(xué)的自由發(fā)展和平等競(jìng)爭(zhēng)為整個(gè)國(guó)家的高等教育增添了極大活力。雖然名校競(jìng)爭(zhēng)依然十分激烈，但是考生的入學(xué)選擇是多樣化的，而且取決于多重考慮因素，對(duì)某個(gè)名校的依戀情結(jié)很容易為就近入學(xué)、節(jié)省成本、獲得獎(jiǎng)學(xué)金的機(jī)會(huì)等因素所超越，從而也緩解了名校本身面臨的招生壓力。
為了提升中國(guó)的綜合教育實(shí)力、緩解考試壓力并從根本上改變對(duì)于青少年成長(zhǎng)極為不利的應(yīng)試教育，除了讓具備條件的優(yōu)質(zhì)大學(xué)適當(dāng)擴(kuò)大本科招生、進(jìn)一步普及通識(shí)教育之外，必須讓高等教育得到自由和自主的繁榮發(fā)展。國(guó)家不應(yīng)再人為將大學(xué)分為三六九等，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式通過(guò)中央重點(diǎn)投入“創(chuàng)建世界一流”，而是應(yīng)該讓不同層次的大學(xué)在自由寬松的環(huán)境下平等競(jìng)爭(zhēng)，一方面通過(guò)國(guó)家財(cái)政對(duì)部屬大學(xué)切實(shí)履行中央義務(wù)，另一方面鼓勵(lì)大學(xué)用自己的辦學(xué)業(yè)績(jī)和社會(huì)貢獻(xiàn)吸引廣泛的民間支持，通過(guò)財(cái)政來(lái)源的多元化減少乃至消除部屬大學(xué)的地方依附。
決定大學(xué)聲譽(yù)的不僅是師資和設(shè)施，更重要的是生源，學(xué)生質(zhì)量是大學(xué)質(zhì)量的首要標(biāo)志，因而大學(xué)平等首先體現(xiàn)在招生權(quán)利的平等上。國(guó)家尤其不應(yīng)在考試錄取過(guò)程中允許重點(diǎn)大學(xué)優(yōu)先錄取，歧視一般院校特別是民辦院校。目前不僅大學(xué)分層次、分階段錄取，一般院校和民辦大學(xué)只能吸收重點(diǎn)大學(xué)錄取后的剩余生源，因而在眾目睽睽的招生階段就被打上“二流”乃至“三流”院校的烙印，而且許多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填報(bào)志愿?！毒V要》應(yīng)徹底改革不合理的錄取過(guò)程，并明確以下基本原則：所有考生都應(yīng)該在知道高考成績(jī)之后填報(bào)志愿，而報(bào)考和錄取是一個(gè)平等開(kāi)放的雙向過(guò)程，所有大學(xué)都在同一時(shí)間面向所有生源。一個(gè)學(xué)生可以同時(shí)收到多個(gè)大學(xué)的錄取通知，并在限定時(shí)間內(nèi)做出最后選擇；如果第一輪錄取過(guò)程結(jié)束后，還有大學(xué)沒(méi)有達(dá)到既定招生規(guī)模，可以自主進(jìn)入第二輪錄取。在整個(gè)過(guò)程中，各省招生辦公室發(fā)揮的作用應(yīng)限于保管考生檔案，并控制檔案的最終去向。
為了促進(jìn)高等教育的繁榮和多元發(fā)展，國(guó)家還應(yīng)該降低私人辦學(xué)的門檻，使私立學(xué)校和公立學(xué)校和在同一平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展，進(jìn)而緩解高等教育資源緊張并促進(jìn)各地高等教育資源的均衡分布。當(dāng)然，中央教育主管部門有責(zé)任規(guī)定私人辦學(xué)的資質(zhì)并要求一定的教育質(zhì)量，但是一旦符合基本條件，私人就應(yīng)該獲得辦學(xué)的許可，并從考試招生到頒發(fā)學(xué)位獲得和公立大學(xué)完全平等的權(quán)利。《綱要》應(yīng)確立私人辦學(xué)的平等權(quán)利，打破束縛民辦教育發(fā)展的重重行政桎梏。從中國(guó)三十年改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，辦學(xué)主體和模式的多元競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)國(guó)家教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。事?shí)上，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，私立大學(xué)不僅完全可能發(fā)展成為一流大學(xué)，而且也完全可以成為推動(dòng)因材施教、擇優(yōu)錄取、平等招生的楷模。
5、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育平等，推動(dòng)全國(guó)同步教學(xué)
目前制約大學(xué)招生平等的一個(gè)重要因素是各地基礎(chǔ)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡，尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施長(zhǎng)期得不到國(guó)家財(cái)政的基本保障，因而邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的考生知識(shí)結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)城市相比存在明顯差距。只有保證基礎(chǔ)教育的地區(qū)平等，才可能真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生的地區(qū)平等。其實(shí)和高等教育相比，基礎(chǔ)教育對(duì)于青少年的道德和智力發(fā)展更加關(guān)鍵，因而國(guó)家理應(yīng)通過(guò)增加財(cái)政投入等切實(shí)措施，保障全國(guó)所有地方的基礎(chǔ)教育達(dá)到《義務(wù)教育法》規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)。目前，中央已經(jīng)高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)教育，并就免費(fèi)就學(xué)、安全校舍、合格教師和符合法定標(biāo)準(zhǔn)的工資待遇等方面出臺(tái)多項(xiàng)保障措施，但是有些措施還有待地方落實(shí)?！毒V要》有必要將基礎(chǔ)教育的平等保護(hù)作為重中之重，尤其要切實(shí)保障貧困地區(qū)兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，包括采取有效措施提高農(nóng)村師資質(zhì)量，加大投入改善學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施，建立能夠鍛煉想象力、拓寬知識(shí)面的圖書館與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為廣大農(nóng)村學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。更重要的是，中央有必要建立實(shí)施義務(wù)教育的長(zhǎng)效機(jī)制，監(jiān)督地方政府將保障農(nóng)村義務(wù)教育的中央政令和配套經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處。
實(shí)現(xiàn)招生平等和統(tǒng)一考試意味著全國(guó)基礎(chǔ)教育體系將形成多元而同步發(fā)展的格局。一方面，統(tǒng)一考試將一如既往地對(duì)中小學(xué)教學(xué)體系發(fā)揮“指揮棒”作用。正因?yàn)槿绱?，統(tǒng)考命題設(shè)計(jì)應(yīng)慎之又慎，全國(guó)統(tǒng)考的科目應(yīng)僅限于考察學(xué)生的數(shù)理化、閱讀理解、邏輯推理等可以客觀衡量的一般能力，而不應(yīng)包括需要死記硬背或臨場(chǎng)發(fā)揮的主觀性或隨意性較大的具體內(nèi)容。如果統(tǒng)考命題設(shè)計(jì)科學(xué)合理，應(yīng)能對(duì)鍛煉學(xué)生思維分析能力、促進(jìn)各地素質(zhì)教育發(fā)揮積極作用。雖然邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育可能面臨一時(shí)的不適應(yīng)，但是如果這些地區(qū)的中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量能夠得到基本保障，它們應(yīng)有能力迎頭趕上，從而形成全國(guó)基礎(chǔ)教育同步發(fā)展的統(tǒng)一體系。也只有全國(guó)各地的教學(xué)體系同步發(fā)展，才能保證整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治的均衡發(fā)展。另一方面，既然全國(guó)統(tǒng)考只是測(cè)試學(xué)生的一般能力，各地和各個(gè)學(xué)校對(duì)于具體教材和教學(xué)方法的選擇仍然掌握相當(dāng)大的自主權(quán)；同步教學(xué)并不是一盤全國(guó)一統(tǒng)僵化的“死棋”，而是各地靈活掌握、多元競(jìng)爭(zhēng)的“活棋”。
6、制定招生考試立法，保障公民有效參與
為了從法律上確立并保障各地考生的平等權(quán)利，中央應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)通過(guò)《大學(xué)招生考試法》。中央教育主管部門可以先行制定大學(xué)招生和考試的法律規(guī)范，并在條件成熟的情況下推動(dòng)制定國(guó)家法律，至少在《高等教育法》等相關(guān)法律中加入專門章節(jié)規(guī)定教育公平的基本原則和具體措施。雖然中央一直關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域的立法并一度提出相關(guān)法律草案，但是立法進(jìn)程并不盡如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是對(duì)人產(chǎn)生畢生影響的重要公共資源，高等教育的機(jī)會(huì)平等是公民受憲法保護(hù)的基本權(quán)利，因而全國(guó)人大或常委會(huì)有必要在這個(gè)領(lǐng)域制定專門法律?！毒V要》應(yīng)將招生考試立法作為中長(zhǎng)期目標(biāo)，力求在今后五到十年內(nèi)制定中國(guó)第一部《大學(xué)招生考試法》，早日實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生考試的法治化。
大學(xué)招生與考試制度改革事關(guān)每一個(gè)考生和家庭的切身利益，必然引起社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注，而改革的成敗在很大程度上也取決于社會(huì)的滿意度。中共十七大報(bào)告提出“和諧社會(huì)要靠全社會(huì)共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面。”因此，和諧社會(huì)離不開(kāi)有序而有效的公眾參與。無(wú)論是招生考試立法還是《綱要》本身的制定過(guò)程都應(yīng)做到公開(kāi)透明，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等渠道主動(dòng)引導(dǎo)公眾對(duì)某些重要熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行理性的討論和參與，并充分尊重民間的智慧。中國(guó)近年來(lái)的社會(huì)進(jìn)步表明，公眾參與不僅是政府理性決策的基礎(chǔ)，而且也是制度改革的推動(dòng)力與正當(dāng)性的最終源泉。
中共十七大報(bào)告要求“加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”，并提出“教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)”。我們希望，《綱要》能按照憲法和十七大報(bào)告的有關(guān)要求，更新教育觀念、深化考試招生制度改革，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)早日實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會(huì)平等。
[1] “溫家寶聽(tīng)課筆記刊發(fā)：教育需大膽改革”，《新京報(bào)》2009年10月12日。
[2]資料來(lái)源：北京高校(校本部)2009年招生來(lái)源計(jì)劃，見(jiàn)http://news.xinhuanet.com/edu/2009-04/22/content.[3]參見(jiàn)“眾議高考地域歧視是否存在”，《法制日?qǐng)?bào)》2009年3月20日，投票結(jié)果見(jiàn)http://vote.qq.com/survey_project_stat/21368_true.shtml.[4]當(dāng)然，個(gè)別國(guó)家的情況可能更為復(fù)雜，例如澳大利亞的某些高校是由省或地方政府設(shè)立，卻主要由聯(lián)邦政府資助，因而名義上屬于地方公立，實(shí)質(zhì)上是“準(zhǔn)國(guó)立高?！?。
[5] 參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)司法院編：《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院裁判選輯》
（二），1991年12月，第80-114頁(yè)。
[6] 參見(jiàn)王立科：《英國(guó)高等院校招生考試研究》，廈門高校教育學(xué)院博士生論文，2007年。
[7] 熊丙奇：“取消計(jì)劃配額，才是實(shí)現(xiàn)高校招生均衡之道”，《東方早報(bào)》2009年9月25日。
[8]對(duì)于21世紀(jì)教育研究院提出的分層考試民間方案，參見(jiàn)“中國(guó)中長(zhǎng)期教育改革提出3種高考方案”，《揚(yáng)子晚報(bào)》2009年8月9日。
第三篇：大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報(bào)告
一、調(diào)研背景、目的及意義
