第一篇：淺談我國基層行政組織 —— 行政管理 論文

淺談我國基層行政組織

——鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理

【摘要】：

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場化,農(nóng)村工業(yè)化和城市化進(jìn)程的發(fā)展,農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅全面取消,大量的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工,使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活發(fā)生了深刻變化，作為我國最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革成功與否,關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)能否取得最后的勝利。本文通過對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革進(jìn)行分析，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標(biāo)。文章首先分析了我國當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，接著分析了現(xiàn)行體制存在的弊端，然后縱觀我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的總體演變,針對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革出現(xiàn)的問題,總結(jié)出基本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 在此基礎(chǔ)上文章提出了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的總體思路。

【關(guān)鍵詞】：

鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革

目 錄

摘 要??????????????????????????????（3）關(guān)鍵詞??????????????????????????????（3）引 言??????????????????????????????（5）

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景??????????????????（6）

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革????????????????????????（6）

（二）社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)?????????????????????（6）

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端????????????????（7）

（一）職能界定不夠明晰??????????????????????（7）

（二）法定職權(quán)缺失????????????????????????（7）

（三）職能行使偏差????????????????????????（7）

（四）公共產(chǎn)品供給短缺??????????????????????（8）

（五）財(cái)政危機(jī)的普遍性和嚴(yán)重性??????????????????（9）

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施????????????????（10）

（一）更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念????????????????????（10）

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)?????????????????????（10）

（三）整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源??????????????????（10）

（四）合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)????????????????????（11）

（五）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅管理體制????????????????????（11）

（六）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標(biāo)???????????????????（12）參考文獻(xiàn)?????????????????????????????（13）

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【引言】：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的一級(jí)地方政權(quán)組織,與其它地方政府相比,更多地行使管理基層地方公共事務(wù)的職能,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個(gè)行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系,因而,成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問題,它對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平,推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),便成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。黨的十六屆五中全會(huì)明確提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù),體現(xiàn)了新形勢下農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的要求,為解決三農(nóng)問題指明了方向。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,是一項(xiàng)綜合配套的系統(tǒng)工程,需要各級(jí)政府的推動(dòng)和支持。作為我國最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑扮演著重要角色,它身處新農(nóng)村建設(shè)的第一線,它將是新農(nóng)村建設(shè)中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設(shè)新農(nóng)村的決策是在稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅后這一背景下做出的,取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政更加困難,以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不能正常運(yùn)轉(zhuǎn),作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對(duì)此深有體會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)和我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)

體制的新形勢不太適應(yīng)，暴露了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：職能界定不夠明晰；法定職權(quán)缺失；職能行使偏差；公共產(chǎn)品供給短缺；財(cái)政危機(jī)的普遍性和嚴(yán)重性等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊(duì)伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)等。

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一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

我國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面免除與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生了很大變化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革

新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費(fèi)這一項(xiàng)工作中得以解脫，但由于舊體制、機(jī)制的“慣性”作用，徹底暴露了農(nóng)村許多深層次問題和矛盾。政府管理職能沒有從根本上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，政府無所不包，無所不管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，權(quán)利重疊，職能交叉，辦事效率不高。隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費(fèi)改革的需要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對(duì)處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

（二）社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，我國總體上已經(jīng)進(jìn)入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護(hù)的條件和能力。但農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對(duì)滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。因此黨中央在十六屆五中全會(huì)上做出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)有效的實(shí)質(zhì)性改革將對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的前景產(chǎn)生重大影響,所以我們有必要在反思已有實(shí)踐與理論的基礎(chǔ)上探討新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向問題。

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二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施。

(一)職能界定不夠明晰

《地方組織法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”,“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。這種行政管理體制有其組織性強(qiáng)、政令渠道暢通、貫徹落實(shí)迅捷的優(yōu)越性,但在實(shí)施管理過程中,由于以上法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定,并未規(guī)定具體的職責(zé)范圍、內(nèi)容和各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分,更未規(guī)定具體的職責(zé)權(quán)限。而實(shí)際工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒,實(shí)施公共管理過程中遇到的問題多種多樣,上級(jí)政府均按“屬地管理、守土有責(zé)”的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實(shí)。有的工作要與上級(jí)部門相對(duì)應(yīng),“上面分系統(tǒng),下面當(dāng)總統(tǒng)”,甚至可以說,只要有事發(fā)生,就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全能的政府。此外,縣級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)農(nóng)村工作作出的有關(guān)決定或政策,變動(dòng)較頻繁,工作彈性大,加之縣級(jí)行政機(jī)關(guān)經(jīng)常下派臨時(shí)性任務(wù),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能具有很大的隨機(jī)性,造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能失范,忙于應(yīng)付。

(二)法定職權(quán)缺失

作為一級(jí)政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)應(yīng)具備完整性和相應(yīng)的自主性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中,其很多職能部門都只是上級(jí)政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),各地、縣級(jí)業(yè)務(wù)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)一般都在20個(gè)左右。這些權(quán)力性職能部門被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關(guān)系中分離出去,必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能被分解,擁有的行政權(quán)力和手段受到限制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量而有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)公共事務(wù)。同時(shí),部門利益對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴(kuò)張還表現(xiàn)為上級(jí)主管部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況,大量增加人員,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員過多,負(fù)擔(dān)過重。這種“條條掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)”的體制,削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,導(dǎo)致其履行公共服務(wù)職能水平降低。

(三)職能行使偏差

按照政府職能的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,負(fù)有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責(zé)任,但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管理方式,已經(jīng)超出自身的職責(zé)范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過多,直接插手生產(chǎn)經(jīng)

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營活動(dòng),用行政手段介入競爭性領(lǐng)域,同時(shí),在日常具體工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應(yīng)付“中心工作”,達(dá)標(biāo)檢查驗(yàn)收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)給上級(jí)機(jī)關(guān)辦事,依靠上級(jí)的指標(biāo)工作,用于農(nóng)民所盼、社會(huì)所需的時(shí)間就少了,未能履行好所應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)。另外,按照法律規(guī)定,行政執(zhí)法的主體是縣級(jí)以上人民政府及其職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法主體資格,但在涉及農(nóng)稅征收、征地拆遷、計(jì)劃生育、突出問題整治等方面,由于單純依靠上級(jí)政府職能部門無力完成,于是上級(jí)黨委、政府便以文件或領(lǐng)導(dǎo)講話等形式,要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手負(fù)總責(zé)”,并且實(shí)行“一票否決”制。在這種壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)黨委和政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo),不惜使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段,結(jié)果導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生,破壞干群關(guān)系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)力有限和責(zé)任無限”的現(xiàn)象。

(四)公共產(chǎn)品供給短缺

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者,這也是政府職能的重要體現(xiàn),但由于長期以來以農(nóng)補(bǔ)工政策等諸多因素的影響,已使我國農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)為:

1、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。

目前全國有依然有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、上萬個(gè)村不通公路。很多地方農(nóng)村公路睛通雨阻,路況差,部分地區(qū)人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。同時(shí),農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修,抵御自然災(zāi)害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設(shè)導(dǎo)致水土流失,引發(fā)了許多泥石流、洪澇災(zāi)害、農(nóng)田被毀等問題。

2、公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。

目前農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)不足20元,不到城市人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的30%。這種狀況使得農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴(yán)重落后,機(jī)構(gòu)凋零,設(shè)備陳舊,衛(wèi)技人員短缺而且素質(zhì)偏差,服務(wù)水平低下,鄉(xiāng)、村兩級(jí)衛(wèi)生保健網(wǎng)幾乎處于瓦解狀態(tài),公共衛(wèi)生和各項(xiàng)預(yù)防保健工作難以落實(shí)。特別是處于弱勢地位的農(nóng)民群體,過高的醫(yī)療費(fèi)用,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的經(jīng)濟(jì)承受力,不少農(nóng)民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。

3、農(nóng)村教育現(xiàn)狀不容樂觀。

長期以來,農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要來自縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民集資,雖然近幾年來特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管在農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段試行“一費(fèi)制”,使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)有所減輕,但目前基礎(chǔ)教育費(fèi)用較高,農(nóng)民無法接受。此外,農(nóng)村教師隊(duì)伍的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂,不少中小學(xué)的骨干教師由于工資、住房等原因,或離開教學(xué)崗位,或流向城市,師資隊(duì)伍難以保證,教育質(zhì)量下降。

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4、社會(huì)保障處于徘徊不前的境地。

農(nóng)村社會(huì)保障仍是我國社會(huì)保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié),盡管各級(jí)政府采取各種各樣的社會(huì)保障、救濟(jì)制度等措施,如農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等,但目前農(nóng)村低保和醫(yī)療保險(xiǎn)僅在一些地方起步,只占很小一部分的農(nóng)村人口,農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面相對(duì)還很低,遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。

5、文化設(shè)施缺乏。

文化科技“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)流于形式,沒有發(fā)揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊。

6、農(nóng)村技術(shù)支持服務(wù)體系處于癱瘓狀態(tài)。

農(nóng)業(yè)推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善,嚴(yán)重制約著推廣力度。部分地方政府借機(jī)構(gòu)改革“卸包袱”,使一些地方的推廣服務(wù)部門被推向市場,有的甚至撤銷,造成人員離崗或流失,出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”的局面。此外,基層推廣隊(duì)伍中整體知識(shí)水平低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的熟悉程度和操作能力不夠,影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣轉(zhuǎn)化,無法適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

(五)財(cái)政危機(jī)的普遍性和嚴(yán)重性

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政赤字和負(fù)債是全國性的普遍問題

在不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其嚴(yán)重,已經(jīng)出現(xiàn)難以支撐政府機(jī)關(guān)有效運(yùn)作的困境,有的地方已經(jīng)影響到基層政權(quán)的穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)落后,農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“三農(nóng)問題”突出,是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的根本原因。

2、政府預(yù)算體系不健全,管理混亂

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府普遍缺乏預(yù)算意識(shí),很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算形同虛設(shè),同時(shí),政府運(yùn)作的成本意識(shí)淡薄,缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制,尤其在管理效率和效益上考慮較少。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅多個(gè)部門和領(lǐng)導(dǎo)有財(cái)務(wù)審批權(quán),而且有濫購、濫補(bǔ)、濫獎(jiǎng)的現(xiàn)象,各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)消費(fèi)如迎來送往的接待費(fèi)、通訊費(fèi)、交通費(fèi)、干部培訓(xùn)等支出較高。加上有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在追求個(gè)人利益過程中行為的失范,勢必增大政府的管理成本,擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的公共支出。

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三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔(dān)著貫徹落實(shí)黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔(dān)著建設(shè)新農(nóng)村的各種任務(wù)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進(jìn)一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

(一)更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

眾所周知,政府的合法性建立在兩個(gè)條件的基礎(chǔ)之上:一是政府決策必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意志;二是人民對(duì)政治權(quán)威的服從。對(duì)政府合法性的深入理解,有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念,正確對(duì)待手中的公共權(quán)力,擺正自己與公眾的關(guān)系,也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身所處的行政生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新變化,將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管制型管理轉(zhuǎn)到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型管理,由包攬一切的全能管理轉(zhuǎn)變到滿足社會(huì)公共需要的公共管理,由直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理,確立現(xiàn)代公共管理的思維模式和管理模式,從而最大限度地謀求社會(huì)公共利益。

(二)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)

現(xiàn)階段,要加快有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律規(guī)范的創(chuàng)制,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求,結(jié)合現(xiàn)有《地方組織法》,盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機(jī)構(gòu)及管理活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變切實(shí)做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

(三)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理要借鑒無縫隙政府的理念,克服各職能部門之間各自為政的狀況,在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)完整性和

相應(yīng)的自主性框架內(nèi)對(duì)條塊體制進(jìn)行改革,從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)無權(quán)、責(zé)權(quán)分離、條塊不協(xié)調(diào)的問題,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。對(duì)于“條塊”體制的改革要繼續(xù)實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的體制,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的功能?？h級(jí)有關(guān)部門要進(jìn)一步下放權(quán)力,所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)在人、權(quán)、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,有關(guān)部門配合指導(dǎo)的原則進(jìn)行改革,“條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限。通過理順條塊關(guān)系,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一、人權(quán)與事權(quán)一致,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的完整統(tǒng)一。

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(四)合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)

