第一篇：試論今后農(nóng)村改革的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域

試論今后農(nóng)村改革的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域

從2004年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村政策發(fā)生了極大變化。連續(xù)兩個(gè)中央1號(hào)文件包含了非常豐富的內(nèi)容，一個(gè)比較富于進(jìn)取精神的、全面的農(nóng)村政策新體系浮出水面。兩個(gè)1號(hào)文件實(shí)際上提出了中央政府實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的全新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展思路，體現(xiàn)了新一屆政府的科學(xué)發(fā)展觀。特別是2005年的1號(hào)文件明確表

示，政府將下決心調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，把新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資切實(shí)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)機(jī)制。這意味著中國(guó)政府從此將結(jié)束把農(nóng)業(yè)作為政府收入來(lái)源、由農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供資本積累的工業(yè)化初期的發(fā)展道路，而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域作為政府支持的對(duì)象，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，文件在總結(jié)國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)成長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了許多有利于政策落實(shí)的規(guī)范性意見(jiàn)，對(duì)各有關(guān)部門(mén)提出了具體要求，體現(xiàn)了動(dòng)員全國(guó)力量支援農(nóng)業(yè)的決心和魄力。這在中國(guó)農(nóng)業(yè)政策史上是空前的，這些政策的落實(shí)將極大鼓舞億萬(wàn)農(nóng)民煥發(fā)生產(chǎn)積極性，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)真正躍上新的臺(tái)階。

正像新的2005年1號(hào)文件所指出的那樣，中國(guó)農(nóng)業(yè)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒(méi)有改變，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制并沒(méi)有建立，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾并沒(méi)有消除，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后的局面并沒(méi)有根本改觀，農(nóng)村改革和發(fā)展仍然處在艱難的爬坡和攻堅(jiān)階段，保持農(nóng)村發(fā)展好勢(shì)頭的任務(wù)非常艱巨。今后，中國(guó)進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的方向是什么，難點(diǎn)又是什么，很值得我們深入思考。

筆者認(rèn)為，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，加快農(nóng)村勞動(dòng)力向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，將是今后我們農(nóng)村工作面臨的難點(diǎn)；如何通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的改造，建立一種大體有效和諧的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，以強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家政策的有效承接能力，也始終是我們需要破解的難題。今后在繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度的同時(shí)，要出臺(tái)加快我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程的政策，引導(dǎo)農(nóng)民有序地進(jìn)入城市；要加快農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行“以土地?fù)Q取城市社會(huì)保障”的政策；要調(diào)整城市勞資關(guān)系，更大幅度地改善農(nóng)民在城市的工作條件，提高城市對(duì)農(nóng)民的吸引力；要隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，以更快的步伐推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展；要改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高農(nóng)民的組織化程度，形成農(nóng)民在農(nóng)村公共事務(wù)中的自主地位，使農(nóng)民成為中央實(shí)施各項(xiàng)利農(nóng)政策的有效承接者和響應(yīng)者。本文試圖對(duì)這些可能成為今后農(nóng)村改革重點(diǎn)領(lǐng)域的幾個(gè)方面作一扼要討論。

一、調(diào)整城市化政策促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移

農(nóng)村發(fā)展歸根到底是要完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)高度的商品化和專(zhuān)業(yè)化，并使直接的種植業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中占一個(gè)較小的比例；同時(shí)，要使農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，實(shí)現(xiàn)較高的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率。如果這兩個(gè)轉(zhuǎn)變不能完成，農(nóng)村改革和農(nóng)村發(fā)展的任務(wù)就不能說(shuō)完成。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)變，在大的方向上也可以叫做“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，但從這兩年的政策運(yùn)作的趨勢(shì)看，我們對(duì)實(shí)現(xiàn)后一個(gè)轉(zhuǎn)變還缺乏有力措施，并從結(jié)果上看也影響到前一個(gè)轉(zhuǎn)變?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌　發(fā)展”是正確的方向，但如何實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”卻并不容易。

提高國(guó)家反哺農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。多年以來(lái)，中央農(nóng)村政策的主要目標(biāo)還是離不開(kāi)提高農(nóng)民收入、穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在這三大目標(biāo)中，提高農(nóng)民收入是關(guān)鍵。如果糧食生產(chǎn)不能使農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)過(guò)上體面的生活，農(nóng)民很難增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能成為賺錢(qián)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村和諧社會(huì)的建立也是一句空話(huà)。根據(jù)一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府反哺農(nóng)業(yè)可能成為提高農(nóng)民收入的重要途徑，否則，即使是大農(nóng)場(chǎng)主也很難維持正常經(jīng)營(yíng)。但是，即使將2004年給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼增加10倍，每個(gè)農(nóng)戶(hù)平均也只能得到五、六百元。所以說(shuō)，在目前條件下，提出反哺農(nóng)業(yè)的政治意義大于經(jīng)濟(jì)意義。大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)規(guī)模增大，不僅使農(nóng)戶(hù)獲得國(guó)家補(bǔ)貼的數(shù)量可以增加，還可以提高農(nóng)戶(hù)承接國(guó)家其他支援農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的能力。如果城市化不到位，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能轉(zhuǎn)移到城市，中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)也不會(huì)有保障，收入差距也難以縮小，和諧社會(huì)也不會(huì)建立起來(lái)。這大概是多數(shù)有關(guān)研究者的共識(shí)。從大局來(lái)說(shuō)，像農(nóng)民工子女上學(xué)這類(lèi)問(wèn)題都不是最困難的事情。

我們要有大局觀，有未來(lái)的一個(gè)總的目標(biāo)，然后才可能有政策，否則政策不會(huì)配套，甚至?xí)銎?。恐怕要有這樣的目標(biāo)：在５０年左右的時(shí)間里，要中國(guó)人口的８０％住在城市；“候鳥(niǎo)”型的長(zhǎng)距離兼業(yè)要逐步減少，農(nóng)民兼業(yè)將主要以近距離為主，半徑在５０公里左右為主。５０年以后，中國(guó)人口按１４至15億計(jì)，不到３億左右人口在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但真正從事糧食種植的農(nóng)戶(hù)可以在5000萬(wàn)戶(hù)左右，其中，大部分農(nóng)戶(hù)的耕作面積可以達(dá)到５０畝左右，這些農(nóng)民不在城市兼業(yè)也可以過(guò)上體面的生活。其余耕作面積小的農(nóng)戶(hù)可以就近在城市兼業(yè)。這個(gè)時(shí)候，現(xiàn)在所謂“三農(nóng)”問(wèn)題將不復(fù)存在，農(nóng)村問(wèn)題的性質(zhì)會(huì)發(fā)生變化。這個(gè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，要看政策設(shè)計(jì)是否成功。如果政策成功，保持略大于１％的城市化份額增長(zhǎng)速度就問(wèn)題不大，上述目標(biāo)可能在4０年內(nèi)就實(shí)現(xiàn)。如果政策不成功，不僅4０

