第一篇：談?wù)勎覈魇张盼圪M(fèi)制度并闡述其存在的缺陷及改革方向

談?wù)勎覈魇张盼圪M(fèi)制度并闡述其存在的缺陷及改革方向

內(nèi)容摘要：環(huán)境問題日益嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)平衡已成為全球問題。排污收費(fèi)制度在我國已經(jīng)實(shí)行30多年，對控制污染取得了良好的成績，但是也出現(xiàn)了很多問題。本文對我國的排污收費(fèi)制度進(jìn)行分析，指出了現(xiàn)行制度的不足，并提出了排污收費(fèi)制度改革與完善的建議與措施。

關(guān)鍵字：排污收費(fèi) 理論基礎(chǔ) 問題 改革

排污收費(fèi)制度是環(huán)境法律制度的重要組成部分，該制度對于控制污染、實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。但是，隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入、市場日趨完善，這項(xiàng)制度在立法上已經(jīng)落后，在實(shí)施過程中暴露出眾多的不足之處。對于此，大部分人認(rèn)為排污收費(fèi)制度已經(jīng)不適合我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的需求，應(yīng)當(dāng)全面的改為排污稅收制度。然而，根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，目前排污收費(fèi)制度在我國繼續(xù)實(shí)施還是很有必要的，因?yàn)槲覈鴮?shí)行排污稅的時(shí)機(jī)還尚未成熟，況且排污稅收體系的建立需要一個(gè)較長的時(shí)間，注定將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。因此，改革排污收費(fèi)制度并繼續(xù)保證該制度在我國實(shí)施的同時(shí)，對個(gè)別收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行排污收稅的試驗(yàn)，是適應(yīng)我國國情并且不乏前瞻性的正確做法。一．排污收費(fèi)制度的含義

排污收費(fèi)制度，也被稱為征收排污費(fèi)制度，是指國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門對向環(huán)境排放污染物或者超過國家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的排污者，按照所排放的污染物的種類、數(shù)量和濃度，征收一定的費(fèi)用的一套管理制度。它是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段有效地促進(jìn)污染治理和新技術(shù)的發(fā)展，使污染者承擔(dān)一定污染防治費(fèi)用的法律制度，是“污染者負(fù)擔(dān)”原則的具體體現(xiàn)。

二．排污收費(fèi)制度的理論基礎(chǔ)

（一）環(huán)境資源價(jià)值理論

環(huán)境是人類生存的基本條件，也是社會發(fā)展的物質(zhì)資源。當(dāng)今世界，隨著人口的增長和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，對環(huán)境資源的獲取越來越大，因而，環(huán)境資源的有限性表現(xiàn)得日益突出。雖然環(huán)境資源具有稀缺性，但在人們環(huán)境意識不高的情況下，對環(huán)境資源的開發(fā)和利用是毫無節(jié)制的。超出環(huán)境承受能力地開發(fā)和利用環(huán)境資源就會形成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，受到環(huán)境的懲罰。環(huán)境資源是歸國家所有的公共物品。因此，它不能嚴(yán)格地劃分所有權(quán)或使用權(quán)，只能為在這個(gè)環(huán)境生存的群體所共有。基于環(huán)境資源的稀缺性，這種公共物品應(yīng)實(shí)行有償使用。

（二）外部不經(jīng)濟(jì)性

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動中，外部性是指某一經(jīng)濟(jì)活動主體對他人和環(huán)境造成了影響而又未將這些影響計(jì)入市場交易的成本或價(jià)格之中。例如，空氣是公共物品，工廠向其排放污染物而排污并未構(gòu)成生產(chǎn)成本，被污染的個(gè)人和企業(yè)卻蒙受了損失，這樣就形成了生產(chǎn)企業(yè)私人成本與社會成本的差異。由于這種差異沒有反映在生產(chǎn)企業(yè)的成本上，便構(gòu)成了私人經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的外部成本，即外部不經(jīng)濟(jì)性，它是排污者忽視環(huán)境保護(hù)即不愿意在環(huán)境保護(hù)方面投資的內(nèi)在原因。將外部性概念引入環(huán)境領(lǐng)域，是為了尋找促使其外部成本內(nèi)在化的有效方式，以解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。

（三）污染損害的補(bǔ)償理論

環(huán)境惡化實(shí)際上是環(huán)境資源的過度利用，其原因是環(huán)境資源的使用費(fèi)未進(jìn)入生產(chǎn)成本核算。私利的個(gè)體行為不會去保護(hù)這種公共物品，而是任意濫用。因?yàn)闆]有任何使用者會主動限制自己使用這些免費(fèi)的環(huán)境資源或改善資源狀態(tài)。盡管收費(fèi)不能真正反映補(bǔ)償環(huán)境資源的價(jià)值，但這種補(bǔ)償作用可使環(huán)境資源使用者改變排污行為，有效利用資源。政府可以通過調(diào)節(jié)環(huán)境資源的補(bǔ)償費(fèi)用，讓生產(chǎn)者在選擇自己利益的時(shí)候，將環(huán)境資源的費(fèi)用考慮進(jìn)去，使環(huán)境問題的外部不經(jīng)濟(jì)性問題內(nèi)部化。三．排污收費(fèi)制度存在的問題

由于目前我國所處的發(fā)展時(shí)期、基本國情和科學(xué)技術(shù)水平等各方面的限制因素,我國的排污收費(fèi)制度目前仍存在著諸多問題。

1.征收標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，征收阻力大?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)普遍低于正常的污染處理費(fèi)，因而產(chǎn)生了用交排污費(fèi)購買“污染權(quán)”或“破壞權(quán)”，企業(yè)重生產(chǎn)輕污染治理的不正?，F(xiàn)象。這主要是我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對仍處于主體地位，制定的排污費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)要相應(yīng)地考慮企業(yè)的承受能力，同時(shí)又要顧全經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就給環(huán)境保護(hù)工作留下了隱患。

2.征收標(biāo)準(zhǔn)缺乏靈活性。統(tǒng)一排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的目的是為了在整體上維護(hù)我國的環(huán)境狀況，出發(fā)點(diǎn)是好的。由于我國東、西部之間，沿海與內(nèi)地之間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一味地堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)定地方只能制定更嚴(yán)格的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可能會導(dǎo)致有的不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)收費(fèi)難；發(fā)達(dá)的地區(qū)收費(fèi)相對又低，起不到應(yīng)有的效果。制定出符合東西部實(shí)際發(fā)展情況的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是正確的選擇。3.征收項(xiàng)目不全。雖然2003年出臺的排污費(fèi)征收管理辦法已經(jīng)增加了污染因子數(shù)，但是仍有一些常見的污染物沒有被納入征費(fèi)的范圍內(nèi)。比如，汽車尾氣污染、家庭生活污水、放射性污染物等等。

4.征收程序復(fù)雜，征收成本高?，F(xiàn)行排污費(fèi)征收條例規(guī)定，排污費(fèi)征收程序是每個(gè)月或每季都要分別向排污者送達(dá)核定的污染物排放種類、數(shù)量通知書和繳費(fèi)通知單。大的城市須收取上萬家單位的排污費(fèi)，如果全部按程序發(fā)送通知書，需要大量的人力、物力，而且多數(shù)通知書要通過郵政部門掛號、特快送達(dá)，即使部分小單位每季度的排污費(fèi)只有十幾元也要開銷同樣的郵費(fèi)，大大增加了收費(fèi)成本開支。四．排污收費(fèi)制度的改革建議

（一）改革的目標(biāo)

1.改善環(huán)境質(zhì)量

改善環(huán)境質(zhì)量是首要和根本的目標(biāo)，因?yàn)榕盼凼召M(fèi)政策的實(shí)施最直接和最根本的動機(jī)就是改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境質(zhì)量是否改善及改善的程度，是評價(jià)排污收費(fèi)制度是否完善的基本指標(biāo)。

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2.促進(jìn)稅制改革

環(huán)境稅首要的功能是調(diào)節(jié)功能，即從經(jīng)濟(jì)手段的角度為在短期內(nèi)有效遏制污染物排放的數(shù)量，促進(jìn)資源和能源的節(jié)約使用，改變經(jīng)濟(jì)增長方式和消費(fèi)模式提供經(jīng)濟(jì)動力。而引入環(huán)境稅一定會影響到現(xiàn)在的稅收體制，為稅制改革起到示范和促進(jìn)的作用。

3.提高政府效率

我們進(jìn)行排污收費(fèi)制度改革的目標(biāo)是為了降低環(huán)境治理的成本，提高效率。而效率是通過收益與成本的對比來衡量的，成本中政府的管理成本以及企業(yè)和個(gè)人的奉行成本是兩個(gè)重要的方面。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府效率的提高與政策工具的選擇息息相關(guān)。政府只需要制定出適合本國國情的制度，在制度實(shí)施中讓市場機(jī)制自動發(fā)揮作用，來達(dá)到政府預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)。較之以往大量使用行政管制手段、政府面面俱到的做法，這本身就體現(xiàn)了政府管理水平和效率的提高。

（二）改革的建議

現(xiàn)實(shí)證明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境問題的出現(xiàn)有很大的相關(guān)性，某種程度上存在著一定的矛盾和沖突。環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)、社會和諧可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，在環(huán)境要求不斷提高，環(huán)境保護(hù)壓力逐年加大的情況下，應(yīng)當(dāng)從環(huán)境保護(hù)角度來審視我們的政策措施，不斷完善和改進(jìn)，使之逐步適應(yīng)發(fā)展需要，做到與時(shí)俱進(jìn)。