從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)主要包括公共安全產(chǎn)品、公共生活服務(wù)產(chǎn)品、公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品、管理服務(wù)產(chǎn)品和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)品等。據(jù)此,現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要職能是:直接提供公共安全產(chǎn)品中的公共治安、防病減災(zāi)、環(huán)境治理等,公共生活服務(wù)產(chǎn)品中的公共衛(wèi)生,公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品中的水利設(shè)施、公共土地、科技信息服務(wù)等,以及公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)品。這些產(chǎn)品中有的是全國性或跨地域性的公共產(chǎn)品,如防病減災(zāi)、環(huán)境治理、水利設(shè)施、公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)品等,中央、省、市縣應(yīng)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策作保障,委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供,以確保提供的有效性。其他產(chǎn)品則可由中央、省、縣政府及職能部門提供,或通過市場化、民營化的形式提供?？h級(jí)以上政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入,切實(shí)解決公共服務(wù)的城鄉(xiāng)失衡問題,彌補(bǔ)歷史的欠帳。

(五)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅管理體制

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求政府建立公共財(cái)政制度,按照一級(jí)政府設(shè)立一級(jí)財(cái)政。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的地方政府,必須建立健全獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政。

1、要完善分稅制

按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)稱的原則,進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制。應(yīng)按照“分稅分級(jí)”的原則,合理劃分五級(jí)財(cái)政之間的稅種、收入范圍和分成,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能夠從稅收中享有穩(wěn)定的收入來源,并適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅權(quán),以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財(cái)政收入的能力。

2、要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度

就目前我國農(nóng)村的狀況來看,除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn),在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi),基層還主要是吃飯財(cái)政,如果沒有上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付,要依靠自己的財(cái)力為農(nóng)村提供良好的公共服務(wù)是根本做不到的。同時(shí),現(xiàn)行財(cái)力格局決定了不同層級(jí)和地區(qū)間公共財(cái)政的支出能力,也決定了現(xiàn)階段公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出主要應(yīng)由中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政承擔(dān)。要通過理順財(cái)稅管理體制,使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由以農(nóng)民為主轉(zhuǎn)到以政府為主,縮小城鄉(xiāng)差距,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、要調(diào)整預(yù)算編制方法,健全支出監(jiān)控新機(jī)制

要實(shí)行綜合的財(cái)政預(yù)算,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種收入統(tǒng)一納入財(cái)政管理,細(xì)化支出預(yù)算編制,強(qiáng)化預(yù)算的約束力,提高預(yù)算的管理水平。

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（六）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的措施

強(qiáng)化管理，提高效率，把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提升服務(wù)水平作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制需要重新確立，需要注重各部門的實(shí)用功能和各角色的“獨(dú)立性”，從而強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理、公共服務(wù)和維護(hù)穩(wěn)定的職能，建立管理規(guī)范、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的新型運(yùn)作機(jī)制。一是建立統(tǒng)一的科學(xué)民主決策機(jī)制，進(jìn)一步明確黨政 職責(zé)。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大事項(xiàng)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)決策，黨委書記在抓全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓黨務(wù)、計(jì)劃生育和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓發(fā)展經(jīng)濟(jì)、財(cái)源建設(shè)和社會(huì)服務(wù)工作。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部新的工作責(zé)任制。各崗位定職定責(zé)，明確職權(quán)范圍，明確工作任務(wù)，做到事事有人干、人人有事干，每項(xiàng)工作明確第一責(zé)任人，體現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。三是建立重點(diǎn)工作目標(biāo)管理考核的激勵(lì)機(jī)制。年初，市里確立十項(xiàng)重點(diǎn)工作分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市委、市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標(biāo)管理責(zé)任狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將其重點(diǎn)工作分解到了每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，同時(shí)實(shí)行職責(zé)掛鉤的責(zé)任追究制度，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位職責(zé)和工作目標(biāo)，進(jìn)行嚴(yán)格考核。建立正確的干部導(dǎo)向機(jī)制，對(duì)業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、提撥重用。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路清晰、合力增強(qiáng)、效率提高，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、務(wù)實(shí)管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實(shí)際來進(jìn)行。根據(jù)上述原則和目標(biāo)，應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機(jī)制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學(xué)民主的管理決策機(jī)制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。這是一項(xiàng)政治性和政策性都很強(qiáng)的工作，必須從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實(shí)施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個(gè)較長時(shí)期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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參 考 文 獻(xiàn) ：

[1] 寇鳳超.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與對(duì)策.集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究, 2006年第8期 [2] 左 然.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需創(chuàng)新.瞭望新聞周刊, 2006年4期

[3]包宗順、徐志明.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境與解困對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題.2006年第9期 [4]徐旭川.公共財(cái)政體制框架下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù).2005年第12期 [5]夏永祥、邵華.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與機(jī)構(gòu)改革[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題.2006年第8期 [6]李燕華.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的成因[J].統(tǒng)計(jì)與決策.2007年

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第二篇：行政管理論文(非政府組織)

《行政管理學(xué)》課程論文

（2009-2010 學(xué)年第2學(xué)期）論文成績：

簡述中國的非政府組織

所在院系：公共管理學(xué)院政治學(xué)系

所在班級(jí)：

學(xué)生學(xué)號(hào)：

學(xué)生姓名：、指導(dǎo)教師：任維德

完成日期：2010 年 6月 15日

簡述中國的非政府組織

[內(nèi)容摘要]：非政府組織（NGO）是泛指除政府、市場之外的各種社會(huì)組織，非政府組織的存在和發(fā)展具有雙重的意義。其正常存在和健康發(fā)展所發(fā)揮出來的積極作用對(duì)中國和諧社會(huì)發(fā)展的意義和價(jià)值是無可估量；但其非正常存在和無序發(fā)展又會(huì)給社會(huì)和民眾造成不少危害。因此，重視非政府組織的作用和功能，將培育和發(fā)展非政府組織列入國家的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃勉勵(lì)和健全非政府組織發(fā)展體系在我國目前非政府組織管理中是非常重要的。

[關(guān)鍵詞]：中國 非政府組織 NGO 發(fā)展

在當(dāng)今中國，“NGO”還不是一個(gè)被很多人知曉的名詞。它的全稱是“Non－governmental organization”，意為“非政府組織”，指獨(dú)立于政府之外、不以營利為目的的自愿者的組織。它們對(duì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展有不可忽視的意義和作用，特別是在現(xiàn)代社會(huì)更顯重要和突出，在我們建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的系統(tǒng)工程中，更有特定的不可替代的地位和作用。西方社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為，當(dāng)國家體系中的政府不能有效地配置社會(huì)資源、市場體系中的企業(yè)又囿于利潤動(dòng)機(jī)不愿提供公共物品時(shí)，NGO作為一種新的資源配置體制，彌補(bǔ)了政府和企業(yè)這兩種主要的資源配置體制的不足。

“中國NGO才剛剛起步，它們是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)變的前提下發(fā)展起來的，在確立了?小政府、大社會(huì)?的改革目標(biāo)之后，中國NGO才有了生存和發(fā)展的空間?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長王名說。在我們國家“小政府、大社會(huì)”的格局下，NGO已經(jīng)成為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系不可或缺的社會(huì)自治組織，政府部門和企業(yè)之外的大量空間，正是NGO的用武之地。

舉個(gè)例子來說，孟加拉國政府曾經(jīng)計(jì)劃讓95％以上的兒童都能接種牛痘，但依靠政府的力量，很多年僅完成了5％～10％，于是意識(shí)到政府既沒有這個(gè)動(dòng)力也缺乏基礎(chǔ)設(shè)施來做這件事，因此求助于非政府組織，由它們來執(zhí)行計(jì)劃，最后達(dá)到了80％。雖然中國的NGO卻遠(yuǎn)沒有這么神通廣大，但是當(dāng)前，非政府組織在中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的作用和地位，也越來越顯得重要和突出。特別是

在諸如扶貧、支教、支衛(wèi)（特別是在艾滋病防治方面）、支農(nóng)，環(huán)境保護(hù)，慈善捐助以及婦女兒童、下崗職工、民工以及流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)等方面和領(lǐng)域，都顯現(xiàn)出了非政府組織的優(yōu)勢和能量。很多情況和信息都表明，非政府組織已登上中國社會(huì)發(fā)展的重要日程，這是有其深刻的必然性的。因?yàn)殡S著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)，深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，就必然要求徹底改變以往高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)和政治體制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。從而一方面，使政府退出那些不該管、管不了、也管不好的領(lǐng)域，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，集中精力從事自己應(yīng)該管、管得了也管得好的事情，實(shí)行“小政府、大社會(huì)”，另一方面，還權(quán)于社會(huì)，強(qiáng)化基層民主和社會(huì)民主，培育和發(fā)展市民社會(huì)的自治能力-，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾的主人翁作用和地位。這才能為發(fā)展、健全和完善社會(huì)主義民主、法治以及憲政奠定最主要的社會(huì)根基。

非政府組織在中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的作用和地位之所以越來越顯得重要和突出，是因?yàn)樗w現(xiàn)了中國社會(huì)的發(fā)展趨勢和時(shí)代使命。非政府組織的發(fā)展，是社會(huì)組織程度提高，自律能力增強(qiáng)的客觀反映，是社會(huì)走向成熟的一種標(biāo)志。

中國對(duì)非政府組織的關(guān)注，是與近些年來發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能，出現(xiàn)了國家權(quán)力（特別是行政權(quán)力）的社會(huì)化趨勢，要求將傳統(tǒng)又行政機(jī)關(guān)行使的一些職能交由有關(guān)社會(huì)組織來行使。伴隨改革開放的深化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步展開，中國社會(huì)中會(huì)出現(xiàn)越來越多的各種形式的NGO，它們將逐漸走向成熟，它們的作用將日益彰顯，從而大大推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。但就目前而言，中國非政府組織的發(fā)展尚處于初級(jí)階段。一方面非政府組織在中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的作用和地位越來越顯得重要和突出，他們的種類、規(guī)模都有了很大的擴(kuò)展。他們是經(jīng)過深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、民主政治，實(shí)行“小政府、大社會(huì)”的必然要求。另一方面，由于非政府組織在中國是一個(gè)新的概念，涉及許多新的社會(huì)組織形式、活動(dòng)方式和法律問題，它們對(duì)人們傳統(tǒng)的觀念、制度和行為方式不免都會(huì)有所影響和沖擊；而且人們它的認(rèn)識(shí)也不清楚。

目前，中國非政府組織存在問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、定位不準(zhǔn)，官辦活半官辦色彩，容易導(dǎo)致政社不分，使非政府組織失去獨(dú)立性、公正性。不少非政府組織隸屬于或依附于政府部門，有的甚至實(shí)行兩套牌子，一套班子。正因?yàn)槿绱?，有的專家學(xué)者依據(jù)目前中國許多非政府組織與政 2

府有著密切的聯(lián)系以及公共行政職權(quán)等情況和特征，把許多非政府組織干脆界定為“準(zhǔn)政府組織”。中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，從一個(gè)權(quán)力大于法、習(xí)慣大于法的人治社會(huì)逐步轉(zhuǎn)向法治社會(huì)，在這個(gè)過程中法治本身也在謀求社會(huì)的合法性認(rèn)同。但是民間組織的上述法規(guī)通過嚴(yán)格的門檻設(shè)定事實(shí)上在很大程度上限制了自身的社會(huì)合法性，而使得大量的NGO只好在“民間組織”這個(gè)范疇之外尋求自身的社會(huì)合法性。

2、發(fā)育不良，功能不足，缺乏發(fā)展的條件和推動(dòng)力。這是眾所周知的眾多原因，包括我們體制上、觀念上的缺陷以及帶來的這些組織人力、物力、財(cái)力等方面的局限。相較于西方成熟的公民社會(huì)，目前中國絕大多數(shù)NGO尚處于“嬰兒期”，其生存和發(fā)展受到來自體制內(nèi)外的多重制約，尤其需要社會(huì)各個(gè)層面的關(guān)注、理解和支持。在中國，NGO還不被大多數(shù)人知曉。許多人僅僅從“非政府”這三個(gè)字，就會(huì)產(chǎn)生很多莫名的聯(lián)想——而這正隱喻了當(dāng)下中國NGO的生存狀態(tài)。

3、布局不合理，發(fā)展不平衡，一直目前一些非政府組織呈現(xiàn)“亂辦、亂管、亂執(zhí)業(yè)”的混亂局面。中國的NGO雖然數(shù)量巨大，但是還不能構(gòu)成一個(gè)整體的第三部門，它們像一盤散砂，支離破碎地散落在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社會(huì)中。