年內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)，還怕引起更大的麻煩，使中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型陷入長(zhǎng)期停滯之中。

以我看，城市化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策架構(gòu)應(yīng)該包括以下內(nèi)容。

第一，土地政策和農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模控制政策。土地政策沒(méi)有突破，農(nóng)民進(jìn)城的能力將會(huì)受到限制。土地承包權(quán)必須永久化、市場(chǎng)化，使農(nóng)民放棄土地后能得到按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的補(bǔ)償。但是，也要有土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?？刂普?，防止過(guò)快地出現(xiàn)土地占有的不平等。政府對(duì)土地的交易要有控制和調(diào)節(jié)。從臺(tái)灣和日本的經(jīng)驗(yàn)看，這個(gè)并不難做到。

第二，城市居住和住房標(biāo)準(zhǔn)政策。取消舊的戶(hù)籍制度以后，要有居住地登記政策。登記的條件是擁有或租有符合標(biāo)準(zhǔn)的住房。這是合法居住的唯一條件，也是取得屬地化管理的社會(huì)保障帳戶(hù)的前提條件。不用害怕幾戶(hù)人家租用一套房屋而“騙取”城市居民身份，因?yàn)橐粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)居住單元只獲得一戶(hù)居住登記權(quán)利。我們現(xiàn)在的公安戶(hù)籍登記系統(tǒng)可以做這個(gè)工作，只是需要住房普查工作配套。對(duì)原有居民標(biāo)準(zhǔn)居住單元的限制可以放寬。這里還會(huì)有一些具體的政策需要制定，就不細(xì)說(shuō)了。

第三，城市工作場(chǎng)所居住政策。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，長(zhǎng)距離的農(nóng)民兼業(yè)將難以消除，而兼業(yè)農(nóng)民不見(jiàn)得都有能力購(gòu)買(mǎi)或租用標(biāo)準(zhǔn)住房單元。因此，要制定“工作場(chǎng)所居住”法規(guī)，他們不能獲得居民資格，但他們的“社會(huì)保障帳戶(hù)”可以由所在城市代管。他們?cè)谵r(nóng)村可以保留土地。不提倡這部分兼業(yè)者的子女在城市受教育，其中道理就不細(xì)說(shuō)了。

第四，社會(huì)保障帳戶(hù)管理政策。要為每一個(gè)進(jìn)城務(wù)工人員建立社會(huì)保障帳戶(hù)。中國(guó)很大，帳戶(hù)管理不宜全國(guó)統(tǒng)一，應(yīng)該實(shí)行城市或省為單位的管理，并允許各地有差異。農(nóng)民兼業(yè)地方變化以后，帳戶(hù)資金可以轉(zhuǎn)移，但原管理城市或省區(qū)可以扣除一定部分，以鼓勵(lì)地方加強(qiáng)保障金的收繳和管理。學(xué)習(xí)廣東的經(jīng)驗(yàn)，也實(shí)行社會(huì)保障帳戶(hù)的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人交納（帳戶(hù)）相結(jié)合的方式，在帳戶(hù)轉(zhuǎn)移時(shí)，原管理城市或省區(qū)僅僅在社會(huì)統(tǒng)籌部分扣留一定數(shù)量。帳戶(hù)項(xiàng)目主要是養(yǎng)老和醫(yī)療兩個(gè)部分。工傷保險(xiǎn)走商業(yè)保險(xiǎn)的路。

第五，勞資關(guān)系調(diào)節(jié)政策。按目前的制度或制度實(shí)施的水平，農(nóng)民兼業(yè)者在城市承受了很大屈辱，根本不可能融入城市主流生活。必須通過(guò)對(duì)勞資關(guān)系的調(diào)節(jié)，提高資本雇傭勞動(dòng)的成本，增加兼業(yè)者的收入，甚至使一部分兼業(yè)者成為完全的城市工人。辦法有的是，如限制勞動(dòng)時(shí)間，強(qiáng)化加班報(bào)酬管理，強(qiáng)制企業(yè)資方交納工人社會(huì)保障資金的一定比例，強(qiáng)制改善工作場(chǎng)所居住環(huán)境等等。兼業(yè)農(nóng)民的收入提高以后，他們有可能成為城市標(biāo)準(zhǔn)住房單元的購(gòu)買(mǎi)者，至少他們能生活得比較體面。

第六，強(qiáng)化對(duì)城市居民兼業(yè)的管理。我無(wú)法知道在大城市中有多少人擁有兩份以上的工作（包括退休人員的兼業(yè)），但估計(jì)這不在少數(shù)。對(duì)這種兼業(yè)要限制，辦法是稅收的調(diào)節(jié)。用這個(gè)辦法可以增加城市就業(yè)人數(shù)，給農(nóng)民兼業(yè)者提供更多的機(jī)會(huì)。

第七，國(guó)家行政分權(quán)和財(cái)政收支政策。目前的情形是大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，中小城市就業(yè)機(jī)會(huì)少；大城市幾乎成了一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)體系，不論何種“密集”型的經(jīng)濟(jì)都在搞，使得中小城市特別是中西部的中小城市出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空洞，陷入某種惡性循環(huán)。這種情形有復(fù)雜的原因，其中與大城市的產(chǎn)業(yè)門(mén)檻太低有關(guān)，但更重要的是與我們的干部任免制度、行政分權(quán)制度和財(cái)政制度有關(guān)，這些制度造成了對(duì)中小城市和農(nóng)村地區(qū)資金的抽取，影響到它們經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自然影響到那里的就業(yè)吸收能力。