教育是決定中華民族興衰的千年大計(jì)，是關(guān)系中國(guó)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的最重要的國(guó)家利益，是憲法要求政府切實(shí)履行的基本義務(wù)，而受教育機(jī)會(huì)也是憲法保障公民平等享有的基本權(quán)利。近年來(lái)，中國(guó)教育在不少方面取得突破，基本實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育目標(biāo)，并完成了高等教育從精英化向大眾化的歷史性跨越。然而，正如溫家寶總理今年9月在北京市第35中學(xué)聽(tīng)課后指出，中國(guó)教育“還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，不適應(yīng)國(guó)家對(duì)人才培養(yǎng)的要求”。[1] 以高等教育為例，中國(guó)大學(xué)普遍實(shí)行的招生指標(biāo)制度就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的產(chǎn)物。改革開(kāi)放之后，雖然中國(guó)在許多領(lǐng)域開(kāi)始推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是高等教育的計(jì)劃體制不僅沒(méi)有緩解，而且近年來(lái)在某些方面還有所加劇。分省招生指標(biāo)制度造成大學(xué)生源的地方化和錄取標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重不公，損害了廣大地區(qū)的考生接受高等教育的平等權(quán)利，使大學(xué)不能得天下之英才而教之，使中小學(xué)不可能推行真正的素質(zhì)教育，使個(gè)人得不到正常的德性和智力發(fā)展，使國(guó)家得不到適合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治建設(shè)的人才。
大學(xué)本科是青年成長(zhǎng)的關(guān)鍵階段，大學(xué)招生和考試制度對(duì)國(guó)家人才培養(yǎng)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。對(duì)于大學(xué)教育，招生與考試制度決定了大學(xué)可以招收和培養(yǎng)什么樣的學(xué)生，學(xué)生可以接受什么質(zhì)量的大學(xué)教育并成為什么樣的人才；對(duì)于基礎(chǔ)教育，招生考試更是發(fā)揮著“指揮棒”作用，引導(dǎo)全國(guó)每年千萬(wàn)考生乃至每一個(gè)中小學(xué)生的學(xué)習(xí)方向。招考制度改革事關(guān)中國(guó)每一個(gè)青少年的受教育機(jī)會(huì)和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的潛力，理應(yīng)成為國(guó)家制定教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的重中之重。
由于高校招生改革是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的社會(huì)系統(tǒng)工程，改革成功的基本前提是系統(tǒng)分析中國(guó)高校招生考試制度存在的特殊問(wèn)題，并正確認(rèn)識(shí)高等教育發(fā)展的普遍規(guī)律。本著有利于公民受教育機(jī)會(huì)平等和國(guó)家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國(guó)華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、山東大學(xué)、鄭州大學(xué)、南京大學(xué)、杭州師范大學(xué)、華東政法大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機(jī)構(gòu)合作，對(duì)國(guó)內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進(jìn)行了比較研究和問(wèn)卷調(diào)查。經(jīng)過(guò)一年多的深入調(diào)研，初步形成了此調(diào)研報(bào)告，供教育部在起草和完善《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）過(guò)程中參考。
二、調(diào)研主要內(nèi)容
（一）中國(guó)高校招生存在的普遍問(wèn)題
要在全國(guó)范圍內(nèi)振興教育，必須實(shí)現(xiàn)教育資源和受教育機(jī)會(huì)在地區(qū)之間的公平分配。然而，目前全國(guó)不同地區(qū)的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉(xiāng)差距尤其顯著。在高等教育領(lǐng)域，廣大農(nóng)村沒(méi)有一所大學(xué)，幾乎所有全國(guó)知名學(xué)府都集中在北京、上海等大城市。更嚴(yán)重的是，部屬重點(diǎn)院校對(duì)本地考生保留了遠(yuǎn)超過(guò)考生人數(shù)比例的招生指標(biāo)，形成了嚴(yán)重的大學(xué)招生地方化，產(chǎn)生了一系列值得警惕的社會(huì)后果。
1、違背憲法原則，剝奪平等機(jī)會(huì)
高等教育機(jī)會(huì)是最重要的公共資源，理應(yīng)按照機(jī)會(huì)平等原則公平分配給所有公民。憲法第33條規(guī)定：“公民在法律面前一律平等”；第46條明確規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利”。這表明公民接受高等教育的權(quán)利應(yīng)受到國(guó)家的平等保護(hù)，而不應(yīng)該因戶籍地等不相關(guān)因素而受到歧視。然而，部屬重點(diǎn)院校的分省招生指標(biāo)制度對(duì)本地考生給予特殊照顧，嚴(yán)重歧視了外地考生接受高等教育的平等權(quán)利，明顯違反憲法規(guī)定的教育機(jī)會(huì)平等原則。眾所周知，北京大學(xué)不是北京的北大，而是全中國(guó)的北大，但是北京考生考取北大的機(jī)會(huì)卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍；而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠(yuǎn)比北京大學(xué)嚴(yán)重，諸如復(fù)旦、浙大、武大、南大等國(guó)家重點(diǎn)支持的“985大學(xué)”在本地錄取考生達(dá)到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達(dá)50%。
雖然目前已有16個(gè)省市實(shí)行“自主命題”，不同省份的高考成績(jī)失去可比性，高考喪失了統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)的功能，招生指標(biāo)體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有改變。只要看看各大大學(xué)的招生指標(biāo)分配，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在所在省市自主命題前后沒(méi)有實(shí)質(zhì)差別，因而同一所大學(xué)對(duì)全國(guó)各地考生設(shè)置的錄取門檻實(shí)際上和以前一樣不平等?！白灾髅}”不僅不可能改變大學(xué)招生地方化的事實(shí)，而且惡化了招生地域歧視的性質(zhì)；如果說(shuō)統(tǒng)一高考時(shí)代僅限于錄取分?jǐn)?shù)的不平等，那么現(xiàn)在則已經(jīng)失去了統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
事實(shí)上，目前的大學(xué)招生指標(biāo)體制不僅保護(hù)本地考生、歧視外地考生，而且對(duì)于外地考生群體也顯示出嚴(yán)重的差別對(duì)待。2009年，北京大學(xué)對(duì)每萬(wàn)名考生在天津投放的招生指標(biāo)為10人，在上海投放的指標(biāo)為4.8人，但是在山東與河南投放的指標(biāo)卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標(biāo)更是不到0.7人，導(dǎo)致不同省市的單位招生指標(biāo)相差好幾倍甚至十幾倍。[2] 同年復(fù)旦大學(xué)對(duì)每萬(wàn)名考生在浙江投放的指標(biāo)為5.2人，在北京投放的指標(biāo)為4.2人，而對(duì)河南與內(nèi)蒙古投放的指標(biāo)都僅略超過(guò)0.4，不同省市的單位招生指標(biāo)同樣相差巨大。如此顯著的差別待遇不僅侵犯了不同省市考生的平等錄取機(jī)會(huì)，而且使招生指標(biāo)的地域分配帶上人為復(fù)雜性和巨大任意性，為大學(xué)招生腐敗和幕后交易提供了溫床，對(duì)招生過(guò)程的法治化與公開(kāi)化則設(shè)置了重重障礙。
2、加劇“高考移民”，惡化資源分配
除了歧視廣大考生的平等權(quán)利，高校招生地方化的一個(gè)直接但經(jīng)常被忽視的后果是加劇中國(guó)社會(huì)的資源配置失衡。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家重點(diǎn)扶持城市工業(yè)發(fā)展，形成了高度集中的資源分布格局，北京、上海等大城市成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育全方位發(fā)達(dá)的中心，內(nèi)地尤其是廣大農(nóng)村則成為全方位資源匱乏、貧困落后的地方。雖然中國(guó)在許多方面都打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的資源配置失衡格局仍然在起作用，而作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余的高校招生地方化和現(xiàn)有的失衡格局相結(jié)合，形成了惡性循環(huán)、積重難返的困境。歷年來(lái)，京、滬等各大城市形成了高度集中的教育資源優(yōu)勢(shì)，而這些省市所在的全國(guó)知名學(xué)府為本地考生降低錄取標(biāo)準(zhǔn)，極大增加了這些省市對(duì)人才和資源的吸引力，進(jìn)一步加劇了國(guó)家資源分配失衡的趨勢(shì)。
高校招生地方化造成的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象是“高考移民”。大學(xué)對(duì)各省分配的不同招生指標(biāo)造成不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，從而自然產(chǎn)生了考生家庭從高標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)向低標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)“移民”的理性驅(qū)動(dòng)。目前人們普遍關(guān)注每年招生過(guò)程中發(fā)生的“高考移民”現(xiàn)象，尤其是海南、陜西等錄取標(biāo)準(zhǔn)得到優(yōu)惠的邊遠(yuǎn)省份。其實(shí)最大的“移民”對(duì)象顯然還是北京、上海這些教育資源集中而本地照顧嚴(yán)重的省市，只不過(guò)這些省市對(duì)“移民”控制很嚴(yán)、要求很高，只有高學(xué)位、高職位或高投資的“人才”才可能獲得在當(dāng)?shù)芈鋺舻闹笜?biāo)，從而使他們的子女享受當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育和高等教育的優(yōu)勢(shì)。但是這種貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小學(xué)“移民”的門檻而已，而不可能消除“移民”現(xiàn)象的根源。各行各業(yè)的大量精英為了給子女爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)，不安心留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，想方設(shè)法、不擇手段到京、滬等大城市工作，使這些地方的人才、物資、財(cái)富更加集中，使其它地區(qū)的各方面資源更加匱乏。
3、阻礙人才流動(dòng)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別
大學(xué)招生的地方保護(hù)主義直接阻礙了全國(guó)范圍內(nèi)的人才流動(dòng)，并進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別。大學(xué)招生地方化本身即意味著當(dāng)?shù)乜忌剂舜髮W(xué)相當(dāng)部分的名額，他們畢業(yè)后大部分又留在當(dāng)?shù)毓ぷ?，不僅不利于人才流動(dòng)，而且極大了增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力。如今京、滬等地的絕大多數(shù)大學(xué)畢業(yè)生或研究生都選擇在大學(xué)所在地就業(yè)，一方面造成這些大城市的畢業(yè)生就業(yè)壓力極大，另一方面造成廣大急需人才的地區(qū)卻人才極度匱乏。這兩種看似矛盾的現(xiàn)象之所以并行不悖地共存于同一個(gè)國(guó)家，無(wú)非是因?yàn)橛?jì)劃體制長(zhǎng)期造成的地區(qū)差異，而保護(hù)地方考生的招生指標(biāo)制度無(wú)疑是維持地方差異的一個(gè)重要因素。奇怪的是，不少大學(xué)竟以畢業(yè)生留在本地工作的現(xiàn)象作為招生地方化的理由，而不知道這種意識(shí)恰恰是地方保護(hù)主義的體現(xiàn)。從國(guó)家層次上考慮，中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展取決于是否能從制度上保證人才在全國(guó)范圍的自由流動(dòng)，而大學(xué)招生地方化顯然是人才流動(dòng)的障礙。