4、體制不順，非政府組織的地區(qū)、部門、行業(yè)分割比較嚴(yán)重，多頭轄屬，多方影響和制約，難以協(xié)調(diào)運(yùn)作，競爭機(jī)制扭曲。自中國改革開放以來，NGO在中國有了很大的發(fā)展，現(xiàn)在發(fā)展的環(huán)境又受到很大的限制，而NGO不發(fā)展可能與我們在改革過程中出現(xiàn)的一些問題有關(guān)系。NGO組織既可以彌補(bǔ)市場的失效，也可以彌補(bǔ)政府的失效，而且作為一個(gè)對(duì)政府監(jiān)督的很重要的方面，作為一種利益表達(dá)和利益保護(hù)的機(jī)制，也是一個(gè)非常重要的事情，只是現(xiàn)在這些作用都很難起到。

5、法制建設(shè)滯后，規(guī)章制度不完善自律機(jī)制不健全?，F(xiàn)有法律只是對(duì)民間組織登記管理的行政程序作了規(guī)定，缺乏一個(gè)與憲法相銜接的民間組織的基本法，民間組織在實(shí)體上的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用都還沒有得到明確。從現(xiàn)在的政治狀況來看，是不希望NGO發(fā)展的，但是既然已經(jīng)利益多元化了，NGO的發(fā)展又是必然的東西，所以我國的一系列法規(guī)不是立足于發(fā)展，而是立足于不發(fā)展。隨著法制建設(shè)的進(jìn)展，中國NGO的立法和政策環(huán)境將有較大的改善，各種 3

類型的民間組織將能夠逐漸浮出水面來，接受統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管；民間組織的準(zhǔn)入門檻有可能會(huì)大大降低，某種形式的備案制將給予大多數(shù)民間組織以一定的合法空間；分類管理將明確政府的政策導(dǎo)向，一方面從財(cái)政和稅收上支持公益型民間組織的發(fā)展，另一方面將大大加強(qiáng)對(duì)民間組織的監(jiān)管。

總之，在不久的將來，非政府組織的發(fā)展是必然的，法律法規(guī)的健全指日可待。

[參考文獻(xiàn)]：

1.王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1988年出版第1版。2.文正邦 陸偉明：《非政府組織視角下的社會(huì)中介組織法律問題研究》，法律出版社，2008年8月第1版。

3.王建芹：《非政府組織的理論闡釋》，中國方正出版社，2005年6月第1版。

第三篇：基層行政管理

摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程實(shí)施，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),組織面臨著許多新的情況和弊端。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。本文針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，接著分析了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀，并分析了現(xiàn)行體制存在的弊端及其原因，在此基礎(chǔ)上，文章提出了進(jìn)一步改革我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理；體制改革

引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個(gè)行政管理體制改革中，占有重要地位。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問題。過去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“皇糧國稅”，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活帶來了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織面臨著許多新的情況和弊端。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

正文

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，是共和國政權(quán)大廈的基石，它處在農(nóng)村工作的第一線，黨和國家的各項(xiàng)方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實(shí)，事關(guān)全局的“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題與之休戚相關(guān)。在我國加入WTO的新形勢下，面對(duì)農(nóng)村實(shí)行村民自治的現(xiàn)實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對(duì)此深有體會(huì)。工作的實(shí)際需要迫使自己就現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理去思考、去研究。本文《現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理研究》，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理及其特點(diǎn)、當(dāng)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的原則與對(duì)策三個(gè)方面進(jìn)行了闡述。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)和我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢，暴露了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：黨政不分、黨委權(quán)利過分集中；人浮于事、管理方式陳舊；機(jī)構(gòu)條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，責(zé)任錯(cuò)位；財(cái)政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政舉步維艱；人民代表大會(huì)功能柔弱，作用沒有充分發(fā)揮；政府與村委會(huì)矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊(duì)伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

我國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面免除于與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生了很大變化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革從2000年以安徽省為試點(diǎn)單位，并逐步擴(kuò)大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個(gè)省份。于2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費(fèi)這一項(xiàng)工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費(fèi)改革的需要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對(duì)處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

（二）社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

當(dāng)前，我國總體上已經(jīng)進(jìn)入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護(hù)的條件和能力。同時(shí)，改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫

飽問題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對(duì)滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。因此黨中央在十六屆五中全會(huì)上做出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會(huì)主義制度下，反映一定時(shí)期農(nóng)村社會(huì)義經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會(huì)全面進(jìn)步為標(biāo)志的社會(huì)狀態(tài)。新農(nóng)村建設(shè)的總的目標(biāo)是:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。應(yīng)該說這20個(gè)字包含的內(nèi)容豐富，涵義十分深刻。既要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要求社會(huì)發(fā)展;既要加強(qiáng)物質(zhì)文明建設(shè)，又要加強(qiáng)精神文明和政治文明建設(shè)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀

為了更好的探討當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀作一簡要概述。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)主要有：①黨群機(jī)構(gòu)：黨委辦公室（有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀(jì)檢監(jiān)察室、政法委、人民武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián)；②政府機(jī)構(gòu)：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、工商局、計(jì)生辦、社會(huì)治安綜合管理辦公室；③司法機(jī)構(gòu)：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業(yè)單位：計(jì)生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、國土資源管理所、財(cái)政所、糧管所、煙草站、社會(huì)事務(wù)辦、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校、郵電所等；⑤機(jī)構(gòu)管理情況：在政府機(jī)構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、國土資源管理所、林業(yè)站、派出所、煙草站、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財(cái)權(quán)都由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有政府辦、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計(jì)生辦、計(jì)生服務(wù)站、文化服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)辦、財(cái)政所、糧管所、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校等單位。

不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不是千篇一律，并非每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有人民法庭、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、郵電所、工商所等機(jī)構(gòu)，這些單位是按片區(qū)設(shè)立，一個(gè)單位負(fù)責(zé)管理幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

（二）行政運(yùn)行模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均建有相同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)核內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即均設(shè)有黨委、人大、政府三大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，均設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位。

作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照《中華人民共和國憲法》第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。同時(shí)，對(duì)村民委員會(huì)實(shí)施指導(dǎo)（憲法第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)關(guān)系，但事實(shí)上幾乎都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。）這種行政運(yùn)行模式，有的專家稱之為“鄉(xiāng)政村治”體制運(yùn)行模式。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施。

（一）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯(cuò)位

《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)有l(wèi)3項(xiàng)職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)，但實(shí)際落實(shí)并非如此。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無所不包，收稅收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、社會(huì)治安無所不干，如同一個(gè)全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位、政企不分，既是財(cái)產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會(huì)管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。有的代替農(nóng)民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊。機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理，必然導(dǎo)致職能錯(cuò)位；責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯(cuò)位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。三是由于權(quán)責(zé)不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責(zé)方面存在的一些問題，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級(jí)部門。有的上級(jí)部門偏離了責(zé)權(quán)一致的原則，通過行政命令和資源配置權(quán)，把一些本該屬于自己抓的工作下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)對(duì)若干的“一票否決制”，弱化了應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

（2）權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，行政運(yùn)作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要

一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項(xiàng)職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)”。另一方面，稅務(wù)、國土機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門。而他們承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責(zé)無權(quán)。一些部門為了自身利益出現(xiàn)損害農(nóng)民群眾利益的事，農(nóng)民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點(diǎn)解釋工作外根本無能為力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)之間處于兩難境地。對(duì)下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為農(nóng)民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，他們看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就戲稱為“催糧、催款”，因而政府在群眾中的威信不高。對(duì)上，上級(jí)政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實(shí)行目標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付每種事務(wù)喘不過氣來。三是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與行政命令式政權(quán)運(yùn)作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運(yùn)行方式已暴露出很多問題，比如：忽視全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，行政運(yùn)行成本高，市場機(jī)制得不到有效發(fā)揮，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，直接插手鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營具體事務(wù)，干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，明顯違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律和管理原則。

（3）財(cái)政不堪重負(fù)，體制不順為腐敗的產(chǎn)生提供了溫床

一是財(cái)政供養(yǎng)人員過多，財(cái)政不堪重負(fù)。個(gè)別缺編單位進(jìn)人時(shí)，不是從超編單位選調(diào)，而是從下級(jí)選調(diào)或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的現(xiàn)象，財(cái)政供養(yǎng)人員的總量在不斷增加。二是財(cái)政供養(yǎng)人員與財(cái)力不相匹配。三是財(cái)政體制不順。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，這就必然使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政為短缺型財(cái)政，只得靠吃上級(jí)定額補(bǔ)助解決諸如發(fā)工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級(jí)政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等純公共產(chǎn)品，同時(shí)，這些財(cái)源不多或發(fā)展經(jīng)濟(jì)不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)政府每年下達(dá)給他們的財(cái)政稅收考核任務(wù)，把主要精力放在了所謂“協(xié)稅”上。協(xié)稅事實(shí)上就是拉稅買稅，造成國家稅收流失的同時(shí)，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。

（4）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制。黨委對(duì)政府工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實(shí)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標(biāo)對(duì)每一個(gè)干部都同等下達(dá)、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。這種黨政一體化運(yùn)作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標(biāo)是格格不入的。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴(yán)重依賴業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)上主管部門怎么說就怎么做，經(jīng)費(fèi)上有財(cái)政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實(shí)際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業(yè)單位缺乏競爭意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，并且不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任和法律責(zé)任，從而使這些事業(yè)單位法人意識(shí)淡薄、責(zé)任意識(shí)淡薄。

（5）公務(wù)員政績考核辦法不完善，科學(xué)合理的選拔任用體系尚未真正形成目前，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的公務(wù)員選拔任用辦法不科學(xué)、不完善，考核公務(wù)員的政績還沒有找到一種把個(gè)人貢獻(xiàn)與集體貢獻(xiàn)合理區(qū)分的辦法，因此往往會(huì)出現(xiàn)把集體的政績說成是個(gè)人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法的不完善，還會(huì)加劇政企不分、政事不分，而且會(huì)促使政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度，搞形象工程、政績工程。同時(shí)，提拔任用干部必須經(jīng)過大會(huì)民主測評(píng)和個(gè)別談話推薦，這本是擴(kuò)大民主，落實(shí)干部、群眾選擇權(quán)、參與權(quán)的一項(xiàng)重要措施，但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（甚至縣級(jí)干部）對(duì)此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認(rèn)真去做、去管了，因?yàn)樽鍪戮鸵|及各種利益的分配和調(diào)整，就會(huì)得罪人，就會(huì)在民主測評(píng)和個(gè)別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行。如此種種，都不利于公務(wù)員的合理選拔和優(yōu)秀人才的脫穎而出，不利于形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府，不利于科學(xué)合理地選拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬的優(yōu)秀干部。

（二）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因

分析我國當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因，主要是：

（1）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識(shí)不到位

由于長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識(shí)滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么職能，新時(shí)期如何落實(shí)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認(rèn)識(shí)。仍然習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識(shí)和發(fā)展規(guī)劃。

（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站所比如工商、稅務(wù)、國土、電力等先后實(shí)行了垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級(jí)職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時(shí)候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級(jí)職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動(dòng)工作的方法上也受到一定的限制。

（3）經(jīng)濟(jì)因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力增加本級(jí)財(cái)政收入，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村教育、社會(huì)治安、文明創(chuàng)建活動(dòng)、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行解決。而且這些公共事務(wù)支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔(dān)著貫徹落實(shí)黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔(dān)著組織、動(dòng)員、規(guī)劃、引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進(jìn)一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機(jī)構(gòu)設(shè)置

有些人提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，或者強(qiáng)縣弱鄉(xiāng)、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣市派出機(jī)構(gòu)等若干建議。就目前中國農(nóng)村社會(huì)的需求而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非但不能取消，而且應(yīng)該強(qiáng)化。在新時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面I臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是來自于整個(gè)中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個(gè)中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難決不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難，而是整個(gè)中國體制改革困難的集中體現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備都很不規(guī)范。要通過立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)行政人事行為的程序和責(zé)任。法治化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要保證。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，要貫徹“小政府，大服務(wù)”的方針，保留履行政治和社會(huì)服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)，壓縮甚至撇開履行經(jīng)濟(jì)

管理職能的機(jī)構(gòu)。對(duì)規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)視具體情況適當(dāng)合并，減少數(shù)量，擴(kuò)大規(guī)模。