1.創(chuàng)新改革排污收費(fèi)理論。創(chuàng)新改革排污收費(fèi)理論應(yīng)明確排污收費(fèi)是政府管理手段的延伸，征收排污費(fèi)主要目標(biāo)是促進(jìn)排污單位加強(qiáng)經(jīng)營管理和技術(shù)革新，節(jié)約和綜合利用資源，積極治理污染，減少污染物排放。必須科學(xué)把握其經(jīng)濟(jì)調(diào)整職能和監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2.完善環(huán)境管理制度。首先實(shí)行排放污染物總量申請收費(fèi)制度。該項(xiàng)制度的改革，其核心就是排污單位通過排放污染物總量申請，同時(shí)繳納相應(yīng)費(fèi)用，取得環(huán)境容量或資源的使用權(quán)，也就是根據(jù)本地區(qū)環(huán)境容量、污染控制目標(biāo)核定本地區(qū)或區(qū)域污染物排放總量，向社會、排污單位發(fā)布公告。排污單位根據(jù)自己的需求，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政部門提出申請。環(huán)保部門根據(jù)各排污單位申請的污染物排放總量，進(jìn)行審查、核定、分配、批準(zhǔn)、發(fā)證，同時(shí)收取核定許可排放總量的開戶費(fèi)和排污費(fèi)，不足部分及增減變更可以通過市場運(yùn)作進(jìn)行污染物排放總量交易。其次，由被動征收轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃蛹{費(fèi)。由于排污單位在申請排污總量或環(huán)境容量使用權(quán)時(shí)即繳納排污費(fèi)，否則排污者將得不到環(huán)境容量使用權(quán)，無法投入運(yùn)行，污染物也就不得進(jìn)入環(huán)境，這使排污費(fèi)從被動征收轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼壅咧鲃永U納。環(huán)保部門只要設(shè)立一個(gè)排污收費(fèi)服務(wù)窗口，只需幾個(gè)人，通過坐地辦公即可解決大量收費(fèi)問題，將大量的人力、物力從繁雜的征收事務(wù)中解脫出來，有效地解決了行政執(zhí)法成本高的問題。

（三）科學(xué)制定和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不是不變的常數(shù)，應(yīng)該與社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、科學(xué)技術(shù)水平相適應(yīng)，不斷摸索科學(xué)決策，建立適應(yīng)市場機(jī)制適應(yīng)治理成本的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。通過對各類主要污染物的治理進(jìn)行成本調(diào)查，確定排污收費(fèi)的費(fèi)率，并兼顧地區(qū)差異，根據(jù)環(huán)境容量和管理效果及企業(yè)的承受能力逐步實(shí)施到位，實(shí)現(xiàn)排污收費(fèi)從靜態(tài)收費(fèi)向動態(tài)收費(fèi)的轉(zhuǎn)變。

（四）建立排污核算、效能評查體系。要以減排量為約束性目標(biāo)，實(shí)行污染總量控制、限額排放和配額交易，引入排放績效指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境容量資源的有效配置。在采取基本收費(fèi)的同時(shí)，實(shí)行附加收費(fèi)。對于超標(biāo)排放和超總量排污實(shí)行附加費(fèi)政策；對新增或超總量申請實(shí)行附加費(fèi)政策；對重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域、流域?qū)嵭懈郊淤M(fèi)政策；對未完成總量削減任務(wù)或控制地區(qū)實(shí)行附加費(fèi)政策等。通過效能評查和收費(fèi)的雙軌制來規(guī)范排污工作。

（五）加強(qiáng)排污費(fèi)征收使用管理。一方面要擴(kuò)大排污費(fèi)實(shí)際征收面，在繼續(xù)重視廢水、廢氣排污費(fèi)征收的同時(shí)，加強(qiáng)對固體廢物及危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)、噪聲超標(biāo)排污費(fèi)的征收；另一方面要健全排污費(fèi)征收稽查制度，堅(jiān)決杜絕重復(fù)收費(fèi)，堵塞在排污申報(bào)、核定、收繳過程中的征收漏洞，確保排污費(fèi)及時(shí)足額征收；同時(shí)要規(guī)范和嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線管理”制度，確保排污費(fèi)?？顚Ｓ谩?/p>

（六）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理。由于排污總量申請收費(fèi)制度實(shí)現(xiàn)了源頭管理，排污單位在申請時(shí)考慮到發(fā)展需要，不愿意少申請，盡可能自覺主動地如實(shí)申報(bào)，同時(shí)由于對總量申請的擔(dān)心，會主動地向環(huán)保管理部門提出或提供說明或賬目審查，并能有計(jì)劃地納入到年度生產(chǎn)經(jīng)營成本核算，做到事前按計(jì)劃設(shè)置，自動、公平發(fā)揮作用，轉(zhuǎn)變了事后按情節(jié)決定收費(fèi)額造成的無序混亂現(xiàn)象，也從制度上徹底地、有效地轉(zhuǎn)變事后收取排污費(fèi)是罰款的錯(cuò)誤理解，環(huán)保管理部門也便于總量管理的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測，排污單位和管理部門對排污總量都能說得準(zhǔn)、說得清，道得明。同時(shí)，也能做到公平、公正、透明，便于公眾監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督，形成有效地監(jiān)督體系，把這項(xiàng)工作落到實(shí)處。五．結(jié)語

排污收費(fèi)制度實(shí)施30年來，對于提高全民環(huán)境意識，籌集污染治理資金，促進(jìn)企業(yè)污染治理、技術(shù)進(jìn)步，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍的自身建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，推動環(huán)境保護(hù)工作的全面展開都發(fā)揮了十分重要的作用。因此收費(fèi)制度不能輕易舍棄，作為環(huán)境污染控制與發(fā)展、保護(hù)之間關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵要素，是至關(guān)重要的一個(gè)方面，只要我們不斷完善和改革，就能把各種問題兼收并蓄，統(tǒng)而化之。

第二篇：談?wù)勎覈魇张盼圪M(fèi)制度

談?wù)勎覈魇张盼圪M(fèi)制度

摘要：缺陷：

1、排污費(fèi)的性質(zhì)不明。

2、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于污染治理成本導(dǎo)致企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)也不愿治理污染。

3、收費(fèi)的計(jì)算方法不合理。同一排污口排放兩種以上有害物質(zhì)的，只按照其中收費(fèi)高的一種污染物計(jì)征排污費(fèi)，而不是按照多種污染物質(zhì)累計(jì)收費(fèi)。

4、收費(fèi)的使用不合理。改革方向：

1、法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定排污費(fèi)所具有的補(bǔ)償環(huán)境損害、使污染者承擔(dān)一定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的性質(zhì)。

2、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)略高于污染治理成本。

3、實(shí)行多項(xiàng)污染物累計(jì)收費(fèi)。

4、對排污費(fèi)全面實(shí)行有償使用。

關(guān)鍵詞： 排污收費(fèi)制度 排污費(fèi) 環(huán)境保護(hù)工作 環(huán)境容量 排放污染物 環(huán)境問題 排污單位 污染物排放總量 地方政府 排污總量

排污收費(fèi)制度是我國環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)手段，也是我國環(huán)境保護(hù)5大類主要政策手段之一。該項(xiàng)制度從1978年底開始到現(xiàn)行的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，經(jīng)歷了制度設(shè)想、法律確定、收費(fèi)試點(diǎn)、辦法建立、標(biāo)準(zhǔn)改革、條例制度實(shí)施等20多年的探索和實(shí)踐，在我國的環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮了巨大的作用。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境形勢的日益嚴(yán)峻，尤其在“十一五”全面建設(shè)小康社會和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、改善環(huán)境狀況的關(guān)鍵時(shí)期，提出“十一五”末主要污染物排放總量減少10％和實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)工作的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，使環(huán)境保護(hù)工作又面臨著歷史性的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，如何按照要求，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、手段和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，變得尤為重要?，F(xiàn)行的排污收費(fèi)制度仍有很多不適應(yīng)形勢要求、亟待改革和完善的地方。

我國現(xiàn)行排污收費(fèi)制度存在的缺陷

排污收費(fèi)制度的法律依據(jù)不足《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十八條規(guī)定：排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理?！吨腥A人民共和國水污染防治法》第十五條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，按照國家規(guī)定繳納排污費(fèi)，超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。在法律規(guī)定中，明確表達(dá)了超標(biāo)排放征收超標(biāo)排污費(fèi)的概念，這顯然已不再符合我國當(dāng)前環(huán)境保護(hù)方針、政策的需要，也同我國新時(shí)期、新形勢、新任務(wù)的環(huán)境管理要求不相適應(yīng)，針對目前嚴(yán)峻的環(huán)境問題，已不能再允許有超標(biāo)排放行為，與環(huán)境影響評價(jià)制度、“三同時(shí)”制度等相抵觸。實(shí)際上，排污就收費(fèi)是針對一切排污者，對超標(biāo)排放應(yīng)禁止或超標(biāo)即處罰，實(shí)行限期治理、限期整改或關(guān)停措施。因此，現(xiàn)行的針對排污收費(fèi)制度的法律依據(jù)尚顯不足，有待規(guī)范和完善。