人才流動(dòng)不自由的受害者首先是農(nóng)村。長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制下，廣大農(nóng)村已經(jīng)成為沒(méi)有人愿意留駐的全方位落后的地方。雖然中央近年來(lái)加大了對(duì)農(nóng)村的政策傾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撐，人才和資源從農(nóng)村流向城市的趨勢(shì)并沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。大學(xué)招生地方化進(jìn)一步擴(kuò)大了原有的城鄉(xiāng)差別，重點(diǎn)大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生比例連年滑坡。這種現(xiàn)象是十分自然的，因?yàn)橹T如山東、河南等農(nóng)業(yè)比重大的省份考生基數(shù)也相當(dāng)大，因而往往成為京、滬等地大學(xué)招生的歧視對(duì)象，農(nóng)業(yè)為主的省份得到的招生指標(biāo)遠(yuǎn)低于其考生數(shù)量占全國(guó)總量的比例。再加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育不發(fā)達(dá)，農(nóng)村考生在高考面前本來(lái)就處于劣勢(shì)。如果不從根本上改變招生指標(biāo)制度，任由大學(xué)招生地方化發(fā)展下去，必然進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)和地區(qū)差別。
4、增加高考?jí)毫Γ璧K素質(zhì)教育
在大學(xué)招生過(guò)程受歧視的農(nóng)業(yè)地區(qū)往往考生人數(shù)多，而地方高等教育資源不足，因而即便采取地方保護(hù)主義措施，仍然不足以滿足當(dāng)?shù)氐娜雽W(xué)需求，造成高等教育資源的供需嚴(yán)重失衡，當(dāng)?shù)乜忌母呖級(jí)毫薮?。在山東、河南等考生大省，高中學(xué)生起早貪黑、夜以繼日地拼命復(fù)習(xí)，放棄了文體課和節(jié)假日休息時(shí)間，影響了正常的身心和智力發(fā)展，應(yīng)試教育現(xiàn)象極為嚴(yán)重。面臨如此巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，任何素質(zhì)教育措施都無(wú)濟(jì)于事。事實(shí)上，即便北京、上海等大城市推行素質(zhì)教育，而“素質(zhì)教育”也正是這些大城市所在大學(xué)實(shí)行招生地方保護(hù)主義的借口之一，但是實(shí)際上依然是應(yīng)試教育盛行，孩子們和家長(zhǎng)們?cè)诟鞣N輔導(dǎo)班、補(bǔ)習(xí)班、奧數(shù)班之間疲于奔命。分省命題和招生地方化不僅沒(méi)有兌現(xiàn)素質(zhì)教育的承諾，反而加劇了針對(duì)考生大省（往往也是農(nóng)業(yè)大?。┑钠缫?，至少使這些省份的應(yīng)試競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到白熱化程度。
更不用說(shuō)，大學(xué)招生地方化直接造成教育資源的錯(cuò)誤配置，使最好的學(xué)生得不到最好的教育，使師資和研究實(shí)力最強(qiáng)的大學(xué)失去了培養(yǎng)頂尖學(xué)生的機(jī)會(huì)，進(jìn)而降低大學(xué)教育質(zhì)量并浪費(fèi)國(guó)家教育資源。
5、引發(fā)公眾不滿，影響社會(huì)和諧
目前，高考招生歧視引發(fā)的地區(qū)利益沖突已經(jīng)成為社會(huì)不和諧的重要緣由。大學(xué)招生的地方保護(hù)主義侵犯了全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的考生利益，理所當(dāng)然引起了社會(huì)的普遍不滿。在今年3月“兩會(huì)”期間，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和騰訊網(wǎng)聯(lián)合舉辦了針對(duì)大學(xué)招生制度的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，結(jié)果顯示高達(dá)3/4的網(wǎng)友認(rèn)為現(xiàn)有的大學(xué)招生政策對(duì)全國(guó)各地的考生不公平，同樣比例的網(wǎng)友認(rèn)為部屬大學(xué)按省份投放招生名額的做法不公平。對(duì)于某些大學(xué)以“學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來(lái)如此”等作為向不同省份分配錄取名額的理由，3/4的網(wǎng)友表示不能接受，其中高達(dá)46%的網(wǎng)友強(qiáng)烈表示“完全不能接受”。[3] 由此可見(jiàn)，大學(xué)招生制度已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的眾矢之的，不僅引起了許多網(wǎng)民的不滿，而且也容易激化不同地區(qū)的矛盾。
為了保障各地考生接受高等教育的平等權(quán)利、遏制普遍盛行的大學(xué)招生歧視、促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的人才培養(yǎng)和自由流動(dòng)、構(gòu)建和諧社會(huì)秩序，中國(guó)大學(xué)招生和考試制度改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。但在提出針對(duì)中國(guó)現(xiàn)狀的改革方案之前，有必要適當(dāng)參照和借鑒其它主要國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。高等教育和招生考試存在一定的普適規(guī)律，任何國(guó)家的教育制度都應(yīng)該符合各國(guó)實(shí)踐證明行之有效的規(guī)律。如果中國(guó)大學(xué)的招生指標(biāo)制度偏離了世界主要國(guó)家的招生考試模式，那么這種制度的合理性和正當(dāng)性就更值得懷疑了，而世界各國(guó)的主流模式也為中國(guó)招考制度的改革方向提供了有益的啟示。
（二）世界主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示
為了借鑒和比較世界主要國(guó)家，我們調(diào)查了英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、瑞士、德國(guó)、法國(guó)、印度、日本等國(guó)的招生考試制度，不同國(guó)家具有大同小異的高等教育體系。簡(jiǎn)言之，可以根據(jù)大學(xué)的性質(zhì)將世界各國(guó)的大學(xué)分為三類：國(guó)立大學(xué)、地方公立大學(xué)和私立大學(xué)。國(guó)立大學(xué)類似于中國(guó)的“部屬大學(xué)”，由中央政府設(shè)立并主要依靠中央財(cái)政維持；地方公立大學(xué)則是由州、省或其它層次的地方政府設(shè)立，主要依靠地方財(cái)政維持；[4] 私立大學(xué)相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的“民辦院?！?，由私人創(chuàng)辦并主要依靠學(xué)費(fèi)、私人捐贈(zèng)等民間資源維持。
縱觀世界主要國(guó)家的大學(xué)招生制度，不難發(fā)現(xiàn)以下普遍規(guī)律：一是根據(jù)憲法或法律規(guī)定，國(guó)立大學(xué)有義務(wù)對(duì)來(lái)自不同地區(qū)的考生一視同仁，對(duì)本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)；二是地方公立大學(xué)可以照顧當(dāng)?shù)乜忌?，?duì)本地和外地考生實(shí)行不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，但是如以下德國(guó)憲法判例顯示，即便地方公立大學(xué)對(duì)當(dāng)?shù)乜忌恼疹櫾谟行﹪?guó)家也存在憲法上的限度；三是私立大學(xué)一般遵循因材施教、擇優(yōu)錄取的原則，沒(méi)有義務(wù)也沒(méi)有動(dòng)力對(duì)本地考生給予任何特殊照顧。對(duì)不同國(guó)家的比較研究得出的結(jié)論是高度一致的：除了某些國(guó)家的地方院校之外，所有這些國(guó)家的大學(xué)招生政策都沒(méi)有地方保護(hù)主義，更沒(méi)有設(shè)置地區(qū)指標(biāo)制度。
1、國(guó)立大學(xué)——機(jī)會(huì)平等不容許地域歧視
在我們所考察的國(guó)家中，凡是國(guó)立大學(xué)都在憲法或法律上有義務(wù)對(duì)所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標(biāo)準(zhǔn)上采取地方保護(hù)主義。當(dāng)然，并非所有國(guó)家都有“國(guó)立大學(xué)”；尤其是聯(lián)邦國(guó)家強(qiáng)調(diào)地方自治，因而公立大學(xué)往往是由州或地方政府設(shè)置的，譬如美國(guó)沒(méi)有一所大學(xué)可以被定性為“國(guó)立大學(xué)”，但是某些更偏向中央集權(quán)的聯(lián)邦國(guó)家仍有“國(guó)立大學(xué)”。譬如實(shí)行聯(lián)邦制的印度和中國(guó)同樣都是人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平也大致相當(dāng)，但是印度的公立大學(xué)招生卻從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的地域歧視問(wèn)題。從1947年印度獨(dú)立到最近幾十年，印度的絕大多數(shù)大學(xué)都是公立大學(xué)。公立大學(xué)可以自主制定招生政策，但是為了確保學(xué)生的多樣性和不同地區(qū)的代表性，印度大學(xué)的招生政策并沒(méi)有地域或其它方面的限制。
單一制國(guó)家一般規(guī)模較小，中央集權(quán)特征也更為明顯，公立大學(xué)往往都是國(guó)立大學(xué)，而這些大學(xué)無(wú)一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過(guò)程中實(shí)行地域歧視。例如實(shí)行單一制的英國(guó)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)地方自治，因而“國(guó)立大學(xué)”(national universities)實(shí)際上具有相當(dāng)程度的地方性，但是并不能在招生過(guò)程對(duì)本地考生給予任何特殊照顧。譬如布里斯托大學(xué)和伯明翰大學(xué)的招生活動(dòng)確實(shí)主要針對(duì)本地學(xué)生，如與本地中學(xué)建立合作關(guān)系、進(jìn)行招生宣傳并鼓勵(lì)本地學(xué)生報(bào)考，但是這幾所大學(xué)的招生負(fù)責(zé)人均表示這些活動(dòng)只是一種便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潛在申請(qǐng)人建立聯(lián)系，而并不意味著本地申請(qǐng)人在錄取機(jī)會(huì)上獲得任何優(yōu)勢(shì)。因此，英國(guó)大學(xué)的主要招生標(biāo)準(zhǔn)是學(xué)術(shù)興趣和能力，而非家庭所在地等不相關(guān)因素。
由此可見(jiàn)，世界各國(guó)的普遍原則是國(guó)立大學(xué)招生不得實(shí)施地方歧視，更不能人為設(shè)置大學(xué)在各個(gè)地區(qū)的招生指標(biāo)。招生指標(biāo)制度不僅意味著大學(xué)招生對(duì)本地考生的偏袒、對(duì)外地考生的歧視，而且也導(dǎo)致對(duì)不同省份之間的任意區(qū)別對(duì)待。無(wú)論是招生地方保護(hù)主義還是各省指標(biāo)分配的任意性，都不符合憲法要求國(guó)立大學(xué)履行的機(jī)會(huì)平等義務(wù)。
有人認(rèn)為，上述普適經(jīng)驗(yàn)未必適用中國(guó)的“國(guó)立”（部屬）大學(xué)，因?yàn)橹袊?guó)的部屬大學(xué)名義直屬中央，實(shí)際上接受一定的地方財(cái)政支持，因而并非嚴(yán)格意義上的“國(guó)立”大學(xué)。尤其是近年來(lái)發(fā)展的“省部共建”模式要求地方對(duì)于中央財(cái)政投入給予配套資金支持，譬如“985工程”保證全國(guó)39所重點(diǎn)大學(xué)每年一定的經(jīng)費(fèi)，由中央和所在省市各承擔(dān)一半。除此之外，地方政府還通過(guò)土地劃撥等方式給予大學(xué)各種支持，而大學(xué)理應(yīng)通過(guò)劃撥更多的招生指標(biāo)對(duì)地方支持予以一定回報(bào)。然而，地方支持雖然構(gòu)成招生地方保護(hù)主義的動(dòng)力和原因，卻并不足以為其提供足夠的正當(dāng)性。在土地國(guó)有的憲法體制下，大學(xué)所在的城市土地屬于全民所有，地方政府只有管理權(quán)而非所有權(quán)，即便地方居民也在原則上和全國(guó)人民一樣共同享有大學(xué)所在的土地，因而土地劃撥并非地方有權(quán)贈(zèng)送大學(xué)的“禮物”，而是拿著屬于全國(guó)的財(cái)產(chǎn)“借花獻(xiàn)佛”，因而也談不上大學(xué)的“回報(bào)”。事實(shí)上，即便大學(xué)和所在地方確實(shí)存在利益互惠關(guān)系，大學(xué)（尤其是名牌大學(xué)）本身也通過(guò)為城市培養(yǎng)和輸送大批高層次人才、為城市治理出謀劃策、改善城市人文環(huán)境乃至作為旅游景觀做出諸多貢獻(xiàn)；換言之，地方對(duì)大學(xué)的投資并非只是付出，在某種意義上也是對(duì)自己的投入。況且即便大學(xué)有必要對(duì)地方財(cái)政支持有所回報(bào)，最合理的報(bào)答方式也顯然不是損害教育資源配置的招生地方化，而是不損害憲法平等或影響因材施教的減免本地學(xué)生學(xué)費(fèi)等方式。因此，地方財(cái)政支持并不能為部屬大學(xué)招生地方化提供適當(dāng)理由。
2、地方公立大學(xué)——招生地方化或有憲法限度