（二）創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的思想觀念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村財(cái)源建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負(fù)累”，有的甚至變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的包袱。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的任務(wù)交給社會(huì)、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)解決好政府的“越位”問題。再比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)和引導(dǎo)上來，切實(shí)解決好政府的“缺位”問題。轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。從現(xiàn)在的情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的管理職能和服務(wù)職能交叉，有許多應(yīng)該推向市場、推向社會(huì)的事情，政府大包大攬，做了許多費(fèi)力不討好、事與愿違的事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承擔(dān)著三夏生產(chǎn)、三秋生產(chǎn)等原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的眾多職能。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動(dòng)企業(yè)改革、教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項(xiàng)改革。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在提口號(hào)或做表面文章上，而要邁出實(shí)質(zhì)性步伐。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。通過轉(zhuǎn)變政府職能要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：第一，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，如信息技術(shù)支持、財(cái)政貼息等手段，通過提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支持市場主體發(fā)展，引導(dǎo)好資源積聚和資金投向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培植財(cái)源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。第二，通過提供社會(huì)性公共服務(wù)，為社會(huì)成員提供社會(huì)性公共服務(wù)，為社會(huì)成員提供基本的義務(wù)教育、公共醫(yī)療與社會(huì)保障等，解決最基本的社會(huì)福利與社會(huì)公平問題，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。加快推進(jìn)行政管理體制改革，目標(biāo)是建立一個(gè)公共服務(wù)型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府服務(wù)，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅(jiān)決不管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力培育和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型專業(yè)服務(wù)組織和社會(huì)中介組織，把不應(yīng)該由政府履行的職能交給市場，企業(yè)和市場中介組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用。

（三）加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在我國已進(jìn)行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進(jìn)。重點(diǎn)是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職

能，精簡機(jī)構(gòu)和減少財(cái)政供養(yǎng)人員。要按照減少機(jī)構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)置，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。冗員負(fù)擔(dān)過重是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的現(xiàn)象，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人口、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)已經(jīng)是勢在必行。各級(jí)人事部門在確定編制時(shí)，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在省定編制的基礎(chǔ)上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財(cái)政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的單位，可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財(cái)政要停止供給。農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，應(yīng)通過服務(wù)收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)自我平衡。應(yīng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作中，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模應(yīng)達(dá)到8-10萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和武裝部的領(lǐng)導(dǎo)干部，總?cè)藬?shù)應(yīng)控制在20-30名（不含公安和工商稅務(wù)部門等縣級(jí)執(zhí)法部門）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要精干，人員要相互交叉兼職，最大限度地發(fā)揮每個(gè)機(jī)構(gòu)與人員的作用，減少人員開支。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員過多的問題，主要應(yīng)該通過“扎口子”，也就是嚴(yán)格定編，然后通過調(diào)整、逐年退休或鼓勵(lì)提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進(jìn)。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臨時(shí)人員也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，要有決心，有措施。通過健全完善社會(huì)保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標(biāo)

就長期目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標(biāo)而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的有活力、有權(quán)威管理組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來要進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。這是一項(xiàng)政治性和政策性都很強(qiáng)的工作，必須從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

結(jié) 語

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、務(wù)實(shí)管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實(shí)際來進(jìn)行。根據(jù)上述原則和目標(biāo)，應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機(jī)制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學(xué)民主的管理決策機(jī)制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。這是一項(xiàng)政治性和政策性都很強(qiáng)的工作，必須從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實(shí)施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個(gè)較長時(shí)期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第四篇：行政管理論文(淺談我國城市建設(shè)及改革對(duì)策)

08屆行政管理專業(yè)畢業(yè)論文

淺談我國城市建設(shè)現(xiàn)狀及改革對(duì)策

內(nèi)容摘要：隨著我國城市化進(jìn)程發(fā)展，城市管理工作日益得到重視。實(shí)現(xiàn)城市化、構(gòu)建和諧社會(huì)則必須加強(qiáng)城市管理體制的改革與創(chuàng)新，如何提高城市的管理水平，一直是城市政府的努力方向，本文通過分析我國城市管理現(xiàn)狀和問題，并淺談相應(yīng)的對(duì)策，提供部分個(gè)人意見完善城市管理體系和政策法規(guī)，優(yōu)化城市管理環(huán)境。關(guān)鍵詞：城市管理 行政執(zhí)法 現(xiàn)狀及問題 對(duì)策

前言：溫家寶總理曾經(jīng)提到：“城市建設(shè)和管理水平是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是一個(gè)民族文明程度的體現(xiàn)”。城市管理，是一種建立在現(xiàn)代物質(zhì)文明基礎(chǔ)之上的，為城市活動(dòng)和發(fā)展提供科學(xué)的、民主的、法制的保障和有效的控制，運(yùn)用現(xiàn)代管理手段，以實(shí)現(xiàn)最大綜合效益的政府行為。

一、提高城市管理的重要意義

（一）城市管理是推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。城市是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要載體，城市環(huán)境本身就是一種價(jià)值極高的無形資產(chǎn)。城市管理搞好了，可以為城市經(jīng)濟(jì)開拓新的發(fā)展空間，可以推進(jìn)城市化進(jìn)程，不斷提高市民生活質(zhì)量。因此，提高城市管理水平，改善城市環(huán)境，把環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)力，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀存在要求。

（二）高水平的城市管理體現(xiàn)了當(dāng)代城市精神文明建設(shè)的內(nèi)涵。城市管理水平是城市文明程度的重要體現(xiàn)。城市管理是對(duì)城市的規(guī)劃、公用設(shè)施、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等多方面進(jìn)行客觀調(diào)控與管理，在社會(huì)文明進(jìn)步中有著極其重要的地位和作用。城市管理與精神文明建設(shè)相結(jié)合，通過多種途徑和載體，培養(yǎng)廣大市民的衛(wèi)生、環(huán)保、交通、法律、社會(huì)公德等現(xiàn)代文明意識(shí)，使他們的文明素質(zhì)與現(xiàn)代化的城市相適應(yīng)，從而營造出具有良好道德風(fēng)尚，具有科學(xué)、健康、文明、進(jìn)步的思想觀念、生活方式和社會(huì)環(huán)境，這是當(dāng)代城市精神文明建設(shè)的內(nèi)涵。

（三）高水平的城市管理放映了最廣大人民群眾的根本利益。城市管理的根本目的，就是要為廣大市民營造一個(gè)良好的工作和生活環(huán)境。城市環(huán)境對(duì)于人的精神狀態(tài)、身心健康有重要意義，把城市搞得亮一些、美一些、綠一些、干凈一些、整齊一些、通暢一些，這既是城市管理的重要內(nèi)容，也是人民群眾所企盼的。加大城市管理力度，強(qiáng)化整體服務(wù)功能，努力提高廣大群眾物質(zhì)和文化生活質(zhì)量，08屆行政管理專業(yè)畢業(yè)論文

就是維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的體現(xiàn)。

二、新形式下的城市管理現(xiàn)狀分析

（一）全球經(jīng)濟(jì)一體化的同時(shí)，也將使城市管理面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，比如：在實(shí)施城市管理、行政執(zhí)法過程中如何應(yīng)對(duì)外資企業(yè)和外來投資者；如何調(diào)整行政執(zhí)法人才結(jié)構(gòu)、引進(jìn)精通外語翻譯兼執(zhí)法人員以及配備中外文對(duì)照的城市管理法律文本和警示標(biāo)語牌；如何面對(duì)外資企業(yè)和外國公民參與城市公共設(shè)施投資與經(jīng)營管理等。

（二）城市化進(jìn)程日益加快，給城市管理帶來了新挑戰(zhàn)。面對(duì)城市化進(jìn)程的加快和都市圈的大幅擴(kuò)容，市區(qū)人口將越來越多。因此，城市管理必須考慮加強(qiáng)城市管理體制改革、調(diào)整行政區(qū)劃、拓展城市發(fā)展空間；加快城市規(guī)劃工作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐；大力改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，建立快速高效的交通體系；加強(qiáng)外來人口管理，完善城市環(huán)境綜合整治等問題，不斷提高城市管理水平。

（三）隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給城市管理帶來了新挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)成分、物質(zhì)利益、就業(yè)方式的多樣化勢必帶來人們思想觀念、價(jià)值取向、生活方式的多樣化，由此給城市管理提出了更高的要求。特別是在城市管理氛圍尚未形成的情況下，執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法中遇到的群眾不理解、不支持等問題，困擾著執(zhí)法工作順利開展。

三、目前城市管理中面臨的問題和困難

城市管理工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，政策性、群眾性、流動(dòng)性較強(qiáng)，涉及面廣、難度大、矛盾多，情況復(fù)雜。我國在城市管理中也存在不少值得重視的問題。

（一）執(zhí)法環(huán)境差。城市管理需要舉全社會(huì)之力，但目前還沒有形成齊抓共管以及理解、支持、配合城市管理的格局。首先是少數(shù)市民缺乏法律意識(shí)，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的檢查采取逃避態(tài)度甚至抵制舉動(dòng)。其次是部分市民文明意識(shí)較差，經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)闖紅燈、影響交通秩序的情況。再次是說情風(fēng)盛行，嚴(yán)重影響公正公平執(zhí)法。

（二）管理對(duì)象復(fù)雜。一是部分經(jīng)營戶法制意識(shí)較差，善于與執(zhí)法隊(duì)員“捉迷藏”，想盡一切辦法“鉆空子”。二是失業(yè)人員（含下崗工人）和進(jìn)城農(nóng)工以及孤寡殘等弱勢群體，他們大多從事簡單商品買賣活動(dòng)，維系基本生活需求，由于受習(xí)慣勢力影響，往往對(duì)城市管理不理解、不支持，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。三是部分城區(qū)居民無視城市管理工作，導(dǎo)致違章建筑、隨意改變房屋用途和墻體結(jié)構(gòu)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）亂擺亂賣屢禁不止。社會(huì)的某些弱勢群體一無資金開設(shè)門店，二無專業(yè)技能從事固定職業(yè)，經(jīng)常流落城區(qū)占道經(jīng)營，增加城管工作難度。執(zhí)法人員去管，他們會(huì)抱怨“不準(zhǔn)在街頭巷尾擺攤，叫我們到哪里賣”，這種現(xiàn)象反映出城市功能完善與否。如果各類市場、停車場等設(shè)施比較完備，就可以使那些為生計(jì)所迫的占道攤販、亂停亂放的各類車輛“有場可進(jìn)”、“有市可歸”。

（四）治安問題。城市化流動(dòng)人口比重比較大，給治安帶來一定的難度。

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（五）法律法規(guī)不完善?，F(xiàn)行的有關(guān)城市管理法規(guī)雖然較多，但仍不夠健全。一是城市管理目前仍沒有一部獨(dú)立完備的法律法規(guī)。二是有些城市管理法規(guī)缺乏可操作性的處罰規(guī)定，如對(duì)流動(dòng)攤販的管理就沒有具體的條文。三是立法空白或立法不配套。如摩托車載客擾亂客運(yùn)市場，非機(jī)動(dòng)車亂停亂放影響市容環(huán)境。但對(duì)其進(jìn)行處罰時(shí)卻沒有相關(guān)的法律依據(jù)，城管執(zhí)法無所適從。

（六）城市管理的執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。社會(huì)上流傳著這樣一段話：城管管的是窮人，工商管的是富人，公安管的是犯人。我覺得很有道理，城市管理中矛盾最突出的就是與窮人，或者說是弱勢群體之間的沖突。如小攤販、馬路菜場的菜農(nóng)以及小餐飲店經(jīng)營者。不能說他們的素質(zhì)差，窮人擺攤只是為了養(yǎng)家糊口，而罰款、沒收商品等行為勢必會(huì)直接危及到個(gè)人及其家庭的生存，當(dāng)人的最基本的生存權(quán)受到威脅時(shí)，不管何等高素質(zhì)的人都會(huì)采取不理性的行為，這是弱勢群體的生存權(quán)與城市環(huán)境品位權(quán)之間矛盾的反映，這種矛盾沖突的產(chǎn)生勢必影響到執(zhí)法對(duì)象對(duì)執(zhí)法工作的抵制和抗拒，也勢必會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境的惡化。目前仍有不少執(zhí)法工作人員不熟悉相關(guān)法規(guī)，方法簡單粗暴，缺乏對(duì)突發(fā)事件的處理能力，稍有不慎易與管理對(duì)象發(fā)生爭吵，釀成惡性事件。