現(xiàn)行收費(fèi)體制處于失控狀態(tài)排污收費(fèi)的目的就是要通過經(jīng)濟(jì)杠桿作用促進(jìn)排污者控制污染行為，以達(dá)到一定的環(huán)境目標(biāo)。所代表的思想是“為損害環(huán)境而承擔(dān)費(fèi)用”是一種責(zé)任，是為遏制環(huán)境損害提供一種經(jīng)濟(jì)刺激手段，其作用就是積累資金投入污染治理或刺激經(jīng)濟(jì)力量投入污染控制，促進(jìn)排污者加速對污染控制技術(shù)的開發(fā)利用。從現(xiàn)行的收費(fèi)體制來看，并沒有達(dá)到預(yù)期效果，主要是由于以行政管理為主的收費(fèi)方式存在缺陷造成的。一方面，追求利潤是市場主體的本性，企業(yè)時(shí)刻準(zhǔn)備把內(nèi)部的環(huán)境成本外部化，企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)也不愿自我歸罪，而收費(fèi)測算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)就是申報(bào)核定，主要依靠企業(yè)自報(bào)，而這些數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、可用性很差，且由于對收費(fèi)的擔(dān)心，在核定過程中無法，也不可能做到讓企業(yè)主動提供真實(shí)賬目給環(huán)保部門審查；污染源監(jiān)測也受到技術(shù)、手段、采樣的瞬時(shí)性等制約，無法提供與實(shí)際排放相符的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。因此，環(huán)保部門很難做到數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。另一方面，由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對新老排污者沒有差別，企業(yè)環(huán)境行為不企望治理，而企望于環(huán)境容量，當(dāng)一個(gè)地方環(huán)境容量不適應(yīng)其發(fā)展需求時(shí)，則隨意轉(zhuǎn)入環(huán)境容量較大或相對優(yōu)越的區(qū)域或地區(qū)，形成污染轉(zhuǎn)嫁或轉(zhuǎn)移。其次，排污收費(fèi)強(qiáng)制性手段差，地方政府也把它視為財(cái)政收入的一部分，形成地方行政干預(yù)。因此，現(xiàn)有的收費(fèi)體制表現(xiàn)為無效性、無為性，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，長期處于失控狀態(tài)。

收費(fèi)的被動性和煩瑣性

現(xiàn)行排污收費(fèi)的核算是以排污者的生產(chǎn)需求以及所排放的污染物種類、數(shù)量、濃度為終端，而不是以流域或區(qū)域環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量控制要求為終端。在收費(fèi)層面上，理論上只要排污者履行排污收費(fèi)義務(wù)，排污總量可以隨意拓展，在環(huán)境管理上只能考慮排污者是否達(dá)標(biāo)排放，而不能充分發(fā)揮排污收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用來遏制區(qū)域排污總量的增加，被排污者牽著鼻子走，先污染后收費(fèi)，事后管理，形成環(huán)境污染總量控制的被動局面，難以解決環(huán)境污染總量面臨的嚴(yán)峻形勢和巨大壓力。

在收費(fèi)實(shí)施過程中，也具有煩瑣、工作強(qiáng)度大的弊端。針對每一次的征收行為，必須要通過現(xiàn)場監(jiān)察、監(jiān)測、申報(bào)、核定，再依照國家標(biāo)準(zhǔn)逐一測算，每一環(huán)節(jié)都有很大的工作量，內(nèi)容專業(yè)性也很強(qiáng)，收費(fèi)通知在下達(dá)到企業(yè)時(shí)，很多企業(yè)對測算內(nèi)容看不懂，環(huán)保部門在解釋說明過程中，企業(yè)似懂非懂，或干脆就不明白，大多數(shù)企業(yè)最終只是僅論收費(fèi)數(shù)額、企業(yè)的承受能力被動接受，排污收費(fèi)的真正理念并未達(dá)到，只是命令式而非控制式，企業(yè)往往產(chǎn)生抵觸情緒或視排污收費(fèi)為額外負(fù)擔(dān)。其次，由于排污收費(fèi)數(shù)額對每個(gè)排污者來說都是事后下達(dá)，在執(zhí)行過程中也有多變的動態(tài)性，排污者事前不知道自己應(yīng)承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)的具體數(shù)據(jù)，不能事前納入生產(chǎn)成本核算，也不能納入財(cái)務(wù)計(jì)劃安排，在市場競爭中增加了風(fēng)險(xiǎn)，也得不到利益上的獎勵等，甚至由于協(xié)商收費(fèi)的原因，收費(fèi)額度每年在向國家標(biāo)準(zhǔn)逐步縮小差距，使得收費(fèi)額度在逐年提升。這樣，既顯現(xiàn)被動性，也挫傷了排污者治污的積極性，收費(fèi)制度沒有真正起到經(jīng)濟(jì)動力的作用。

收費(fèi)政策的不經(jīng)濟(jì)性

首先，在收費(fèi)體系中不反映環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一是環(huán)境未確定為公共財(cái)產(chǎn)，沒有規(guī)定所有權(quán)，人人都可以無償使用；二是未體現(xiàn)環(huán)境的稀缺性，人人都可以無節(jié)制使用，甚至侵奪使用；三是環(huán)境沒有價(jià)格，使用中不增加生產(chǎn)成本，沒有反映在具體價(jià)格體系中。

其次，在排污費(fèi)具體征收過程中，花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，在整個(gè)環(huán)境管理過程中所占比例較重。例如與征收直接相關(guān)的污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)必須準(zhǔn)確、可靠，就要一方面考慮技術(shù)的可行；另一方面在技術(shù)可行的情況下付出高昂的費(fèi)用，包括人員、車輛、設(shè)備的購置、運(yùn)行、維護(hù)等，在排污收費(fèi)過程中必須要作出選擇，而在實(shí)際操作過程中，大多只能放棄，而采用協(xié)商收費(fèi)，達(dá)成協(xié)議。

不利于規(guī)范行政行為和實(shí)施有效監(jiān)督 對排污費(fèi)的收、管、用實(shí)行稽查監(jiān)督是法規(guī)規(guī)定，也是這項(xiàng)工作中必不可少的重要環(huán)節(jié)，其中對收費(fèi)的規(guī)范有序、足額全面、公平公正、措施落實(shí)等具體的操作過程進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管、考核是關(guān)鍵。但是，在具體的稽查過程中，一方面由于一個(gè)地區(qū)排污單位可達(dá)幾千家，數(shù)據(jù)幾萬個(gè)，在年申報(bào)、月核定中，還含有大量的環(huán)境指標(biāo)，特別是各單位的產(chǎn)品、工藝、治理情況各有不同，排放污染物的差別很大，金融、財(cái)政系統(tǒng)的現(xiàn)金、票據(jù)的對賬等，所要的信息量非常龐大，難以得到具體征收或確定排放污染物量的準(zhǔn)確可靠信息，僅憑軟件資料查對，無法進(jìn)行全面了解；另一方面，由于指標(biāo)、依據(jù)、監(jiān)測、核算等內(nèi)容復(fù)雜，雖有公示，排污者不可能、也不愿去熟悉、了解或考慮，對合法性、公正性無從介入，難以公開、透明，公開監(jiān)督方面也無法得到認(rèn)知、認(rèn)同和支持；三是地方政府在財(cái)政理念上，在排污費(fèi)的管理、使用上，有很多地方尚未能脫離行政干預(yù)的困境，仍認(rèn)為地方財(cái)政可以作為分?jǐn)傎M(fèi)用，原應(yīng)從財(cái)政承擔(dān)的費(fèi)用，仍盡可能會從排污費(fèi)中列支，環(huán)保部門也以此作為經(jīng)濟(jì)命脈。因此，排污費(fèi)的使用、管理工作難以從自身得到監(jiān)督。

排污收費(fèi)制度的改革建議

目前，我國經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展時(shí)期，環(huán)境問題引起的生態(tài)、社會、政治問題交織已日益顯現(xiàn)，在歷史發(fā)展的新階段，要實(shí)現(xiàn)“十一五”目標(biāo)，任務(wù)非常艱巨。因此，必須首先要從政策、法規(guī)、體制上進(jìn)行改革和完善，適應(yīng)發(fā)展要求，排污收費(fèi)制度是至關(guān)重要的一方面，必須改變舊有的收費(fèi)模式，才能突破環(huán)境問題在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸。

實(shí)行排放污染物總量申請收費(fèi)制度

該項(xiàng)制度的改革，其核心就是排污單位通過排放污染物總量申請，同時(shí)繳納相應(yīng)費(fèi)用，取得環(huán)境容量或資源的使用權(quán)，也就是根據(jù)本地區(qū)環(huán)境容量、污染控制目標(biāo)核定本地區(qū)或區(qū)域污染物排放總量，向社會、排污單位發(fā)布公告。排污單位根據(jù)自己的需求，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政部門提出申請。環(huán)保部門根據(jù)各排污單位申請的污染物排放總量，進(jìn)行審查、核定、分配、批準(zhǔn)、發(fā)證，同時(shí)收取核定許可排放總量的開戶費(fèi)和排污費(fèi)，不足部分及增減變更可以通過市場運(yùn)作進(jìn)行污染物排放總量交易。

核算終端由事后轉(zhuǎn)變?yōu)榍爸?目前的排污收費(fèi)是以排污單位在污染物排放后，按照其排放量來計(jì)算，先污染后控制，先排放后收費(fèi)，體現(xiàn)出事后管理或“秋后算賬”，先上船后買票，環(huán)境污染壓力已造成事實(shí)，這與事前預(yù)防和總量控制相違背或形成沖突，使收費(fèi)制度變?yōu)闊o效和失控狀態(tài)，仍為先污染后治理的管理模式，已與目前的現(xiàn)實(shí)狀況不相適應(yīng)。因此，環(huán)境容量資源作為國有或公共財(cái)產(chǎn)，排污單位在未使用前應(yīng)申請環(huán)境總量的使用權(quán)，同時(shí)繳納使用費(fèi)或排污費(fèi)，將收費(fèi)的核算終端前置，并不得突破總量，否則將采取行政措施，如限產(chǎn)、限排、停產(chǎn)（業(yè)）整改等，或同時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰措施。這樣才能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，從源頭上抓起，切實(shí)起到有效的預(yù)防和控制作用。