地方公立大學(xué)由州（?。┗虻胤秸O(shè)立，主要靠地方稅收維持，因而被認(rèn)為理所當(dāng)然可以對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裼兴疹櫋Ｆ┤缑绹?guó)沒(méi)有“國(guó)立”(national)大學(xué)，公立大學(xué)全部是地方性的“州立大學(xué)”或社區(qū)學(xué)院。雖然某些州立大學(xué)也是全美乃至世界知名學(xué)府（如加州大學(xué)伯克利分校、密西根大學(xué)等），但是由于它們是由州政府設(shè)置并主要依靠州財(cái)政維持，州的納稅人對(duì)于其運(yùn)營(yíng)做出了重要貢獻(xiàn)，因而無(wú)論是錄取還是學(xué)費(fèi)都可以對(duì)州內(nèi)和州外居民采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。有的州立大學(xué)甚至將90%以上的名額保留給本州，而美國(guó)法院似乎并不認(rèn)為這種招生“地方化”違背平等原則，因?yàn)橹萘⒋髮W(xué)本身就是“地方化”大學(xué)。
但需要注意的是，美國(guó)法院之所以認(rèn)可州立大學(xué)的地方化招生政策，是因?yàn)槁?lián)邦對(duì)州立大學(xué)的投入和州相比很小。在澳大利亞，雖然公立大學(xué)也是地方政府設(shè)立的大學(xué)，但是由于聯(lián)邦投資比重相當(dāng)大，聯(lián)邦政府控制著地方政府的財(cái)政命脈，因而公立大學(xué)顧忌聯(lián)邦制裁而不敢在招生標(biāo)準(zhǔn)上傾斜本地。事實(shí)上，聯(lián)邦資助決定了澳大利亞公立大學(xué)并不是標(biāo)準(zhǔn)的地方公立大學(xué)，而是“準(zhǔn)國(guó)立大學(xué)”；既然公立大學(xué)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)自全國(guó)納稅人的貢獻(xiàn)，招生過(guò)程理應(yīng)平等對(duì)待不同地區(qū)。
即便真正意義的地方公立大學(xué)也未必可以隨便照顧當(dāng)?shù)乜忌?。在印度，只有完全以邦自己的?cái)政建立和管理的醫(yī)學(xué)類或技術(shù)類教育機(jī)構(gòu)才會(huì)在招生過(guò)程中考慮學(xué)生的地域因素，并在錄取標(biāo)準(zhǔn)上偏向本地學(xué)生，但是即便如此，地域也不是最重要的考慮因素。聯(lián)邦德國(guó)則更是通過(guò)憲法審查制度控制州立大學(xué)對(duì)本地居民的優(yōu)惠。和美國(guó)不同，德國(guó)憲政法院對(duì)地方公立大學(xué)的招生平等實(shí)行更嚴(yán)格的控制，以下僅舉一個(gè)憲法判例為證。[5]
巴伐利亞州的《大學(xué)入學(xué)許可法》第3條規(guī)定，如果入學(xué)申請(qǐng)者居住在巴伐利亞州并獲得該州或鄰州的大學(xué)前教育結(jié)業(yè)證明，那么應(yīng)在大學(xué)錄取過(guò)程中獲得優(yōu)待；如果符合條件的申請(qǐng)人申請(qǐng)就讀離其住所最近的巴州境內(nèi)大學(xué)，就可以獲得加分。本案原告申請(qǐng)慕尼黑大學(xué)醫(yī)學(xué)系，但是大學(xué)在考量《大學(xué)入學(xué)許可法》的上述標(biāo)準(zhǔn)之后駁回了申請(qǐng)，于是向法院提起訴訟。聯(lián)邦憲政法院審查了巴州立法第3條規(guī)定的入學(xué)許可制度，判決其違反了《基本法》的一般平等原則、社會(huì)國(guó)體原則和第12條保障的擇業(yè)自由。憲政法院指出，如果國(guó)家承認(rèn)已設(shè)立的教育機(jī)構(gòu)，人民便有權(quán)要求適用平等原則和社會(huì)國(guó)體原則。在界定受益范圍過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)受憲法原則限制，不得將部分國(guó)民排除在外，進(jìn)而限制擇業(yè)自由并造成國(guó)家對(duì)職業(yè)的操控；單方面優(yōu)待本州居民，必將對(duì)其它州的居民造成不公待遇。只有保證入學(xué)機(jī)會(huì)不受任何州的出生地限制，才能實(shí)現(xiàn)自由選擇學(xué)校和職業(yè)的權(quán)利。
我們認(rèn)為，德國(guó)和印度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)更值得借鑒，因?yàn)榈聡?guó)和印度體制和中國(guó)更為接近。同為聯(lián)邦國(guó)家，德國(guó)、印度和美國(guó)對(duì)地方公立大學(xué)的招生地方化之所以采取不同措施，是因?yàn)榈聡?guó)和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大學(xué)也有義務(wù)遵循聯(lián)邦憲法原則。作為單一制國(guó)家，中國(guó)只有一部憲法，憲法平等原則和受教育權(quán)同樣適用于各級(jí)政府和各類公立大學(xué)；無(wú)論是中央還是地方政府、部屬還是地方院校，都同樣有義務(wù)遵循憲法平等原則。因此，即便地方院校的本地照顧也應(yīng)有一定的限度。尤其是地方院校在數(shù)量和質(zhì)量上的地理分布極不均衡，絕大多數(shù)師資強(qiáng)、待遇高、設(shè)施好的地方院校都集中在北京、上海、江蘇等財(cái)政實(shí)力雄厚的發(fā)達(dá)省市，而這種格局并非天然形成的，而是整個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期推行城鄉(xiāng)二元體制造成的結(jié)果。既然這些省市曾經(jīng)是中央集權(quán)體制的最大受益者，今天也理應(yīng)履行一定程度的全國(guó)義務(wù)，讓來(lái)自其它地方的考生也能平等分享全國(guó)共同創(chuàng)造的地方優(yōu)勢(shì)教育資源；否則，如果任由地方院校照顧本地居民、排斥外來(lái)考生，只能加劇受教育機(jī)會(huì)的不平等。
3、私立大學(xué)——推動(dòng)招生平等的楷模
如果說(shuō)美國(guó)的州立大學(xué)是招生地方化的典型，那么私立大學(xué)則成為招生平等的楷模。和州立大學(xué)等地方公立大學(xué)相比，美國(guó)私立大學(xué)招生呈現(xiàn)出高得多的國(guó)家化甚至國(guó)際化程度。由于私立大學(xué)在財(cái)政上并不依附于各州，州法顯然也沒(méi)有正當(dāng)理由要求私立大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)向本州傾斜，私立大學(xué)也沒(méi)有理由為了照顧所在州而犧牲自己的生源質(zhì)量，因而幾乎沒(méi)有例外都以學(xué)生的素質(zhì)和能力作為錄取的首要考慮因素。例如常年排名第一的哈佛大學(xué)在招生政策中沒(méi)有提到任何地區(qū)照顧，當(dāng)然也不存在任何地區(qū)招生指標(biāo)。事實(shí)上，哈佛招生政策明確表示不對(duì)任何特定的學(xué)校、社區(qū)、州或國(guó)家設(shè)置配額。在高級(jí)中學(xué)的學(xué)業(yè)成就很重要，但錄取委員會(huì)也考慮很多其它的標(biāo)準(zhǔn)，如社會(huì)參與（community involvement）、在課外活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)才能和榮譽(yù)以及工作經(jīng)歷。
和美國(guó)相比，英國(guó)的私立辦學(xué)的傳統(tǒng)更加悠久，自牛津、劍橋開(kāi)始至今已有上千年的歷史。英國(guó)私立大學(xué)也同樣是招生平等的典范，牛津、劍橋、倫敦等世界一流大學(xué)不實(shí)行任何地域指標(biāo)分配制度。政府對(duì)大學(xué)招生也沒(méi)有提出過(guò)任何名額分配要求，因?yàn)榫唧w的招生決策完全取決于各個(gè)大學(xué)本身，政府的職責(zé)在于監(jiān)管而非直接插手大學(xué)招生政策。譬如作為面向全球的私立大學(xué)，牛津大學(xué)的錄取標(biāo)準(zhǔn)非常明確，即考生的學(xué)術(shù)能力與潛質(zhì)，包括考生的學(xué)習(xí)能力、學(xué)術(shù)興趣以及以往經(jīng)歷與所申請(qǐng)專業(yè)的契合程度。
英美私立大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，民間完全有能力創(chuàng)辦和管理世界最好的大學(xué)，而私立大學(xué)也完全有動(dòng)力按照教育規(guī)律辦學(xué)，因材施教、擇優(yōu)錄取，打破地域等人為設(shè)置的障礙，實(shí)現(xiàn)高等教育資源的最優(yōu)配置。如果中國(guó)行政主管部門放開(kāi)對(duì)私立大學(xué)的管制，允許私立大學(xué)和公立大學(xué)在同一個(gè)起跑線上平等競(jìng)爭(zhēng)，那么私立大學(xué)完全可以成為打破招生指標(biāo)體制的主導(dǎo)力量。
4、考試制度——多元而統(tǒng)一的評(píng)價(jià)機(jī)制
一旦確立了大學(xué)招生的平等原則，考試制度也就相對(duì)明確了。綜觀世界各主要國(guó)家的考試制度，共性是極其明顯的：在絕大多數(shù)國(guó)家，考試可以是多元的，但是任何一種考試都是全國(guó)統(tǒng)一的。這是因?yàn)榭荚嚨哪康氖菫榱苏猩峁┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不同類型的大學(xué)當(dāng)然適合不同類型的考試，但是對(duì)于任何一種考試而言，考試又是全國(guó)統(tǒng)一的，否則就無(wú)法在全國(guó)形成統(tǒng)一的招生標(biāo)準(zhǔn)，形形色色的招生歧視也就屢見(jiàn)不鮮了。為了保證高等教育的機(jī)會(huì)平等，考試可以多種或多次，但是任何考試都必須具備全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
英國(guó)的考試制度相當(dāng)復(fù)雜，但是要進(jìn)入研究型的高等院校，考生一般都要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的普通教育證書高級(jí)水平（A-level）考試。有些大學(xué)（如公立的樸茨茅斯大學(xué)）只要求通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試，有些大學(xué)則還要求第二輪考試。譬如在通過(guò)全國(guó)統(tǒng)考和紙面材料審核之后，牛津大學(xué)還對(duì)篩選出來(lái)的申請(qǐng)者進(jìn)行面試，以測(cè)評(píng)申請(qǐng)人解決問(wèn)題的能力、接受新思想和信息的能力、智力的靈活性和分析推理能力。牛津的面試包括筆試和口試，競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，每年錄取率都在10%以下。[6]
鄰國(guó)日本和中國(guó)同屬東方文化，兩國(guó)注重教育的國(guó)民心態(tài)和思維方式具有一定的可比性，因而日本招生考試經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)具有顯然的借鑒意義。然而，日本的考試招生制度卻和中國(guó)大相徑庭，日本國(guó)立大學(xué)并沒(méi)有地區(qū)性招生指標(biāo)。和英國(guó)類似，申請(qǐng)日本的高層次大學(xué)需要通過(guò)兩次考試：在全國(guó)范圍內(nèi)，由大學(xué)入試中心組織統(tǒng)一考試；通過(guò)“中心考試”后，大學(xué)還可以設(shè)置自己的學(xué)力考試。例如東京大學(xué)就有兩次入學(xué)考試，但無(wú)論是全國(guó)統(tǒng)考還是大學(xué)自主考試，對(duì)日本國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的考生都是原則上平等的。
當(dāng)然，也有個(gè)別國(guó)家并不實(shí)行統(tǒng)一考試，譬如澳大利亞就沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)考，大學(xué)主要根據(jù)申請(qǐng)人的中學(xué)成績(jī)和省會(huì)考成績(jī)決定是否錄取。但是經(jīng)過(guò)歷年招生實(shí)踐，澳大利亞對(duì)于不同地方的中學(xué)成績(jī)和會(huì)考成績(jī)還是形成了一套比較準(zhǔn)確的折合標(biāo)準(zhǔn)，從而形成相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)未必適用，因?yàn)閷?shí)行分省自主命題之后，各省高考成績(jī)之間的折算很難找到一個(gè)客觀準(zhǔn)確的公式，因而難以為大學(xué)招生提供一套統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
綜上所述，世界主要國(guó)家的國(guó)立大學(xué)受憲法和法律約束，不得偏袒所在地區(qū)的考生；私立大學(xué)則為了保證生源質(zhì)量，不愿意降低標(biāo)準(zhǔn)錄取本地學(xué)生；即便地方公立大學(xué)可以照顧，但在某些國(guó)家還是受到憲法限制。事實(shí)上，由于世界主要國(guó)家的大學(xué)招生政策都沒(méi)有規(guī)定地區(qū)指標(biāo)，也很難發(fā)現(xiàn)與此相關(guān)的立法規(guī)定、司法判決或一般社會(huì)討論，因而這個(gè)問(wèn)題在絕大多數(shù)國(guó)家都不是問(wèn)題；許多外國(guó)學(xué)者聽(tīng)到中國(guó)大學(xué)的招生指標(biāo)制度，都忍不住表示好奇和吃驚。然而，大學(xué)招生指標(biāo)分配在中國(guó)確實(shí)是一個(gè)全社會(huì)關(guān)心并已造成諸多后果的熱點(diǎn)問(wèn)題。在這個(gè)意義上，中國(guó)大學(xué)招生實(shí)行的地域指標(biāo)制度可以說(shuō)是高等教育發(fā)展潮流中的一個(gè)異數(shù)。這套制度固然有其特殊的歷史原因或需要，但是發(fā)展到今天已經(jīng)不符合教育一般規(guī)律和中國(guó)社會(huì)需要，也不符合憲法平等要求，因而亟需改進(jìn)。
三、高校招生考試改革的幾點(diǎn)建議