我相信，如果以上政策能制定和完善，并輔以其他必要的配套政策，對(duì)城市化速度的加快和勞動(dòng)力穩(wěn)步轉(zhuǎn)移是有利的。但我估計(jì)到上述考慮也會(huì)有人心存疑慮；疑慮大概主要是以下三種：：

第一，關(guān)于公平的疑慮。設(shè)立住房標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻是不是有失公正？這個(gè)問(wèn)題我在其他文章做過(guò)討論，不想多說(shuō)了。有一點(diǎn)要清楚，如果按照一種浪漫主義的思路，所有城市都敞開(kāi)大門(mén)，并向農(nóng)民提供廉租房和最低收入保證，那么至少目前絕大部分農(nóng)民都會(huì)到城市來(lái)，城市政府根本無(wú)法實(shí)踐這種承諾。我總認(rèn)為，公正與否不在于有沒(méi)有門(mén)檻，而在于是什么樣的門(mén)檻。

第二，關(guān)于中國(guó)工業(yè)品成本提高的疑慮。調(diào)節(jié)勞資關(guān)系的后果會(huì)大大提高中國(guó)工業(yè)品的成本，在一定時(shí)期內(nèi)還可能造成失業(yè)的增加。但憑借我的經(jīng)濟(jì)學(xué)直覺(jué)，我以為人們過(guò)慮了。要知道，農(nóng)民兼業(yè)者的收入提高以后，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)容量會(huì)增加，產(chǎn)業(yè)規(guī)模會(huì)擴(kuò)大，就業(yè)也會(huì)增加。中國(guó)工業(yè)品過(guò)分依賴(lài)國(guó)際市場(chǎng)銷(xiāo)售并不總是好事。

第三，關(guān)于城市容納能力的疑慮。只要城市經(jīng)濟(jì)保持８％以上的增長(zhǎng)率，勞動(dòng)就業(yè)人數(shù)就會(huì)有一定的增長(zhǎng)，相應(yīng)地，人口也會(huì)增加。２００3年，中國(guó)城市人口凈增2164萬(wàn)人，農(nóng)村凈減少1390萬(wàn)人。按照這個(gè)趨勢(shì)變化下去，情形當(dāng)然比較樂(lè)觀。如果我們的農(nóng)村人口計(jì)劃生育政策能很好落實(shí)，在能源節(jié)約方面取得進(jìn)步，在第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有更好的政策，再如果我們對(duì)貧富懸殊能夠適當(dāng)控制，那么我們的GDP增長(zhǎng)將保持在８％以上，城市對(duì)新增農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的容納就會(huì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。這個(gè)估計(jì)算不上浪漫主義的估計(jì)。

二、深化土地制度改革

決定勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度的關(guān)鍵是城市勞資關(guān)系的調(diào)整和農(nóng)村土地制度的改革。城市化政策的猶疑不定，說(shuō)到底是擔(dān)憂(yōu)城市對(duì)農(nóng)村人口輸入的承接能力。其實(shí)，從總體上看，我國(guó)城市已經(jīng)大量承接了農(nóng)村人口，只不過(guò)他們處于邊緣化的生活狀態(tài)，沒(méi)有融入城市生活的主流。解決這個(gè)問(wèn)題需要資金，但資金可以從調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)中獲得。只是這個(gè)分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整不是體現(xiàn)在2004年農(nóng)村政策中的小調(diào)整，而應(yīng)是更大的調(diào)整。調(diào)整包括兩個(gè)方面，一是城市勞資關(guān)系的調(diào)整，迫使資本一方實(shí)行每周40小時(shí)工作制，造成勞動(dòng)市場(chǎng)供求關(guān)系的改變，產(chǎn)生工資上漲的壓力，增加農(nóng)民工的收入；二是實(shí)行土地交易（包括國(guó)家征用）的市場(chǎng)化，提高農(nóng)民放棄土地的收入，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失去土地的農(nóng)民買(mǎi)得起城市較低標(biāo)準(zhǔn)的住房。實(shí)行這兩方面的政策意味著國(guó)民收入結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，可能帶來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“消極”后果，例如會(huì)增加中國(guó)產(chǎn)品的工資成本等等。但這方面政策的更積極的后果是擴(kuò)大了國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)，從而加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。依據(jù)這個(gè)分析，我們認(rèn)為，今后農(nóng)村政策的調(diào)整方向是更積極的城市化政策，并通過(guò)土地制度改革加速這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

今年３月１４日，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議舉行的記者招待會(huì)上答記者問(wèn)時(shí)指出：農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)將長(zhǎng)期保持不變，也就是永遠(yuǎn)不變。溫家寶總理的回答不僅是指我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定不變，也是指農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有承包地的承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定不變。總理的回答表達(dá)了中央政府準(zhǔn)備進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革預(yù)期目標(biāo)的決心。

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是上世紀(jì)８０年代初開(kāi)始推行的。在這個(gè)制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民用“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語(yǔ)來(lái)概括這個(gè)制度的特點(diǎn)。實(shí)行這個(gè)制度之后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到空前釋放，糧食生產(chǎn)總量迅速增加，絕大部分農(nóng)民在短期內(nèi)解決了溫飽問(wèn)題。這個(gè)制度還支持了我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使一部分農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了城市化，一部分農(nóng)民走上了致富之路。

然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制面臨一個(gè)不易克服的難題——農(nóng)民對(duì)土地的承包期限極不穩(wěn)定，承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配，農(nóng)民俗稱(chēng)“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是極不確定。為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長(zhǎng)30年。針對(duì)一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯(cuò)誤說(shuō)法，中央有關(guān)文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對(duì)自己所承包的具體的地塊也不變。針對(duì)人口變動(dòng)的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實(shí)際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。

農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復(fù)雜的原因。農(nóng)戶(hù)家庭人口變動(dòng)使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化，一些農(nóng)民希望調(diào)整土地，是重要原因。一些鄉(xiāng)村干部通過(guò)變更土地承包撈取好處是更為重要的原因。現(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。雖然有相當(dāng)多的農(nóng)民擁護(hù)中央的政策，但因?yàn)橥恋氐摹凹w所有”在實(shí)踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力，這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時(shí)與干部們抗衡。正是由于這些復(fù)雜原因，土地承包權(quán)15年或30年不變的國(guó)家政策始終沒(méi)有得到不折不扣地執(zhí)行。這次記者招待會(huì)上溫家寶總理用“永遠(yuǎn)不變”這樣強(qiáng)烈的語(yǔ)氣表達(dá)了他對(duì)穩(wěn)定土地承包制本來(lái)意義的堅(jiān)定認(rèn)識(shí)，也預(yù)示著中央政府將下決心為穩(wěn)定土地承包權(quán)作出更有效的努力。