四、提高城市管理水平的對(duì)策和建議

城市管理作為政府的主要職能之一，肩負(fù)著城市規(guī)劃、市政工程、公用事業(yè)、公安交通、工商行政和市容環(huán)衛(wèi)等職能，面臨著點(diǎn)多、面廣、線長和工作量大的局面，關(guān)系到千家萬戶的切身利益，是城市兩個(gè)文明建設(shè)的重要窗口。隨著城市化進(jìn)程加快，必須樹立“人本主義”理念，建立服務(wù)型城管，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。

（一）樹立現(xiàn)代化的城市管理觀念。

1、堅(jiān)持“以人為本，以環(huán)境為中心”的指導(dǎo)思想。城市管理要忠實(shí)代表最廣大人民群眾的根本利益：一是遵循“人性化”原則。所謂“人性化”就是要充分尊重人的存在和價(jià)值，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要，包括現(xiàn)實(shí)的需要和可持續(xù)發(fā)展的需要。現(xiàn)實(shí)的需要已由過去的“水電路房”四大瓶頸轉(zhuǎn)變?yōu)榫G化、環(huán)衛(wèi)等方面的滯后?？沙掷m(xù)發(fā)展的需要?jiǎng)t應(yīng)大力加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)，確保資源的可持續(xù)開發(fā)。二是追求“人格化”品質(zhì)。所謂“人格化”，就是把城市賦予具有吸引力的人文色彩和特色風(fēng)范，從而產(chǎn)生獨(dú)到的人格魅力。三是發(fā)揮人的創(chuàng)造性。人是環(huán)境建設(shè)的主體，必須發(fā)揮廣大人民群眾的主動(dòng)性和創(chuàng)造精神，使每一個(gè)人都成為環(huán)境建設(shè)中的活力“因子”，成為我們美好家園的風(fēng)景線。

2、堅(jiān)持“依法治市、以德治市”的基本方針?！耙婪ㄖ问小钡幕痉结樉褪欠擅媲叭巳似降?，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，把城市管理納入法制化的軌道，不斷提高依法行政的水平。一是要徹底解決城管綜合執(zhí)法的合法地位問題。二是要堅(jiān)持“嚴(yán)管重罰”的原則。三是不斷強(qiáng)化執(zhí)法手段，加大執(zhí)法力度?！耙缘轮问小钡幕痉结樉褪且獔?jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，急群眾之所急，想群眾之所想，用優(yōu)良的作風(fēng)感染群眾，用優(yōu)秀的品德鼓舞群眾，08屆行政管理專業(yè)畢業(yè)論文

用優(yōu)質(zhì)的服務(wù)方便群眾。一要堅(jiān)持以民為本的執(zhí)法理念。執(zhí)法中要講究執(zhí)法藝術(shù)，針對(duì)管理對(duì)象的在社會(huì)各階層的不同特點(diǎn)，有的放矢地采取不同的管理方法。尤其是對(duì)下崗職工、進(jìn)城農(nóng)民、殘疾人等弱勢群體，更要注意方式方法區(qū)別對(duì)待。二要尊重和保障人權(quán)。執(zhí)法中既要堅(jiān)持原則嚴(yán)格管理，也要換位思考，多為管理對(duì)象著想，運(yùn)用疏堵結(jié)合、管理與教育并重的方式，尊重其人格、維護(hù)其權(quán)益、體恤其需求、顧及其感受，通過實(shí)行柔性管理，來體現(xiàn)人文關(guān)懷，充分尊重和保障人權(quán)。

3、堅(jiān)持“豐富文化內(nèi)涵、提升城市品位”的工作思路。城市就象一本書，有的粗俗淺薄，有的博大精深，之所以給人的感受不同，就在于文化內(nèi)涵的多寡、城市品位的高下。城市管理工作要代表先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，必須不斷豐富文化內(nèi)涵，提升城市品位。一是提升城市個(gè)性品位。發(fā)揮城市的特色和優(yōu)勢，展示其文化色彩，使其發(fā)揮獨(dú)特個(gè)性。二是提升城市經(jīng)濟(jì)品位，構(gòu)筑區(qū)域性的科教、文化、商貿(mào)、信息中心，明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)和主攻方向，有所為而有所不為，實(shí)施高科技和優(yōu)秀文化帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共存、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的良性互動(dòng)。三是提升城市建設(shè)品位。做到給排水、供電、通訊、道路交通、自身建筑等多系統(tǒng)并舉，實(shí)現(xiàn)層次遞進(jìn)、功能升級(jí)、協(xié)調(diào)發(fā)展，從而不斷改善人的生存狀態(tài)。四是提升城市管理品位。增強(qiáng)公德意識(shí)和法制觀念，理順綜合執(zhí)法、行政管理等體制，引導(dǎo)市政、環(huán)衛(wèi)、園林走社會(huì)化、市場化的路子，形成相互協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)自如、精簡高效的管理格局。

4、堅(jiān)持“由突擊型到長效型、由粗放型到精細(xì)型”的歷史轉(zhuǎn)變。城市管理應(yīng)當(dāng)由過去被動(dòng)迎檢，突擊執(zhí)法轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、規(guī)范化的管理，由過去粗線條、低層次、低水平徘徊的局面轉(zhuǎn)向從細(xì)微著手，注重塑造精品的高級(jí)階段。一是要運(yùn)用綜合手段來管理。在運(yùn)用行政手段的同時(shí)，要同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等手段，真正實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。比如處理亂擺亂賣問題，在驅(qū)趕、取締的同時(shí)，要出臺(tái)配套招商政策加快相關(guān)市場的建設(shè)，引導(dǎo)馬路市場歸市經(jīng)營，馬路攤擔(dān)歸店經(jīng)營，從根本上解決嚴(yán)重影響市容的頑癥。二是要逐步延伸推進(jìn)。城市管理要上新臺(tái)階，上新水平，必須由主干道向背街小巷延伸、由公共地域向居民小區(qū)、單位庭院延伸、由城區(qū)向城郊結(jié)合部延伸、由重點(diǎn)時(shí)段管理向全天候管理延伸、由市容管理向綜合管理延伸。在地域上，應(yīng)當(dāng)整治一片、鞏固一片，然后逐步推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)城市的每一角落都沒有臟亂差的容身之地，但這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，必須一步一個(gè)腳印扎扎實(shí)實(shí)地抓，不斷鞏固和擴(kuò)大成果。在時(shí)間上，由現(xiàn)在的著力抓違章現(xiàn)象出現(xiàn)較多或特定的重點(diǎn)時(shí)段的管理到全天候24小時(shí)的監(jiān)控跟蹤管理。在內(nèi)容上，通過鞏固市容管理的基礎(chǔ)上，推進(jìn)對(duì)環(huán)保、靜態(tài)交通等多面、綜合性管理。

5、堅(jiān)持“管理現(xiàn)代化、城市現(xiàn)代化”的目標(biāo)取向。我國正處在大發(fā)展的重要?dú)v史時(shí)期，無論國際還是國內(nèi)，說到底就是環(huán)境競爭，環(huán)境是金錢、是品牌、是生產(chǎn)力，哪個(gè)城市環(huán)境好，人就往那去，資金就往那里流，各種物質(zhì)就往那里聚集。因此，城市管理從某種意義來說就是發(fā)展生產(chǎn)力，通過管理現(xiàn)代化，促進(jìn)城

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市的現(xiàn)代化。一是要?jiǎng)?chuàng)新管理觀念，打造服務(wù)型城市管理。二是創(chuàng)新作業(yè)方式，通過引入市場競爭機(jī)制和高新技術(shù)，使傳統(tǒng)的市政、環(huán)衛(wèi)、園林等的作業(yè)方式發(fā)生革命性變化。三是創(chuàng)新管理手段。要加速信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，充分運(yùn)用遙感、寬帶網(wǎng)、GIS（地理信息系統(tǒng)）、GPS（全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)）等技術(shù)，真正把城市管理的水平提升到一個(gè)嶄新的高度。

（二）建立規(guī)范高效的城市管理體制。

1、改革現(xiàn)行城管執(zhí)法體制，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。根據(jù)國家《行政處罰法》等有關(guān)規(guī)定，從1996年開始至今相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作在23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)城市和3個(gè)直轄市相繼開展，可以效仿其他城市，組建城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、城市規(guī)劃、城市綠化、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通等方面管理法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的行政處罰權(quán)，有效地解決了分散執(zhí)法，效率不高的弊端。

2、統(tǒng)一管理模式。實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理構(gòu)成模式，明確市、區(qū)、街三級(jí)管理的職責(zé)與職權(quán)。市與城區(qū)兩級(jí)政府都有責(zé)任管理城市，市與城區(qū)兩級(jí)政府都設(shè)市政管理局機(jī)構(gòu)，市設(shè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，各城區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法大隊(duì)，形成“以市為中心、以區(qū)為重點(diǎn)、以街道為基礎(chǔ)”的城市管理體系。

3、統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍。注重執(zhí)法隊(duì)伍“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象”，統(tǒng)一執(zhí)法身份、統(tǒng)一執(zhí)法職能、統(tǒng)一執(zhí)法牌證、統(tǒng)一執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法服裝。

（三）提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，切實(shí)依法行政?，F(xiàn)代文明城市需要高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍來管理，這支隊(duì)伍應(yīng)受到良好的訓(xùn)練，行為規(guī)范體現(xiàn)城市的風(fēng)貌，代表城市管理的素質(zhì)。其做出的具體行政行為必須合法、公正、公開。

1、推行執(zhí)法公示制。要根據(jù)自身工作職能和權(quán)限要求，向社會(huì)公開辦案程序、辦案時(shí)限、處理依據(jù)、處理標(biāo)準(zhǔn)和處理結(jié)果。

2、推行執(zhí)法責(zé)任制。按照職責(zé)分工，明確規(guī)定各執(zhí)法崗位的權(quán)限、范圍、程序以及相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，要求執(zhí)法人員必須履行職責(zé)，不失職；遵循權(quán)限，不越權(quán)；符合法定目的，不濫用職權(quán)；合理行使自由裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)。同時(shí)，實(shí)行執(zhí)法過錯(cuò)追究制，在行使職權(quán)過程中，一旦行為侵犯公民、法人和其它組織合法權(quán)益，要敢于承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，并對(duì)有故意和重大過失者追究相關(guān)法律責(zé)任。

3、推行執(zhí)法承諾制。要從公正文明執(zhí)法、提高辦事效率等方面向社會(huì)公開承諾。在公正執(zhí)法方面，要做到“四個(gè)嚴(yán)格”：即嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，不亂罰款；嚴(yán)格案件集體審定，杜絕關(guān)系案、人情案；嚴(yán)格案件督查，防止漏查行為的發(fā)生；嚴(yán)格辦案程序，實(shí)行規(guī)范執(zhí)法。在文明辦案方面，實(shí)行掛牌著裝上崗，要做到語言文明、服務(wù)熱情、行為文雅、誠實(shí)守信、禮貌周到。在辦事效率方面，實(shí)行首問負(fù)責(zé)制和接警、立案報(bào)批限時(shí)制；同時(shí)制訂鼓勵(lì)誠信實(shí)踐活動(dòng)的內(nèi)容、目標(biāo)、制度及獎(jiǎng)懲措施，廣泛開展“文明誠信，公正執(zhí)法，爭做人民滿意城管衛(wèi)士”活動(dòng)，徹底解決執(zhí)法不規(guī)范、不公正、推諉扯皮及門難進(jìn)、臉難看、事難辦等破壞黨群干群關(guān)系、損害黨和政府形象的行為。

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（四）營造城市管理的良好氛圍。城市管理的根本目的是為人民服務(wù)，從這個(gè)意義上講，所謂的“執(zhí)法”也只能是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。畢竟現(xiàn)在很多讓城市管理工作者為難的破壞城市環(huán)境的現(xiàn)象和行為主要還是因經(jīng)濟(jì)、文化條件和城市基礎(chǔ)設(shè)施落后造成的，故意違法的人和事在任何時(shí)候和地方都是少數(shù)的。因此，城市管理的主要任務(wù)是如何采取一些更具有人性化和人情味的管理操作方法來更好地為廣大市民服務(wù)。

1、加強(qiáng)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施的合理規(guī)劃并力爭建設(shè)得更多更快更好，為廣大人民群眾提供更多便利，充分滿足群眾的合理需求，消除影響城市環(huán)境行為產(chǎn)生的根源。