無(wú)論是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)還是中國(guó)目前存在的問(wèn)題都顯示，高校招生及其連帶的考試制度改革勢(shì)在必行。而要改革中國(guó)的招生考試制度，中央必須發(fā)揮更加積極的作用。目前各地大學(xué)招生之所以存在普遍的地方保護(hù)主義，在很大程度上是因?yàn)橹醒胫鞴懿块T在教育機(jī)會(huì)平等方面沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)管義務(wù)，因而大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)的決定過(guò)程處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。由于大學(xué)在財(cái)政、土地等資源上嚴(yán)重依賴地方政府，在招生指標(biāo)分配過(guò)程中面臨當(dāng)?shù)卣途用竦碾p重壓力，因而不可能主動(dòng)對(duì)全國(guó)各地考生一視同仁。要保護(hù)各地考生的平等受教育機(jī)會(huì)，中央有必要發(fā)揮主導(dǎo)作用，在全國(guó)形成并實(shí)施公平和統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)。
在國(guó)內(nèi)外招生考試制度的比較研究基礎(chǔ)上，我們提出以下幾個(gè)方面的改革建議，供決策部門在制定和完善《綱要》過(guò)程中參考。
1、確立招生公平目標(biāo)，廢除分省指標(biāo)體制
《綱要》應(yīng)將保障考生的平等權(quán)利作為大學(xué)招生和高考制度改革的基本目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上形成符合中國(guó)需要的招生考試制度。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)高度關(guān)注高考的形式和內(nèi)容，而忽視了招生平等問(wèn)題。這種關(guān)注方式顯然是本末倒置的，因?yàn)閷?duì)于考生來(lái)說(shuō)，高考只是為大學(xué)提供一個(gè)衡量考生能力和素質(zhì)的手段，獲得錄取才是目的，而錄取機(jī)會(huì)在很大程度上取決于大學(xué)招生政策。高考試卷設(shè)計(jì)得再合理，但是招生政策卻歧視不同地區(qū)的考生，那么考生接受高等教育的平等權(quán)利仍然得不到保障；要保證廣大考生的平等機(jī)會(huì)，首先必須擺正招生和考試之間的關(guān)系，以考生平等權(quán)利與招生地域公平為目標(biāo)，進(jìn)而設(shè)計(jì)有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的招生與考試制度。
由于目前盛行的大學(xué)招生指標(biāo)制度必然造成地域歧視和招生地方化，中央應(yīng)逐步廢除招生指標(biāo)體制，推動(dòng)各部屬院校實(shí)行地域平等的招生政策，鼓勵(lì)地方院校實(shí)行更加開(kāi)放平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情況下，目前可以維持招生指標(biāo)作為權(quán)宜之計(jì)，但是中央教育主管部門至少應(yīng)不斷降低部屬大學(xué)對(duì)本地考生的錄取比例，并不斷縮小其在不同省份的單位招生指標(biāo)（每萬(wàn)名考生中的招生人數(shù)）之差，逐步消除大學(xué)招生政策中的任意性與地方保護(hù)主義?！毒V要》應(yīng)在教育部要求部屬大學(xué)的本地招生占全國(guó)指標(biāo)不超過(guò)30%的基礎(chǔ)上，規(guī)定京外部屬大學(xué)每年將本地招生比例遞減5個(gè)百分點(diǎn)，逐步將本地招生比例控制在10%以內(nèi)；北京部屬大學(xué)的本地招生比例則每年至少壓縮10%，逐步將本地招生比例控制在5%以內(nèi)。同一所大學(xué)在不同省份的單位招生指標(biāo)之間的差別在原則上不應(yīng)超過(guò)50%，在任何省市的單位招生指標(biāo)不應(yīng)偏離全國(guó)平均指標(biāo)的20%（本省和邊遠(yuǎn)省區(qū)除外）。既然招生指標(biāo)體制對(duì)于中國(guó)高等教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有害無(wú)益，《綱要》應(yīng)將取消招生指標(biāo)作為高等教育改革的中長(zhǎng)期計(jì)劃，爭(zhēng)取在十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生地區(qū)平等的制度化。
2、完善招生糾偏行動(dòng)，促進(jìn)教育資源共享
在原則上保證大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的同時(shí)，有必要進(jìn)一步完善對(duì)少數(shù)族群和邊遠(yuǎn)地區(qū)的招生優(yōu)惠政策。鑒于少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)教育薄弱，可以按大學(xué)在全國(guó)招生規(guī)模占考生總?cè)藬?shù)比例，對(duì)西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南等邊遠(yuǎn)省區(qū)實(shí)行同比例招生政策。2009年，這些省區(qū)總共約140萬(wàn)考生，約占全國(guó)總數(shù)的14%。對(duì)于報(bào)考人數(shù)稀少的省區(qū)，可以人為設(shè)定其考生基數(shù)，譬如對(duì)于考生實(shí)際人數(shù)少于3萬(wàn)的省區(qū)，可以按3萬(wàn)考生基數(shù)計(jì)算大學(xué)在該省區(qū)的錄取名額。因此，《綱要》應(yīng)奠定大學(xué)招生的二元標(biāo)準(zhǔn)格局：對(duì)上述邊遠(yuǎn)省區(qū)約占全國(guó)14%的考生在原則上實(shí)行同比例招生，對(duì)其余省市占全國(guó)85%以上的考生則實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、平等錄取政策。為了促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)，《綱要》可以規(guī)定權(quán)利和義務(wù)對(duì)等：對(duì)于在錄取標(biāo)準(zhǔn)上受到照顧的考生，可以將其在畢業(yè)后回原省區(qū)工作、否則支付違約金作為錄取先決條件。
招生地方化的辯護(hù)者大都將招生糾偏行動(dòng)(affirmative action)和地方保護(hù)主義混為一談，認(rèn)為廢除招生指標(biāo)反而對(duì)少數(shù)族群和邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生不利，使這些地區(qū)的考生在重點(diǎn)大學(xué)中的比例銳減。這種混淆視聽(tīng)的主張顯然是一種誤解，因?yàn)楸Ｗo(hù)少數(shù)族群、邊遠(yuǎn)地區(qū)或貧困家庭等弱勢(shì)群體的糾偏行動(dòng)和保護(hù)大城市既得利益群體的地方歧視是性質(zhì)完全不同的兩回事，廢除招生指標(biāo)并不要求取消針對(duì)這些弱勢(shì)群體的招生優(yōu)惠政策。為了促進(jìn)族群和諧、校園文化多元并糾正邊遠(yuǎn)地區(qū)教育不發(fā)達(dá)的偏差，針對(duì)少數(shù)族群、邊遠(yuǎn)地區(qū)乃至貧困家庭考生的招生糾偏行動(dòng)具有顯然的必要性和正當(dāng)性。
然而，即便是用意良好的招生糾偏政策也需要得到良好設(shè)計(jì)，才能使大學(xué)招生既能適當(dāng)照顧少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)貧困和基礎(chǔ)教育落后的地區(qū)，又能有效防止不正常的“高考移民”現(xiàn)象并杜絕各式各樣的加分造假行為。大學(xué)招生確實(shí)應(yīng)該照顧貧困落后地區(qū)，但是目前的優(yōu)惠政策過(guò)分簡(jiǎn)單化，容易造成“高考移民”和教育及社會(huì)資源浪費(fèi)，使真正需要照顧的考生反而得不到照顧。為了使招生糾偏行動(dòng)落到實(shí)處，《綱要》有必要規(guī)定中央教育主管部門幫助各地發(fā)展完備的考生和家庭信息系統(tǒng)，為合理的招生優(yōu)惠政策提供依據(jù)，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)范各省的高考加分政策，將各省的高考加分項(xiàng)目嚴(yán)格限制在各國(guó)普遍承認(rèn)、教育規(guī)律認(rèn)可的必要與合理范圍之內(nèi)。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中央應(yīng)在財(cái)政能力許可的條件下幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展高等教育，促進(jìn)高等教育資源的均衡分布?！毒V要》應(yīng)要求中央財(cái)政和教育主管部門采取積極措施，鼓勵(lì)北京、上海等大城市的部屬高校通過(guò)互助共建、建立校區(qū)或獨(dú)立分校等多種方式幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)辦學(xué)，逐步形成東部教育資源向西部輻射的糾偏格局和部屬高校資源全國(guó)共享的網(wǎng)絡(luò)體系。
3、建立統(tǒng)一考試制度，鼓勵(lì)大學(xué)招生自主
招生地域公平的前提是存在統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而要求廢除目前的分省命題體制，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的考試制度和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，全國(guó)統(tǒng)考并不意味著以往的“一考定終身”。越來(lái)越多的證據(jù)表明，一次考試難以全面準(zhǔn)確考生的能力和素質(zhì)，因而中央主管部門不僅應(yīng)適當(dāng)改革高考的形式和內(nèi)容，而且可以參照英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探索大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)多元化的可行性與可能路徑。在技術(shù)上可行并在制度上能有效防止不規(guī)范行為的前提下，大學(xué)招生可以在高考成績(jī)之外參照高中會(huì)考成績(jī)乃至學(xué)生平時(shí)表現(xiàn)等多種因素，盡可能全面準(zhǔn)確地衡量考生的綜合素質(zhì)。但是考試制度多元化改革并不能否定統(tǒng)一考試的必要性，否則不同地區(qū)考生的平等權(quán)利就無(wú)法得到保障。我們建議《綱要》以考生接受高等教育的平等權(quán)利為中心，將考試制度改革作為中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，在今后五到十年內(nèi)形成公平而科學(xué)的考試體系。
就目前看來(lái)，英國(guó)和日本等國(guó)實(shí)行的全國(guó)統(tǒng)考與大學(xué)自主考試相結(jié)合的高考模式最適應(yīng)中國(guó)未來(lái)的教育發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)考試大國(guó)，光是高考每年就有千萬(wàn)考生之多，一次考試確實(shí)難以全面準(zhǔn)確衡量考生綜合素質(zhì)。我們建議，《綱要》明確規(guī)定今后的考試方式及其制度安排，逐步形成全國(guó)統(tǒng)考加大學(xué)自主考試的二次考試模式。全國(guó)統(tǒng)考主要發(fā)揮初次篩選的功能，考核學(xué)生的分析、數(shù)理、語(yǔ)言等一般能力；大學(xué)自主考試則根據(jù)大學(xué)自身特長(zhǎng)和需要，對(duì)統(tǒng)考成績(jī)符合要求的考生進(jìn)行最終篩選。為了保證統(tǒng)一考試的公平、科學(xué)和權(quán)威性，國(guó)家應(yīng)建立由教育專家組成的考試機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)考命題；如果命題涉及地方性知識(shí)，考試機(jī)構(gòu)應(yīng)由來(lái)自各省的教育專家組成，以保證命題的普遍性與典型性。如果可以做到不同考試的命題難度均衡，可以借鑒美國(guó)SAT考試經(jīng)驗(yàn)，每年組織多次全國(guó)統(tǒng)考；如果一年組織一次，可以在每年4月底或5月初進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，六月完成閱卷、成績(jī)統(tǒng)計(jì)以及考生填報(bào)志愿，大學(xué)則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。
統(tǒng)一考試是為了保障全國(guó)考生的平等權(quán)利，而不是加強(qiáng)中央行政干預(yù)；在保障招生公平和考試統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)賦予大學(xué)更多的招生自主權(quán)。中國(guó)某些重點(diǎn)大學(xué)雖然也被授權(quán)“自主招生”，但是招生幅度很?。ㄕ猩笜?biāo)的5%左右），而且程序倒置，結(jié)果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大學(xué)在高考之前組織自主招生考試，必然嚴(yán)重限制了參加自主招生考試的考生人數(shù)和資格。由于大學(xué)沒(méi)有能力允許全國(guó)的考生自由報(bào)名參加自主招生考試，分配給各地的考試指標(biāo)必然受到嚴(yán)格限制，而且和普通高考相比更偏向大學(xué)所在的省市。事實(shí)上，即便在大學(xué)所在地，也只有重點(diǎn)高中的學(xué)生才有資格參加自主招生考試；如果所在高中不在大學(xué)允許范圍內(nèi)，考生不論成績(jī)?nèi)绾蝺?yōu)秀都沒(méi)有資格參加自主招生考試。這樣的招考體制當(dāng)然嚴(yán)重剝奪了考生的平等機(jī)會(huì)，因而已有學(xué)者將其戲稱為“假自主招生”。[7]
