第一篇：公務(wù)員的公務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)

公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)與適用

國家行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員的公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界定在理論上并不容易，在實(shí)踐中則更困難。本文試圖對(duì)公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)與適用作出探討，以求教于同仁。

一、公務(wù)行為的內(nèi)涵

公務(wù)行為是指行政人(公務(wù)員)以行政主體的名義，行使職權(quán)以及與職權(quán)牽連的行為。公務(wù)行為包括以下幾種形式：

1、職務(wù)本身的行為。如違法或不適當(dāng)?shù)男姓幜P。

2、與執(zhí)行職務(wù)牽連的行為。這種“牽連”實(shí)質(zhì)是公務(wù)行為的延伸，常常表現(xiàn)為公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)過程中的侵益行為，此行為的發(fā)生與其職務(wù)活動(dòng)有著一種法律上的“牽連”。具體有兩種類型，一是濫用職權(quán)，二是超越職權(quán)。

3、勤務(wù)時(shí)間、空間外的職務(wù)行為。法律容許特定的“超時(shí)空”的公務(wù)活動(dòng)，以彌補(bǔ)法律調(diào)整的空白地帶和情勢劇變狀態(tài)。因而，公務(wù)員在勤務(wù)時(shí)空外并不喪失公務(wù)資格，其行為如果出于行政目的，以公務(wù)身份出現(xiàn)，則屬于公務(wù)的范疇。倘若公務(wù)員在勤務(wù)時(shí)空外并非以公務(wù)身份或雖以公務(wù)身份但不是出于行政目的的活動(dòng)則屬個(gè)人行為。

4、怠于執(zhí)行職務(wù)。即公務(wù)員的一種不作為的行為，往往表現(xiàn)為公務(wù)員依其職務(wù)，對(duì)第三人有作為之義務(wù)而不作為或遲緩履行。怠于執(zhí)行職務(wù)的情形很多，但均須以法律上有作為義務(wù)為前提。公務(wù)員違反法律規(guī)定的不作為，均可構(gòu)成怠于執(zhí)行職務(wù)。

二、公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的公務(wù)行為應(yīng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

1、公務(wù)權(quán)力，即通常意義上由國家行政機(jī)關(guān)行使的國家權(quán)力，是國家行政機(jī)關(guān)依法成立時(shí)依法律規(guī)定享有的從事一定國家管理職能活動(dòng)的權(quán)力。國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的公務(wù)行為具有行使公務(wù)權(quán)力的特征，是該行為區(qū)別于機(jī)關(guān)法人的公務(wù)員的公務(wù)行為及非公務(wù)行為的最本質(zhì)特征。

2、公務(wù)意向，即國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員行為過程今明確表示的行使公共權(quán)力，從事一定法律行為的意思表示。公務(wù)意向不能狹隘地理解為國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的個(gè)人的心理狀態(tài)，而應(yīng)理解為通過其行為(口頭的或行動(dòng)的)明白表示的機(jī)關(guān)的意思。

3、公務(wù)形式，即國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的整個(gè)行為過程的客觀形態(tài)，這種客觀形態(tài)按照法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，具有表明公務(wù)權(quán)力和公務(wù)意向的特定含義，是區(qū)分公務(wù)行為的外在表現(xiàn)形式的客觀標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)形式包含三個(gè)方面的內(nèi)容：其一是公務(wù)身份，國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)行公務(wù)以及國家機(jī)關(guān)委托執(zhí)行公務(wù)的個(gè)人或組織的成員。都具有從事特定范圍內(nèi)公務(wù)的資格，即其公務(wù)身份；

其二是公務(wù)名義，具有公務(wù)身份的自然人從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)聲明所代表的機(jī)關(guān)。

其三是公務(wù)標(biāo)志，但公務(wù)標(biāo)志一般限于國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)表明其身份、名義、職權(quán)、職位的特殊標(biāo)志，如著裝標(biāo)志、身份證件、裝備車輛等。

以上公務(wù)行為的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，公務(wù)權(quán)力和公務(wù)意向是更本質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，而公務(wù)形式則是外在的、形式的標(biāo)準(zhǔn)，是用來驗(yàn)證實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和意向，而不是行政機(jī)關(guān)的外部特征或標(biāo)志。

三、公務(wù)行為與非公務(wù)行為界定標(biāo)準(zhǔn)的適用

我們可以將國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的行為劃分為嚴(yán)格符合上述三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的行為和不完全符合上述標(biāo)準(zhǔn)的行為。前者屬于公務(wù)行為在理論和實(shí)踐中不存在分

歧，后者是指雖符合其中一項(xiàng)或二項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)是否屬于公務(wù)行為仍存在分歧：

1、具有公務(wù)權(quán)力和公務(wù)形式而無公務(wù)意向的行為。這類行為一般被稱為事實(shí)行為，以區(qū)別于法律行為，特指國家行政機(jī)關(guān)不以發(fā)生特定的法律效果而事實(shí)上實(shí)施的行為。判斷這類行為是否屬于公務(wù)行為的關(guān)鍵，在于對(duì)公務(wù)意向的把握。凡是在公務(wù)權(quán)力的特定行使方式下，按照一般的正常的推理可以發(fā)生的情況，只要國家行政機(jī)關(guān)沒有刻意加以禁止而致使該情況實(shí)際發(fā)生的，就可推斷為國家行政機(jī)關(guān)已具有放任該情況發(fā)生的意向，如果這種情況的發(fā)生為推行公務(wù)所必要，則該行為即屬于公務(wù)行為。

2、具有公務(wù)意向和公務(wù)形式而無公務(wù)權(quán)力的行為。這是一種典型的越權(quán)行為，但并不能就此將此類行為并入個(gè)人行為的范圍。對(duì)無職權(quán)行為的公務(wù)性質(zhì)的認(rèn)定應(yīng)從以下3個(gè)方面考慮：

(1)行為人所屬機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)的態(tài)度。如果行為人所屬機(jī)關(guān)認(rèn)為自身具有該項(xiàng)職權(quán)而法院或上級(jí)機(jī)關(guān)判斷或裁判其越權(quán)，則該行為仍屬公務(wù)行為；如果被僭越權(quán)力的機(jī)關(guān)對(duì)該行為予以確認(rèn)，該行為遂成為該機(jī)關(guān)形式上有瑕疵的公務(wù)行為。

(2)行為人可行使職權(quán)與被僭越職權(quán)的關(guān)聯(lián)性。如果行為人固有的、法律授予的或國家行政機(jī)關(guān)委托的權(quán)限，與被僭越的職權(quán)存在密切的聯(lián)系，或者在權(quán)屬劃分上國家行政機(jī)關(guān)之間存在爭議，則該行為也應(yīng)視為公務(wù)行為。

(3)相對(duì)一方的公民、法人的判斷。只要相對(duì)—方的公民、法人根據(jù)一般的正常情況作出判斷，認(rèn)為有足夠的理由相信國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員擁有某項(xiàng)職權(quán)時(shí)，該行為則滿足了公務(wù)行為要件，屬于公務(wù)行為。

3、具有公務(wù)權(quán)力和公務(wù)意向而不符合公務(wù)形式的行為。這就是一般意義上的程序違法行為。

4、僅符合公務(wù)行為標(biāo)準(zhǔn)之一的行為。這類行為都不屬于公務(wù)行為的范圍。僅有公務(wù)形式而無公務(wù)權(quán)力和公務(wù)意向的行為，是典型的國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的個(gè)人行為或冒充國家公務(wù)員的行為；僅有公務(wù)權(quán)力而無公務(wù)意向和公務(wù)形式的行為，以及僅有公務(wù)意向而無公務(wù)權(quán)力或公務(wù)形式的行為，很難稱之為行為，更無法稱之為公務(wù)行為。

在界定公務(wù)行為與非公務(wù)行為時(shí)應(yīng)注意以下兩個(gè)問題：

（1）注意公務(wù)行為范圍與行政侵權(quán)賠償侵權(quán)行為范圍的區(qū)別。

公務(wù)行為范圍是指哪些行為屬于公務(wù)行為。而行政賠償侵權(quán)行為范圍，則是指行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員的哪些侵權(quán)行為造成的損害應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。公務(wù)行為范圍與行政賠償侵權(quán)行為范圍是密切聯(lián)系的，當(dāng)公務(wù)行為違法行使造成受害人損害的，公務(wù)行為就同時(shí)成了侵權(quán)行為；行政賠償侵權(quán)行為范圍越大，公務(wù)行為范圍的界定也就越寬。但公務(wù)行為范圍與侵權(quán)行為范圍是有區(qū)別的，侵權(quán)行為的范圍一般要大于公務(wù)行為范圍，有些行政侵權(quán)行為本身并非公務(wù)行為，不能把構(gòu)成行政賠償責(zé)任的侵權(quán)行為都視為公務(wù)行為。

（2）注意公務(wù)行為與違法行為的關(guān)系。

公務(wù)行為與違法行為屬于兩個(gè)既聯(lián)系又區(qū)別的范疇。公務(wù)行為主要揭示行為與國家權(quán)力(職務(wù)行為及與之牽連的行為)的相關(guān)性；而違法行為主要反映行為的違法性和危害性。違法行為不僅包括違法的公務(wù)行為，而且包括合法公務(wù)行為實(shí)施過程中發(fā)生的有關(guān)違法行為。違法行為必定不具有合法性，但公務(wù)行為不必然具有違法性。

第二篇：優(yōu)秀員工行為標(biāo)準(zhǔn)

讀《優(yōu)秀管理者的標(biāo)準(zhǔn)》與《員工行為準(zhǔn)則》

感悟及心得體會(huì)