土地承包不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)村發(fā)展乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)有極大危害。只要土地承包期限過(guò)短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會(huì)在土地上認(rèn)真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高將受到影響。承包權(quán)不穩(wěn)定還將導(dǎo)致土地的使用權(quán)價(jià)格被嚴(yán)重扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實(shí)現(xiàn)。更嚴(yán)重的是，現(xiàn)實(shí)土地承包制下使農(nóng)民仍然有強(qiáng)烈的“占奪”公有土地的意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請(qǐng)宅基地同時(shí)并存的現(xiàn)象，使農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對(duì)象。對(duì)“公地”更強(qiáng)大的掠奪力量來(lái)自鄉(xiāng)村干部乃至各類(lèi)“官商”，以至近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心，失地農(nóng)民達(dá)到數(shù)千萬(wàn)之多。目前的土地制度還成為中國(guó)農(nóng)村城市化的嚴(yán)重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補(bǔ)償價(jià)格，無(wú)力在城市購(gòu)買(mǎi)住房。不合理的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格鼓勵(lì)農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長(zhǎng)距離遷徙的“候鳥(niǎo)”，創(chuàng)造出一種浪費(fèi)無(wú)窮、痛苦無(wú)邊的社會(huì)生活畫(huà)面。如果把土地承包權(quán)永久化改革看作下一步推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點(diǎn)，一點(diǎn)也不為過(guò)。

農(nóng)村土地制度如果再不做調(diào)整，將誤國(guó)誤民，貽害無(wú)窮。解決問(wèn)題的出路是按照溫家寶總理“永遠(yuǎn)不變”的指示下決心把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要慎重工作，作好各項(xiàng)配套改革。要根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人口狀況，適當(dāng)調(diào)整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權(quán)“永久化”。要對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易給予約束，防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，避免一部分農(nóng)民因喪失土地流離失所。要建立農(nóng)村社會(huì)保障制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，防止農(nóng)民因天災(zāi)病禍出賣(mài)土地承包權(quán)。無(wú)論商業(yè)占地還是國(guó)家公益性征地，都要依市場(chǎng)價(jià)格與農(nóng)民交易，使農(nóng)民在喪失土地后有能力轉(zhuǎn)移到城市從事其他工作。只要方向?qū)︻^，這些技術(shù)性改革并不難做到。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環(huán)境，農(nóng)民不會(huì)因?yàn)橛辛嗣魑耐恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)而大量地隨意出賣(mài)土地。常常出現(xiàn)的情況反而是農(nóng)民不愿意放棄土地而導(dǎo)致土地集約經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難。我們相信，中國(guó)農(nóng)民也會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)；這種承包權(quán)越是因?yàn)椤坝谰没倍潭橥恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就越會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)。

當(dāng)我們通過(guò)進(jìn)一步深化改革，建立起農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以后，農(nóng)村社會(huì)自然不會(huì)立刻變成天堂，一些問(wèn)題不免要發(fā)生，但那時(shí)的問(wèn)題一定比現(xiàn)在少得多。那種患得患失、不思進(jìn)取保守觀念該拋棄了；尤其是那種固守教條、專(zhuān)挑改革毛病的左的思維慣性該改一改了。在關(guān)鍵時(shí)刻，政治家的決斷具有扭轉(zhuǎn)乾坤的作用。我們希望溫家寶總理的土地改革理念能被付諸行動(dòng)，依此推動(dòng)新一輪中國(guó)農(nóng)村改革走向深入。

三、進(jìn)一步改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

實(shí)行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢(shì)下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財(cái)政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問(wèn)題。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，鄉(xiāng)級(jí)干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因?yàn)檎€不了債，或者還債時(shí)有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進(jìn)入了上訪隊(duì)伍。我們不得不承認(rèn)，鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)是嚴(yán)重的。應(yīng)該說(shuō)這種危機(jī)程度恐怕在中外歷史上也是罕見(jiàn)的。

問(wèn)題究竟是一個(gè)什么性質(zhì)？原因又在哪里？

是因?yàn)闇p免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡(jiǎn)單結(jié)論。如同一個(gè)癮君子斷了毒品而發(fā)生問(wèn)題，我們不能把他的問(wèn)題歸結(jié)于中斷毒品的后果。按我們前面的簡(jiǎn)要分析，農(nóng)業(yè)稅這個(gè)稅種是沒(méi)有存在下去的理由的；如果允許這個(gè)稅種存在下去，引起的問(wèn)題會(huì)更大。

關(guān)于鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)發(fā)生的原因，一個(gè)更常見(jiàn)的說(shuō)法是全國(guó)性的政治經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個(gè)說(shuō)法大體上是對(duì)的，但抓到這個(gè)原因仍然沒(méi)有貼到問(wèn)題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財(cái)政如果沒(méi)有上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政會(huì)是凈赤字。獲得財(cái)政補(bǔ)貼的1000個(gè)左右的縣財(cái)政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級(jí)財(cái)政自然對(duì)這些縣不存在直接財(cái)政抽取的問(wèn)題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級(jí)財(cái)政抽取鄉(xiāng)村兩級(jí)資金的問(wèn)題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財(cái)政甚至控制了村黨支部書(shū)記的工資，并在實(shí)際操作中幾乎沒(méi)有給他們發(fā)放工資，逼使有的書(shū)記用其他手段解決自己的報(bào)酬問(wèn)題。

問(wèn)題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個(gè)體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對(duì)公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機(jī)發(fā)生的直接原因。如果說(shuō)上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)要負(fù)責(zé)任，那也不是上級(jí)政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。

我們先來(lái)分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的需求。

如果按經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)對(duì)公共品的需求。這里的深?yuàn)W分析我們?cè)谶@里展開(kāi)；更簡(jiǎn)單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問(wèn)題的性質(zhì)。在社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對(duì)公共品的需求很少會(huì)表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會(huì)給分析帶來(lái)困難。