正確的做法是借鑒英國(guó)和日本的考試程序，先進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，在統(tǒng)考篩選的基礎(chǔ)上各大學(xué)可以再進(jìn)行自主考試。既然全國(guó)統(tǒng)考已經(jīng)淘汰了大部分申請(qǐng)人，大學(xué)也就不再面臨資源約束的困惑，完全有能力在第二次考試中對(duì)來(lái)自全國(guó)各地的考生一視同仁。當(dāng)然，為了節(jié)省考生成本，層次相當(dāng)?shù)拇髮W(xué)也可以組織聯(lián)考，但是不論考試方式和組織主體如何，都必須保證對(duì)全國(guó)的考生完全開(kāi)放、平等。在保證大學(xué)招生政策平等的前提下，中央完全可以放開(kāi)大學(xué)招生自主權(quán)；大學(xué)可以自行決定究竟采取何種考試成績(jī)作為衡量全國(guó)考生的標(biāo)準(zhǔn)，有的大學(xué)可以純粹依賴全國(guó)統(tǒng)考，有的大學(xué)可以在統(tǒng)考篩選基礎(chǔ)上組織自己的二次考試，職業(yè)技術(shù)學(xué)院甚至可以不要求高考成績(jī)，采用其它的考試標(biāo)準(zhǔn)。[8] 大學(xué)自主招生的比例也沒(méi)有必要局限在5%或10%范圍內(nèi)，而完全可以達(dá)到100%。
4、保證大學(xué)平等競(jìng)爭(zhēng)，打破私人辦學(xué)障礙
造成中國(guó)應(yīng)試教育的社會(huì)根源在于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的嚴(yán)重稀缺及其分布失衡，而解決這一問(wèn)題的根本在于允許大學(xué)在自由公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下繁榮發(fā)展。雖然中國(guó)大學(xué)數(shù)量增加很快，入學(xué)率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學(xué)并沒(méi)有增加，高考競(jìng)爭(zhēng)壓力也沒(méi)有減小。由于中央的重點(diǎn)扶持，清華、北大等極少數(shù)名校和其它大學(xué)之間的差距越來(lái)越大，不少考生形成了“非名校不上”的情結(jié)，進(jìn)而造成“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”的現(xiàn)象，應(yīng)試教育屢禁不止。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育資源不僅總體更加雄厚，而且分布更為均勻。尤其在英美國(guó)家，私立大學(xué)的自由發(fā)展和平等競(jìng)爭(zhēng)為整個(gè)國(guó)家的高等教育增添了極大活力。雖然名校競(jìng)爭(zhēng)依然十分激烈，但是考生的入學(xué)選擇是多樣化的，而且取決于多重考慮因素，對(duì)某個(gè)名校的依戀情結(jié)很容易為就近入學(xué)、節(jié)省成本、獲得獎(jiǎng)學(xué)金的機(jī)會(huì)等因素所超越，從而也緩解了名校本身面臨的招生壓力。
為了提升中國(guó)的綜合教育實(shí)力、緩解考試壓力并從根本上改變對(duì)于青少年成長(zhǎng)極為不利的應(yīng)試教育，除了讓具備條件的優(yōu)質(zhì)大學(xué)適當(dāng)擴(kuò)大本科招生、進(jìn)一步普及通識(shí)教育之外，必須讓高等教育得到自由和自主的繁榮發(fā)展。國(guó)家不應(yīng)再人為將大學(xué)分為三六九等，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式通過(guò)中央重點(diǎn)投入“創(chuàng)建世界一流”，而是應(yīng)該讓不同層次的大學(xué)在自由寬松的環(huán)境下平等競(jìng)爭(zhēng)，一方面通過(guò)國(guó)家財(cái)政對(duì)部屬大學(xué)切實(shí)履行中央義務(wù)，另一方面鼓勵(lì)大學(xué)用自己的辦學(xué)業(yè)績(jī)和社會(huì)貢獻(xiàn)吸引廣泛的民間支持，通過(guò)財(cái)政來(lái)源的多元化減少乃至消除部屬大學(xué)的地方依附。
決定大學(xué)聲譽(yù)的不僅是師資和設(shè)施，更重要的是生源，學(xué)生質(zhì)量是大學(xué)質(zhì)量的首要標(biāo)志，因而大學(xué)平等首先體現(xiàn)在招生權(quán)利的平等上。國(guó)家尤其不應(yīng)在考試錄取過(guò)程中允許重點(diǎn)大學(xué)優(yōu)先錄取，歧視一般院校特別是民辦院校。目前不僅大學(xué)分層次、分階段錄取，一般院校和民辦大學(xué)只能吸收重點(diǎn)大學(xué)錄取后的剩余生源，因而在眾目睽睽的招生階段就被打上“二流”乃至“三流”院校的烙印，而且許多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填報(bào)志愿?！毒V要》應(yīng)徹底改革不合理的錄取過(guò)程，并明確以下基本原則：所有考生都應(yīng)該在知道高考成績(jī)之后填報(bào)志愿，而報(bào)考和錄取是一個(gè)平等開(kāi)放的雙向過(guò)程，所有大學(xué)都在同一時(shí)間面向所有生源。一個(gè)學(xué)生可以同時(shí)收到多個(gè)大學(xué)的錄取通知，并在限定時(shí)間內(nèi)做出最后選擇；如果第一輪錄取過(guò)程結(jié)束后，還有大學(xué)沒(méi)有達(dá)到既定招生規(guī)模，可以自主進(jìn)入第二輪錄取。在整個(gè)過(guò)程中，各省招生辦公室發(fā)揮的作用應(yīng)限于保管考生檔案，并控制檔案的最終去向。
為了促進(jìn)高等教育的繁榮和多元發(fā)展，國(guó)家還應(yīng)該降低私人辦學(xué)的門檻，使私立學(xué)校和公立學(xué)校和在同一平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展，進(jìn)而緩解高等教育資源緊張并促進(jìn)各地高等教育資源的均衡分布。當(dāng)然，中央教育主管部門有責(zé)任規(guī)定私人辦學(xué)的資質(zhì)并要求一定的教育質(zhì)量，但是一旦符合基本條件，私人就應(yīng)該獲得辦學(xué)的許可，并從考試招生到頒發(fā)學(xué)位獲得和公立大學(xué)完全平等的權(quán)利?！毒V要》應(yīng)確立私人辦學(xué)的平等權(quán)利，打破束縛民辦教育發(fā)展的重重行政桎梏。從中國(guó)三十年改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，辦學(xué)主體和模式的多元競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)國(guó)家教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。事?shí)上，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，私立大學(xué)不僅完全可能發(fā)展成為一流大學(xué)，而且也完全可以成為推動(dòng)因材施教、擇優(yōu)錄取、平等招生的楷模。
5、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育平等，推動(dòng)全國(guó)同步教學(xué)
目前制約大學(xué)招生平等的一個(gè)重要因素是各地基礎(chǔ)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡，尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施長(zhǎng)期得不到國(guó)家財(cái)政的基本保障，因而邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的考生知識(shí)結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)城市相比存在明顯差距。只有保證基礎(chǔ)教育的地區(qū)平等，才可能真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生的地區(qū)平等。其實(shí)和高等教育相比，基礎(chǔ)教育對(duì)于青少年的道德和智力發(fā)展更加關(guān)鍵，因而國(guó)家理應(yīng)通過(guò)增加財(cái)政投入等切實(shí)措施，保障全國(guó)所有地方的基礎(chǔ)教育達(dá)到《義務(wù)教育法》規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)。目前，中央已經(jīng)高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)教育，并就免費(fèi)就學(xué)、安全校舍、合格教師和符合法定標(biāo)準(zhǔn)的工資待遇等方面出臺(tái)多項(xiàng)保障措施，但是有些措施還有待地方落實(shí)?！毒V要》有必要將基礎(chǔ)教育的平等保護(hù)作為重中之重，尤其要切實(shí)保障貧困地區(qū)兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，包括采取有效措施提高農(nóng)村師資質(zhì)量，加大投入改善學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施，建立能夠鍛煉想象力、拓寬知識(shí)面的圖書館與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為廣大農(nóng)村學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。更重要的是，中央有必要建立實(shí)施義務(wù)教育的長(zhǎng)效機(jī)制，監(jiān)督地方政府將保障農(nóng)村義務(wù)教育的中央政令和配套經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處。
實(shí)現(xiàn)招生平等和統(tǒng)一考試意味著全國(guó)基礎(chǔ)教育體系將形成多元而同步發(fā)展的格局。一方面，統(tǒng)一考試將一如既往地對(duì)中小學(xué)教學(xué)體系發(fā)揮“指揮棒”作用。正因?yàn)槿绱耍y(tǒng)考命題設(shè)計(jì)應(yīng)慎之又慎，全國(guó)統(tǒng)考的科目應(yīng)僅限于考察學(xué)生的數(shù)理化、閱讀理解、邏輯推理等可以客觀衡量的一般能力，而不應(yīng)包括需要死記硬背或臨場(chǎng)發(fā)揮的主觀性或隨意性較大的具體內(nèi)容。如果統(tǒng)考命題設(shè)計(jì)科學(xué)合理，應(yīng)能對(duì)鍛煉學(xué)生思維分析能力、促進(jìn)各地素質(zhì)教育發(fā)揮積極作用。雖然邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育可能面臨一時(shí)的不適應(yīng)，但是如果這些地區(qū)的中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量能夠得到基本保障，它們應(yīng)有能力迎頭趕上，從而形成全國(guó)基礎(chǔ)教育同步發(fā)展的統(tǒng)一體系。也只有全國(guó)各地的教學(xué)體系同步發(fā)展，才能保證整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治的均衡發(fā)展。另一方面，既然全國(guó)統(tǒng)考只是測(cè)試學(xué)生的一般能力，各地和各個(gè)學(xué)校對(duì)于具體教材和教學(xué)方法的選擇仍然掌握相當(dāng)大的自主權(quán)；同步教學(xué)并不是一盤全國(guó)一統(tǒng)僵化的“死棋”，而是各地靈活掌握、多元競(jìng)爭(zhēng)的“活棋”。
6、制定招生考試立法，保障公民有效參與
為了從法律上確立并保障各地考生的平等權(quán)利，中央應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)通過(guò)《大學(xué)招生考試法》。中央教育主管部門可以先行制定大學(xué)招生和考試的法律規(guī)范，并在條件成熟的情況下推動(dòng)制定國(guó)家法律，至少在《高等教育法》等相關(guān)法律中加入專門章節(jié)規(guī)定教育公平的基本原則和具體措施。雖然中央一直關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域的立法并一度提出相關(guān)法律草案，但是立法進(jìn)程并不盡如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是對(duì)人產(chǎn)生畢生影響的重要公共資源，高等教育的機(jī)會(huì)平等是公民受憲法保護(hù)的基本權(quán)利，因而全國(guó)人大或常委會(huì)有必要在這個(gè)領(lǐng)域制定專門法律?！毒V要》應(yīng)將招生考試立法作為中長(zhǎng)期目標(biāo)，力求在今后五到十年內(nèi)制定中國(guó)第一部《大學(xué)招生考試法》，早日實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生考試的法治化。
大學(xué)招生與考試制度改革事關(guān)每一個(gè)考生和家庭的切身利益，必然引起社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注，而改革的成敗在很大程度上也取決于社會(huì)的滿意度。中共十七大報(bào)告提出“和諧社會(huì)要靠全社會(huì)共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面?！币虼?，和諧社會(huì)離不開(kāi)有序而有效的公眾參與。無(wú)論是招生考試立法還是《綱要》本身的制定過(guò)程都應(yīng)做到公開(kāi)透明，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等渠道主動(dòng)引導(dǎo)公眾對(duì)某些重要熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行理性的討論和參與，并充分尊重民間的智慧。中國(guó)近年來(lái)的社會(huì)進(jìn)步表明，公眾參與不僅是政府理性決策的基礎(chǔ)，而且也是制度改革的推動(dòng)力與正當(dāng)性的最終源泉。