作者：郭飛

從我們來到人世間，到我們離開這個(gè)世界，每時(shí)每刻都要履行自己的責(zé)任；對(duì)家庭的責(zé)任、對(duì)工作的責(zé)任、對(duì)社會(huì)的責(zé)任、對(duì)生命的責(zé)任?！柏?zé)任，對(duì)于每個(gè)人來說是無處不在的。讀《優(yōu)秀管理者的標(biāo)準(zhǔn)》與《員工行為準(zhǔn)則》后，我對(duì)文章中提到的一些觀點(diǎn)深有感觸，下面是我的個(gè)人心得，特記述如下：

如何做一名優(yōu)秀的管理人員，如何在工作中充分發(fā)揮出自己的管理能力，如何使自己的團(tuán)隊(duì)不斷成長，成為一個(gè)優(yōu)秀的團(tuán)隊(duì)。下面我就兩天的學(xué)習(xí)心得跟大家分享一下，并且在今后的工作中靈活的運(yùn)用，幫助自己以及自己團(tuán)隊(duì)不斷的進(jìn)步，為醫(yī)院的發(fā)展壯大打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

管理者的角色定位。要想使醫(yī)院或組織管理高效化，管理者一定要有職業(yè)化的意識(shí)和先進(jìn)的理念，能夠認(rèn)識(shí)到管理能力對(duì)提高組織效率、提升醫(yī)院未來競爭力的重要性。

作為優(yōu)秀的管理者，首先要明確自己的地位?！安辉谄湮唬恢\其政”指的是管理者要清楚自己在企業(yè)中的地位，不做職責(zé)之外的事情。醫(yī)院結(jié)構(gòu)從縱向劃分為經(jīng)營層、管理層、督導(dǎo)層和執(zhí)行層四個(gè)層級(jí)。1.經(jīng)營層

總經(jīng)理和經(jīng)營主任的工作時(shí)間界定應(yīng)該是“三分做今天，七分做明天”。

在達(dá)到“三分做今天，七分做明天”之前，經(jīng)營層需要注意兩點(diǎn)： 第一，成為全才，懂得豐富、深刻的知識(shí)，為自己的決策提供保證，從而適應(yīng)企業(yè)的發(fā)展需要；

第二，學(xué)會(huì)兩個(gè)職能：大膽授權(quán)、不斷激勵(lì)。

做到這兩點(diǎn)之后，總經(jīng)理首先要拿出三分精力處理今天的事情，因?yàn)榻裉斓氖虑橐呀?jīng)授權(quán)了；還要留下七分精力做明天的事情，因?yàn)槠髽I(yè)的發(fā)展和戰(zhàn)略更加重要。2.管理層

經(jīng)營主任的工作時(shí)間界定應(yīng)該是“做好今天，考慮明天”。經(jīng)營主任應(yīng)該成為專才或精才，也就是成為生產(chǎn)專家、質(zhì)量專家、人力資源專家等，在其分管的職能中擁有絕對(duì)的權(quán)威，立于不敗之地。這樣的經(jīng)營層與管理層合作，就是“有全有專，珠聯(lián)璧合，無空白、無重疊”的完美設(shè)置。3.督導(dǎo)層

經(jīng)營主任或科主任的工作時(shí)間界定應(yīng)該是“做好每小時(shí)，考慮當(dāng)天”。4.執(zhí)行層

員工的工作時(shí)間界定應(yīng)該是“做好每分鐘，考慮每小時(shí)”。醫(yī)院中的員工要流動(dòng)起來，成為多能型人才，不能只掌握一種技術(shù)，否則容易養(yǎng)成專才員工，最終對(duì)醫(yī)院發(fā)展構(gòu)成威脅。因?yàn)榕囵B(yǎng)了專才員工，醫(yī)院就失去了主動(dòng)權(quán)?！跋攘私庾约?，再了解別人，才能讓自己進(jìn)步?！边@句話不僅適用于制造業(yè)，也適用于醫(yī)療企業(yè)。所以，管理者不能讓某種崗位技術(shù)只掌握在某個(gè)人手里，而是要通過職業(yè)化、精細(xì)化管理的分工，培養(yǎng)多能型員工。優(yōu)秀管理者的工作使命

優(yōu)秀管理者有五大工作使命：高質(zhì)量、高效率、低成本、好安全和精團(tuán)隊(duì)。1.高質(zhì)量

管理者想要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量，需要做到服務(wù)質(zhì)量和工作質(zhì)量相結(jié)合。只有工作質(zhì)量有了保證，才能產(chǎn)生好的服務(wù)質(zhì)量。2.高效率

除了保證工作的高質(zhì)量之外，管理者的工作還要有效率，即速度要快，不能太過安逸。

“慢工出細(xì)活”的工作方式不適合醫(yī)院管理。3.低成本

高質(zhì)量、高效率、低成本是矛盾統(tǒng)一的關(guān)系，只有處理好三者關(guān)系，醫(yī)院才能得到較好發(fā)展。

在傳統(tǒng)理念中，保證工作質(zhì)量需要投入大量的成本，而現(xiàn)代企業(yè)要求低成本，這就要求消除浪費(fèi)。浪費(fèi)是成本的天敵，不消除浪費(fèi)，就沒有資格談控制和降低成本。

消除浪費(fèi)有兩個(gè)手段：

第一，倡導(dǎo)節(jié)約，使用定額管理。不管是一度電、一滴水，還是一顆螺絲釘，都要按照定額來管理。

第二，通過改善。改善不能靠口號(hào)，而是要靠看得見的工具，例如醫(yī)院環(huán)境、就餐質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等。4.好安全

低成本是全世界企業(yè)追求的最高境界，要實(shí)現(xiàn)低成本，好安全是前提。

醫(yī)院要做好的安全問題包括：醫(yī)療安全、設(shè)備安全、環(huán)境安全、人身安全等。5.精團(tuán)隊(duì)

為了給醫(yī)院筑造一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘，管理者需要打造一個(gè)優(yōu)秀的團(tuán)隊(duì)。在這個(gè)過程中，只靠管理者是不夠的，還需依靠全體員工的智慧和力量。

綜上所述，一個(gè)醫(yī)院、一個(gè)團(tuán)隊(duì)就好像是一個(gè)人體。腦袋代表著高層決策者：它每天都在考慮醫(yī)院的發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略等問題；腳代表著員工：領(lǐng)導(dǎo)指到哪里，它就走到哪里；而中間一部分是腰：就是管理者的角色，起到上傳下達(dá)的作用，管理者是經(jīng)營者的替身，管理者持有經(jīng)營者的自覺意識(shí)。

如何成為眾人心目中的認(rèn)可的優(yōu)秀員工，我覺得無論從工作或生活中應(yīng)該考慮以下幾點(diǎn)：

一、對(duì)工作負(fù)責(zé)就是對(duì)自己負(fù)責(zé)。糊弄工作就是糊弄自己，努力工作，認(rèn)真、負(fù)責(zé)地對(duì)待每一件事情，就會(huì)受到尊重，從而獲得更多的自尊心和自信心。通過文章中的各種員工標(biāo)準(zhǔn)，可以讓我們看到不同的工作態(tài)度所獲得的不僅僅是物質(zhì)上的差別，還有精神上的收獲也是相距甚遠(yuǎn)的，對(duì)工作負(fù)責(zé)就是對(duì)自己負(fù)責(zé)。

二、責(zé)任等于機(jī)會(huì)，機(jī)會(huì)就蘊(yùn)藏在責(zé)任之中，責(zé)任等于機(jī)會(huì)。本片段給我的啟示是勇于承擔(dān)責(zé)任的人，獲得回報(bào)只是早晚的事。

三、責(zé)任心決定工作質(zhì)量責(zé)，任心決定一個(gè)人的工作質(zhì)量。同樣的條件，工作結(jié)果卻存在很大差距，關(guān)鍵就在于責(zé)任心的差異。日常工作中一個(gè)責(zé)任心強(qiáng)的的人工作結(jié)果往往好于責(zé)任心差人，責(zé)任心差的人始終不明白為什么他做什么都比我做的好，其實(shí)關(guān)鍵在于責(zé)任心。只有提高每個(gè)人的責(zé)任心，我們的工作質(zhì)量才會(huì)提高，醫(yī)院效益才會(huì)提高，我們的收益才會(huì)增大。

四、用100%的工作熱情做1%的事帶著你最大的熱情去面對(duì)每一件事，用100%的激情做1%的事情，要做就做到最好。雖然每一份工作不可能都做到完美無缺，但是我們應(yīng)當(dāng)要求自己做到，盡量努力與完美拉近距離，這也是體現(xiàn)自我價(jià)值的努力。

五、別把自己當(dāng)打工仔，你所做的努力并不是完全為了老板，歸根結(jié)底是為了自己工作，老板欣賞的是那些能夠自我管理、自我激勵(lì)的人，他們不管老板是不是在辦公室，都一如既往的勤奮工作，他們永遠(yuǎn)不可能被解雇，也永遠(yuǎn)都沒有必要為了加工資而罷工。懷著一顆為自己打工的心，做一個(gè)勇于負(fù)責(zé)，令人信任的人。

六、任何借口都是推卸責(zé)任借口在我們?nèi)粘Ｉ钪袑乙姴货r，借口讓我們暫時(shí)逃避了困難和責(zé)任，許心理上的安慰，但是造成的結(jié)果就是不愿意承擔(dān)責(zé)任，拖延，缺乏創(chuàng)新精神，不稱職，缺少責(zé)任感，悲觀態(tài)度，借口不但是工作上的不稱職，也是對(duì)自我的不負(fù)責(zé)任。借口與我們醫(yī)院提倡的少找一些理由含義相同，通過此段真正做到理由少一點(diǎn)。

七、工作中的小細(xì)節(jié)，患者心中的大問題責(zé)任無小事，工作無小錯(cuò)，可能你在工作中的一個(gè)小疏忽，到了患者那里就會(huì)變成大問題和大麻煩，從而給醫(yī)院帶來無法挽回的的損失。對(duì)于我們醫(yī)院來講，一個(gè)微小的服務(wù)不到位，可能導(dǎo)致一位患者的流失，甚至品牌形象的損毀。