由被動征收轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃蛹{費(fèi) 由于排污單位在申請排污總量或環(huán)境容量使用權(quán)時(shí)即繳納排污費(fèi)，否則排污者將得不到環(huán)境容量使用權(quán)，無法投入運(yùn)行，污染物也就不得進(jìn)入環(huán)境，這使排污費(fèi)從被動征收轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼壅咧鲃永U納。環(huán)保部門只要設(shè)立一個(gè)排污收費(fèi)服務(wù)窗口，只需幾個(gè)人，通過坐地辦公即可解決大量收費(fèi)問題，將大量的人力、物力從繁雜的征收事務(wù)中解脫出來，把重點(diǎn)投入到環(huán)境監(jiān)督管理中去。

有效解決執(zhí)法成本高的問題 現(xiàn)有的收費(fèi)政策在執(zhí)行過程中需要支出高昂的行政管理費(fèi)用，包括：行政人員、監(jiān)測技術(shù)、設(shè)備儀器、執(zhí)法裝備、管理運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、程序運(yùn)行等等，加重了管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和工作強(qiáng)度，是執(zhí)法成本高的重要方面。而在實(shí)行總量申請收費(fèi)工程中，這些數(shù)據(jù)可以直接從排污單位申請中取得，審核時(shí)可以參照環(huán)評或物科衡算數(shù)據(jù)，而無需投入大量的征收管理費(fèi)用，減少檢查頻次，對總量排放管理轉(zhuǎn)為平時(shí)抽樣督查，可以大幅減少執(zhí)法成本。

通過經(jīng)濟(jì)動力作用形成有效的環(huán)境總量準(zhǔn)入機(jī)制 為提高區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量，各地針對環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀都在相應(yīng)提高準(zhǔn)入門檻，而環(huán)境總量準(zhǔn)入機(jī)制尚未納入排污收費(fèi)調(diào)節(jié)體系，應(yīng)著重點(diǎn)強(qiáng)化，特別是環(huán)境容量小，承載相對脆弱地區(qū)。而總量申請收費(fèi)制度則可成為一個(gè)行之有效的經(jīng)濟(jì)措施，補(bǔ)充有限的行使命令措施和嚴(yán)厲的關(guān)停措施之間的空白。在此收費(fèi)制度下，由于經(jīng)濟(jì)措施容易被接受，一方面可以最大限度地消除行政管理和強(qiáng)制措施之間的摩擦。另一方面，促使排污單位在經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)下，在研究發(fā)展決策、生產(chǎn)、經(jīng)營活動、各種技術(shù)設(shè)備的研發(fā)、防治資金投入時(shí)趨向更有效、更公平的污染控制體系轉(zhuǎn)變，自覺主動地提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，強(qiáng)化環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先考慮清潔生產(chǎn)工藝和實(shí)行多方位的污染控制措施，轉(zhuǎn)變理念，從被動命令轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在要求，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)措施的動力、活力和效力。

突破總量核查難點(diǎn)，便于形成監(jiān)督體系 由于排污總量申請收費(fèi)制度實(shí)現(xiàn)了源頭管理，排污單位在申請時(shí)考慮到發(fā)展需要，不愿意少申請，盡可能自覺主動地如實(shí)申報(bào)，同時(shí)由于對總量申請的擔(dān)心，會主動地向環(huán)保管理部門提出或提供說明或賬目審查，并能有計(jì)劃地納入到生產(chǎn)經(jīng)營成本核算，做到事前按計(jì)劃設(shè)置，自動、公平發(fā)揮作用，轉(zhuǎn)變了事后按情節(jié)決定收費(fèi)額造成的無序混亂現(xiàn)象，也從制度上徹底地、有效地轉(zhuǎn)變事后收取排污費(fèi)是罰款的錯(cuò)誤理解，環(huán)保管理部門也便于總量管理的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測，排污單位和管理部門對排污總量都能說得準(zhǔn)、說得清，道得明。同時(shí)，也能做到公平、公正、透明，便于公眾監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督，形成有效地監(jiān)督體系，把這項(xiàng)工作落到實(shí)處。

建立動態(tài)的附加費(fèi)體制

排污總量申請收費(fèi)制度是以排污單位排放污染物達(dá)標(biāo)為基礎(chǔ)，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，追求最大利潤是市場主體的本性，時(shí)刻準(zhǔn)備把內(nèi)部的環(huán)境成本外部化是這個(gè)本性的表現(xiàn)。在實(shí)際執(zhí)行過程中時(shí)刻存在復(fù)雜而多變的動態(tài)性質(zhì)，要考慮經(jīng)濟(jì)措施和管理功能的合理性、合法性和可操作性，并且符合當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)、社會現(xiàn)狀需要，要多方位著眼，研究其可操作性和預(yù)期效果。為此，建議在實(shí)施禁止和處罰措施的同時(shí)實(shí)行基本收費(fèi)、附加收費(fèi)雙軌制。實(shí)行附加費(fèi)的范圍主要為：一是強(qiáng)化對污染轉(zhuǎn)移的控制，對新建項(xiàng)目實(shí)行附加費(fèi)政策，打破因地區(qū)總量控制要求不同，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一樣，不優(yōu)先考慮污染防治，而向環(huán)境容量較大，經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大污染源的點(diǎn)和面和地方政府“饑不擇食”引進(jìn)項(xiàng)目，不愿以損失工業(yè)發(fā)展和工作就業(yè)為代價(jià)換取環(huán)境效益的錯(cuò)誤觀念和行為；二是對超標(biāo)排放和超總量排污實(shí)行附加費(fèi)政策；三是對《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》中的第一類污染實(shí)行附加費(fèi)政策；四是對新增或超總量申請實(shí)行附加費(fèi)政策；五是對重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域、流域?qū)嵭懈郊淤M(fèi)政策；六是對未完成總量削減任務(wù)或控制地區(qū)實(shí)行附加費(fèi)政策等。

現(xiàn)實(shí)和現(xiàn)狀研究表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境問題的出現(xiàn)有很大的相關(guān)性，某種程度上存在著一定的矛盾和沖突。環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)、社會和諧可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，在環(huán)境要求不斷提高，環(huán)境保護(hù)壓力逐年加大的情況下，應(yīng)當(dāng)從環(huán)境保護(hù)角度來審視我們的政策措施，不斷完善和改進(jìn)，使之逐步適應(yīng)發(fā)展需要，做到與時(shí)俱進(jìn)。排污收費(fèi)制度反映了自然、經(jīng)濟(jì)、社會三方面錯(cuò)綜復(fù)雜的相互關(guān)系，作為環(huán)境污染控制與發(fā)展、保護(hù)之間關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵要素，是至關(guān)重要的一個(gè)方面，只要我們不因小不適而廢大利，不斷完善和改進(jìn)，就能把各種問題兼收并蓄，統(tǒng)而化之。

第三篇：闡述我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度缺陷以及改革的思路和措施

一、產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)理論

（一）產(chǎn)權(quán)制度的定義 所謂產(chǎn)權(quán)制度，是指既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則結(jié)合而成的且能對產(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)現(xiàn)有效的組合、調(diào)節(jié)和保護(hù)的制度安排。產(chǎn)權(quán)制度的最主要功能在于降低交易費(fèi)用，提高資源配置效率。

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)古老的概念，也是一個(gè)發(fā)展的概念?，F(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度就是人類社會經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的結(jié)果。從私有財(cái)產(chǎn)的出現(xiàn)到市場經(jīng)濟(jì)的確立這幾千年的歷史中，產(chǎn)權(quán)一直被視為僅僅是一個(gè)法律上的概念，指的是財(cái)產(chǎn)的實(shí)物所有權(quán)和債權(quán)，它側(cè)重于對財(cái)產(chǎn)歸屬的靜態(tài)確認(rèn)和對財(cái)產(chǎn)實(shí)體的靜態(tài)占有，基本上是一個(gè)靜態(tài)化的范疇。而在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的時(shí)期，這一法律意義上的產(chǎn)權(quán)概念已經(jīng)日益深化，其含義比原來寬泛得多，它更側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解和把握，側(cè)重于對財(cái)產(chǎn)實(shí)體的動態(tài)經(jīng)營和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的動態(tài)實(shí)現(xiàn)，它不再是單一的所有權(quán)利，而是以所有權(quán)為核心的一組權(quán)力，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等。

而現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是權(quán)責(zé)利高度統(tǒng)一的制度，其基本特征是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢。產(chǎn)權(quán)主體歸屬明確和產(chǎn)權(quán)收益歸屬明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)；權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基本要求；流轉(zhuǎn)順暢、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和利益對稱是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度健全的重要標(biāo)志。

（二）國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的特征

傳統(tǒng)公有制下的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從根本上說是與市場經(jīng)濟(jì)不相容的。它表現(xiàn)在：一是所有制形式單一，難以形成市場經(jīng)濟(jì)所需不同產(chǎn)權(quán)主體；二是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體虛置，參與市場競爭的壓力和動力明顯不足；三是國有企業(yè)偏離市場經(jīng)濟(jì)所要求的利潤最大化目標(biāo)。

從產(chǎn)權(quán)角度分析，當(dāng)前國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)有以下五個(gè)特征：第一，“資本雇傭勞動”而非“勞動雇傭資本”。第二，事實(shí)產(chǎn)權(quán)與法律產(chǎn)權(quán)不一致。第三，產(chǎn)權(quán)成本與收益不對稱。第四，人力產(chǎn)權(quán)喪失。第五，國有產(chǎn)權(quán)的“廉價(jià)性”。在這五個(gè)特征中，最重要的就是“資本雇傭勞動”和人力產(chǎn)權(quán)的喪失?！百Y本雇傭勞動”決定了國家作為大股東的地位，但國家作為大股東并非必然導(dǎo)致低效率，這一點(diǎn)在西方國家不乏例證。一個(gè)主要的原因是承認(rèn)了人力資本所有者對企業(yè)產(chǎn)權(quán)的享有。但是，由于我國從法律上完全否定了人力產(chǎn)權(quán)，這是國有企業(yè)低效率的本質(zhì)所在。