第一，對(duì)于國(guó)家安全、憲法秩序、環(huán)境保護(hù)這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車(chē)”的辦法來(lái)獲得。這樣一些公共品在任何社會(huì)都應(yīng)該是富人免費(fèi)“提供”給窮人，窮人對(duì)它們的需求本來(lái)弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對(duì)他們來(lái)說(shuō)是“免費(fèi)的午餐”。

第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對(duì)于這類(lèi)公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基礎(chǔ)是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶(hù)其實(shí)際生活水平很可能要超過(guò)當(dāng)今中國(guó)的許多農(nóng)戶(hù)，但這些農(nóng)戶(hù)沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)“政府”的強(qiáng)烈需求。事實(shí)是，在大部分歷史時(shí)期，中國(guó)實(shí)行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過(guò)社區(qū)代理人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)代理人相當(dāng)于現(xiàn)今西方國(guó)家在基層政治活動(dòng)中的“志愿者”。那個(gè)時(shí)代的縣政府也是一個(gè)很小的機(jī)構(gòu)。從沈從文的小說(shuō)里我們就看到，一個(gè)湘西的縣太爺沒(méi)有縣衙門(mén)，馬背就是自己的辦公室。

第三，對(duì)于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂(lè)部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會(huì)找到經(jīng)濟(jì)的付費(fèi)方式。只有在現(xiàn)代社會(huì)，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機(jī)構(gòu)支付貨幣。

第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會(huì)并不是公共品，而是主要是私人物品，例如某些風(fēng)險(xiǎn)的回避，包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)等。到了現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障和災(zāi)害防范越來(lái)越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不接受社會(huì)化的方式來(lái)獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民不會(huì)從口袋里掏出很多錢(qián)來(lái)獲得它們。

還有一個(gè)事實(shí)必須指出，中國(guó)農(nóng)民對(duì)貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來(lái)支付，而不能用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局所統(tǒng)計(jì)的收入來(lái)支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約２０００元上下，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。這樣一個(gè)收入水平的群體，對(duì)公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實(shí)在不會(huì)很高。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，滿(mǎn)足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會(huì)性交易。

綜上所述，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來(lái)供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分會(huì)用來(lái)購(gòu)買(mǎi)上述第三類(lèi)公共品。

現(xiàn)在再來(lái)分析鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)公共品的供給。

因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計(jì)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實(shí)際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實(shí)際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計(jì)。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個(gè)數(shù)字在5000億元左右。

5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）1/3。換句話(huà)說(shuō)，如果這個(gè)公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來(lái)支付公共品。這樣一個(gè)比例大大超過(guò)城市居民的平均納稅水平，更不用說(shuō)相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這個(gè)錢(qián)，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債[1][1]。

現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的要害是我們強(qiáng)加給農(nóng)民一個(gè)大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個(gè)公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財(cái)政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門(mén)是為收費(fèi)而存在，并沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)公共品的享受[2][2]。

有了上面的分析，解決問(wèn)題的辦法也就比較清楚了。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我們無(wú)法說(shuō)清楚這個(gè)平衡點(diǎn)的具體數(shù)值，但指出這樣一個(gè)根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會(huì)的高度自治。在上述四類(lèi)公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費(fèi)供應(yīng)。農(nóng)民只對(duì)一些具有俱樂(lè)部性質(zhì)的公共品支付貨幣。

按照這個(gè)基本思路來(lái)建立鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點(diǎn)非常重要：

第一，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。沒(méi)有自治，就無(wú)法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級(jí)社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái)，如果自治停留在村一級(jí)，其意義會(huì)大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是完全錯(cuò)誤的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。從政治學(xué)規(guī)律看，除非某項(xiàng)公共職能具有高度的專(zhuān)業(yè)化性質(zhì)，否則實(shí)行派出制會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。如果一個(gè)社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu)，那么，這個(gè)機(jī)構(gòu)就必須通過(guò)民主的方式來(lái)產(chǎn)生。我國(guó)不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。

第二，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開(kāi)拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動(dòng)的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動(dòng)越是廣泛深入，政府活動(dòng)的成本就越是減少。

第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專(zhuān)業(yè)合作社。為此，要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道，剝奪村、鄉(xiāng)兩級(jí)干部對(duì)土地的控制。這個(gè)辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡(jiǎn)公務(wù)人員的數(shù)量。同時(shí)，把農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)歸還農(nóng)民，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動(dòng)。

第四，廣泛實(shí)行委托服務(wù)制，大量減少縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所設(shè)立的垂直控制、上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動(dòng)通過(guò)委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計(jì)劃生育委員會(huì)直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機(jī)構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計(jì)劃生育事務(wù)，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)劃撥給承辦機(jī)構(gòu)[3][3]。現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級(jí)單位大多可以用這個(gè)辦法實(shí)現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。如果縣級(jí)機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)給農(nóng)民服務(wù)，寧可撤消也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)用收費(fèi)辦法養(yǎng)活自己。

第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，則完全推向市場(chǎng)。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類(lèi)的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?zhuān)用支付券”發(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場(chǎng)上用這種“準(zhǔn)貨幣”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，促成有關(guān)組織的競(jìng)爭(zhēng)。接受“專(zhuān)用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機(jī)構(gòu)）兌換貨幣。

通過(guò)上述改革，一定會(huì)形成一個(gè)全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難，關(guān)鍵是政府的見(jiàn)識(shí)與行動(dòng)魄力如何。從我的調(diào)查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵在縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。改革不僅會(huì)觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會(huì)觸及縣一級(jí)干部的利益?！昂梅段摹卑鏅?quán)所有

第二篇：今后農(nóng)村改革中的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域

今后農(nóng)村改革中的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域

從2004年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村政策發(fā)生了極大變化。連續(xù)兩個(gè)中央一號(hào)文件包含了非常豐富的內(nèi)容，一個(gè)比較富于進(jìn)取精神的、全面的農(nóng)村政策新體系浮出水面。兩個(gè)一號(hào)文件實(shí)際上提出了中央政府實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的全新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展思路，體現(xiàn)了新一屆政府的科學(xué)發(fā)展觀。特別是2005年的一號(hào)文件明確表示，政府將下決心調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，把新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資切實(shí)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)機(jī)制。這意味著中國(guó)政府從此將結(jié)束把農(nóng)業(yè)作為政府收入來(lái)源、由農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供資本積累的工業(yè)化初期的發(fā)展道路，而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域作為政府支持的對(duì)象，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方略。