八、樹立”結(jié)果思維“，強(qiáng)化”結(jié)果導(dǎo)向"結(jié)果思維是指一切為結(jié)果至上，任何時(shí)候都以追求結(jié)果為本。在工作中，在結(jié)果心態(tài)的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)竭盡全力用各種辦法完成任務(wù)，取得結(jié)果，這樣醫(yī)院的效益提高了，同時(shí)我們的能力也隨之提高。

九、對(duì)自己，有顆老板的心以老板的心態(tài)要求自己時(shí)，你就不會(huì)只滿足于達(dá)到醫(yī)院的目標(biāo)，而會(huì)提出更高的目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)自我滿足，這等于是挑戰(zhàn)自己，而不是做個(gè)老板看；一老板的心態(tài)要求自己時(shí)，你就會(huì)發(fā)現(xiàn)醫(yī)院那里還存在不足或問題，應(yīng)該怎么改，自己已經(jīng)按照合理的想法做好了。

十、以醫(yī)院利益為重只有無論何時(shí)都以醫(yī)院的利益為重的人才能成為老板認(rèn)可的員工，才能贏得信任與尊重，才能獲得事業(yè)與人生的成功。這與我們醫(yī)院提倡的一醫(yī)院利益為出發(fā)點(diǎn)，工作中不會(huì)出現(xiàn)大的錯(cuò)誤一脈相承，同時(shí)只要我們只要以醫(yī)院利益為重，我們也會(huì)在醫(yī)院得到更好的發(fā)展。

以上就是本人關(guān)于《優(yōu)秀管理者的標(biāo)準(zhǔn)》與《員工行為標(biāo)準(zhǔn)》感悟及心得體會(huì)，文章中個(gè)別方面是本人個(gè)人思考，可能會(huì)過甚其辭，以偏概全。所以請(qǐng)閱讀者多多擔(dān)待。在此，本人預(yù)祝漢中仁愛醫(yī)院在2015年，業(yè)績創(chuàng)新高，再創(chuàng)輝煌，越來越好！

企劃網(wǎng)絡(luò)部：郭飛 二〇一五年四月二十三日

第三篇：工作行為標(biāo)準(zhǔn)

工作行為標(biāo)準(zhǔn)

每天一點(diǎn)點(diǎn) 工作格言

理由少一點(diǎn)，做事多一點(diǎn)；前天的教訓(xùn)，吸取了沒有； 行動(dòng)快一點(diǎn)，效率高一點(diǎn)；昨天的問題，解決了沒有； 手腳勤一點(diǎn)，嘴巴甜一點(diǎn)；今天的任務(wù)，完成了沒有； 操作輕一點(diǎn)，微笑露一點(diǎn)；明天的工作，安排了沒有； 氣量大一點(diǎn)，脾氣少一點(diǎn)；后天的計(jì)劃，制定了沒有。說話輕一點(diǎn)，腦筋活一點(diǎn)。

新桂大酒店工作行為標(biāo)準(zhǔn)

每天一點(diǎn)點(diǎn) 工作格言

理由少一點(diǎn)，做事多一點(diǎn)；前天的教訓(xùn)，吸取了沒有； 行動(dòng)快一點(diǎn)，效率高一點(diǎn)；昨天的問題，解決了沒有； 手腳勤一點(diǎn)，嘴巴甜一點(diǎn)；今天的任務(wù)，完成了沒有； 操作輕一點(diǎn)，微笑露一點(diǎn)；明天的工作，安排了沒有； 氣量大一點(diǎn)，脾氣少一點(diǎn)；后天的計(jì)劃，制定了沒有。說話輕一點(diǎn)，腦筋活一點(diǎn)。

第四篇：結(jié)合典型案例論述公務(wù)行為與個(gè)人行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)==

結(jié)合典型案例論述公務(wù)行為與個(gè)人行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

國家意志是由國家公務(wù)員的行為實(shí)現(xiàn)的。公務(wù)員同時(shí)也是國家公民，其雙重的身份決定了公務(wù)員的行為并不一定是公務(wù)行為。區(qū)分公務(wù)員的行為是公務(wù)行為還是個(gè)人行為，在法律上至少在以下方面具有重要意義：確定其行為是否屬于法律行為；確定其行為是否具有行政法律性質(zhì)；確定行為的法律后果是由公務(wù)員所在機(jī)關(guān)承擔(dān)還是由本人承擔(dān)；確定行為引發(fā)訴訟的性質(zhì)是行政訴訟還是其他訴訟，訴訟主體是公務(wù)員所在機(jī)關(guān)還是其本人。國家行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員的公務(wù)行為與個(gè)人行為的確認(rèn)與劃分在理論上并不容易，在實(shí)踐中則更為困難。本文從行為特征角度對(duì)公務(wù)行為與個(gè)人行為的界定標(biāo)準(zhǔn)作出探討。

公務(wù)行為是國家公務(wù)員基于行政職務(wù)關(guān)系，以行政主體名義實(shí)施的行政行為稱為公務(wù)行為。個(gè)人行為是以個(gè)人名義實(shí)施的，與行政職務(wù)無關(guān)的行為。兩者在概念上的區(qū)別不無爭議，但是，現(xiàn)實(shí)中，有時(shí)公務(wù)員所實(shí)施的行為是假借行政機(jī)關(guān)名義，為自己或他人謀求私利的行為，若此種行為產(chǎn)生的不利后果由行政主體承擔(dān)則不盡合理；有時(shí)公務(wù)員實(shí)質(zhì)上是履行職責(zé)行為，但在事后行政機(jī)關(guān)以公務(wù)員的行為屬于個(gè)人行為為由推卸責(zé)任，此種情況下如果由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，則違背公平原則。在具體的社會(huì)生活中，公務(wù)員實(shí)施的行為是公務(wù)行為還是個(gè)人行為可以從以下方面加以判斷：

一、行為主體標(biāo)準(zhǔn)

公務(wù)行為的主體是公務(wù)員，行為主體具有公務(wù)員的身份。如果行為主體沒有公務(wù)員身份，或者喪失了公務(wù)員身份，除非是經(jīng)過依法授權(quán)行使公務(wù)，或者是經(jīng)行政機(jī)關(guān)委托代理行政事務(wù)，否則行為不是公務(wù)行為。

“公務(wù)員”一詞，是從外文“civil servant或者civil service”翻譯過來的。原意是“文職服務(wù)員”、“文職仆人”?，F(xiàn)代意義上的公務(wù)員制度，形成與19世紀(jì)中后期，首先是在法國、英國、美國等西方國家出現(xiàn)。在沿襲封建官吏制度的基礎(chǔ)上，在選任、職權(quán)、激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制等方面，現(xiàn)代各國大都形成了較為完善的管理制度。各國對(duì)公務(wù)員的稱謂不僅一致，在英國，公務(wù)員是指那些不與內(nèi)閣共進(jìn)退，經(jīng)過公開考試擇優(yōu)錄用，沒有過失即可以長期任職的文職人員；美國則稱為“政府雇員”（governmental employee）；日本在二次世界大戰(zhàn)前稱“文官”，戰(zhàn)后改稱為“公務(wù)員”；法國直稱為“公務(wù)員”；我國則通常稱公務(wù)員為國家干部或者行政人員。法律意義上公務(wù)員是指在各級(jí)政府機(jī)關(guān)中，行使國家行政職權(quán)，依法執(zhí)行國家公務(wù)的人員。我國《公務(wù)員法》法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。盡管稱謂不一，但是現(xiàn)代各國的公務(wù)員都具有以下特征：

（一）屬于特定的國家機(jī)關(guān)

公務(wù)員必須是隸屬于特定國家機(jī)關(guān)的工作人員。在我國，公務(wù)員隸屬于國家行政機(jī)關(guān)，權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)，以及企業(yè)事業(yè)或者其他社會(huì)組織內(nèi)的工作人員都不屬于公務(wù)員。

（二）從事特定的職業(yè)

公務(wù)員擔(dān)任一定的行政職務(wù)，依法從事行政事務(wù)。如果公民雖然隸屬行政機(jī)關(guān)，但是，在行政機(jī)關(guān)沒有行政職權(quán)，不從事行政事務(wù)，那么，該公民就不具有公務(wù)員身份，其行為也就不是公務(wù)行為。

（三）經(jīng)過特殊的選任

公務(wù)員是國家特定部門經(jīng)過特別的程序選拔與任用的工作人員。不經(jīng)特定的程序，公民并不能因?yàn)樾惺剐姓殭?quán)或者承擔(dān)行政義務(wù)，自然成為公務(wù)員。沒有經(jīng)過特定程序取得公務(wù)員身份的公民，不經(jīng)法律上的授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托，無論是否已公務(wù)名義，其行為都不能產(chǎn)生行政法律意義。

（四）具有特殊的身份

公務(wù)員與國家存在職務(wù)上的隸屬關(guān)系，有特殊的法律地位。公務(wù)員經(jīng)國家的授權(quán)，以國家的名義執(zhí)行公務(wù)，國家承擔(dān)其公務(wù)行為產(chǎn)生的法律后果。

從行為主體身份角度劃分公務(wù)行為與個(gè)人行為的標(biāo)準(zhǔn)主要有三個(gè)：1.公務(wù)員的行為以所屬行政機(jī)關(guān)名義作出的屬公務(wù)行為，以自己名義作出的，則屬個(gè)人行為。2.公務(wù)員的行為是在他的職責(zé)范圍內(nèi)作出的，屬于公務(wù)行為如果超出職責(zé)范圍，必須結(jié)合第一標(biāo)準(zhǔn)和第三標(biāo)準(zhǔn)綜合認(rèn)定 3.公務(wù)員的行為如果是執(zhí)行單位的命令或委托而作出的，不管單位的命令或委托是否超越權(quán)限，屬于公務(wù)行為。