二、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展變化

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國有企業(yè)是政府附屬物,“國家所有,國家經(jīng)營”,國家對企業(yè)包供包銷,統(tǒng)負(fù)盈虧,統(tǒng)一安排職工就業(yè),個(gè)人分配實(shí)行大 1

鍋飯、平均主義。國有企業(yè)的各項(xiàng)權(quán)利掌握在國家手中,產(chǎn)權(quán)制度是一種封閉的、單一所有權(quán)制。針對這種現(xiàn)狀,1979年開始的企業(yè)改革首先是“放權(quán)讓利”,企業(yè)開始有了一定的自主權(quán),比如財(cái)產(chǎn)使用權(quán)。但由于這一階段的改革是在不觸動企業(yè)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的前提下進(jìn)行的行政性分權(quán)、讓利,產(chǎn)權(quán)制度并無實(shí)質(zhì)性變化。到1986、1987年,企業(yè)開始實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的承包制。這種“兩權(quán)分離”的承包制在初期由于分配與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤,所以起到了一定的積極作用。但因承包制是在承認(rèn)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度前提下的一種“兩權(quán)分離”,雖然使產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利有了某些分離,但依此形成的企業(yè)財(cái)產(chǎn)經(jīng)營權(quán)沒有按照商品經(jīng)濟(jì)原則、通過市場交易來實(shí)現(xiàn),因而這種財(cái)產(chǎn)經(jīng)營權(quán)實(shí)際上仍是一種行政性分權(quán),傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未改變。從1991年第二輪承包看,短期行為問題已比較明顯地暴露出來。在這一時(shí)期,發(fā)展企業(yè)集團(tuán)也被當(dāng)作一條搞活國有大中型企業(yè)、增強(qiáng)企業(yè)活力的重要途徑提出來,但由于在不觸動產(chǎn)權(quán)關(guān)系、堅(jiān)持“三不變”(所有制不變、財(cái)政上繳渠道不變、隸屬關(guān)系不變)的前提下組建企業(yè)集團(tuán),也只能是松散型的或是行政捏合式的聯(lián)合體,企業(yè)集體功能和優(yōu)勢仍未發(fā)揮出來。

1992年出臺的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》中“轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制”成為企業(yè)改革熱點(diǎn)。它明確了企業(yè)必須轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制,政府必須轉(zhuǎn)變職能,實(shí)行政企分開;明確了“企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利?！痹摋l例實(shí)施后,企業(yè)自主權(quán)逐漸落實(shí),但同樣未承認(rèn)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán),企業(yè)只能是相對獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者,仍不可能實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束。這一時(shí)期的產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度仍然相差甚遠(yuǎn)。

從1993年中共十四屆三中全會第一次提出了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革問題以來，國有企業(yè)沿著“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的思路進(jìn)行了一系列的改革，2003年3月成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，同年10月中共十六屆三中全會提出了我國企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的具體內(nèi)容和目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等種類財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，有利于維護(hù)公有財(cái)產(chǎn)權(quán)，鞏固公有制的主體地位；有利于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；有利于各類資本的流動和重組，推動混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；有利于增強(qiáng)企業(yè)和公眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的動力，形成良好的信用基礎(chǔ)和市場秩序?！敝?008年8月，半數(shù)以上的國有重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行了股份制改革，一批國有企業(yè)改制后在境內(nèi)外上市，國有中小企業(yè)改革改制面超過90％，中央企業(yè)下屬子企業(yè)大部分實(shí)施了公司制股份制改革。一些中央企業(yè)和地方國有企業(yè)進(jìn)行了完善公司法人治理結(jié)構(gòu)的探索。

國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革取得了重大的成果。

三、國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度缺陷

（一）產(chǎn)權(quán)歸屬不清

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)特征是產(chǎn)權(quán)歸屬明晰，本質(zhì)上就是要使產(chǎn)權(quán)主體人格化，明確產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體和責(zé)任主體，承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的排他性。產(chǎn)權(quán)的排他性是產(chǎn)權(quán)交易的前提，特定的產(chǎn)權(quán)主體是唯一的和壟斷的，特定的產(chǎn)權(quán)是有邊界的和可計(jì)量的，否則就不能把特定產(chǎn)權(quán)從其他產(chǎn)權(quán)中分離開來用于交易。沒有了產(chǎn)權(quán)交易，市場經(jīng)濟(jì)就失去了配置稀缺資源的功能；沒有了權(quán)利歸屬，稀缺資源就無法得到有效的利用；沒有了清晰的利益歸屬，經(jīng)濟(jì)增長也就失去了持續(xù)的動力激勵。就我國實(shí)際來看，就是要依照法律、法規(guī)合情合理地認(rèn)真清產(chǎn)核資，理清產(chǎn)權(quán)屬性。各類財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬清楚，是建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一直以來，國有企業(yè)實(shí)行單一的生產(chǎn)資料公有制，即生產(chǎn)資料歸全體勞動者共同所有。而國家則代表全體人民來使用和支配生產(chǎn)資料及剩余產(chǎn)品。通常叫 “取之于民，用之于民”。這在理論上講似乎并沒有什么矛盾，但在現(xiàn)實(shí)中，這種理論上的說辭很難讓人感同身受。因?yàn)閮H在名義上人人所有，具體的公有組織中任何個(gè)人（自然人）均無權(quán)實(shí)施可量化的財(cái)產(chǎn)占有、享受、支配和交換。生產(chǎn)資料和勞動者個(gè)人之間不存在以往私人占有那種直接量化、可支配的對應(yīng)關(guān)系，公有產(chǎn)權(quán)事實(shí)上處于一種非個(gè)人化的 “虛置”狀態(tài)，個(gè)人和國家之間并不存在制度上溝通的 “橋梁”。顯而易見，正是這種不能分割，不可量化，只能以整體面目出現(xiàn)的單一公有產(chǎn)權(quán)模式，從其產(chǎn)生之初就包含著一個(gè)致命的產(chǎn)權(quán)歸屬虛置而導(dǎo)致的動力衰退問題。除了實(shí)實(shí)在在的源生性的財(cái)產(chǎn)與物質(zhì)利益上的歸屬關(guān)系之外，還有什么樣的制度性因素能比它更具有持久性和驅(qū)動力？國內(nèi)外大量事實(shí)表明，單一公有產(chǎn)權(quán)模式必須限定在極小范圍內(nèi)，可以通過非物質(zhì)性因素（法律強(qiáng)制或信仰鼓勵）來補(bǔ)充動力。

（二）產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)

國有企業(yè)資產(chǎn)名義上為全民所用,體現(xiàn)為政府代表全民進(jìn)行國有資產(chǎn)的管理,而政府則由眾多部門組成,這些部門都能憑借國有資產(chǎn)所有者代表的身份,對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理和干預(yù),而對由此造成的損失則無法問責(zé),也無人負(fù)責(zé),國家和企業(yè)之間的責(zé)權(quán)利難以對稱,有權(quán)利的沒責(zé)任,有責(zé)任的沒權(quán)利。

（三）權(quán)利與責(zé)任、收益與風(fēng)險(xiǎn)不明

在產(chǎn)權(quán)非個(gè)人化的傳統(tǒng)公有制經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，不僅普遍存在的偷懶現(xiàn)象導(dǎo)致了高昂的制度運(yùn)行成本問題，而且，更為嚴(yán)重的是，各式各樣、官職不一的監(jiān)督生產(chǎn)、防止偷懶的人，由于利益相同，投入難以量化等緣故，反而更有條件發(fā)生偷懶的現(xiàn)象，更容易出現(xiàn)層層包庇、官官相護(hù)的監(jiān)督失靈問題。進(jìn)而由此還帶來了更加復(fù)雜化的制度運(yùn)行難題，即監(jiān)督別人的人由誰、靠什么來監(jiān)督。這就是在傳

統(tǒng)公有制經(jīng)濟(jì)組織普遍出現(xiàn)的制度運(yùn)行成本（機(jī)構(gòu)、人員、辦公場所、經(jīng)費(fèi)等）越來越高昂，但制度運(yùn)行的效率卻出現(xiàn)了不可逆轉(zhuǎn)的效應(yīng)遞減趨勢。

同時(shí)，在完全沒有個(gè)人產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的傳統(tǒng)公有系統(tǒng)里，生產(chǎn)經(jīng)營和收入分配的決策權(quán)高度集中，基層和個(gè)人很少有參與決策、發(fā)表言論的機(jī)會，由此帶來一個(gè)技術(shù)上的難題無法克服，即科學(xué)決策所必需的信息充分和信息對稱問題如何解決？這個(gè)問題解決不了或解決不好，它所帶來的主觀主義、機(jī)會主義和道德風(fēng)險(xiǎn)如何避免？這在現(xiàn)實(shí)中就是我們隨便可以看到的在公有制經(jīng)濟(jì)組織中普遍存在的決策信息壟斷、暗箱操作、決策程序不公開以及報(bào)喜不報(bào)憂、好大喜功等現(xiàn)象。

權(quán)利與責(zé)任、收益與風(fēng)險(xiǎn)方面存在的不平衡問題，是傳統(tǒng)的單一公有產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)中普遍存在的一個(gè)制度難題。這種問題在非公有制經(jīng)濟(jì)組織中并不存在，私有產(chǎn)權(quán)在權(quán)責(zé)益險(xiǎn)方面先天就具備高度的對應(yīng)性，這就是資本、財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)說了算——誰擁有、誰決定，誰負(fù)責(zé)、誰收益。權(quán)利、責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)、收益十分對稱。這種由于所有制結(jié)構(gòu)（公共占有）帶來的權(quán)責(zé)益險(xiǎn)問題，只能通過所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整來解決。目前國有企業(yè)改革的深化，首要的問題，要通過國有資產(chǎn)管理體制改革和建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，把維護(hù)出資者權(quán)益和維護(hù)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)益有機(jī)結(jié)合起來，從而在國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的督促和國有企業(yè)自身努力的互動中，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值和國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。