正像2005年一號(hào)文件所指出的那樣，中國(guó)農(nóng)業(yè)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒(méi)有改變，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制并沒(méi)有建立，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾并沒(méi)有消除，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后的局面并沒(méi)有根本改觀，農(nóng)村改革和發(fā)展仍然處在艱難的爬坡和攻堅(jiān)階段，保持農(nóng)村發(fā)展好勢(shì)頭的任務(wù)非常艱巨。今后，中國(guó)進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的方向是什么，難點(diǎn)又是什么，很值得我們深入思考。本文試圖對(duì)這些可能成為我國(guó)今后農(nóng)村改革重點(diǎn)領(lǐng)域的幾個(gè)方面作一討論。

調(diào)整城市化政策促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移

農(nóng)村發(fā)展歸根到底是要完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)高度的商品化和專(zhuān)業(yè)化，并使直接的種植業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中占一個(gè)較小的比例；同時(shí)，要使農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，實(shí)現(xiàn)較高的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率。如果這兩個(gè)轉(zhuǎn)變不能完成，農(nóng)村改革和農(nóng)村發(fā)展的任務(wù)就不能說(shuō)完成。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)變，在大的方向上也可以叫做“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”是正確的方向，但如何實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”卻并不容易。

實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。多年以來(lái)，中央農(nóng)村政策的主要目標(biāo)還是離不開(kāi)提高農(nóng)民收入、穩(wěn)步增加糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在這三大目標(biāo)中，提高農(nóng)民收入是關(guān)鍵。但是，即使將2004年給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼增加10倍，每個(gè)農(nóng)戶(hù)平均也只能得到五六百元。所以說(shuō)，在目前條件下，提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政治意義大于經(jīng)濟(jì)意義。大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)規(guī)模增大，不僅可以使農(nóng)戶(hù)獲得國(guó)家補(bǔ)貼的數(shù)量增加，還可以提高農(nóng)戶(hù)承接國(guó)家其他支援農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的能力。如果城市化不到位，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能轉(zhuǎn)移到城市，中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)也不會(huì)有保障，收入差距也難以縮小，和諧社會(huì)也難以建立起來(lái)。

筆者認(rèn)為，城市化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策架構(gòu)應(yīng)該包括以下內(nèi)容。

第一，土地政策和農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?？刂普?。土地政策沒(méi)有突破，農(nóng)民進(jìn)城的能力將會(huì)受到限制。土地承包權(quán)必須永久化、市場(chǎng)化，使農(nóng)民放棄土地后能得到按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的補(bǔ)償。但是，也要有土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?？刂普撸乐惯^(guò)快地出現(xiàn)土地占有的不平等。政府對(duì)土地的交易要有控制和調(diào)節(jié)。

第二，城市居住和住房標(biāo)準(zhǔn)政策。取消舊的戶(hù)籍制度以后，要有居住地登記政策。登記的條件是擁有或租有符合標(biāo)準(zhǔn)的住房。這是合法居住的惟一條件，也是取得屬地化管理的社會(huì)保障賬戶(hù)的前提條件。不用擔(dān)心幾戶(hù)人家租用一套房屋而“騙取”城市居民身份，因?yàn)橐粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)居住單元只獲得一戶(hù)居住登記權(quán)利。

第三，城市工作場(chǎng)所居住政策。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，長(zhǎng)距離的農(nóng)民兼業(yè)將難以消除，而兼業(yè)農(nóng)民不見(jiàn)得都有能力購(gòu)買(mǎi)或租用標(biāo)準(zhǔn)住房單元。因此，要制定“工作場(chǎng)所居住”法規(guī)，他們不能獲得居民資格，但他們的“社會(huì)保障賬戶(hù)”可以由所在城市代管。他們?cè)谵r(nóng)村可以保留土地。

第四，社會(huì)保障賬戶(hù)管理政策。要為每一個(gè)進(jìn)城務(wù)工人員建立社會(huì)保障賬戶(hù)。中國(guó)很大，賬戶(hù)管理不宜全國(guó)統(tǒng)一，應(yīng)該實(shí)行以城市或省為單位的管理，并允許各地有差異。農(nóng)民兼業(yè)地方變化以后，賬戶(hù)資金可以轉(zhuǎn)移，但原管理城市或省區(qū)可以扣除一定部分，以鼓勵(lì)地方加強(qiáng)保障金的收繳和管理?？梢詫W(xué)習(xí)廣東省的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行社會(huì)保障賬戶(hù)的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人交納(賬戶(hù))相結(jié)合的方式，在賬戶(hù)轉(zhuǎn)移時(shí)，原管理城市或省區(qū)僅僅在社會(huì)統(tǒng)籌部分扣留一定數(shù)量。賬戶(hù)項(xiàng)目主要是養(yǎng)老和醫(yī)療兩個(gè)部分。工傷保險(xiǎn)走商業(yè)保險(xiǎn)的路子。

第五，勞資關(guān)系調(diào)節(jié)政策。按目前的制度或制度實(shí)施的水平，農(nóng)民兼業(yè)者在城市根本不可能融入城市主流生活。必須通過(guò)對(duì)勞資關(guān)系的調(diào)節(jié)，提高資本雇傭勞動(dòng)的成本，增加兼業(yè)者的收入，甚至使一部分兼業(yè)者成為完全的城市工人。可通過(guò)如限制勞動(dòng)時(shí)間，強(qiáng)化加班報(bào)酬管理，強(qiáng)制企業(yè)資方交納工人社會(huì)保障資金的一定比例，強(qiáng)制改善工作場(chǎng)所居住環(huán)境等辦法達(dá)到上述要求。

第六，強(qiáng)化對(duì)城市居民兼業(yè)的管理。對(duì)這種兼業(yè)要限制，辦法是通過(guò)稅收來(lái)調(diào)節(jié)。用這個(gè)辦法可以增加城市就業(yè)人數(shù)，給農(nóng)民兼業(yè)者提供更多的機(jī)會(huì)。