二、行為意志標(biāo)準(zhǔn)

公務(wù)行為是公務(wù)員以國家名義實(shí)施的職責(zé)行為，因此，公務(wù)行為在主觀上應(yīng)當(dāng)是出于行為人所在機(jī)關(guān)的意志，而不應(yīng)當(dāng)是行為人本人的意志。公務(wù)員實(shí)施某種行為，如果主觀的意志和目的是執(zhí)行職務(wù)，具有公務(wù)意志，則可以認(rèn)定為公務(wù)行為；如果公務(wù)員主觀上沒有執(zhí)行職務(wù)的意圖和目的，即使依社會(huì)公眾看來，有執(zhí)行公務(wù)的表征，也不應(yīng)認(rèn)定是公務(wù)行為。從主觀意志角度來看，公務(wù)行為應(yīng)當(dāng)具有下列特征之一：

（一）明示的公務(wù)意志

公務(wù)員在作出權(quán)力性行為時(shí)，如果明確表示公務(wù)意志,出示有效公務(wù)標(biāo)志或證件,則可認(rèn)定行為人是以公務(wù)員身份,正在代表行政主體實(shí)施公務(wù)行為。因?yàn)楣珓?wù)員與行政主體之間的行政隸屬關(guān)系足以讓相對(duì)人相信公務(wù)員行為的公務(wù)性質(zhì)。在這種情況下,不管公務(wù)員的行為是否超越了其法定或授權(quán)范圍,也不管是否超越了行政權(quán)限,一律應(yīng)認(rèn)定為公務(wù)行為。

（二）可推定的公務(wù)意志

公務(wù)員在未表達(dá)任何公務(wù)意志,未出示任何公務(wù)標(biāo)志的情況下，在行政權(quán)限范圍內(nèi)，公開地實(shí)施公權(quán)力行為,比如在公共場所實(shí)施檢查、扣押、罰款等，如果行為具有公務(wù)行為的表征，那末公務(wù)員的該行為可以被推定是公務(wù)行為，而非個(gè)人行為。因?yàn)樾姓?quán)力具有國家歸屬性、唯一主體性，自然人私用公權(quán)力的行為顯屬侵權(quán)或犯罪，所以，相對(duì)人沒有理由認(rèn)為其行為不屬于公務(wù)行為。除非行為人明確表示自己的行為不屬于公務(wù)，或者其行為明顯不具有公務(wù)行為的表征，相對(duì)人可以輕易推定行為不屬于公務(wù)行為。

以行為人行為時(shí)的動(dòng)機(jī)為行為性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以避免自然人利用其公務(wù)員身份進(jìn)行私人利益的表面公務(wù)行為。

（三）被追認(rèn)的公務(wù)行為

在某種情況下，公務(wù)員實(shí)施的行為客觀上沒有職權(quán)或者超越職權(quán)，但是在主觀上是出于公務(wù)意志，提供的是公共性義務(wù), 不直接與特定相對(duì)人發(fā)生法律關(guān)系。這類行為經(jīng)行政主體認(rèn)可或者默認(rèn)，應(yīng)當(dāng)視為公務(wù)行為。比如具有合法身份的行為人未經(jīng)合法授權(quán)發(fā)布行政命令、修建公共設(shè)施等事實(shí)行為。根據(jù)當(dāng)代公務(wù)學(xué)說,公務(wù)范圍已突破了公共權(quán)力范圍,包含許多屬于現(xiàn)代政府公共性義務(wù)的非權(quán)力行為。該行政事實(shí)行為雖然并不直接為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù),但其公共性、普遍性卻可能間接產(chǎn)生行政法律效果。如果由于公務(wù)員的事實(shí)行為致使公民權(quán)益受損,應(yīng)由公務(wù)員所屬行政主體承擔(dān)法律責(zé)任，而不能以行為人不具有合法主體資格為由，否認(rèn)行為的公務(wù)性質(zhì)。

由公務(wù)員實(shí)施的公務(wù)行為具有公務(wù)意志性，目的是實(shí)現(xiàn)公共利益；由公務(wù)員實(shí)施的個(gè)人行為不具有公共意志性，目的是個(gè)人利益。但是主觀意志的內(nèi)在性，決定了以依據(jù)主管意志標(biāo)準(zhǔn)判定行為性質(zhì)的困難性，在實(shí)踐中，必須結(jié)合行為人的特定身份、職權(quán)性質(zhì)與范圍、行為的過程與結(jié)果等外在因素，本著公平正義原則判定行為人的行為性質(zhì)屬于公務(wù)行為還是個(gè)人行為。

三、行為內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)

確定公務(wù)員行為是公務(wù)行為還是個(gè)人行為，不僅要看主體身份和行為的主觀意志，更要看行為的客觀內(nèi)容。在判定行為性質(zhì)時(shí)，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮行為過程中的以下客觀要素：

（一）時(shí)間要素

公務(wù)員在上班和執(zhí)行任務(wù)期間實(shí)施的行為，通常視為公務(wù)行為，除非有充分的理由可以認(rèn)定公務(wù)員此時(shí)的行為不是公務(wù)；而在下班和非執(zhí)行任務(wù)期間實(shí)施的行為，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為個(gè)人行為，除非有充分的理由可以認(rèn)定公務(wù)員此時(shí)的行為是公務(wù)行為。

（二）公益要素

公務(wù)員的公務(wù)行為是以維護(hù)和促進(jìn)公共利益為根本目的的。因此，公務(wù)員的行為是否具有公益目的在很大程度上反映其行為的性質(zhì)。公務(wù)員的行為服務(wù)于公共利益，一般可以判定為公務(wù)行為，不涉及公共利益而只涉及個(gè)人利益的，則屬于個(gè)人行為。依此標(biāo)準(zhǔn)，假設(shè)公務(wù)員挪用公款經(jīng)商的行為，純粹是為了公益目的，即使超越了職權(quán)范圍，仍屬于公務(wù)行為，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)就可能對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)中的債權(quán)債務(wù)關(guān)系承擔(dān)法律責(zé)任。公益標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上就等于拓寬了行政相對(duì)方權(quán)利救濟(jì)的途徑。

（三）職責(zé)要素

公務(wù)員的行為屬于其職責(zé)范圍的，通常視為公務(wù)行為；公務(wù)員實(shí)施的職權(quán)范圍之外的行為，如果直接或者間接地體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的意志，與履行職責(zé)有相關(guān)性，也屬于公務(wù)行為。比如公務(wù)員濫用職權(quán)行為，雖然是超越職責(zé)范圍，但是仍然具有公務(wù)性質(zhì)，其造成相對(duì)人權(quán)力損害，依法應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員所在的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國家賠償則任。

（四）命令要素

公務(wù)員按照法律或者行政首長的命令、指示以及委托實(shí)施的行為，通常視為公務(wù)行為；無命令和法律根據(jù)的行為，通常視為個(gè)人行為。

（五）公務(wù)標(biāo)志要素

由于公務(wù)行為是公務(wù)員代表國家作出的，因而必須表明其身份。公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)佩帶或出示能表明其身份的公務(wù)標(biāo)志的行為，通常視為公務(wù)行為，反之則屬于個(gè)人行為?，F(xiàn)代各國行政程序法對(duì)行政人員進(jìn)行公務(wù)行為時(shí)的基本程序要求是表明身份，這既是保障相對(duì)人合法權(quán)益的需要，也是確保行政人忠于職守的需要。公務(wù)標(biāo)志一般表現(xiàn)為特定的制服、標(biāo)記，身份表明則是公務(wù)員通過一定的語言或動(dòng)作向相對(duì)人告知自己的身份，以公務(wù)標(biāo)志及身份表明作為公務(wù)行為的形式標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)為我國相關(guān)立法明確規(guī)定。例如，《行政處罰法》第三十四條規(guī)定，執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件。又如我國《植物檢疫條例》，植物檢疫人員進(jìn)入車站、機(jī)場、港口、倉庫以及其他有關(guān)場所執(zhí)行植物檢疫任務(wù)，應(yīng)穿著檢疫制服或佩戴檢疫標(biāo)志。

只有以公務(wù)人員身份作出的，以執(zhí)行公務(wù)為目的的，與法定職權(quán)相關(guān)的行為才是公務(wù)行為。正確區(qū)分公務(wù)員公務(wù)行為和個(gè)人行為，明確區(qū)分公務(wù)員公務(wù)行為和個(gè)人行為的方法，不管是對(duì)于行政執(zhí)法還是對(duì)于司法機(jī)關(guān)的工作都具有極為重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

【1】應(yīng)松年著：《行政法學(xué)新論》,中國方正出版社1998年版?！?】姜明安著：《行政法與行政訴訟法》，中國卓越出版社，1990年版?！?】張樹義：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，2002年9月版。

【4】楊海坤、章志遠(yuǎn)著：《行政法學(xué)基本論》，中國政法大學(xué)出版社2004版。

第五篇：結(jié)合典型案例論述公務(wù)行為與個(gè)人行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為的區(qū)分

004km.cn 來源：江蘇法院網(wǎng)作者：朱敏更新時(shí)間：2011-11-23 16:26:08

內(nèi)容摘要：區(qū)分國家公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為是十分復(fù)雜的問題，行政賠償中對(duì)個(gè)人行為與公務(wù)行為的區(qū)分問題已是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而迫切的法律實(shí)踐問題。對(duì)在實(shí)際操作中如何認(rèn)定工作人員“與行使職權(quán)無關(guān)的個(gè)人行為”這一問題非常有必要加以探討。公務(wù)員對(duì)其執(zhí)行公務(wù)中的違法、失職行為不直接向行政相對(duì)方承擔(dān)損害賠償責(zé)任，而公務(wù)員以普通公民身份實(shí)施個(gè)人行為，則其行為后果由公務(wù)員本人承擔(dān)，在實(shí)踐操作中，由于不能真正揭示公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為的區(qū)別而經(jīng)常導(dǎo)致司法實(shí)踐的混亂，因此，有必要對(duì)公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為進(jìn)行區(qū)分，并對(duì)此進(jìn)行深入研究。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；公務(wù)行為；個(gè)人行為