中共十七大報(bào)告要求“加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”，并提出“教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)”。我們希望，《綱要》能按照憲法和十七大報(bào)告的有關(guān)要求，更新教育觀念、深化考試招生制度改革，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)早日實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會(huì)平等。
第四篇：大學(xué)人事制度改革
職工大學(xué)人事制度改革實(shí)施意見(jiàn)
（草案）
為了深入貫徹落實(shí)黨的十八大會(huì)議精神和《開(kāi)封市深化事業(yè)單位人事制度改革意見(jiàn)》的通知精神，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，現(xiàn)擬定開(kāi)封職工大學(xué)人事制度改革實(shí)施意見(jiàn)草案。
一、指導(dǎo)思想
堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活內(nèi)部分配制度為重點(diǎn)，以推行聘用制度和崗位管理制度為主要內(nèi)容，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮廣大教職工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，堅(jiān)持按需設(shè)崗、竟聘上崗、以崗定酬、崗變薪變、合同管理的總體要求，深化學(xué)校內(nèi)部人事制度、分配制度改革，優(yōu)化教職工隊(duì)伍管理機(jī)制，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展。
二、基本原則
1、堅(jiān)持以人為本，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，充分依靠廣大教職工，建設(shè)和諧校園，促進(jìn)學(xué)校工作的健康發(fā)展。
2、堅(jiān)持和完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮黨組織的核心作用，發(fā)揮學(xué)校工會(huì)組織的民主監(jiān)督作用，保證上級(jí)各項(xiàng)方針政策的貫徹執(zhí)行。
3、建立學(xué)校自主用人的管理體制，崗位能上能下，待遇能高能低，人員能進(jìn)能出的雙向選擇用人制度。
4、堅(jiān)持以崗定酬、崗變薪變，多勞多得、效率優(yōu)先，優(yōu)勞優(yōu)酬、兼顧公平，向一線教師、關(guān)鍵崗位傾斜的原則。
5、堅(jiān)持實(shí)事求是、堅(jiān)決穩(wěn)妥的方針，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。
三、主要內(nèi)容
（一）實(shí)行全員聘用、崗位管理制度。
1、崗位設(shè)置
根據(jù)工作需要，學(xué)校下設(shè)辦公室（行政、后勤、財(cái)務(wù)）、教務(wù)處、招生就業(yè)辦公室、計(jì)算機(jī)中心、培訓(xùn)中心、教研室六個(gè)處室。各處室崗位設(shè)置和人員配備（暫略）
2、聘任范圍
除校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以外的在職正式職工。
3、聘任程序與方法
（1）公布崗位設(shè)置方案。設(shè)置方案包括崗位置數(shù)、崗位職責(zé)、崗位待遇及任職條件等。
（2）個(gè)人申報(bào)崗位，雙向雙選，競(jìng)爭(zhēng)上崗。
（3）中層干部競(jìng)聘上崗。競(jìng)聘中層的人員要填寫自薦表，進(jìn)行競(jìng)聘演講，優(yōu)中選優(yōu)。
4、落聘、待聘人員安置（暫略）
5、聘期（暫略）
（二）自主聘用專業(yè)技術(shù)人員
根據(jù)中組部、人事部《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》和國(guó)家有關(guān)職稱改革精神，對(duì)專業(yè)技術(shù)人員擬實(shí)行“評(píng)聘分離”和“以聘代評(píng)”。
（詳細(xì)內(nèi)容由教務(wù)處拿意見(jiàn)草案）
（三）實(shí)行崗位結(jié)構(gòu)工資制（有待商討）
1、工資的構(gòu)成教職工工資由三部分組成，即基礎(chǔ)工資、崗位工資和績(jī)效工資。
（1）基礎(chǔ)工資?；A(chǔ)工資包括教職工檔案中的薪級(jí)工資和政
策福利性補(bǔ)貼。
（2）崗位工資。崗位工資是以工作量、責(zé)任大小、崗位技術(shù)
含量而確定的工資，包括課時(shí)工資、崗位工資和職務(wù)工資。
（3）績(jī)效工資。績(jī)效工資是學(xué)校在對(duì)教職工考核的基礎(chǔ)上，按工作的實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)大小確定的工資。包括學(xué)年各類考核獎(jiǎng)勵(lì)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)和教職工的各種福利等。
2、工資的分配辦法
（1）受聘人員工資待遇。受聘人員的崗位工資待遇有三部分
構(gòu)成：一是國(guó)家規(guī)定工資構(gòu)成中的固定部分，根據(jù)所聘崗位的等級(jí)（專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)、職員等級(jí)、工人技術(shù)職務(wù)和技術(shù)等級(jí)）確定；二是國(guó)家規(guī)定工資構(gòu)成中活的部分及單位收入中按國(guó)家有關(guān)規(guī)定可用于個(gè)人分配部分；三是國(guó)家規(guī)定的津貼補(bǔ)貼，按現(xiàn)行政策執(zhí)行。
（2）崗位變動(dòng)人員工資待遇。受聘人員崗位變動(dòng)后，按新
聘崗位確定其工資待遇。
（3）未聘人員待遇。未聘人員在未聘期間按適當(dāng)比例逐步
遞減，最低不低于本市政府規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。
二○一三年四月三日
第五篇：西藏自治區(qū)深化考試招生制度改革
西藏自治區(qū)深化考試招生制度改革
實(shí)施方案
為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神和中央第六次西藏工作座談會(huì)精神，深化考試招生制度改革，深入推進(jìn)素質(zhì)教育實(shí)施，支撐西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕35號(hào)）精神，結(jié)合西藏實(shí)際，現(xiàn)就我區(qū)深化考試招生制度改革提出如下實(shí)施方案。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想
高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持立德樹(shù)人，以有利于促進(jìn)學(xué)生的終身發(fā)展、有利于科學(xué)選拔和培養(yǎng)人才、有利于維護(hù)社會(huì)公平公正為出發(fā)點(diǎn)，按照國(guó)家的總體要求，通過(guò)深化改革，構(gòu)建更加公平公正、更加科學(xué)合理的普通高等學(xué)?？荚囌猩贫?，為實(shí)現(xiàn)我區(qū)教育現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安提供人才支撐。
（二）基本原則
1.堅(jiān)持素質(zhì)教育導(dǎo)向。著眼于學(xué)生德智體美全面發(fā)展，遵循教育發(fā)展規(guī)律和人才成長(zhǎng)規(guī)律，通過(guò)優(yōu)化普通高等學(xué)校考試招生制度功能，扭轉(zhuǎn)片面應(yīng)試教育的傾向，深入推進(jìn)素質(zhì)教育實(shí)施，為學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)成才創(chuàng)造有利條件，提供更多機(jī)會(huì)。
2.確保公平公開(kāi)公正。把促進(jìn)公平公正作為考試招生制度改革的基本價(jià)值取向。在以考分為依據(jù)的基礎(chǔ)上，實(shí)施分類考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取，切實(shí)保障考試招生機(jī)會(huì)公平、程序公開(kāi)、結(jié)果公正、監(jiān)督有力。
3.提高人才選拔水平。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，遵循科學(xué)的人才選拔與培養(yǎng)規(guī)律，逐步建立多元多維評(píng)價(jià)體系，充分體現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)的導(dǎo)向，科學(xué)評(píng)估學(xué)生綜合素質(zhì)狀況，更多展示學(xué)生的個(gè)性特長(zhǎng)。增強(qiáng)普通高等學(xué)校與學(xué)生相互選擇的多樣性和匹配度，促進(jìn)學(xué)生健康成長(zhǎng)成才，促使一批富有創(chuàng)新精神的人才脫穎而出，培養(yǎng)造就大批高素質(zhì)技術(shù)技能人才。
4.符合西藏實(shí)際。從西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平出發(fā)，從西藏教育發(fā)展水平和教學(xué)質(zhì)量現(xiàn)狀出發(fā)，既要考慮與全國(guó)同步實(shí)施，又要兼顧西藏的實(shí)際情況；既要有利于普通高等學(xué)校選拔人才，又要有利于提高中小學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量，有利于促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和健康成長(zhǎng)，有利于促進(jìn)我區(qū)教育現(xiàn)代化，逐步拓寬社會(huì)成員終身學(xué)習(xí)的渠道。
5.注重系統(tǒng)綜合改革。正確處理近期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，為我區(qū)未來(lái)進(jìn)一步深化考試招生綜合改革筑牢基礎(chǔ)、拓展空間。正確處理教育綜合改革整體設(shè)計(jì)與考試招生改革重點(diǎn)突破的關(guān)系，做好各項(xiàng)教育改革的銜接配套工作。正確處理教學(xué)與考試、考試與招生、招生與管理等關(guān)系，強(qiáng)化考試招生改革與人才培養(yǎng)的協(xié)同性。
（三）改革目標(biāo)
根據(jù)國(guó)家和自治區(qū)人民政府的總體安排部署，有序分步穩(wěn)妥推進(jìn)改革工作。
2015年，推動(dòng)考試招生制度改革，制定自治區(qū)普通高中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、高等職業(yè)教育分類考試招生、規(guī)范高考加分項(xiàng)目和分值等政策，重點(diǎn)加強(qiáng)與考試招生制度改革和深化課程改革相配套的基礎(chǔ)條件及基本能力建設(shè)。
2016年至2017年，進(jìn)一步完善義務(wù)教育就近入學(xué)政策，推行義務(wù)教育學(xué)區(qū)制管理和九年一貫對(duì)口升學(xué)制度。改革中考招生制度，探索建立健全初中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)制度?？偨Y(jié)完善現(xiàn)行的普通高中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)辦法。
2018年全面啟動(dòng)我區(qū)普通高等學(xué)?？荚囌猩C合改革，到2021年，初步建立符合教育規(guī)律和人才培養(yǎng)規(guī)律，符合《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》精神，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，具有西藏特點(diǎn)的普通高等學(xué)?？荚囌猩贫润w系。
二、主要任務(wù)和措施
（一）改革招生計(jì)劃分配方式
1.完善義務(wù)教育招生入學(xué)辦法。落實(shí)義務(wù)教育以縣（市區(qū)）為主的管理體制，合理布局義務(wù)教育階段學(xué)校，調(diào)整優(yōu)化辦學(xué)資源，促進(jìn)均衡發(fā)展，努力破解擇校難題。逐步推行義務(wù)教育學(xué)區(qū)制管理改革，以學(xué)區(qū)為單位實(shí)行九年一貫對(duì)口招生，小學(xué)實(shí)行免試就近入學(xué)，學(xué)區(qū)內(nèi)小學(xué)畢業(yè)生免試直升初中，入學(xué)后計(jì)算機(jī)隨機(jī)編班。嚴(yán)禁將社會(huì)機(jī)構(gòu)組織的等級(jí)考試和競(jìng)賽成績(jī)作為入學(xué)與升學(xué)的依據(jù)，同時(shí)全面落實(shí)義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)政策。
2.改進(jìn)高中階段教育招生方式。加強(qiáng)對(duì)高中階段教育招生管理，落實(shí)普通高中和中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模大體相當(dāng)?shù)囊螅瑑?yōu)化高中階段教育結(jié)構(gòu)，加快普及高中階段教育。改革現(xiàn)行中考招生制度，實(shí)行綜合評(píng)價(jià)、多元錄取，同時(shí)將優(yōu)質(zhì)普通高中和示范性中等職業(yè)學(xué)校招生名額按不低于50%比例合理分配到區(qū)域內(nèi)初中并制定相關(guān)操作辦法。普通高中與中等職業(yè)學(xué)校同步進(jìn)行招生錄取工作。
3.落實(shí)高校面向農(nóng)村的招生計(jì)劃。認(rèn)真組織實(shí)施好重點(diǎn)高校招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生專項(xiàng)計(jì)劃，確保國(guó)家專項(xiàng)計(jì)劃招生落實(shí)到位。自治區(qū)所屬高校繼續(xù)實(shí)施面向區(qū)內(nèi)艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)和行業(yè)需求的專項(xiàng)定向招生計(jì)劃。