四、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革思路及措施

產(chǎn)權(quán)制度改革是國有企業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革就是把國有資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，推動國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)以資本運(yùn)作的形式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的流動和重組。加快國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革有著重要的現(xiàn)實(shí)意義產(chǎn)權(quán)制度改革，是增強(qiáng)企業(yè)活力，推動企業(yè)真正成為市場競爭主體的重要途徑，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性工作；產(chǎn)權(quán)的流動性重組，形成投資主體多元化，是建立合理的法人治理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要保障；產(chǎn)權(quán)的高效配置，是增強(qiáng)國有企業(yè)核心競爭力的必然選擇，是從整體上搞活國有經(jīng)濟(jì)，確保國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)地位的重要改革措施。為此，加快國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革已成為深化國有企業(yè)改革的一項(xiàng)核心性的緊迫任務(wù)。

(一)深化改革，促進(jìn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化

通過股權(quán)多元化使得個(gè)人和諸如保險(xiǎn)基金和投資基金等機(jī)構(gòu)也成為國有企業(yè)的部分所有者，這些個(gè)人和機(jī)構(gòu)追求最高經(jīng)濟(jì)效益的動機(jī)有利于所有者職能到位，形成規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)；有多元股東的制衡，易于實(shí)現(xiàn)政企分開，使企業(yè)的目標(biāo)集中追求經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)踐證明，股份制是國有企業(yè)走出困境，進(jìn)行制度創(chuàng)新的出路；股份制是現(xiàn)階段公有制與市場經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合的最佳方式。通過對國有企業(yè)的股份制改造，可以建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開和管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，放大國有資本的功能，提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動力。

（二）建立科學(xué)合理規(guī)范的公司法人治理機(jī)構(gòu)

國家所有者通過對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管，使他們成為持股企業(yè)“真老板”，而且要權(quán)能到位。董事會應(yīng)由國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)選派的股東代表、個(gè)人和機(jī)構(gòu)的股東代表、職工代表和利害相關(guān)者代表如銀行代表等組成。適當(dāng)增加外部董事的比例，有利于企業(yè)的監(jiān)督和企業(yè)經(jīng)營績效的提高。董事會成員與經(jīng)理層不能高度重合，一般情況下董事長和經(jīng)理應(yīng)當(dāng)分設(shè)。國有獨(dú)資和國有控股公司的黨委成員可以按法定程序進(jìn)入董事會和監(jiān)事會，充分發(fā)揮董事會對重大問題統(tǒng)一決策和有效監(jiān)督的作用。與此同時(shí)，建立和規(guī)范可以追究董事責(zé)任的董事會議事規(guī)則和決策程序，防止董事瀆職，保證所有者權(quán)能到位。公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)權(quán)責(zé)分明，嚴(yán)格按《公司法》和公司章程運(yùn)行。

（三）產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)堅(jiān)持市場配置為主的原則

國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)質(zhì)意義上是國有資本的重新配置，在市場經(jīng)濟(jì)日臻完善的新形勢下，對國有資本的“進(jìn)與退”和“有所為、有所不為”，政府在定政策，企業(yè)在定方案中應(yīng)該充分考慮市場規(guī)律、市場機(jī)制和市場取向。國有資本在一個(gè)企業(yè)是否“全部轉(zhuǎn)讓”或“部分轉(zhuǎn)讓”，關(guān)鍵要尊重市場的供求規(guī)律和競爭規(guī)律。市場競爭中處于劣勢的行業(yè)和企業(yè)，不“退”不足以解決國企深層次矛盾的企業(yè)要抓緊推進(jìn)資本退出的產(chǎn)權(quán)制度改革。反之，對市場中的強(qiáng)勢企業(yè)，無論其是否是競爭性行業(yè)，則要通過產(chǎn)權(quán)制度改革吸引外部法人參股或股票上市等形式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，也可通過資產(chǎn)置換、投資入股等方式，進(jìn)一步擴(kuò)大國有資本的影響力、控制力和帶動力?？梢?，從實(shí)際出發(fā)，“具體地解決具體問題”應(yīng)作為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本指導(dǎo)思想。既要防止“按兵不動”，又要防止行政干預(yù)的“一刀切”、“大撤軍”式的出售和轉(zhuǎn)讓。

總之,國有產(chǎn)權(quán)改革是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力,是所有者主體的要求和占據(jù)國有經(jīng)濟(jì)成分最大的所有者(政府)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力和直接推動力。道格拉斯?諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中認(rèn)為,“制度是一個(gè)社會的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說,它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”。因而,產(chǎn)權(quán)制度改革就是創(chuàng)新劃分、界定、實(shí)施、保護(hù)和調(diào)節(jié)產(chǎn)權(quán)的規(guī)則,使確認(rèn)和處理各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的規(guī)則成為現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。所以說,國有產(chǎn)權(quán)從私有到國有再到民有的變革是展現(xiàn)中國產(chǎn)權(quán)革命的一條漸進(jìn)之路,這場深刻持久的變革,必將給國有經(jīng)濟(jì)帶來全新的未來。

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第四篇：我國現(xiàn)階段金融體制的缺陷及改革方向探索

我國現(xiàn)階段金融體制的缺陷及改革方向探索

【摘要】金融體制改革是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國金融體制改革取得了巨大成就．同時(shí)也還存在很多問題。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界金融一體化的日益加深，我國金融體制改革的主要思路就在于加快國有銀行商業(yè)化進(jìn)程、完善農(nóng)村金融服務(wù)體系、優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)、加快推進(jìn)利匯率改革和積極防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】金融體制；體制缺陷；改革；金融監(jiān)管

金融是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素，金融體制改革是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。改革開放后．隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。金融體制也從高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃金融體制逐步過渡到與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代金融體制。這對于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立，充分發(fā)揮金融的資源配臵功能，完善我國宏觀調(diào)控體系，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展起著舉足輕重的作用。

但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的金融體制出現(xiàn)了一些問題，對我國金融體制的進(jìn)一步發(fā)展以及推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步起到了阻礙的作用，主要表現(xiàn)在金融監(jiān)管和金融法制方面的不足，完善金融法制，建立健全法制體系對于我國金融體制的創(chuàng)新以及經(jīng)濟(jì)的快速長足發(fā)展有重要的作用。

由于歷史的和體制上的原因，我國金融體制的改革較之于其它經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革更為艱難，銀行業(yè)的主力軍——國有銀行尚未實(shí)施真正意義上的轉(zhuǎn)軌，各種經(jīng)濟(jì)、金融關(guān)系尚未理順，因此我國的金融體制發(fā)展舉步維艱。

(一)金融監(jiān)管的低效率

造成金融監(jiān)管效率差的原因固然有其復(fù)雜性、多重性，如新舊金融體制轉(zhuǎn)軌引起的體制上的不協(xié)調(diào)、國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策起伏過大等，但關(guān)鍵還在于我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系存在著缺陷，主要體現(xiàn)在：

1、監(jiān)管目標(biāo)不明確

我國金融監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的范圍相對寬泛，從進(jìn)入審批，到經(jīng)營業(yè)務(wù)監(jiān)管，再到退出管理，都在其監(jiān)管范圍之內(nèi)。既管銀行的資本充足率、撥備率和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的償付能力、保險(xiǎn)資金進(jìn)入股市投資的上限等指標(biāo)，又管金融機(jī)構(gòu)高管的任職資格，甚至管貸款的額度以及貸款的具體用途。金融監(jiān)管部門的職能過泛，對金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)過多過細(xì)，可能加大監(jiān)管的成本，增加“尋租”的可能性；可能導(dǎo)致監(jiān)管不當(dāng)或監(jiān)管不到位；還可能限制金融機(jī)構(gòu)對市場的合理需求作出及時(shí)的反應(yīng)，從而降低金融資源的配臵效率。

2．監(jiān)管獨(dú)立性得不到保證

金融機(jī)構(gòu)從進(jìn)入、經(jīng)營到退出都受監(jiān)管部門控制，金融機(jī)構(gòu)高管的任命權(quán)也掌握在政府手中，金融機(jī)構(gòu)必須聽命于政府。以銀行為例，政府一聲令下，要求支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，銀行特別是國有控股銀行紛紛增加信貸投放；政府要求防范金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行特別是國有控股銀行又紛紛收縮信貸。這樣就很容易出現(xiàn)“一放就脹、一控就死”的問題。在金融市場結(jié)構(gòu)不合理的情況下，金融監(jiān)管常常寬嚴(yán)皆誤。

為了加強(qiáng)和改善金融監(jiān)管，維持金融的穩(wěn)定發(fā)展，我國必須繼續(xù)推進(jìn)金融體制改革，而金融體制的改革，必須堅(jiān)持市場化的取向。

3、監(jiān)管主體的法定職責(zé)構(gòu)造存在諸多不足

金融監(jiān)管部門作為監(jiān)管者首先應(yīng)對存款人、投保人和上市公司的中小投資者負(fù)責(zé)。但是，作為行政審批人或核準(zhǔn)人，金融監(jiān)管部門又要對金融機(jī)構(gòu)和上市公司的行為負(fù)責(zé)，有時(shí)還要充當(dāng)國有金融資本代表者的角色。這三種角色可能發(fā)生沖突。當(dāng)存款人、投保人的利益受損時(shí)，金融監(jiān)管部門需要問責(zé)于金融機(jī)構(gòu)，但他們本身可能負(fù)有審批不當(dāng)?shù)呢?zé)任，同時(shí)他們還可能要對國有金融資產(chǎn)負(fù)責(zé)。在這種情況下，理性的行為是拖延風(fēng)險(xiǎn)的暴露，但這并不能使問題獲得解決，反而可能使風(fēng)險(xiǎn)累積和深化。