引言

近年來，我國學(xué)術(shù)界對(duì)公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為進(jìn)行了較為深入、系統(tǒng)的研究。自1993年我國全面推行公務(wù)員制度以來，傳統(tǒng)的干部人事制度已過渡為公務(wù)員制度，但公務(wù)員行政行為約束機(jī)制基本上承襲了傳統(tǒng)的重思想道德教育約束,而輕制度約束,重事后約束，而輕事前和事中約束的干部人事約束機(jī)制，沒有形成體系。隨著改革開放的不斷深入，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確定，這種單一的約束機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境的需要，研究我國公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為具有重要意義。公務(wù)員的公務(wù)身份是近現(xiàn)代國家的法律所創(chuàng)設(shè)、擬訂的，公務(wù)員身份的雙重性是基于近現(xiàn)代國家的發(fā)展和社會(huì)的需要而創(chuàng)制的，這種法律制度不僅徹底否定了舊時(shí)“君”、“臣”、“民”之間的關(guān)系，而且確立了為民造福、為人民服務(wù)的宗旨，為公務(wù)員依法行政打下了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。在實(shí)踐操作中，由于不能真正對(duì)公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為的進(jìn)行區(qū)別而經(jīng)常導(dǎo)致司法實(shí)踐的混亂，因此，有必要對(duì)公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為進(jìn)行區(qū)分，并對(duì)此進(jìn)行深入研究。由于法律上不存在唯一絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，以致司法實(shí)踐中難以操作，有鑒于此，本文試就區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為的意義、標(biāo)準(zhǔn)以及司法實(shí)務(wù)進(jìn)行分析。

一、公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為

（一）實(shí)踐中產(chǎn)生的爭議

國家公務(wù)員是指國家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任公職、列入國家的編制、由國家財(cái)政來負(fù)擔(dān)，依法行使國家行政權(quán)、執(zhí)行國家公務(wù)的人員。從單純的理論上講，公務(wù)員作為行政人身份即行政主體意志的載體而從事公務(wù)行為和以自然人的身份即個(gè)人意志的載體所從事的個(gè)人行為是容易分辨的，但在實(shí)際操作中并非如此。在行政訴訟或行政賠償過程中，公務(wù)員身份的確定問題歷來是人們爭議的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。公務(wù)員的雙重身份（自然人和行政人）的區(qū)分是行政主體法理論和制度構(gòu)建不可或缺的部分，并直接涉及行政行為的效力、行政責(zé)任的歸屬和救濟(jì)方法的運(yùn)用。①

具有雙重身份的公務(wù)員實(shí)施的個(gè)人行為和公務(wù)行為其內(nèi)涵如何？目前理論界普遍認(rèn)為，當(dāng)公務(wù)員以公務(wù)員身份出現(xiàn)時(shí)，他和行政主體之間存在行政公務(wù)委托關(guān)系，其行為屬于公務(wù)行為，所引起的后果也由行政主體承擔(dān)；當(dāng)他以普通公民身份出現(xiàn)時(shí)，他和行政主體之間不存在行政公務(wù)委托關(guān)系，其行為屬于個(gè)人行為，所引起的后果也由自己承擔(dān)。這種區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為和公務(wù)行為的核心是要以公務(wù)員所承擔(dān)的行政公務(wù)及所屬行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)與行政職責(zé)為基礎(chǔ)，看公務(wù)員的行為是否包含行政權(quán)力這個(gè)要素，凡是國家公務(wù)員行使其所任公務(wù)而發(fā)生的行為都屬于公務(wù)行為，而與職權(quán)無關(guān)的行為則屬個(gè)人行為。

現(xiàn)實(shí)中公務(wù)行為可以概括為以下幾種形式：

第一、公務(wù)本身行為。如違法或不適當(dāng)?shù)男姓幜P。

第二、與執(zhí)行公務(wù)牽連的行為。具體有兩種類型：首先，濫用職權(quán)，即公務(wù)員以行政主體的名義實(shí)施，利用公務(wù)所給予的機(jī)會(huì)、條件，以及執(zhí)行公務(wù)的方法、手段，而達(dá)到其非法的目的，如以權(quán)謀私。其次，超越職權(quán)，即公務(wù)員實(shí)施了超越法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍的行為，其中，超越職權(quán)主要有兩種：一是下級(jí)公務(wù)員行使了專屬上級(jí)公務(wù)員的行政職權(quán)；二是此行業(yè)或?qū)I(yè)的公務(wù)員行使了彼行業(yè)或?qū)I(yè)公務(wù)員的行政職權(quán)，我國立法和行政法理將超越職權(quán)作為公務(wù)員的公務(wù)形態(tài)。

第三、勤務(wù)時(shí)間外的公務(wù)行為。通常情況下，公務(wù)行為在公務(wù)時(shí)間內(nèi)實(shí)施，基于行政管理具有最大的涵蓋面，為使行政管理機(jī)制高效能運(yùn)轉(zhuǎn)，防止政府官員在復(fù)雜多變的問題面前束手無策，法律容許特定的“時(shí)空”的公務(wù)活動(dòng)，以彌補(bǔ)法律調(diào)整的空白地帶和情勢劇變狀態(tài)。公務(wù)員在勤務(wù)時(shí)空外并不喪失公務(wù)資格，其行為如果出于行政目的，以公務(wù)身份出現(xiàn)，則屬于公務(wù)員公務(wù)的范疇。倘若公務(wù)員在勤務(wù)時(shí)空外并非以公務(wù)身份，或者雖以公務(wù)身份但不是出于行政目的的活動(dòng)則屬個(gè)人行為。

第四、怠于執(zhí)行公務(wù)。即公務(wù)員的一種不作為的行為，往往表現(xiàn)為公務(wù)員依其公務(wù)，對(duì)第三人有作為之義務(wù)而不作為或遲緩履行。依據(jù)我國行政立法規(guī)定，公務(wù)員的“作為義務(wù)”包括：（1）法律、政策上所規(guī)定的義務(wù)；（2）公務(wù)要求的義務(wù)；（3）上級(jí)的命令、指令中的義務(wù)；（4）職業(yè)操守上的義務(wù)。公務(wù)員違反上述規(guī)定的不作為，均可構(gòu)成怠于執(zhí)行公務(wù)。①

在司法實(shí)務(wù)中，由于法律上不存在唯一絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)這方面也沒有一確定的學(xué)說標(biāo)準(zhǔn)，以致公務(wù)員實(shí)施的行為是個(gè)人行為還是公務(wù)行為難以區(qū)分，具體來說，他們之間產(chǎn)生的爭議可以大致概括為以下幾種情況：第一，公務(wù)員以公民身份從事的民事行為是否可以明確界定為公務(wù)員個(gè)人行為？第二，公務(wù)員利用其職務(wù)上的職權(quán)處置私事、謀取私利的行為，是追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任和國家賠償責(zé)任還是追究公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任呢？第三，公務(wù)員受行政機(jī)關(guān)的委托或者授權(quán)實(shí)施了民事行為，這種情況又該如何界定？等等。

以上列出的種種情形，對(duì)司法者在具體的工作中也提出了一個(gè)比較高的要求，就是在界定公務(wù)員行為究竟是個(gè)人行為還是公務(wù)行為時(shí)，其范圍不應(yīng)過寬或過窄，如果過寬，將個(gè)人行為列入公務(wù)范圍，則不利于防止或警戒公務(wù)員的違法和失職；反之，若將公務(wù)員公務(wù)行為納入個(gè)人行為之范圍，則會(huì)使受害的相對(duì)人難以享有充分的權(quán)利救濟(jì)。

（二）區(qū)分兩類行為的意義

從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的層面來講，區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為具有其內(nèi)在的必然性，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化不斷發(fā)展的要求。尤其在我國目前這種特殊時(shí)期，也是不斷提高經(jīng)濟(jì)效益、加速社會(huì)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)行現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)的必然要求。

首先，是保障基本人權(quán)的需要。公民個(gè)人依據(jù)憲法和法律的規(guī)定享有一系列的基本權(quán)利。這些權(quán)利的存在是公民個(gè)人得以在社會(huì)上生存、享有作為人的自尊以及得到進(jìn)一步發(fā)展的基本前提。由于公務(wù)員的執(zhí)行公務(wù)的權(quán)力是國家權(quán)力，不僅負(fù)有通過國家的力量保護(hù)公民的基本權(quán)利不受非法侵害的義務(wù)，同時(shí)還具有強(qiáng)烈的不平等性，享有對(duì)公民個(gè)人的支配權(quán)，并以國家強(qiáng)制力為后盾，公民個(gè)人無法與之相抗衡，往往處于被動(dòng)、服從的地位，極易受到侵害。這種權(quán)力無處不在使得公民很難對(duì)其造成的損害作有效的防衛(wèi)，其后果是極其嚴(yán)重的。因此，將公務(wù)員的職權(quán)控制在法律規(guī)定的權(quán)限范圍之內(nèi)，并使之嚴(yán)格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利的不法侵害，另一方面權(quán)力的合法行使又起到保障和促進(jìn)公民基本人權(quán)的作用。明確區(qū)分公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為，從而確定責(zé)任歸屬，以防止其濫用和越權(quán)的行使是保障基本人權(quán)的重要前提和基本手段。