2、根據(jù)城市的區(qū)域功能、交通流量等因素，在城市功能不完善的情況下，為緩解社會(huì)的就業(yè)壓力，應(yīng)考慮弱勢群體的生活問題，提供部分場地及次要街道并加強(qiáng)行政管理手段，讓部分弱勢群體有謀生之希望，真正體現(xiàn)為廣大人民服務(wù)的宗旨；同時(shí)，教育和監(jiān)督他們在城市生活中的經(jīng)營行為，使其樹立自覺愛護(hù)城市環(huán)境衛(wèi)生的意識(shí)，以引導(dǎo)的方式逐步規(guī)范和提升城市的品味。

3、加大對(duì)城市管理相關(guān)法規(guī)的宣傳力度，采取多種形式向單位、市民廣泛宣傳，使城市管理法規(guī)做到家喻戶曉，人人皆知。

4、形成齊抓共管的氛圍，使各單位、市民主動(dòng)參與城管工作，協(xié)助城管工作。城市管理部門既是城市文明窗口的管理者，更是人民群眾的服務(wù)員。要主動(dòng)貼近群眾，經(jīng)常到各單位、門店和居民當(dāng)中征求意見，及時(shí)了解人民群眾的想法，及時(shí)為群眾排憂解難。同時(shí)要加強(qiáng)與橫向、縱向各職能部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，集中解決城市管理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題以及人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，真正為人民群眾辦好事、辦實(shí)事，為人民群眾創(chuàng)造一個(gè)舒適宜人的工作生活環(huán)境。[結(jié)語]

我國城市管理的問題在于缺乏真正從群眾間自發(fā)自覺的意識(shí)的喚醒。文明不應(yīng)該是規(guī)范出來的，而應(yīng)該靠一個(gè)社會(huì)的自然向前發(fā)展的文明意識(shí)的萌發(fā)，法律法規(guī)只能起到規(guī)范人們的具體行為，而無法干預(yù)到人們文明意識(shí)的形成與存在。想要真正解決我國城市管理的問題，就應(yīng)從提高全民素質(zhì)開始，增強(qiáng)人們保護(hù)城市生活環(huán)境意識(shí)，此為治本之策。相信隨著人們意識(shí)的提高，執(zhí)法環(huán)境的優(yōu)化，城市管理問題終究會(huì)被解決，我們的城市也一定會(huì)更加美麗、文明。[謝辭]

對(duì)撰寫本文中給予幫助和輔導(dǎo)的***老師表示衷心感謝。

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[8]佚名 《中國城市管理行政執(zhí)法》 2006-5-10

第五篇：行政管理論文

小城鎮(zhèn)決策與公共參與機(jī)制建設(shè)

摘 要：小城鎮(zhèn)決策實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策，論文在分析其決策特點(diǎn)基礎(chǔ)上，分析了面對(duì)公眾如何決策。小城鎮(zhèn)決策必須尊重民眾意愿，公共參與是保證決策民主化、科學(xué)化的關(guān)鍵，基于這些認(rèn)識(shí)，論文提出了要建立小城鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機(jī)制，將公共參與行為法制化和制度化，從而促進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“善治”和農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 小城鎮(zhèn)，決策，公共參與，機(jī)制

Decision-making of the Small Town and Construction of the Mechanism of Public Participation

Abstract：Public Decision-making of the small town is its governmental decision actually, the thesis analyses the characteristics of its decision-making, at the base, it analyses that how to do the decision-making for the small town government.The small town decision-make must respect people’s will, and the public participation is the key to guarantee the democratization and scientific in the course of decision-making, base on these know, the thesis puts forward to establishing the mechanism of public participation in the course of decision-making of the small town and making public participation legalization and systemization, which can promote good governance of the small town government accordingly, and the harmonious development of rural society.Keywords：The small town, the decision-making, the public participation, the mechanism.小城鎮(zhèn)決策過程是政府履行職能、完成對(duì)社會(huì)治理的過程，隨著管理科學(xué)、決策科學(xué)進(jìn)入新的歷史階段，理論有新的變革和發(fā)展，面對(duì)這些變革，政府要有所作為，有所不為，這是擺在政府面前的一項(xiàng)重大的課題。小城鎮(zhèn)政府，我國政治體制的最基層的人民政府，因其自身的特點(diǎn)——基層，她的能力如何，能力如何得以體現(xiàn)，……直接關(guān)乎政治體制穩(wěn)定發(fā)展和合法性的存在，同時(shí)影響政府體系合法性基礎(chǔ)，關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，這些，促使政府思考是繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的決策體制，還是革新以順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)變革？傳統(tǒng)的決策體系其效能如何，其相對(duì)應(yīng)的決策成本——收益是否符合現(xiàn)時(shí)代人們對(duì)政府作為的要求等等，應(yīng)對(duì)時(shí)代發(fā)展要求和社會(huì)變革，因此，小城鎮(zhèn)政府決策應(yīng)有科學(xué)的理念和思想，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度推進(jìn)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展?？茖W(xué)地決策要求積極推動(dòng)公共參與，因此政府在決策時(shí)要積極推進(jìn)公共參與，建立健全科學(xué)的、合法的公共參與機(jī)制，以此對(duì)政府決策獻(xiàn)計(jì)諫言，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保證公共利益得到保障，彰顯公共利益優(yōu)先的公共參與的核心價(jià)值。

一、小城鎮(zhèn)的決策

決策正確與否關(guān)系到一個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展和未來。失敗的決策是不尊重客觀規(guī)律，不正視客觀實(shí)際，不尊重科學(xué)的盲目決策，致使公共利益受到損害，從深層次看，公共利益和民主科學(xué)決策觀念的缺失是其失敗決策的原因，而因決策而發(fā)展良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是因?yàn)樗麄冊跊Q策中尊重客觀規(guī)律，充分利用公眾和專家學(xué)者的作用，積極促使他們參與到?jīng)Q策的過程中。小城鎮(zhèn)決策是小城鎮(zhèn)政府遵循區(qū)域發(fā)展原則，依據(jù)國家有關(guān)法律、行政條例、條令，充分考量本地社會(huì)人文、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治條件以及人民群眾的合理合法訴求的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合法作出符

合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治協(xié)調(diào)發(fā)展的短、中、長期發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃，或發(fā)布解決某一具體問題的決定政令等。它具有以下特點(diǎn)：

（1）區(qū)域發(fā)展性。小城鎮(zhèn)是中國政治最基層的人民政府單位，也是具有獨(dú)立財(cái)政的最低單元，也是縣域經(jīng)濟(jì)或以上的最基本組成要素，具有很強(qiáng)的區(qū)域性，不同的鎮(zhèn)域，有著不同的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、人口等環(huán)境，這些都是決定小城鎮(zhèn)決策走向的關(guān)鍵因素。

（2）直接關(guān)乎最廣大人民的根本利益。小城鎮(zhèn)是中國經(jīng)濟(jì)、政治的基本單位，也是中國社會(huì)基本單元村社、社區(qū)的直接統(tǒng)治、管理的政府，她的每一決策直接面對(duì)處于社會(huì)基層的人民群眾，直接關(guān)系到他們的根本利益。因此，小城鎮(zhèn)決策的好壞、優(yōu)劣、合法與否、科學(xué)與否，將直接面對(duì)廣大群眾的質(zhì)詢，這也就可能導(dǎo)致公共的合法參與和非法參與。

（3）既具現(xiàn)實(shí)性又具前瞻性。決策不只是某一事件的補(bǔ)救措施，或是針對(duì)某一現(xiàn)時(shí)事件的解決辦法，而且，它還是對(duì)由此可能引發(fā)的其他問題的前瞻性決斷。在現(xiàn)階段大部分的小城鎮(zhèn)決策是國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及突發(fā)事件的處理和政令發(fā)布，對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的長期的規(guī)劃，這本身要求決策者有前瞻性的智慧，對(duì)未來時(shí)間有預(yù)見性和超前的把握能力。而對(duì)于突發(fā)事件，如自然災(zāi)害及農(nóng)村地區(qū)可能出現(xiàn)的社會(huì)危機(jī)等，任何一事件本身不是孤立的，而是多種因素交錯(cuò)，前因后果及未來的影響都是決策者應(yīng)該考慮的。

（4）授權(quán)決策的原則。法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作了嚴(yán)格的法律規(guī)定，任何決策都不能超越法律，或者違反法律。法律明確了政府的決策活動(dòng)，也規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的權(quán)限，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進(jìn)，法律賦予小城鎮(zhèn)政府較大的決策權(quán)利和權(quán)限，同時(shí)也對(duì)小城鎮(zhèn)政府的行政行為、決策行為活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和約束。

二、面對(duì)公眾小城鎮(zhèn)政府如何決策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要應(yīng)對(duì)屬地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的訴求，同時(shí)，也要應(yīng)對(duì)日益突出民眾參與公共事務(wù)，以及有組織保護(hù)自身利益的訴求。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)政府決策應(yīng)考慮以下問題：

第一，面對(duì)群體性群眾危機(jī)，政府決策是否正確關(guān)乎事件的后果，要求政府以極大的政治智慧解決問題[1]；

第二，基層制度性的公共參與渠道缺乏，導(dǎo)致民意無處可疏，這在某種程度上加劇了沖突爆發(fā)的可能性；

第三，在農(nóng)民稅賦減少，而政府財(cái)政供給能力不足的情況下，尋求新的渠道和機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治良性發(fā)展。

（1）必須科學(xué)決策和民主決策：

科學(xué)決策指決策者依照科學(xué)程序，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代的系統(tǒng)、信息、控制理論和方法去進(jìn)行科學(xué)化民主決斷，它包括三個(gè)環(huán)節(jié)：確定目標(biāo)、擬定可能方案和方案優(yōu)選。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，所有要素最終的歸結(jié)是體制因素，也就是民主對(duì)決策的影響，也就是要求公眾參與到?jīng)Q策中去。而決策科學(xué)化、民主化、程序化、制度化，最后落實(shí)到法制化。在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中，要做到科學(xué)決策和民主決策，必須科學(xué)規(guī)范決策程序，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。從小城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況出發(fā)，小城鎮(zhèn)決策應(yīng)遵循如下4項(xiàng)程序：（1）調(diào)查研究，分析問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查研究主要表現(xiàn)為直接的調(diào)查研究方式，即直接聯(lián)系調(diào)查對(duì)象，直接獲取第一手材料，直接同群眾商談問題。從而詳細(xì)、真切地了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，熟悉鄉(xiāng)情民情。（2）專家論證，可行性分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)組織以專家為主體的可行性論證小組，對(duì)決策所涉及的一系列問題進(jìn)行可行性分析：一要確立經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；二要分析實(shí)現(xiàn)條件，即現(xiàn)實(shí)可能性。三要設(shè)計(jì)備選方案。解決“做什么”和“怎樣做”的問題,即運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)尋找實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑，從不同角度大膽設(shè)想，通過定性、定量的分析論證，草

擬出各種不同的備選方案。（3）群眾評(píng)議，權(quán)衡利弊。在被選方案面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)者就要做出選擇和決斷, 這是決策的關(guān)鍵。為此，政府需要進(jìn)一步擴(kuò)大征詢意見的范圍，使更多的專家與群眾參加評(píng)議，評(píng)估備選方案的效能價(jià)值、后果及其影響、利與弊等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者可組織一定范圍的聽證會(huì)，使與決策有直接關(guān)系的人有表達(dá)意見、提供材料和證據(jù)的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大決策的民主參與,增強(qiáng)決策過程的公開性和透明度。（4）跟蹤實(shí)施，信息反饋。在實(shí)施過程中要跟蹤調(diào)查，掌握實(shí)施情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者在決策實(shí)施過程中要深入實(shí)際調(diào)查，了解情況，特別是方案實(shí)施中的困難,主客觀情況的變化，及時(shí)征詢實(shí)施部門的主管、群眾的意見，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行指導(dǎo)與控制,并迅速對(duì)原決策方案做出修改，確保決策目標(biāo)能實(shí)現(xiàn)。

（2）人本決策

小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及到諸多方面，方方面面都與民眾有切身利益關(guān)系，如：土地征用、戶籍改革、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，進(jìn)行決策更應(yīng)考慮公眾的正義訴求。決策要體現(xiàn)公眾的合理、合法、科學(xué)的訴求，也就是要進(jìn)行人本決策。小城鎮(zhèn)決策要切實(shí)體現(xiàn)人本原則，這是民主決策和科學(xué)決策的歸宿和落腳點(diǎn)。小城鎮(zhèn)決策雖然指政府針對(duì)行政管理相對(duì)人即行政管理對(duì)象在處理國家政務(wù)與社會(huì)公共事務(wù)過程中所做出的決策過程。