(二)商業(yè)銀行體系的不完善

商業(yè)銀行是適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而形成的一種金融組織，是金融體系的主體。一國金融體系的整體水平，在很大程度上取決于商業(yè)銀行，尤其是大商業(yè)銀行的經(jīng)營管理水平。改革開放以來，我國金融體制的改革雖然已取得一定的成績，但商業(yè)銀行體系仍不完善，主要體現(xiàn)在：

1、國家專業(yè)銀行向商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變尚未完成，幾大國有銀行還未能真正成為《商業(yè)銀行法》所確定的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展的企業(yè)法人。

2、在金融改制過程中新建的商業(yè)銀行，也存在著重規(guī)模擴(kuò)張、輕資產(chǎn)質(zhì)量、重發(fā)展速度、輕經(jīng)營效益，重硬件建設(shè)、輕優(yōu)質(zhì)服務(wù)，重“搭架子”、輕組織機(jī)構(gòu)規(guī)范化等問題，其運(yùn)行機(jī)制離真正的商業(yè)銀行還有較大的差距。商業(yè)銀行體系的不完善，不僅加大了銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。而且由于金融風(fēng)險(xiǎn)可能來自于非經(jīng)濟(jì)因素而使得銀行監(jiān)管無法發(fā)揮真正的作用。

(三)銀行資本的構(gòu)成不合理

資本市場是長期資金市場，是指證券融資和經(jīng)營一年以上的資金借貸和證券交易的場所。由于市場體系不成熟，我國資本市場走過了一段曲折的發(fā)展道路。隨著股權(quán)分臵改革基本完成，資本市場逐漸步入規(guī)范、健康發(fā)展的軌道。

(四)金融監(jiān)管方式不完善

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、金融一體化及信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，金融監(jiān)管方式也發(fā)生了巨大的變化。但由于我國金融體制改革滯后于金融實(shí)踐的發(fā)展，致使金融監(jiān)管體系還不完善、效率低下，阻礙了金融業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。主要問題有：一是監(jiān)管內(nèi)容和范圍狹窄。二是監(jiān)管方式和手段單一。目前我國金融監(jiān)管的方式較為單一，主要是外部監(jiān)管，自我約束、自我管理機(jī)制還不完善，行業(yè)自律組織較少，社會監(jiān)督渠道不暢通。

我國應(yīng)該選擇什么樣的金融體制，是近年學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界非常關(guān)心的一個(gè)話題。根據(jù)我國金融體系的特征和金融體制選擇的內(nèi)生基礎(chǔ)，提出了我國金融體制的選擇標(biāo)準(zhǔn)，即“以確保金融體系安令為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)金融安全與效率統(tǒng)一為目標(biāo)”，適當(dāng)控制“混業(yè)控股”的開放步伐，審慎對待負(fù)債型及隱性負(fù)債型金融機(jī)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)投資型金融機(jī)構(gòu)之間的混業(yè)控股行為，適度限制銀行與其他非銀行機(jī)構(gòu)之間的混業(yè)控股行為，繼續(xù)以“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”作為我國金融業(yè)改革和發(fā)展的體制選擇。

1993年金融體制改革后，關(guān)于分業(yè)體制和混業(yè)體制的討論頗多。

特別是近年來，以混業(yè)體制作為我國金融體制選擇的呼聲較大，并多以西方國家近年來金融體制的變化為證據(jù)。如前文所述，基于一困金融實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和概括可以用于該困的理論發(fā)展和實(shí)踐指導(dǎo)，但對于其他國家的指導(dǎo)意義有限。我國的金融體制不能用移植的辦法解決，不能照搬照抄任何一個(gè)國家的模式，只能在一般政治和經(jīng)濟(jì)理論下。基于我國的金融環(huán)境產(chǎn)生。

與此同時(shí)，還沒有足夠的證據(jù)證明混業(yè)控股所帶來的效率足以抵消因代理人道德風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的成本增加，以及交叉管理的成本。從國內(nèi)當(dāng)前有限的文獻(xiàn)資料來看，由于對混業(yè)控股效率研究在樣本選擇、時(shí)間選擇等方面均存在很大問題，研究樣本分類混亂，因而無法基于一般性前提和樣本分類得出較為合理的研

究結(jié)論。初可佳、洪銳濱(2008)對全球38個(gè)國家和地區(qū)的812家商業(yè)銀行在樣本期間1995—2005年的研究結(jié)論是：金融機(jī)構(gòu)間混業(yè)經(jīng)營并不必然帶來績效的提高，貿(mào)然推進(jìn)混業(yè)經(jīng)營可能會降低效率，而且增

加市場風(fēng)險(xiǎn)。我國應(yīng)該選擇什么樣的金融體制?面對金融業(yè)發(fā)展與監(jiān)管水平局限下的金融安全問題，以及我國政治經(jīng)濟(jì)體制與社會發(fā)展的要求，在無法驗(yàn)證混業(yè)控股是否能夠?yàn)槲覈鹑跇I(yè)帶來正效率的情況下，為確保銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)等四業(yè)金融機(jī)構(gòu)的安全，我國應(yīng)在未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，適當(dāng)控制“混業(yè)控股”的開放步伐，審慎對待負(fù)債型及隱性負(fù)債型金融機(jī)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)投資型金融機(jī)構(gòu)之間的混業(yè)控股行為，適度限制銀行與其他非銀行機(jī)構(gòu)之間的混業(yè)控

股行為，繼續(xù)以“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”作為我國金融業(yè)改革和發(fā)展的體制選擇。

參考文獻(xiàn)

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第五篇：試析我國人民陪審員制度的改革方向

試析我國人民陪審員制度的改革方向

作者： 吳磊發(fā)布時(shí)間： 2011-02-23 10:38:44

人民陪審制度淵源于民主革命時(shí)期，發(fā)展于社會主義革命時(shí)期，成熟于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期。實(shí)踐證明，人民陪審員參加人民法院的審判工作，對人民群眾參加國家管理，保證審判權(quán)全面、正確地反映人民的意愿，客觀、公正地行使審判權(quán)，確保司法公正，防止司法腐敗起到了積極的作用。但由于歷史、現(xiàn)實(shí)以及其他的原因，人民陪審員制度尚存在一些問題，使其未能充分發(fā)揮積極作用，實(shí)施效果并不盡如人意。因此，為了突破現(xiàn)實(shí)困境，更好地推進(jìn)我國社會主義民主法制建設(shè)進(jìn)程，更好地推動我國的司法改革，必須采取措施，改革和創(chuàng)新我國的人民陪審員制度。

一、更新支撐人民陪審員制度的司法觀念

一切革命都以思想的革命為前提。陪審制在中國存在，能否發(fā)生作用，首先取決于公眾的態(tài)度。如果陪審員參與審判不受法院的重視，也不受法官的重視，甚至也不受陪審員自己的重視，則結(jié)果只能流于形式。因此，人民陪審員制度的改革，首先要進(jìn)行理論宣傳，實(shí)現(xiàn)觀念更新為陪審制度的完善做好思想上的準(zhǔn)備。與歐美國家不同，中國古代社會沒有產(chǎn)生過任何形式的民主政治，沒有陪審制產(chǎn)生的機(jī)會，陪審制的概念和觀念也無從談起。資產(chǎn)階級革命時(shí)期雖提過建立陪審制的主張，制定了有關(guān)陪審制的法規(guī)，但從未被付諸實(shí)施。新中國成立以來，我們建立的人民陪審員制度又不夠成功，公眾對陪審制度既無了解，更無熱情，即使是參與陪審審判的法官和陪審員也多未能真正了解陪審制的理念和精神。這既延續(xù)了公眾對陪審制的陌生，又是導(dǎo)致陪審制不成功的一個(gè)原因。陪審制作為實(shí)現(xiàn)政治民主、司法公正的一個(gè)重要制度，作為非職業(yè)法官以人民代表的身份參與訴訟活動的制度，不是外力強(qiáng)加的，而是關(guān)系到人民利益的制度，應(yīng)成為人民

手中的武器。它的生存發(fā)展的前提就是人民的了解、信任和積極支持。沒有社會的關(guān)注和人民的熱情，即使包含著無比美好的法律理想，也只能是徒有虛名。為此，需要向社會呼吁，向人們宣傳，進(jìn)行陪審制度的理論宣傳和啟蒙，增強(qiáng)人們承受壓力，克服困難的勇氣，在人民的支持下，名副其實(shí)的人民陪審制才能建立起來。

二、完善人民陪審員制度的產(chǎn)生機(jī)制

人民陪審員的產(chǎn)生過程應(yīng)體現(xiàn)出一定的程序性和嚴(yán)肅性，并能優(yōu)化陪審員的結(jié)構(gòu)，使陪審員在整體上具有廣泛性和代表性，能代表人民的利益。