其次，是維護(hù)良好社會(huì)秩序的需要。公務(wù)員的職權(quán)涉及國計(jì)民生，其支配力和影響力涉及到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活的所有領(lǐng)域。如果行政權(quán)力肆意擴(kuò)張不受約束，不斷地侵害公民的權(quán)利，必然導(dǎo)致公民對(duì)政府的不信任感增強(qiáng)，社會(huì)將處于一種緊張狀態(tài)，安定團(tuán)結(jié)的良好社會(huì)環(huán)境就難以形成。反之，合法、良好的公務(wù)員公務(wù)權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)將有助于樹立政府的守法、廉潔、高效的形象，并因此而增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。這種信任可以使得公眾對(duì)政府的行為產(chǎn)生認(rèn)同感并自覺接受管理、嚴(yán)格遵守法律，減少社會(huì)不法行為的發(fā)生機(jī)率，政府和公眾之間的關(guān)系由此而達(dá)到一種較為和諧的狀態(tài)，良好的社會(huì)秩序更易形成。

最后，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的迫切要求。建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的基本內(nèi)容。市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，意味著改變以往依靠行政命令管理經(jīng)濟(jì)的方法，充分發(fā)揮市場在資源配置方面的作用，以市場為中介推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行。市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯要求政府職能明確，既維護(hù)市場主體的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利，又不能濫用公務(wù)員公務(wù)的權(quán)力去干預(yù)市場運(yùn)行。由于公務(wù)員的公務(wù)執(zhí)行公務(wù)的權(quán)力本身固有的擴(kuò)張?zhí)匦院推浜髲?qiáng)大的國家強(qiáng)制力，這種現(xiàn)象極易出現(xiàn)，而市場主體卻難以預(yù)見并作有效的防衛(wèi)，市場經(jīng)濟(jì)很容易因此而失序。只有將公務(wù)員的執(zhí)行公務(wù)的權(quán)力控制在合法的范圍之內(nèi)，才能既充分發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟(jì)體制中的保障和促進(jìn)作用，又防止其對(duì)市場運(yùn)行的不法侵害。

從法律的層面上來看，公務(wù)員是政府管理的主體，政令實(shí)施的執(zhí)行人和政府權(quán)威的塑造者。他們代表著國家行使公共權(quán)力，因此，其行政行為能否被有效的約束將直接關(guān)系到能否建立起高效、廉潔的政府形象和強(qiáng)有力的國家系統(tǒng)。我國法律體系中對(duì)國家公務(wù)員的行為規(guī)范方面的法律還不是很健全，明確區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為和公務(wù)行為的方法，不管是對(duì)于行政執(zhí)法還是對(duì)于司法機(jī)關(guān)的工作都具有極為重要的意義。首先，有利于確定行政行為的效力，公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的行為是代表行政主體，以行政主體的組織名義實(shí)施的行為，究其實(shí)質(zhì)而言，是代表國家，以國家名義實(shí)施的行為，而不是個(gè)人意志反映下的行為。因此，公務(wù)行為具有行政行為的法律效力。其次，有利于規(guī)范行政責(zé)任的歸屬，如果屬于公務(wù)行為，不管其行為是否引起行政爭議，其行為后果均由行政主體承擔(dān)，如果公務(wù)員以普通公民身份實(shí)施個(gè)人行為，則其行為后果由公務(wù)員本人承擔(dān)，行政主體無須為公務(wù)員的個(gè)人行為承擔(dān)任何法律責(zé)任。在行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對(duì)方是雙方當(dāng)事人，公務(wù)員只是代行政主體實(shí)施公務(wù)管理活動(dòng)，換句話說，公務(wù)員對(duì)其執(zhí)行公務(wù)中的違法、失職行為不直接向行政相對(duì)方承擔(dān)損害賠償責(zé)任。最后，有利于確定行為爭議時(shí)救濟(jì)方法的運(yùn)用，對(duì)于公務(wù)員所實(shí)施的具體行政行為，相對(duì)方不服引起行政爭議，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，如果公務(wù)人員實(shí)施的行為不是公務(wù)行為，那么該行為引發(fā)爭議或違法時(shí)，則可以通過仲裁或訴訟的形式尋求法律救濟(jì)，這也就是說，行政復(fù)議這種行政救濟(jì)方式是解決行政爭議所獨(dú)有的途徑，而且公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為引起的訴訟性質(zhì)也截然不同，由此可見，相應(yīng)的訴訟主體，訴訟權(quán)利義務(wù)也不盡相同。①

二、區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為的主要學(xué)說與理論

（一）各主要學(xué)說的內(nèi)涵

在行政法理論中，區(qū)分、確定公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為的界限非常重要，它不僅關(guān)系著相應(yīng)行為的效力，而且關(guān)系著行為責(zé)任的歸屬。我國法律上不存在唯一絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，以致司法實(shí)踐中難以操作，但歸納起來主要有以下幾種劃分的理論學(xué)說。

1.主觀說。該說認(rèn)為界定公務(wù)員某一行為是否為執(zhí)行公務(wù)的行為應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考察公務(wù)員主觀上的意思，只要其行為意圖、目的是執(zhí)行公務(wù)，則認(rèn)定為公務(wù)行為，缺乏這種意圖、目的，即使外人看來有執(zhí)行公務(wù)的表面特征，也不能認(rèn)定為公務(wù)行為。由于行政行為中行政機(jī)關(guān)及其行政人（公務(wù)員）都有主觀意思的存在，從而該說又可以分為行政主體主觀說和行政人（公務(wù)員）主觀說。前者認(rèn)為，公務(wù)員某一行為是否屬于公務(wù)行為應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的意思表示為準(zhǔn)，必須是在執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的命令或委托事項(xiàng)的范圍內(nèi)，不可逾越這個(gè)范圍，否則將歸入個(gè)人行為，該說甚至認(rèn)為行政行為不是公務(wù)員心理上的意思表示，而是執(zhí)行法律的行為。后者認(rèn)為，公務(wù)員行為是否是公務(wù)行為應(yīng)重點(diǎn)考察行政機(jī)關(guān)工作人員主觀上的意思，只要其行為的意圖和目的是執(zhí)行職務(wù)，就可以認(rèn)定其為公務(wù)行為，相反，如果是為了自己的利益而實(shí)施的某行為，則不屬于公務(wù)范疇。

2.客觀說，又稱為形式說或者外表標(biāo)準(zhǔn)說。該學(xué)說的觀點(diǎn)是西方多數(shù)學(xué)者所持有的。該說認(rèn)為，認(rèn)定公務(wù)員的某一行為是否屬于公務(wù)行為，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考察公務(wù)員的外部特征，即在客觀上、外形上、社會(huì)觀念上屬于職務(wù)范圍的，均屬于公務(wù)行為，至于公務(wù)員本身的主觀意志、目的在所不問。具體來說，這樣的行為主要包括以下三種行為：首先，是公務(wù)員執(zhí)行其職務(wù)行為所必要的行為，正如臺(tái)灣學(xué)者曹竟輝所言：“執(zhí)行職務(wù)系指公務(wù)員之職務(wù)行為本身與不法侵害人民自由或權(quán)利之間互為關(guān)連，??從客觀或外形上察看，只要在社會(huì)觀念上認(rèn)為是執(zhí)行職務(wù)之行為，屬于執(zhí)行職務(wù)”；其次，是公務(wù)員執(zhí)行其接受的行政機(jī)關(guān)所命令或者委托的職務(wù)；最后，是足以認(rèn)定公務(wù)員的行為與執(zhí)行職務(wù)有關(guān)的行為。

3.職權(quán)相關(guān)說。該說認(rèn)為區(qū)分公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為的一個(gè)主要目的和意義就在于確認(rèn)公務(wù)員行為的法律后果的承擔(dān)，公務(wù)員所實(shí)施的某一行為，如果與其職權(quán)相關(guān)，則為公務(wù)行為，其行為后果國家應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，反過來說，如果其行為與職權(quán)不相關(guān)則屬于個(gè)人行為，由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)法律責(zé)任。例如，警察甲對(duì)乙實(shí)施了治安拘留，并在拘留過程中毆打了乙。那么，甲毆打乙的這一行為顯然是與甲行使行政職權(quán)的行為有關(guān)，是行政處罰行為過程中的一個(gè)延續(xù)性行為。倘若乙被拘留以后，警察丙由于與乙有私人恩怨，到看守所毆打了乙，那么丙的這一行為顯然與職權(quán)行為本身無關(guān)，因?yàn)楸]有實(shí)施對(duì)乙進(jìn)行拘留的職權(quán)行為，所以不應(yīng)認(rèn)定為公務(wù)員的職權(quán)行為。