所謂人本決策是從體現(xiàn)政府統(tǒng)治意志的政令發(fā)布式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的政府治理行為，政府在決策過程中吸收公眾參與到?jīng)Q策的各個(gè)環(huán)節(jié)，既最大體現(xiàn)政府意志，也合理體現(xiàn)公眾意志，同時(shí)使得決策設(shè)計(jì)更具人性化、可接受性、可實(shí)施性，這無疑對(duì)政府、對(duì)決策涉及的執(zhí)行對(duì)象都是有利的。

人本決策還體現(xiàn)的是民主思想、科學(xué)思想、民本思想，這是現(xiàn)代決策精神的體現(xiàn)，更為重要的是，人本決策過程重要環(huán)節(jié)是公共參與決策。

小城鎮(zhèn)的決策要遵循科學(xué)決策、民主決策以及人本決策的原則，而保證這些得以貫徹的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是推行決策過程民主化、公開化，就是要建立決策過程的公共參與機(jī)制。

三、決策過程中的公共參與

（一）公共參與理念和目標(biāo)選擇

公共參與公共參與是指公眾因公共利益需要以一種合法的渠道通過公眾集體或集體代表參與到政府的決策、施政等廣泛的行政行為的行為，體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展中的民主治理精神，本質(zhì)上要求政府的決策和實(shí)施行為處于公眾的參與和監(jiān)督中，具有以下特點(diǎn)：

（1）公眾主體性。公共參與的主體是公眾或其委托的代表，公眾主體性賦予公眾的普遍知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其行使的參與行為在于確保普遍利益不受損害。

（2）公益性。公共參與要調(diào)整的是公共利益，或是涉及區(qū)域內(nèi)大部分民眾或?qū)嶓w的利益，因個(gè)私利益與政府之間發(fā)生的參與關(guān)系不是公共參與。

（3）合法性。合法性是公眾與政府共同追求的目標(biāo)，當(dāng)然，政府或者說決策者與民眾本身不在一對(duì)等的地位上，政府往往忽視公眾存在，由此而造成的不合法但合理的參與過錯(cuò)不在公眾。而政府和公眾都是希望公共參與處于法律調(diào)整的范圍之內(nèi)，在合法的渠道下參與政府決策過程或接受公眾的參與。

（4）客體確定性。公共參與的客體是涉及公共利益的決策等外部行政行為，對(duì)于政府內(nèi)部行政行為，即政府內(nèi)部的獎(jiǎng)懲、升遷等不具約束力，或者說公共參與不調(diào)整內(nèi)部行政行為。（5）形式多樣性。公共參與的形式、渠道是多樣，有政府主動(dòng)，如：座談、走訪、問卷調(diào)查、召開代表大會(huì)等，也有公眾主動(dòng)的：投票、選舉、上訪等。

公共參與的目標(biāo)（Goals of Public Participation）選擇包涵以下內(nèi)容：

（1）提供信息給民眾，讓公眾懂得決策的過程、議題和價(jià)值（The Values）, 并且能有效地參加。

（2）提供完全的機(jī)會(huì)給公眾以聽取他們的觀點(diǎn)和建議、意見和以此影響計(jì)劃過程的結(jié)果。（3）建立輿論和公眾的支持政府的遠(yuǎn)景計(jì)劃和目標(biāo)，并與政府一道為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃和目標(biāo)而努力。

（4）保證計(jì)劃的有效開展，決策的有效實(shí)施。

（5）公眾的合理、合法的建議和意見能被接受，影響政府的決策行為，保障公共利益不受侵害。

（6）推動(dòng)政府科學(xué)、合法治理。

（2）公共參與的模式選擇

目前，決策科學(xué)的發(fā)展、管理科學(xué)的變革和政府價(jià)值取向革新為公共參與提供了多種模式選擇和渠道。Demelza Birch在一項(xiàng)調(diào)查中總結(jié)了公共參與的19種模式：申訴和建議計(jì)劃（Complaints/suggestions schemes）、服務(wù)滿意調(diào)查（Service satisfaction surveys）、民意測驗(yàn)（Other opinion polls）、互聯(lián)網(wǎng)（Interactive web-site）、投票（Referendums）、社區(qū)計(jì)劃/需求分析（Community plans/needs analysis）、市民座談（Citizen’s panels）、合作委員會(huì)/委員會(huì)介入（Co-option/committee involvement）、質(zhì)詢會(huì)議（Question and answer sessions）、問卷調(diào)查（Consultation documents）、公開會(huì)議（Public meetings）、市民評(píng)審（Citizens’ juries）、焦點(diǎn)組織（Focus Groups）、走訪（Visioning exercises）、服務(wù)工作者討論會(huì)（Service user forums）、問題討論會(huì)（Issue forums）、利益分配論壇（Shared interest forums）、區(qū)域/鄰里討論會(huì)（Area/neighbourhood forums）、服務(wù)管理者論壇（User management of services）[2]。在一個(gè)法制健全和政府效能高的體制下，這些模式的應(yīng)用能夠促使政府決策時(shí)考慮并接納民眾的建設(shè)性意見，因?yàn)楹鲆暪矃⑴c行為的合理、合法性的結(jié)果是可以預(yù)見的。

我國的情況是民眾對(duì)政府的預(yù)期是“不變壞”，而不是政府效能的提高，因此民眾參與的主動(dòng)性較差，而且由于缺乏必要的體制，公共參與水平較低，隨著社會(huì)發(fā)展和政府變革，和民眾理性預(yù)期的提高，民眾對(duì)政府決策過程中的參與熱情逐步提高，從現(xiàn)實(shí)看，放開較高行政級(jí)別政府的決策參與可能性不大，也就是這類政府決策的剛性較小，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施決策過程的公共參與具有現(xiàn)實(shí)性，從我國小城鎮(zhèn)決策特點(diǎn)看，發(fā)展公共參與具有非常重要的實(shí)踐和理論意義，但其具有較強(qiáng)的區(qū)域性和針對(duì)性在某種程度上受到一定的限制了公共參與模式的多樣化和效能的實(shí)現(xiàn)。

目前，從全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐看，公共參與的模式主要有：聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、吹風(fēng)會(huì)、網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上征求意見（有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、黨委政府主要負(fù)責(zé)人熱線電話、信箱、上訪、問卷調(diào)查、走訪、座談、投票表決、公民選舉、蹲點(diǎn)了解情況等。這些形式中，有的是有嚴(yán)格的法律程序的，如公民選舉、聽證會(huì)、上訪等，也是有法律保障的，一旦走這些程式，必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)于公眾的合理合法意見和建議，決策者或政府有責(zé)任采用的，否則要追究其法律責(zé)任的。而其他的參與形式在法律法規(guī)上沒有明文規(guī)定，因此選擇這些形式，參與的程序是不定的，公眾提的合理合法意見和建議法律沒有規(guī)定決策者或政府有責(zé)任采用，因此可以說這些形式是非法律強(qiáng)制的公共參與形式，政府聽取亦可，不聽取也可，而這些形式大多數(shù)是政府主動(dòng)要求公眾參與的行為，政府主要用以聽取民聲，疏導(dǎo)民意的。

在給定的條件下，不同的模式選擇起到的效果是不一致的，公共參與的模式選擇效能的最大化決定于三個(gè)方面，一是決策信息是否完全可知；二是民眾的理性預(yù)期；三是是否有一系列的制度安排確保參與行為的實(shí)現(xiàn)。不同的模式，在這三方面都是有差異的；不同的國家、不同體制之下的模式在這幾方面都有很大的差異，而且，每一種模式下這三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，選擇公共參與的模式在于符合實(shí)際情況和不同群體的不同訴求。

因此，建立相應(yīng)的公共參與機(jī)制的必要性就體現(xiàn)出來，這種機(jī)制在于保證政府決策信息的公開，疏導(dǎo)民眾的理性預(yù)期，以及公共參與過程公眾合理合法的意見得以采納，促使決策者作出合法科學(xué)的決策，同時(shí)保證公共參與的價(jià)值得到體現(xiàn)，原則得到遵循。（3）公共參與的原則和價(jià)值取向

公共參與的主體應(yīng)該是民眾，民眾的理性預(yù)期是公共參與的原始動(dòng)力，是直接誘因，這種預(yù)期的本質(zhì)就是利益最大化，從決策者的角度，決策的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，但是這并不是決策本身具備的天然素質(zhì)，決策最終帶來的是利益調(diào)整，政府的預(yù)期和民眾預(yù)期有時(shí)是不同的，甚至是矛盾，這原因是不完全信息造成的，公共參與可能帶來決策成本的增加，但從整體看，公共參與的預(yù)期應(yīng)該是積極的，是能夠符合公益和社會(huì)發(fā)展的原則。公共參與的價(jià)值取向是公共參與過程必須依據(jù)的準(zhǔn)則，既是一種道德觀念的體現(xiàn)，也是法理的體現(xiàn)，公共參與的價(jià)值取向在于保證公共參與預(yù)期符合公共利益，同時(shí)將公共參與調(diào)整在道德和法理共同的范圍內(nèi)。

公共參與核心價(jià)值國際協(xié)會(huì)（The International Association for Public Participation's Core Values）指出公共參與的核心價(jià)值是：①公眾應(yīng)該在影響他們的生活的決定中保留自己的意見。②公共參與包括民眾的意見將會(huì)影響決定的許諾。③公共參與過程在于溝通利益而且要滿足所有的參加者的參與需要。④公共參與過程在于尋求并促進(jìn)包含那些潛在的影響。⑤公共參與過程包括參與定義他們?nèi)绾螀⑴c的方面。⑥公共參與過程應(yīng)提供給公眾一些在參與過程中的需要的信息。⑦公共參與過程傳達(dá)給參與者的是怎樣使他們的意見影響決定[3]?？偨Y(jié)起來，公共參與的價(jià)值取向應(yīng)該包含以下涵義：一是必須尊重民眾的意愿，政府的合法性不僅體現(xiàn)在法律條文賦予政府履行的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等職能，也體現(xiàn)在民眾的認(rèn)可，也即事實(shí)合法性，民眾的意愿是政府應(yīng)該響應(yīng)的訴求，也是政府本身的行政的目標(biāo)，政府事實(shí)合法性基礎(chǔ)是民眾的需求；二是合理的制度安排和設(shè)計(jì)，公共參與的實(shí)施需要其他制度安排來保證，民眾理性不是天然的，政府也不是天然為公益的，合理的制度安排和制度設(shè)計(jì)在于約束民眾和政府行為，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益；三是信息對(duì)稱和公開，民眾對(duì)涉及自身權(quán)益的信息有知情權(quán)，而在政府行政行為，作為主體的政府和客體對(duì)象之間是不平等的，這種不對(duì)等使得民眾很難獲取必要的信息，同時(shí)也增加了政府行政的成本。

社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)（The Community Development Society）在研究公共參與在社區(qū)實(shí)踐成效時(shí)，總結(jié)了以下好的經(jīng)驗(yàn)和原則（Principles of Good Practice）：①促進(jìn)活躍的和具有代表意義的參與使得所有社區(qū)成員能夠切實(shí)影響影響他們生活的決定。②使社區(qū)成員學(xué)習(xí)而且了解社區(qū)問題，包括經(jīng)濟(jì)的，社會(huì)的，環(huán)境的，政治上的，心理學(xué)的, 以及其他與改變他們行動(dòng)過程的沖擊。③將社區(qū)中不同興趣和文化納入社區(qū)發(fā)展進(jìn)程；并且脫離那些對(duì)社區(qū)成員不利的影響。④積極地工作以提高社區(qū)成員、領(lǐng)袖和團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)能力。⑤要公開全部的促進(jìn)社區(qū)健康和可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)策略[4]。