（二）改革考試形式和內(nèi)容
1.探索建立九年一貫學(xué)生學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)制度。研究制定初中學(xué)生學(xué)業(yè)水平考試辦法，把初中學(xué)生學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)作為初中學(xué)生畢業(yè)和高中階段學(xué)校招生錄取的主要依據(jù)，考試科目覆蓋國(guó)家義務(wù)教育課程設(shè)置方案規(guī)定的所有學(xué)科，在學(xué)科教學(xué)結(jié)束時(shí)進(jìn)行，隨教隨考隨清。研究制定初中學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)辦法，客觀真實(shí)地記錄學(xué)生成長(zhǎng)。2018年啟動(dòng)，由地市教育行政部門組織實(shí)施。適時(shí)改革現(xiàn)行的初中畢業(yè)暨升學(xué)考試。
2.完善普通高中學(xué)業(yè)水平考試制度
普通高中在校生均須參加普通高中學(xué)業(yè)水平考試（以下簡(jiǎn)稱學(xué)業(yè)水平考試），學(xué)業(yè)水平考試科目覆蓋國(guó)家規(guī)定的所有課程，考試方式分合格性考試和等級(jí)性考試。學(xué)業(yè)水平合格性考試成績(jī)合格方可畢業(yè)。學(xué)業(yè)水平考試由自治區(qū)統(tǒng)一命題、統(tǒng)一制卷、統(tǒng)一組織考試、統(tǒng)一評(píng)卷、統(tǒng)一發(fā)布成績(jī)。學(xué)業(yè)水平考試均安排在國(guó)家教育考試標(biāo)準(zhǔn)化考場(chǎng)進(jìn)行。學(xué)業(yè)水平考試科目分散在高中三年進(jìn)行，隨教隨考隨清。探索為有需要的學(xué)生逐步提供同一科目參加兩次考試的機(jī)會(huì)。高中階段其他學(xué)校在校學(xué)生和社會(huì)人員可報(bào)名參加學(xué)業(yè)水平考試。學(xué)業(yè)水平考試具體實(shí)施方案由自治區(qū)教育行政部門另行制定。
3.完善普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)制度
實(shí)行普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，開(kāi)展思想品德、學(xué)業(yè)水平、身心健康、藝術(shù)素養(yǎng)、社會(huì)實(shí)踐等綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，引導(dǎo)學(xué)生踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，如實(shí)記錄學(xué)生成長(zhǎng)過(guò)程中的突出表現(xiàn)，真實(shí)反映學(xué)生的發(fā)展?fàn)顩r，作為普通高中學(xué)生畢業(yè)和升學(xué)的重要參考。普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)具體實(shí)施方案由自治區(qū)教育行政部門另行制定。
4.深化統(tǒng)一高考考試科目改革
（1）調(diào)整統(tǒng)一高考科目。從2021年起，西藏自治區(qū)統(tǒng)一高考科目為：執(zhí)行A類課程計(jì)劃的考生，統(tǒng)一高考科目為漢語(yǔ)文、藏語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)4門，漢語(yǔ)文和藏語(yǔ)文各按50%計(jì)入總分，以語(yǔ)文科目成績(jī)呈現(xiàn)；執(zhí)行B類課程計(jì)劃的考生統(tǒng)一高考科目為語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)3門，不分文理科。考試時(shí)間安排在每年6月。外語(yǔ)科目提供兩次考試機(jī)會(huì)。
（2）深化外語(yǔ)考試改革。外語(yǔ)科目考試包括筆試和聽(tīng)力測(cè)試，引導(dǎo)外語(yǔ)教學(xué)注重應(yīng)用能力的培養(yǎng)。高中學(xué)生最多可參加兩次外語(yǔ)考試，可選擇其中較好的一次成績(jī)計(jì)入高考總分。
（三）改革統(tǒng)一高考招生錄取模式
1.高校招生錄取總成績(jī)的構(gòu)成。2021年起，高校招生錄取總成績(jī)由語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)3門統(tǒng)一高考成績(jī)和學(xué)生自主選擇的學(xué)業(yè)水平等級(jí)性考試3門科目成績(jī)構(gòu)成，作為普通高等學(xué)校錄取的基本依據(jù)。高校招生錄取總成績(jī)總分滿分為660分，其中，語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)每門滿分150分，3門普通高中學(xué)業(yè)水平等級(jí)性考試科目每門滿分70分。2.學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)計(jì)分。合格性考試成績(jī)分“合格”、“不合格”，等級(jí)性考試成績(jī)以等第方式呈現(xiàn)?？忌诤细裥钥荚嚦煽?jī)合格的基礎(chǔ)上，從思想政治、歷史、地理、物理、化學(xué)、生物等6門學(xué)科中自主選擇3門科目參加等級(jí)性考試，由等第成績(jī)轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的分值計(jì)入高校招生錄取總成績(jī)。區(qū)外借讀的學(xué)生學(xué)業(yè)水平考試合格性考試，在就讀省份參加，成績(jī)按規(guī)范程序予以認(rèn)定，等級(jí)性考試須參加自治區(qū)的考試。等級(jí)性考試等第成績(jī)轉(zhuǎn)換方式另行規(guī)定。
3.普通高等學(xué)校招生錄取的科目要求。普通高等學(xué)?？筛鶕?jù)辦學(xué)特色和定位，以及不同學(xué)科專業(yè)人才培養(yǎng)的需要，從思想政治、歷史、地理、物理、化學(xué)、生物6門學(xué)業(yè)水平等級(jí)性考試科目中，分學(xué)科大類或?qū)I(yè)自主提出選考科目范圍，但最多不超過(guò)3門。學(xué)生滿足其中任何1門，即符合報(bào)考條件。對(duì)于沒(méi)有提出選考科目要求的高等學(xué)校，學(xué)生在報(bào)考該校時(shí)無(wú)科目限制。
對(duì)于符合報(bào)考條件并達(dá)到學(xué)校投檔分?jǐn)?shù)線的學(xué)生，普通高等學(xué)?？煞謱W(xué)科大類或?qū)I(yè)提出優(yōu)先錄取的條件。
4.改進(jìn)高等學(xué)校統(tǒng)一錄取模式?？忌偝煽?jī)和錄取分?jǐn)?shù)線公布后填報(bào)志愿。積極探索高校招生錄取批次改革，從2017年起，創(chuàng)造條件逐步取消高校招生錄取批次，完善平行志愿投檔方式，增加普通高等學(xué)校與學(xué)生的雙向選擇機(jī)會(huì)。
（四）完善和規(guī)范普通高等學(xué)校自主招生 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一部署，自2015年起，推行自主招生安排在統(tǒng)一高考以后進(jìn)行。相關(guān)的普通高等學(xué)校依據(jù)考生總成績(jī)和學(xué)校自主考核情況，并參考學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)信息，選拔具有學(xué)科特長(zhǎng)和創(chuàng)新潛質(zhì)的優(yōu)秀學(xué)生。普通高等學(xué)校要規(guī)范并公開(kāi)自主招生辦法、考核程序和錄取結(jié)果。
（五）加快推進(jìn)高職院校分類考試和招生
建立完善“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”招生錄取制度。健全與普通高等學(xué)校相對(duì)分開(kāi)、符合職業(yè)教育特征的專科高職院?？荚囌猩贫?。
1．2016年起，中職學(xué)校畢業(yè)生報(bào)考高職院校，參加文化基礎(chǔ)與職業(yè)技能相結(jié)合的測(cè)試，綜合評(píng)價(jià)，擇優(yōu)錄取。
文化基礎(chǔ)考試內(nèi)容為中職文化基礎(chǔ)課程科目，自治區(qū)統(tǒng)一命題、統(tǒng)一考試。文化基礎(chǔ)考試滿分300分，職業(yè)技能滿分300分，均以原始分記入考生總成績(jī)，總成績(jī)滿分為600分。
職業(yè)技能測(cè)試，按職業(yè)特點(diǎn)分類，自治區(qū)統(tǒng)一組織，分點(diǎn)實(shí)施。學(xué)生可自主選報(bào)1-2個(gè)類別。考試每年組織1次。同類考試允許學(xué)生至多參加2次，成績(jī)2年有效。
高職院校分專業(yè)類或?qū)I(yè)確定文化基礎(chǔ)和職業(yè)技能考試成績(jī)要求，并在招生章程中公布。
考生志愿由“學(xué)校+專業(yè)”組成。
錄取不分批次，按考生總成績(jī)，分類別實(shí)行“學(xué)校+專業(yè)”平行志愿投檔。
2．2018年起，普通高中學(xué)生報(bào)考高職院校，參加職業(yè)適應(yīng)性測(cè)試，文化素質(zhì)成績(jī)使用學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)，參考學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)信息。職業(yè)適應(yīng)性測(cè)試由自治區(qū)統(tǒng)一組織實(shí)施。學(xué)生也可通過(guò)普通高考進(jìn)入高職院校。
（六）減少和規(guī)范高考加分
高考加分要按照“大幅減少、嚴(yán)格控制”的總體要求，合理設(shè)置加分項(xiàng)目，科學(xué)合理地體現(xiàn)考生的相關(guān)特長(zhǎng)、突出事跡、優(yōu)秀表現(xiàn)等，引導(dǎo)每一個(gè)學(xué)生全面而有個(gè)性地發(fā)展，逐步將高考加分的激勵(lì)導(dǎo)向功能轉(zhuǎn)移至學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)之中。嚴(yán)格制定加分項(xiàng)目設(shè)立程序，嚴(yán)格控制加分分值，從2015年起，取消體育、藝術(shù)等特長(zhǎng)生和各類競(jìng)賽的加分項(xiàng)目。保留少數(shù)民族、烈士子女、退役軍人等確有必要保留的加分項(xiàng)目。建立涉及加分的每個(gè)工作環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，加強(qiáng)考生加分資格審核公示，加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊加分資格造假現(xiàn)象。完善違紀(jì)舉報(bào)和申訴受理機(jī)制，依法健全責(zé)任追究，實(shí)行倒查追責(zé)。
三、保障措施
（一）加強(qiáng)政府宏觀管理。各級(jí)政府和教育行政主管部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變管理觀念，改進(jìn)管理方式，提高管理能力。認(rèn)真制定綜合改革的各項(xiàng)細(xì)則，建立健全管理制度和基礎(chǔ)教育評(píng)估體系、督導(dǎo)制度，根據(jù)改革需要加大條件保障力度，引導(dǎo)中小學(xué)校積極實(shí)施素質(zhì)教育。明確普通高等學(xué)校與政府在考試招生中的權(quán)責(zé)關(guān)系，在發(fā)揮高校招生評(píng)價(jià)選拔主體作用的同時(shí)，完善監(jiān)督管理體系，引導(dǎo)高校健全自律機(jī)制。健全各級(jí)各類考試招生機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，提高管理統(tǒng)一高考、學(xué)業(yè)水平考試和職業(yè)技能考試的科學(xué)化水平。
（二）保障考試招生公平公開(kāi)公正。完善考試安全保密體系，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化考點(diǎn)建設(shè)，強(qiáng)化部門協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)密的教育考試招生安全體系，切實(shí)維護(hù)公平、有序、高效的考試秩序。深入實(shí)施高校招生陽(yáng)光工程，完善學(xué)校招生章程制定和公布制度，健全考試招生信息公開(kāi)制度，落實(shí)考試招生信息公開(kāi)責(zé)任制，及時(shí)公開(kāi)招生政策、高校招生資格、招生章程、招生計(jì)劃、考生資格、錄取程序、錄取結(jié)果、咨詢及申訴渠道、重大違規(guī)事件及處理結(jié)果、錄取新生復(fù)查結(jié)果等信息。建立健全責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處考試招生中存在的違規(guī)行為，及時(shí)公布處理結(jié)果。
（三）加強(qiáng)宣傳咨詢指導(dǎo)。加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)政策、規(guī)定和要求的宣傳解讀，凝聚改革共識(shí)，營(yíng)造良好氛圍。加強(qiáng)高中學(xué)生學(xué)業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)，培養(yǎng)學(xué)生自主選擇能力。創(chuàng)新咨詢服務(wù)形式，提高咨詢服務(wù)水平。加強(qiáng)對(duì)學(xué)生、教師及工作人員的誠(chéng)信教育和管理，健全個(gè)人、學(xué)校考試招生誠(chéng)信檔案，嚴(yán)肅查處誠(chéng)信失范行為，積極營(yíng)造誠(chéng)信考試、公正選才的良好環(huán)境。
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