第一，完善人民陪審員的任職資格條件?！蛾P(guān)于完善人民陪審員制度的決定》

第4條規(guī)定:“擔(dān)任人民陪審員，一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭取?。這是為人民陪審員設(shè)立的學(xué)歷資格門檻，但其存在一定的不合理之處，對人民陪審員設(shè)定大專以上學(xué)歷的限制，將剝奪許多公民擔(dān)任陪審員的權(quán)利，可能有利于審判，但有悖于陪審制度的本質(zhì)。人民陪審制度的本質(zhì)是國家通過讓未經(jīng)法律訓(xùn)練的普通民眾參加審判，使其憑借自身樸素的善惡感、是非觀對案件作出判斷，擴(kuò)大司法民主，監(jiān)督審判機(jī)關(guān)的審判活動，使法律適用更加合情、合理、合法，最大限度接近人民。貝卡利亞曾經(jīng)指出:“優(yōu)秀的法律應(yīng)當(dāng)為主要法官配置一些隨機(jī)產(chǎn)生的而不是選舉產(chǎn)生的陪審官，因?yàn)?，在這種情況下，根據(jù)感情作出的判斷，較之根據(jù)見解作出的判斷的學(xué)識要更可靠一些??如果說尋找證據(jù)需要精明干練，作出的結(jié)論必須明白準(zhǔn)確的話，那么，在根據(jù)結(jié)論作出判斷時(shí)，只要求樸實(shí)的良知。而一個(gè)總是期望發(fā)現(xiàn)罪犯的同時(shí)又落入學(xué)識所形成的人為案臼的法官，他的知識卻比較容易導(dǎo)致謬誤。而關(guān)于人民陪審員的條件，各國立法例表現(xiàn)出一般應(yīng)符合參審制度的功能需要并符合簡便可行的原則。所以陪審員的條件設(shè)置應(yīng)有利于民眾廣泛參與，不宜限制過嚴(yán)，但可以在年齡、公民權(quán)、有無犯罪記錄、又無

法律職業(yè)經(jīng)歷、閱讀、表達(dá)和理解能力、身體狀況、心理狀態(tài)等要素加以限制。所以，筆者認(rèn)為，只要具備道德良知、社會經(jīng)驗(yàn)和一般公眾的價(jià)值觀就可以擔(dān)當(dāng)陪審員，而法律知識和相當(dāng)?shù)奈幕潭炔⒉皇沁x任陪審員的條件。具體而言，筆者認(rèn)為，年齡在23至65周歲、具有高中以上文化程度、享有政治權(quán)利、有完全行為能力、沒受過刑事處罰、沒有因法定事由被取消陪審資格的中國公民都可擔(dān)任人民陪審員。

第二，規(guī)范人民陪審員的選任程序。在《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》實(shí)施之前，我國的人民陪審員的具體程序比較混亂，選舉、推薦、聘用都可以。聘用方法雖然比較受法院歡迎，但是其無法具有普通公眾代表性，有違民主精神。選舉和推薦方式用的就比較少?！蛾P(guān)于完善人民陪審員制度的決定》專門規(guī)定了人民陪審員的選任程序，確定人民陪審員的選任由基層法院會同同級司法行政機(jī)關(guān)共同舉行，初步確定人選后報(bào)人大任命。所以，人民陪審員的選任要經(jīng)過報(bào)名、審查、提請人大任命、人大任命幾個(gè)步驟。這是一個(gè)比較繁瑣的步驟，所以導(dǎo)致實(shí)踐中，人民陪審員一經(jīng)任命，就會比較固定，很多種情況下，變相地成為了法院工作人員。所以，筆者認(rèn)為，可以取消對選任人民陪審員的推薦、申請、審查和任命這些不合理的程序。按照基層法院所在行政區(qū)劃，將該行政區(qū)劃內(nèi)凡符合條件的公民統(tǒng)統(tǒng)納入選任范圍，形成一個(gè)陪審池。取消任期制，實(shí)行一案一選。采用隨機(jī)抽選機(jī)制，人民陪審員從陪審池中隨機(jī)抽選。挑選人民陪審員時(shí)當(dāng)事人或其律師應(yīng)在場監(jiān)督，自己棄權(quán)的除外。當(dāng)事人有權(quán)了解被選中的人民陪審員的基本情況，有權(quán)申請人民陪審員回避。

三、確定人民陪審員的職責(zé)，明確權(quán)利和義務(wù)

當(dāng)前人民陪審員享有與職業(yè)法官同等的權(quán)利，太過原則，也不利于人民陪審員和職業(yè)法官各盡其長，我們應(yīng)當(dāng)按照陪審團(tuán)制度的要求和特點(diǎn)，對審判員和陪

審員的權(quán)利和義務(wù)作詳盡、具體的規(guī)定，明確審判員和陪審員在審理案件時(shí)的分工。

第一，要確定人民陪審員審理案件的范圍。當(dāng)前對陪審制度適用的案件范圍的規(guī)定比較籠統(tǒng)，不利于陪審制度的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行細(xì)化。應(yīng)當(dāng)依據(jù)案情的復(fù)雜程度、價(jià)值判斷等確定案件范圍，筆者認(rèn)為可以確定以下類型案件為人民陪審員可以陪審的案件:

1、查明事實(shí)存在困難的案件，尤其是對事實(shí)存在與否，當(dāng)事人有根本分歧，而法院又不能直接依據(jù)證據(jù)規(guī)則作出認(rèn)定的案件;

2、需要作出重大價(jià)值判斷與取舍才能裁判的案件，如需要作出具有社會導(dǎo)向的道德或政策判斷;

3、法律規(guī)定存在空白而裁判會形成規(guī)則導(dǎo)向的案件;

4、法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)使用陪審制的案件。

第二，明確人民陪審員的權(quán)利。我國法律法規(guī)僅僅規(guī)定了人民陪審員與法官享有同等權(quán)利太多簡略化、原則化，不利于其地位的明確、作用的發(fā)揮。畢竟法官的大量庭前、庭后活動都是陪審員無法參加的。而且陪審員作為非職業(yè)法官其權(quán)利、義務(wù)與職業(yè)法官理應(yīng)有一定區(qū)別。所以，有必要將人民陪審員的權(quán)利明確化。建議作如下規(guī)定:

1、有權(quán)參與庭審，賦予人民陪審員完全的審判權(quán)，包括閱卷、參加庭審、參與案件評議、協(xié)助制作裁判文書等各項(xiàng)權(quán)利;

2、陪審員在合議庭有與審判員平等的表決權(quán)。如果陪審員同合議庭其他組成人員意見分歧的，應(yīng)當(dāng)將意見寫入筆錄，要求合議庭提請?jiān)洪L決定是否提交審判委員會討論;

3、監(jiān)督權(quán)，在案件審理中發(fā)現(xiàn)職業(yè)法官有違法審判或其他不正當(dāng)行為，有可能影響案件公正審理的，有權(quán)向法院紀(jì)檢部門提交有關(guān)意見;

4、陪審員為榮譽(yù)職，國家不付報(bào)酬，其在單位享受的工資、獎金、及其他待遇不變，但對其出庭活動給予一定的補(bǔ)貼。

第三，明確人民陪審員的義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)。從設(shè)計(jì)陪審制度的初衷來看，采用陪審制可以在普通公民與法官之間形成一種制衡，以防范司法專斷。但是，從目前我國司法體制看，人民陪審制度的文化底蘊(yùn)更多的是對陪審及法官的不信任。賦予陪審員權(quán)利的同時(shí)，其就有了權(quán)力。權(quán)力必然帶來利益，所以，在法律上要對人民陪審員的權(quán)利加以一定的約束，并形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制。而現(xiàn)行的對人民陪審員義務(wù)的規(guī)定如同對權(quán)力的規(guī)定一樣，過于原則，缺乏可操作性。筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面對人民陪審員的責(zé)任加以規(guī)定:

1、陪審員必須依法執(zhí)行職務(wù)，在審判活動中遵守法庭紀(jì)律，認(rèn)真履行職責(zé)，服從審判長的指揮;

2、應(yīng)自覺遵守執(zhí)行回避的規(guī)定，實(shí)行錯(cuò)案責(zé)任追究，以增強(qiáng)其參與審判的責(zé)任感，保證審判質(zhì)量;

3、對人民陪審員的違紀(jì)行為，法院報(bào)任命人民陪審員的機(jī)構(gòu)處理，或警告批評或免除其人民陪審員榮譽(yù)，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，追求其刑事責(zé)任。

四、建立人民陪審員參審效果考評體系

人民陪審員制度到底能夠發(fā)揮什么作用，到底能夠發(fā)揮多大的作用，并不取決于制度在理論上設(shè)計(jì)的多么完善，人們對之所抱的期望有多么殷切美好，根本的還是取決于人民陪審員參與審判所帶來的實(shí)際效果如何。所以，有必要建立人民陪審員的考核、監(jiān)督制度:

1、明確人民陪審員應(yīng)當(dāng)向其選任機(jī)構(gòu)定期報(bào)告工作情況，應(yīng)對人民負(fù)責(zé);

2、法院應(yīng)當(dāng)建立陪審員的業(yè)績檔案，由法院、選任機(jī)構(gòu)定期功過旁聽庭審、測評的方式，從解決糾紛的效果、防止機(jī)械司法的效果和防止司法腐敗的效果方面出發(fā)，考核調(diào)解率、撤訴率、上訴率、申訴率等幾個(gè)指標(biāo)，考核結(jié)果記入業(yè)績檔案。通過考核，可以提高人民陪審員的積極性，對一些取得優(yōu)秀陪審工作業(yè)績的人民陪審員可以給予一定的鼓勵，并且將該情況通知該人民陪審員所在單位;對于考核不合格的，可以免除其陪審員的職務(wù)。只有這樣，才能明確對人民陪審員的工作約束，做到既獎“勤”又罰“懶”。

英國近代著名法官丹寧勛爵說過，陪審制是“自由的明燈，憲法的車輪”，因此，重新建構(gòu)人民陪審制度，是推進(jìn)我國司法改革、實(shí)現(xiàn)司法民主，維護(hù)司法公正、追求憲政文明的必然要求。在以后的司法進(jìn)程中，我們應(yīng)該堅(jiān)持并完善陪審制，為其找到合適的生存空間，使其成為實(shí)現(xiàn)審判工作民主化、公正化的最佳形式之一，從而在司法審判中發(fā)揮其獨(dú)特的作用。

（作者單位：江蘇省徐州市銅山區(qū)人民法院）