從小城鎮(zhèn)實(shí)踐和發(fā)展看，決策的根本目標(biāo)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治和諧健康發(fā)展，公共參與的原則主要是民主和科學(xué)兩大方面，民主方面的原則有：（1）公眾有表達(dá)不同意見、提出合理建議的機(jī)會(huì)和渠道，決策者或者說政府應(yīng)該提供這些機(jī)會(huì)和創(chuàng)造相關(guān)的條件。（2）決策者或者說政府在決策時(shí)應(yīng)吸納公眾的合理、科學(xué)的意見，不能走形式，走過場，漠視公眾的意見。（3）公眾要積極參與決策，對(duì)決策進(jìn)行監(jiān)督，決策者或政府要積極應(yīng)對(duì)公共參與，不能消極應(yīng)對(duì)，接受公眾的監(jiān)督、申訴和質(zhì)詢?？茖W(xué)方面的原則有：決策是系統(tǒng)工程，公眾要充分了解決策的相關(guān)程序、內(nèi)容等，科學(xué)地參與到?jīng)Q策中，提出可行的、合理的建議，以利于決策采用。而決策者或政府不能只針對(duì)現(xiàn)時(shí)事件決策，要有長遠(yuǎn)的眼光、開闊的視野，著力解決系列問題，要廣泛聽取相關(guān)各方的建議、意見。

（4）影響公共參與的因素

公共參與不管是機(jī)制性還是非機(jī)制性的，總是受到各種各樣的因素的影響，有積極的影響，也有消極的影響；有顯性影響，也有潛在的影響；有公共參與的主體即公眾自身的影響，也有公共參與的對(duì)象也即決策者或者政府的影響……。Demelza Birch在Public Participation in Local Government——A survey of local authorities 中列舉了7項(xiàng)促進(jìn)公共參與的因素：合作戰(zhàn)略、部門計(jì)劃、中央政府、公眾或社區(qū)要求、政策組織、個(gè)體、地方政府網(wǎng)絡(luò)，在對(duì)216個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的問卷分析得出，96個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)（44%）認(rèn)為合作戰(zhàn)略是最主要的因素，37個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)（17%）認(rèn)為部門計(jì)劃是最主要的因素，很少權(quán)力機(jī)構(gòu)（3個(gè)）認(rèn)為個(gè)人是最主要的，沒有機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方政府網(wǎng)絡(luò)是最主要的。同時(shí)，該文也列出了六項(xiàng)公共參與的主要問題是缺少資源、時(shí)間、公共利益、國會(huì)支持、官方支持、法律支持等，其中缺少資源、時(shí)間、公共利益是主要的問題，這些都影響了公共參與[5]。

從我國的小城鎮(zhèn)決策中公共參與實(shí)踐看，影響因素主要有，從政府角度看有：官員的能力、政治素養(yǎng)、相關(guān)法律不足、政府決策很少考慮公眾，從公眾角度看有：缺少資源、參與水平不高、缺少時(shí)間、沒有法律保障、渠道少等。但是，我國憲法保障公民有參政議政的權(quán)利，我國信訪體制是比較健全的，各級(jí)人民政府都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，可以接待公眾來訪，但僅有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公眾的需要的，而且，不是公眾的所有參與都適合走信訪路線的，因此，建立廣泛的公共參與機(jī)制是非常重要的，也是非常必要的，這是民主政治的體現(xiàn)，也是決策民主化、科學(xué)化的要求。

四、小城鎮(zhèn)公共參與機(jī)制建設(shè)

（1）小城鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機(jī)制

當(dāng)前，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)主要進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)調(diào)整和建制村合并，農(nóng)村耕地、建設(shè)用地、綠化用地整理，大力改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，有效利用開發(fā)自然資源，進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，發(fā)展教育科技文化衛(wèi)生事業(yè)，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，進(jìn)行社會(huì)治安交通綜合治理，深化管理體制改革等等，所有這些都與廣大群眾有密切的關(guān)系，政府任一項(xiàng)都關(guān)系到他們的切身利益，特別地，在小城鎮(zhèn)中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村用地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都直接關(guān)乎群眾的生活。從小城鎮(zhèn)建設(shè)中反饋的情況看，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，政府有些決策不考慮實(shí)際情況和市場因素，違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成資源浪費(fèi)，損害群眾利益。因此，能否科學(xué)決策和民主決策直接影響群眾的切身利益。而對(duì)于小城鎮(zhèn)的決策怎樣做到科學(xué)決策和民主決策呢？如何保證科學(xué)決策和民主決策？誰對(duì)最終決策負(fù)責(zé)，誰又能對(duì)決策的過程進(jìn)行有效的監(jiān)督？政府的非天然公益要求適當(dāng)制度安排去約束其行為，建立一種制度性公共參與，一則可以保障公眾的利益不受合法的非法的侵害，二則可以促使政府科學(xué)、民主決策，三則，有利于決策的實(shí)施，四則，有利于改善政府和公眾的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

公共參與行為貫穿政府決策的全過程，不僅是政府的主動(dòng)的、積極的行為，也有民眾的主動(dòng)的、積極的行為，它所體現(xiàn)的是民眾理性和政府對(duì)民眾意愿的重視和對(duì)群眾利益的關(guān)切，然而，在我國小城鎮(zhèn)建設(shè)中的決策實(shí)踐中，大多數(shù)情況下是公眾的主動(dòng)要求和對(duì)切身利益的關(guān)注，而要求參與到政府的一些決策行為中，提供必要的信息和進(jìn)行必要的監(jiān)督，是由下而上的訴求，在多數(shù)情況下，不能夠有效的實(shí)施公共參與，政府對(duì)此認(rèn)可度比較低，這種非體制性的參與并不能得到預(yù)期收益，目前，公共參與渠道的渠道缺乏或不暢通造成許多民眾與基層政府的沖突性，民眾的參與意識(shí)的提高與政府忽視公眾的知情權(quán)、參與權(quán)的矛盾可能導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定和政府合法性受到質(zhì)疑。

美國能源部政府和公共事務(wù)辦公室（Office of Intergovernmental and Public Accountability.U.S.Department of Energy）發(fā)表的《如何設(shè)計(jì)公共參與計(jì)劃》(How To Design Public Participation Program)認(rèn)為一個(gè)有效的決策過程的公共參與計(jì)劃包含三個(gè)階段：決策分析（Decision Analysis）、公共參與計(jì)劃（Public Participation Planning）、實(shí)施計(jì)劃（Implementation Planning），而決策分析包括：①解析為什么要作出如此的決策，②詳細(xì)說明制定決策的步驟及日程安排，③決定是否需要公眾參與，為得是什么目的；公共參與計(jì)劃包括：①向公眾詳細(xì)說明在決策過程中需要完成的工作，②確定利害關(guān)析——內(nèi)在的和外部，③確定過程中每一步要用到的方法，考慮不同群體的需要④整合整個(gè)計(jì)劃中的方法；實(shí)施計(jì)劃包括如何提高公共參與的主動(dòng)性[6]。

當(dāng)前，公共參與制度化及法制化是有具有現(xiàn)實(shí)和理論意義，順應(yīng)政府“治道”變革和適應(yīng)政府“善治”要求。公共參與機(jī)制是促進(jìn)政府良好決策的制度安排，也是預(yù)防、化解社會(huì)問題的制度安排，同時(shí)也是保障群眾利益的制度設(shè)計(jì)，就是政府與社會(huì)民眾之間通過一種合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決等等行政外部行為進(jìn)行的協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的實(shí)際情況，結(jié)合公共參與實(shí)踐，對(duì)決策過程中的公共參與機(jī)制作如下描述：既然是決策過程中的公共參與，應(yīng)該是一個(gè)完整的過程，它必須解決為什么而參與、公眾為什么要參與、如何參與等問題。決策過程是一個(gè)系統(tǒng)工程，公共參與過程本身也是一個(gè)系統(tǒng)過程，決策過程中每一個(gè)步驟內(nèi)含公共參與過程，也就是決策過程中有幾個(gè)公共參與系統(tǒng)組成，按照系統(tǒng)工程理論，公共參與作為一種輸入（Income）,而參與的結(jié)果是一種輸出（Outcome），在這個(gè)系統(tǒng)中，還包括傳遞函數(shù)（Transfer function）、反饋函數(shù)（Feedback function），傳遞函數(shù)將系統(tǒng)中各個(gè)結(jié)構(gòu)、功能、相互關(guān)系有機(jī)整合，是處理公共參與的核心，也是其中的關(guān)鍵所在，反饋函數(shù)包括機(jī)制內(nèi)的反饋，也包括機(jī)制外的反饋，內(nèi)外界因素對(duì)輸出結(jié)果也即決策的反映，傳遞到公眾，而后通過公共參與對(duì)決策進(jìn)行修正。同時(shí)，公共參與機(jī)制既然是一種機(jī)制，其主體、客體、調(diào)整對(duì)象是有機(jī)整體，其順利和良性運(yùn)行需要?jiǎng)恿?、協(xié)調(diào)和推進(jìn)機(jī)制等，一方面要求決策者的自覺行為，另一方面法律應(yīng)該政府決策作法律上的約束，這是保障公共參與機(jī)制有效性和良性運(yùn)行的關(guān)鍵，不僅要求參與過程、程序的法制化，也要求公共參與行為的制度化。（2）當(dāng)前建立小城鎮(zhèn)決策公共參與機(jī)制急需解決的問題

第一、賦予民眾參與的對(duì)等權(quán)利。（1）提高民眾的法律認(rèn)識(shí)，這對(duì)科學(xué)決策和民主決策也起到促進(jìn)、監(jiān)督和約束作用；（2）信息公開，保證決策信息能夠得到傳達(dá)和賦予公眾的一般知情權(quán)和質(zhì)疑權(quán)。法律賦予民眾有知情權(quán)。政府應(yīng)盡可能公開一些政務(wù)信息，使民眾對(duì)政府決策、動(dòng)態(tài)有所了解，這實(shí)質(zhì)上也是民本思想的體現(xiàn)；（3）尊重民眾的意愿和參與訴求。

第二、立法為公共參與機(jī)制的運(yùn)行提供法律保障。公共參與機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及社會(huì)生活的許多方面，公共參與行為的法制化是公共參與機(jī)制運(yùn)行的根本保障，沒有法律法規(guī)等給予的保護(hù)和對(duì)政府的約束、監(jiān)督，不利于公共參與的發(fā)展，也很難體現(xiàn)政府決策的民主化和科學(xué)化，最終影響政府施政能力，造成行政資源的浪費(fèi)，不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

第三、提高政府依法決策和民主決策的意識(shí)。法律創(chuàng)制意義在于能夠被毫無保留地貫徹執(zhí)行。政府也以實(shí)現(xiàn)公眾的最大利益為訴求，重視公眾的意志。政府應(yīng)以民本思想為指導(dǎo)，依法、積極、主動(dòng)地就有關(guān)問題與民眾磋商，聽取民眾的意見、建議。

五、結(jié)論

我國正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)問題、社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)無疑會(huì)影響我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。近年來，由于改革的不斷深入，我國 “三農(nóng)”問題日益突出，政府面

臨強(qiáng)大的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否解決好，關(guān)乎改革成敗和我國現(xiàn)代化事業(yè)。我國政府正處于一種復(fù)雜的改革條件面前，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的不斷推進(jìn)，新的問題、新的矛盾將暴露，這使得政府決策變的更加復(fù)雜和困難，如何在這種復(fù)雜的變革和改革的條件下順利實(shí)現(xiàn)政府的職能。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用突現(xiàn)，面對(duì)政府管理和決策的理論變革，政府決策無法避免地要面對(duì)社會(huì)發(fā)展和公眾的科學(xué)化、民主化決策的訴求。決策科學(xué)化，要求決策者將現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)用到?jīng)Q策中，同時(shí)，對(duì)決策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，要求降低決策成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高決策的成本收益。決策的民主化則為實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化提供最可靠和最有效的體制保證，使決策的科學(xué)化程度達(dá)到一個(gè)新的、更高的水平。而科學(xué)和民主決策，需要公眾參與機(jī)制的保證，確保政府以更科學(xué)、更合理的理念指導(dǎo)決策和管理；同時(shí)，公共參與機(jī)制為預(yù)防和化解農(nóng)村社會(huì)問題，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供保障機(jī)制，從而有利于農(nóng)村社會(huì)及至全社會(huì)的和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 何明，謝威.群體性事件與公共決策[J].探索與爭鳴，2002（2）：100-101.[2]，[5]Demelza Birch.Public Participation in Local Government: A survey of local authorities.Local and Regional Government Research Unit, ODPM, Landon.2002.[3]，[4]The Co-Intelligence Institute.Principles of Public Participation [EB/OL].http://,2002-09-03.[6] James L.Creighton, Los Gatos, CA.Public Participation Planning Guide.Office of Intergovernmental and Public Accountability[EB/OL].http://web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.