第七，國(guó)家行政分權(quán)和財(cái)政收支政策。目前的情形是大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，中小城市就業(yè)機(jī)會(huì)少；大城市幾乎成了一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)體系，不論何種“密集”型的經(jīng)濟(jì)都在搞，使得中小城市特別是中西部的中小城市出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空洞，陷入某種惡性循環(huán)。這種情形有復(fù)雜的原因，其中與大城市的產(chǎn)業(yè)門(mén)檻太低有關(guān)，但更重要的是與我們的干

部任免制度、行政分權(quán)制度和財(cái)政制度有關(guān)，這些制度造成了對(duì)中小城市和農(nóng)村地區(qū)資金的抽取，影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然也影響到當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)吸收能力。

筆者相信，如果以上政策能制定和完善，并輔以其他必要的配套政策，對(duì)城市化速度的加快和勞動(dòng)力穩(wěn)步轉(zhuǎn)移是有利的。

深化土地制度改革

決定勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度的關(guān)鍵是城市勞資關(guān)系的調(diào)整和農(nóng)村土地制度的改革。城市化政策的猶疑不定，說(shuō)到底是擔(dān)憂(yōu)城市對(duì)農(nóng)村人口輸入的承接能力。其實(shí)，從總體上看，我國(guó)城市已經(jīng)大量承接了農(nóng)村人口，只不過(guò)他們處于邊緣化的生活狀態(tài)，沒(méi)有融入城市生活的主流。解決這個(gè)問(wèn)題需要資金，但資金可以從調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)中獲得。只是這個(gè)分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整不是體現(xiàn)在2004年農(nóng)村政策中的小調(diào)整，而應(yīng)是更大的調(diào)整。調(diào)整包括兩個(gè)方面，一是城市勞資關(guān)系的調(diào)整，迫使資本一方實(shí)行每周40小時(shí)工作制，造成勞動(dòng)市場(chǎng)供求關(guān)系的改變，產(chǎn)生工資上漲的壓力，增加農(nóng)民工的收入；二是實(shí)行土地交易(包括國(guó)家征用)的市場(chǎng)化，提高農(nóng)民放棄土地的收入，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失去土地的農(nóng)民買(mǎi)得起城市較低標(biāo)準(zhǔn)的住房。實(shí)行這兩方面的政策意味著國(guó)民收入結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，可能帶來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“消極”影響，例如會(huì)增加中國(guó)產(chǎn)品的工資成本等。但這方面政策更積極的影響是擴(kuò)大了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，從而加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。依據(jù)這個(gè)分析，我們認(rèn)為，今后農(nóng)村政策的調(diào)整方向是更積極的城市化政策，并通過(guò)土地制度改革加速這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是上個(gè)世紀(jì)80年代初開(kāi)始推行的。在這個(gè)制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民用“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語(yǔ)來(lái)概括這個(gè)制度的特點(diǎn)。然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制面臨一個(gè)不易克服的難題——農(nóng)民對(duì)土地的承包期限極不穩(wěn)定，承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配，農(nóng)民俗稱(chēng)“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是不確定。為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長(zhǎng)30年。針對(duì)一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯(cuò)誤說(shuō)法，中央有關(guān)文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對(duì)自己所承包的具體的地塊也不變。針對(duì)人口變動(dòng)的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實(shí)際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。

農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復(fù)雜的原因。農(nóng)戶(hù)家庭人口變動(dòng)使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化，一些農(nóng)民希望調(diào)整土地是重要原因。一些鄉(xiāng)村干部通過(guò)變更土地承包撈取好處是更為重要的原因?，F(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。雖然有相當(dāng)多的農(nóng)民擁護(hù)中央的政策，但因?yàn)橥恋氐摹凹w所有”在實(shí)踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力，這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時(shí)與干部們抗衡。正是由于這些復(fù)雜原因，土地承包權(quán)15年或30年不變的國(guó)家政策始終沒(méi)有得到不折不扣地執(zhí)行。

土地承包不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)村發(fā)展乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)有極大危害。只要土地承包期限過(guò)短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會(huì)在土地上認(rèn)真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高將受到影響。承包權(quán)不穩(wěn)定還將導(dǎo)致土地的使用權(quán)價(jià)格被嚴(yán)重扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實(shí)現(xiàn)。更嚴(yán)重的是，現(xiàn)實(shí)土地承包制下使農(nóng)民仍然有強(qiáng)烈的“占奪”公有土地的意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請(qǐng)宅基地同時(shí)并存的現(xiàn)象，使農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對(duì)象。對(duì)“公地”更強(qiáng)大的掠奪力量來(lái)自鄉(xiāng)村干部乃至各類(lèi)“官商”，以致近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心，失地農(nóng)民達(dá)到數(shù)千萬(wàn)之多。目前的土地制度還成為中國(guó)農(nóng)村城市化的嚴(yán)重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補(bǔ)償價(jià)格，無(wú)力在城市購(gòu)買(mǎi)住房。不合理的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格鼓勵(lì)農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長(zhǎng)距離遷徙的“候鳥(niǎo)”。把土地承包權(quán)永久化改革看作下一步推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點(diǎn)，一點(diǎn)也不為過(guò)。

解決問(wèn)題的出路是下決心把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要慎重工作，做好各項(xiàng)配套改革。要根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人口狀況，適當(dāng)調(diào)整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權(quán)“永久化”。要對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易給予約束，防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，避免一部分農(nóng)民因喪失土地流離失所。要建立農(nóng)村社會(huì)保障制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，防止農(nóng)民因天災(zāi)病禍出賣(mài)土地承包權(quán)。無(wú)論商業(yè)占地還是國(guó)家公益性征地，都要依市場(chǎng)價(jià)格與農(nóng)民交易，使農(nóng)民在喪失土地后有能力轉(zhuǎn)移到城市從事其他工作。只要方向?qū)︻^，這些技術(shù)性改革并不難做到。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環(huán)境，農(nóng)民不會(huì)因?yàn)橛辛嗣魑耐恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)而大量地隨意出賣(mài)土地。常常出現(xiàn)的情況反而是農(nóng)民不愿意放棄土地而導(dǎo)致土地集約經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難。我們相信，中國(guó)農(nóng)民會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)；這種承包權(quán)越是因?yàn)椤坝谰没倍潭橥恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就越會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)。

進(jìn)一步改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

實(shí)行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢(shì)下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財(cái)政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問(wèn)題。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，鄉(xiāng)級(jí)干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。