4.綜合標(biāo)準(zhǔn)說，也是目前理論界的一種通說。該說認(rèn)為公務(wù)員實(shí)施的某一行為是否為公務(wù)行為，不能僅僅從主觀或者客觀要件上去判定，而應(yīng)從六個(gè)要素進(jìn)行適用，大體上可以包括時(shí)間要素、職責(zé)要素、名義要素、公益要素、命令要素、公務(wù)標(biāo)志要素等，該說不對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限定，認(rèn)為公務(wù)行為的判斷是一個(gè)具體情況具體分析的過程，不能絕對(duì)以某一要素或絕對(duì)以所有要素為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，學(xué)者們提出的這六種識(shí)別要素實(shí)際上都是力圖證實(shí)公務(wù)員行為時(shí)的身份，其中，時(shí)間要素是指公務(wù)人員在上班時(shí)間實(shí)施的行為，通常認(rèn)為是執(zhí)行公務(wù)的行為，在下班后實(shí)施的行為則被視為非執(zhí)行公務(wù)的行為。這源于英國早期的行政法理論；職責(zé)要素是指公務(wù)人員的行為屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的視為執(zhí)行公務(wù)的行為，不屬于其職責(zé)范圍的視為非執(zhí)行公務(wù)的行為；名義要素是指公務(wù)人員的行為是以其所屬的行政主體之名義作出的，視為執(zhí)行公務(wù)的行為，以個(gè)人名義作出的，通常則視為非執(zhí)行公務(wù)的行為；公益要素是指公務(wù)人員行為涉及公共利益者視為執(zhí)行公務(wù)的行為，不涉及公共利益而涉及個(gè)人利益者則視為非執(zhí)行公務(wù)的行為；命令要素是指公務(wù)人員的行為是根據(jù)其主管領(lǐng)導(dǎo)的命令、指示或委托實(shí)施的視為執(zhí)行公務(wù)的行為，無命令或委托的視為非執(zhí)行公務(wù)的行為；公務(wù)標(biāo)志要素是指公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)佩帶或出示能表明其身份的公務(wù)標(biāo)志的行為，一般被認(rèn)為是公務(wù)行為，反之則屬非執(zhí)行公務(wù)行為。當(dāng)然我們也可以從上面的各種單一要素來看，它們各自本身就存在一定的缺陷。首先，時(shí)間要素?zé)o法解釋兩種情況：一是公務(wù)人員在上班期間從事個(gè)人行為。例如工商局一工作人員上班時(shí)間駕車將病重的母親送往醫(yī)院，途中撞傷行人；二是公務(wù)人員下班后繼續(xù)執(zhí)行公務(wù)。如某公安人員在下班途中發(fā)現(xiàn)有擾亂社會(huì)治安的行為而前去阻止，應(yīng)視其為執(zhí)行公務(wù)的行為。在前述兩種情況下，我們就不能單純以時(shí)間作為認(rèn)定公務(wù)行為的標(biāo)尺。正相反，第一種行為雖然是在上班時(shí)間實(shí)施，但行為內(nèi)容的私人性質(zhì)導(dǎo)致了該行為的屬性只能是個(gè)人行為；第二種行為盡管在非上班時(shí)間進(jìn)行，可行為內(nèi)容明顯具備公務(wù)員公務(wù)行為職責(zé)特點(diǎn)，因此應(yīng)屬于公務(wù)行為；職責(zé)要素這種標(biāo)準(zhǔn)確能解決許多問題，但它無意中把所有的超越職責(zé)行為推定為個(gè)人行為，從而免除了公務(wù)機(jī)關(guān)的連帶責(zé)任，其實(shí)在許多場合下，公務(wù)人員的越職不過是執(zhí)行公務(wù)機(jī)關(guān)的命令，體現(xiàn)了行政主體的意志，在這種條件下行政主體如果不負(fù)責(zé)任顯然是不合理的；名義要素這一標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于形式化，它對(duì)于公務(wù)人員以行政主體名義實(shí)施民、商事行為無法識(shí)別；公益要素這一標(biāo)準(zhǔn)將“利益屬性”作為認(rèn)定公務(wù)行為的中心，但近年來，“公務(wù)員公務(wù)私化”現(xiàn)象化已出現(xiàn)，私人參與公務(wù)的現(xiàn)象日趨增強(qiáng)，所以公務(wù)人員以私人身份或其它社會(huì)團(tuán)體身份從事公益活動(dòng)的行為應(yīng)屬非公務(wù)行為；命令要素這一標(biāo)準(zhǔn)與紛繁復(fù)雜的行政性事務(wù)有不相協(xié)調(diào)的一面，例如，公安人員發(fā)現(xiàn)正在尋釁滋事的違法行為人，工商干部發(fā)現(xiàn)正在出售假冒偽劣商品的流動(dòng)攤販，由于未接到命令，為了不致于違法，就聽之任之或向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示后再行處理，肯定有悖于執(zhí)法原則，所以，單純的以命令這一形式要件作為認(rèn)定公務(wù)員公務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)有明顯的不足之處；公務(wù)標(biāo)志要素這一標(biāo)準(zhǔn)是用來表明公務(wù)人員的身份或用公務(wù)器具的外形標(biāo)志以便于社會(huì)外界識(shí)別，但公務(wù)標(biāo)志要素?zé)o法解釋佩帶公務(wù)標(biāo)志的公務(wù)人員用于非公務(wù)目的的情況。由此我們可以知道上述六種要素各有所長，同時(shí)也都具有獨(dú)立適用的不足之處，所以，綜合標(biāo)準(zhǔn)說認(rèn)為在具體認(rèn)定公務(wù)人員的某一行為是否為公務(wù)行為的操作過程中，必須綜合考慮這些相關(guān)要素，不能僅以其中某一標(biāo)準(zhǔn)來衡量、判斷。①

（二）各主要學(xué)說存在的缺陷

上述的幾種學(xué)說是目前我國行政法學(xué)界劃分公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)說，這些學(xué)說主張各異，當(dāng)然也有其存在缺陷。

主觀說認(rèn)為只有反映行政主體意志和利益的行為才認(rèn)定為公務(wù)行為，將公務(wù)員越權(quán)、濫用職權(quán)的行為排除在公務(wù)行為之外，而這些行為恰恰是與行政主體的意志相背離的，因此，該說顯然不符合法律精神，將公務(wù)員的公務(wù)行為進(jìn)行了縮小?？陀^說雖然擴(kuò)大了權(quán)利救濟(jì)的范圍具有一定的積極意義，但是它將一些看起來像是公務(wù)行為實(shí)際上是個(gè)人行為的行為納入了公務(wù)員的公務(wù)行為之內(nèi)，比如，警察使用警械取樂及在搜查他人住宅時(shí)順便自己將金銀首飾帶走等等這些以權(quán)謀私、假公濟(jì)私的行為，顯然是不能歸入公務(wù)員公務(wù)行為之內(nèi)的，而客觀說這種將現(xiàn)象和本質(zhì)直接結(jié)合在一起合二為一的做法是不可取的，并且，對(duì)于執(zhí)法者而言也是一種誤導(dǎo)；職權(quán)相關(guān)說將與職權(quán)相關(guān)的行為均納入公務(wù)行為，這樣的話，就難以遏止損害政府形象的個(gè)人的胡作非為，例如，食品衛(wèi)生監(jiān)督員借行使檢查衛(wèi)生的時(shí)候在農(nóng)貿(mào)市場上進(jìn)行敲詐勒索個(gè)體戶，交通警察利用職權(quán)強(qiáng)行搭車不買票等等，因此，可以說，職權(quán)相關(guān)說不僅不利于公務(wù)員的勤政廉政，而且有利于助長公務(wù)員以權(quán)謀私、行政專權(quán)；綜合標(biāo)準(zhǔn)說中提出的時(shí)間要素、職責(zé)要素、名義要素、公益要素、命令要素、公務(wù)標(biāo)志要素等六種要素都無法單獨(dú)構(gòu)成公務(wù)員的公務(wù)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是，如果將它們?nèi)孔鳛闃?biāo)準(zhǔn)又必然會(huì)出現(xiàn)互相矛盾而導(dǎo)致無法得出最后結(jié)論的情形，所以，運(yùn)用該說即使是選擇適用，在司法實(shí)務(wù)中操作起來也并非易事。

三、公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為的區(qū)分方法分析

（一）兩者的區(qū)分方法分析

關(guān)于公務(wù)員個(gè)人行為與的公務(wù)行為的區(qū)分方法，法學(xué)理論界存有多種學(xué)說，主張各異，互有長短。在司法實(shí)務(wù)界，究竟何為“公務(wù)員公務(wù)行為”，就其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)識(shí)各異，主張不一，且立法上也未作出明確界定。對(duì)此，筆者主張可以將這些學(xué)說進(jìn)行互相補(bǔ)充，即“綜合考慮各要素，并主要將公務(wù)標(biāo)志因素和職責(zé)要素結(jié)合起來進(jìn)行區(qū)分”。例如，一個(gè)民警下班以后去朋友家辦事，在小區(qū)內(nèi)因其酒后駕車與人爭執(zhí)，開槍將對(duì)方擊斃，按照槍支管理規(guī)定，民警只有在辦案需要時(shí)才攜帶槍支，其他時(shí)間槍支應(yīng)當(dāng)及時(shí)入庫保管，該民警不具備佩帶槍支的基礎(chǔ)，這個(gè)案件中，案發(fā)地點(diǎn)是小區(qū)，并且是找朋友辦事，并非其行使職責(zé)的狀態(tài)，可見，他的行為并非是執(zhí)行公務(wù)的行為。因此，可以說判定某一行為是否為執(zhí)行公務(wù)的行為，既要考察工作人員主觀上的意圖或目的，也要考察工作人員的外部特征，如其實(shí)施行為的目的或意圖是在履行職責(zé)或職權(quán)，所實(shí)施之行為系對(duì)執(zhí)行公務(wù)有必要的行為或有助于執(zhí)行公務(wù)的行為，即可認(rèn)定該工作人員的行為為執(zhí)行公務(wù)的行為，否則，為公務(wù)員個(gè)人行為，起法律后果由自己承擔(dān)。因此，筆者也主張綜合標(biāo)準(zhǔn)說，因?yàn)閷?duì)公務(wù)人員的行為在定性時(shí)，不能僅從一個(gè)或幾個(gè)因素去衡量，必須全面分析行為實(shí)施的全過程，同時(shí)，在綜合考慮識(shí)別因素時(shí)，應(yīng)主要將公務(wù)標(biāo)志因素和職責(zé)要素結(jié)合起來確定，公務(wù)標(biāo)志因素是向外界表明自己的身份，亮明執(zhí)法資格，公務(wù)標(biāo)志是多種多樣的，可以是相關(guān)執(zhí)法證件，穿戴執(zhí)法制服，也可以是佩帶相關(guān)的袖章、胸章以及其他的標(biāo)志，在表明身份的基礎(chǔ)上，只要其行使了與其身份相適應(yīng)的行政權(quán)，不論時(shí)間、地點(diǎn)、有無命令、合法與否，一般都可以判定其為公務(wù)行為。只有綜合借鑒相關(guān)要素，結(jié)合每一行為的具體情況，輔之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正確地區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)員公務(wù)行為。

首先，公務(wù)員純粹以公民身份從事為自己利益的民事行為可以明確界定為公務(wù)員個(gè)人行為。其次，公務(wù)員利用其職務(wù)上的職權(quán)處置私事、謀取私利的行為，是追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任和國家賠償責(zé)任還是追究公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任？不能一概而論，應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析，也由此可見，公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為之所以會(huì)發(fā)生混淆，很大程度上是因?yàn)楣珓?wù)員違法執(zhí)行公務(wù)行為與個(gè)人違法行為兩者之間的混合；最后，公務(wù)員受行政機(jī)關(guān)的委托或者授權(quán)實(shí)施了民事行為，這種情況又該如何界定？對(duì)于這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)分為兩種情況來討論，第一種情況是實(shí)施的民事行為是為自己謀私，如果是本行政機(jī)關(guān)事先委托或者事后承認(rèn)的則為公務(wù)行為，當(dāng)然該行為為違法的公務(wù)行為，否則，則為公務(wù)員個(gè)人行為，第二種情況是實(shí)施的民事行為是為行政機(jī)關(guān)辦事，那么，理所當(dāng)然，該行為為公務(wù)行為。

（二）分析時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮的問題

對(duì)于公務(wù)人員實(shí)施的各種行為進(jìn)行識(shí)別，是行政法理論和實(shí)踐要求。公務(wù)員公務(wù)行為在法律上不存在唯一的和絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在實(shí)踐操作中，必須首先總體把握其中蘊(yùn)含的法律精神，并以此為出發(fā)點(diǎn)，從而區(qū)分公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為，兩者的區(qū)分既不能無限制地?cái)U(kuò)張，又不能無原則的縮小。那么，對(duì)于公務(wù)員實(shí)施的公務(wù)行為應(yīng)當(dāng)如何“綜合考慮各要素，并主要將公務(wù)標(biāo)志因素和職責(zé)要素結(jié)合起來”進(jìn)行區(qū)分，還應(yīng)當(dāng)考慮到哪些問題呢？首先，要保護(hù)行政管理相對(duì)方的合法權(quán)益。例如：稅收征管人員甲在收稅時(shí)，納稅義務(wù)人乙言詞過激，妄圖抗稅，雙方在爭執(zhí)中甲將乙打傷。這一行為如認(rèn)定為個(gè)人行為，即引起民事法律關(guān)系。甲、乙為該法律關(guān)系的主體，由民法調(diào)整。反之，如認(rèn)定為公務(wù)行為，則引起稅收行政法律關(guān)系。甲不是一方當(dāng)事人，該法律關(guān)系的主體是乙和甲所屬的行政機(jī)關(guān)，由行政法調(diào)整。由此可知，由于在行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對(duì)方的法律地位不平等，行政主體擁有實(shí)現(xiàn)其意志的全部手段，因而其不僅與相對(duì)方的關(guān)系甚為密切，而且可能對(duì)相對(duì)方產(chǎn)生多方面的影響。一旦行政主體和公務(wù)人員在行使職權(quán)時(shí)出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私或玩忽職守等違法、失職行為，就必然會(huì)侵犯相對(duì)方的合法權(quán)益。在這種結(jié)果發(fā)生的情況下，公務(wù)人員的行為是否為公務(wù)行為就會(huì)產(chǎn)生不同的法律后果，相對(duì)方尋求法律救濟(jì)的方式、途徑以及權(quán)利的補(bǔ)救恢復(fù)程度會(huì)大不一樣。在現(xiàn)代法制社會(huì)中，民主政治的基本要求，就是最大限度地確認(rèn)公民的權(quán)利和自由，并使之能夠得到切實(shí)有效的保障，所以，在區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為時(shí)，保護(hù)行政管理相對(duì)方的合法權(quán)益是最基本的要求。其次，要保障行政主體依法行使職權(quán)是行政主體執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力。例如：某公安人員下班后，發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的人員，就采取了強(qiáng)制帶離現(xiàn)場、盤問等措施。如果以時(shí)間、命令等要素認(rèn)定該行為是個(gè)人行為，無疑公安人員實(shí)施了侵權(quán)行為，這樣一來，違法行為人則依然會(huì)我行我素，執(zhí)法人員反而顧慮重重，社會(huì)秩序必然受到負(fù)面影響。由此可見，由于行政主體在依法行使行政職權(quán)時(shí)所具有的強(qiáng)制性、單方性等特征，是需要有法律保障的，所以，公務(wù)人員實(shí)施的行為如果被確認(rèn)為公務(wù)行為，那么這種行為就具有強(qiáng)制性，行政管理相對(duì)方有服從行政管理的義務(wù)，任何阻礙行為都將被視為妨礙公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)。相對(duì)方對(duì)公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的行為有異議，可依法申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。但在有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)行為作出裁決之前，相應(yīng)行為并不失去法律效力，相對(duì)人有繼續(xù)遵守和服從的義務(wù)。反之，如果公務(wù)人員實(shí)施的行為屬個(gè)人行為，就不具有強(qiáng)制性，相對(duì)人也就沒有服從的義務(wù)。可見，公務(wù)員的公務(wù)行為是公務(wù)人員行使行政權(quán)、采取必要行政措施的前提，否則就有可能是違法或侵權(quán)行為。①②因此，無原則的縮小公務(wù)員的公務(wù)行為的范圍，勢必會(huì)影響行政執(zhí)法活動(dòng)，公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)行為的過程中也必然會(huì)在無形中受到束縛。

四、結(jié)論

綜上所述，認(rèn)定公務(wù)員公務(wù)行為是行政司法實(shí)踐的要求，只有綜合借鑒相關(guān)要素，結(jié)合每一行為的具體情況，輔之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正確地區(qū)分公務(wù)員的個(gè)人行為與公務(wù)行為。當(dāng)前我國正在積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧政治，作為國家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)和執(zhí)行行政機(jī)關(guān)意志的公務(wù)員無疑將在這個(gè)建設(shè)進(jìn)程中擔(dān)當(dāng)重要的責(zé)任。對(duì)于如何對(duì)我國公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為進(jìn)行區(qū)分這個(gè)問題上，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的具體國情對(duì)我國司法在區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為與公務(wù)行為進(jìn)行合理分析和應(yīng)用，筆者所主張的是應(yīng)當(dāng)綜合考慮公務(wù)員的行為的各方面的要素，并主要將公務(wù)標(biāo)志因素和職責(zé)要素結(jié)合起來。我國法律體系中對(duì)國家公務(wù)員的行為規(guī)范方面的法律還不是很健全，明確區(qū)分公務(wù)員個(gè)人行為和公務(wù)行為的方法，對(duì)于行政執(zhí)法還是對(duì)于司法機(jī)關(guān)的工作都具有極為重要的意義。我們應(yīng)當(dāng)綜合考慮公務(wù)員行為過程中的各種因素，理性分析公務(wù)員的行為，在保障國家行政權(quán)力順利實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，杜絕公務(wù)員濫用公共權(quán)力的行為。只有這樣,才能對(duì)實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的相關(guān)案例作出較為合理、公平的認(rèn)識(shí)和處理。

參考文獻(xiàn)：

（一）論文類

1.朱輝、顧民：《略論公務(wù)行為的認(rèn)定》，《法律適用》2000年第9期。2.傅國云：《論公務(wù)行為與個(gè)人行為的分界》，《行政法學(xué)研究》1996年第2期。3.李蕾：《論行政公務(wù)行為的界定》，《行政與法》2000年第6期。4.朱新力：《行政公務(wù)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究》，《行政法學(xué)研究》1994年第4期。5.方世榮；《論國家公務(wù)員公務(wù)行為與個(gè)人行為界限的幾個(gè)問題》，《法商研究-中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第4期。6.金偉峰、姜裕富：《公務(wù)員忠誠義務(wù)的若干問題研究》，中國憲政網(wǎng)，發(fā)布時(shí)間：2008-7-30。7.王娟、鐘林斌：《公務(wù)員公務(wù)行為與個(gè)人行為探析》，《新西部》2008年第12期。8.王良鈞：《公務(wù)員雙重身份的劃分與確定》，《中州學(xué)刊》2006年第1期。9.劉澤軍：《西方國家公務(wù)員行政處分救濟(jì)制度的若干模式及其啟示》，《北方工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第2期。10.梁麗：《論對(duì)公務(wù)員懲戒的法律救濟(jì)》，《行政與法》2002年第5期。

（二）專著類

1.徐銀華、石佑啟、楊勇萍著：《公務(wù)員法新論》，北京大學(xué)出版社，2005 年。2.姜海如著：《中外公務(wù)員制度比較》，商務(wù)出版社，2003年。3.喻中著：《權(quán)力制約的中國語境》，山東人民出版社，2007年。4.陳振明主編：《國家公務(wù)員制度》，福建人民出版社，2001年。5.李和中著：《21世紀(jì)國家公務(wù)員制度》，武漢大學(xué)出版社，2006年。6.張駿生編著：《中外公務(wù)員制度比較》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2008年。

①參見徐銀華、石佑啟、楊勇萍著：《公務(wù)員法新論》，北京大學(xué)出版社2005年版，第254頁。

①參見傅國云：《論公務(wù)行為與個(gè)人行為的分界》，《行政法學(xué)研究》1996年第2期。①參見朱輝、顧民：《略論公務(wù)行為的認(rèn)定》，《法律適用》2000年第9期。①參見方世榮：《論國家公務(wù)員公務(wù)行為與個(gè)人行為界限的幾個(gè)問題》，《法商研究-中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第4期。①參見朱輝、顧民：《略論公務(wù)行為的認(rèn)定》，《法律適用》2000年第9期。②參見王良鈞：《公務(wù)員雙重身份的劃分與確定》，《中州學(xué)刊》2006年第1期。