關(guān)于鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)發(fā)生的原因，一個(gè)更常見(jiàn)的說(shuō)法是全國(guó)性的政治經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個(gè)說(shuō)法大體上是對(duì)的，但找到這個(gè)原因仍然沒(méi)有抓住問(wèn)題的要害。據(jù)筆者的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)資料的反映，近一些年，很多農(nóng)業(yè)縣如果沒(méi)有上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政會(huì)是凈赤字。獲得財(cái)政補(bǔ)貼的1000個(gè)左右的縣財(cái)政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級(jí)財(cái)政自然對(duì)這些縣不存在直接財(cái)政抽取的問(wèn)題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級(jí)財(cái)政抽取鄉(xiāng)村兩級(jí)資金的問(wèn)題。

問(wèn)題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個(gè)體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對(duì)公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機(jī)發(fā)生的直接原因。如果說(shuō)上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)要負(fù)責(zé)任，那也不是上級(jí)政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。

我們先來(lái)分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的需求。如果按經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)對(duì)公共品的需求。在社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對(duì)公共品的需求很少會(huì)表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會(huì)給分析帶來(lái)困難。

第一，對(duì)于國(guó)家安全、憲法秩序、環(huán)境保護(hù)這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車(chē)”的辦法來(lái)獲得。這樣一些公共品在任何社會(huì)都應(yīng)該是富人免費(fèi)“提供”給窮人，窮人對(duì)它們的需求本來(lái)弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對(duì)他們來(lái)說(shuō)是“免費(fèi)的午餐”。

第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對(duì)于這類(lèi)公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。

第三，對(duì)于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂(lè)部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會(huì)找到經(jīng)濟(jì)的付費(fèi)方式。只有在現(xiàn)代社會(huì)，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機(jī)構(gòu)支付貨幣。

第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會(huì)并不是公共品，而主要是私人物品，例如某些風(fēng)險(xiǎn)的回避，包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)等。到了現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障和災(zāi)害防范越來(lái)越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不接受社會(huì)化的方式來(lái)獲得。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民不會(huì)從口袋里掏出很多錢(qián)來(lái)獲得它們。

還有一個(gè)事實(shí)必須指出，中國(guó)農(nóng)民對(duì)貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來(lái)支付，而不能用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局所統(tǒng)計(jì)的收入來(lái)支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約2000元上下，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。這樣一個(gè)收入水平的群體，對(duì)公共品需求(不是需要)的貨幣支付能力實(shí)在不會(huì)很高。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，滿(mǎn)足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會(huì)性交易。

綜上所述，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來(lái)供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分會(huì)用來(lái)購(gòu)買(mǎi)上述第三類(lèi)公共品。

現(xiàn)在再來(lái)分析鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)公共品的供給。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計(jì)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府(包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府)的實(shí)際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實(shí)際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計(jì)。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個(gè)數(shù)字在5000億元左右。

5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入(不包括打工收入)的1/3。換句話(huà)說(shuō)，如果這個(gè)公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來(lái)支付公共品。這樣一個(gè)比例大大超過(guò)城市居民的平均納稅水平，更不用說(shuō)相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這筆錢(qián)，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債。

現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的要害是我們強(qiáng)加給農(nóng)民一個(gè)大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個(gè)公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財(cái)政支農(nóng)支出(也被大量挪用)。大量鄉(xiāng)村公共部門(mén)是為收費(fèi)而存在，并沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)公共品的享受。

有了上面的分析，解決問(wèn)題的辦法也就比較清楚了。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我們無(wú)法說(shuō)清楚這個(gè)平衡點(diǎn)的具體數(shù)值，但指出這樣一個(gè)根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會(huì)的高度自治。在上述四類(lèi)公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費(fèi)供應(yīng)。農(nóng)民只對(duì)一些具有俱樂(lè)部性質(zhì)的公共品支付貨幣。

按照這個(gè)基本思路來(lái)建立鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點(diǎn)非常重要：

第一，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。沒(méi)有自治，就無(wú)法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級(jí)社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái)，如果自治停留在村一級(jí)，其意義會(huì)大打折扣。如果一個(gè)社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu)，那么，這個(gè)機(jī)構(gòu)就必須通過(guò)民主的方式來(lái)產(chǎn)生。我國(guó)不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主選舉，產(chǎn)生了積極效果。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。

第二，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開(kāi)拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動(dòng)的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動(dòng)越是廣泛深入，政府活動(dòng)的成本就越是減少。

第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專(zhuān)業(yè)合作社。為此，要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道，避免村、鄉(xiāng)兩級(jí)干部對(duì)土地的控制。這個(gè)辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡(jiǎn)公務(wù)人員的數(shù)量。同時(shí)，把農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)歸還農(nóng)民，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動(dòng)。

第四，廣泛實(shí)行委托服務(wù)制，大量減少縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所設(shè)立的垂直控制、上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動(dòng)通過(guò)委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計(jì)劃生育委員會(huì)直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機(jī)構(gòu)(例如某醫(yī)院)辦理計(jì)劃生育事務(wù)，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)劃撥給承辦機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級(jí)單位大多可以用這個(gè)辦法實(shí)現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。如果縣級(jí)機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)給農(nóng)民服務(wù)，寧可撤銷(xiāo)也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)用收費(fèi)辦法養(yǎng)活自己。

第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，則完全推向市場(chǎng)。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類(lèi)的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?zhuān)用支付券”發(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場(chǎng)上用這種“準(zhǔn)貨幣”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，促成有關(guān)組織的競(jìng)爭(zhēng)。接受“專(zhuān)用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機(jī)構(gòu))兌換貨幣。

通過(guò)上述改革，一定會(huì)形成一個(gè)全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難，關(guān)鍵是政府的見(jiàn)識(shí)與行動(dòng)魄力如何。從筆者的調(diào)查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵在縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。改革不僅會(huì)觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會(huì)觸及縣一級(jí)干部的利益。

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第三篇：淺談農(nóng)村改革以改善民生為重點(diǎn)[推薦]

經(jīng)過(guò)30年的改革發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡，其顯著標(biāo)志就是“生存性”壓力減弱，“發(fā)展性”壓力凸顯。進(jìn)入新階段之后，農(nóng)村潛在的基本公共需求全面釋放出來(lái)。為適應(yīng)這個(gè)變化，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的農(nóng)村改革，為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務(wù)。

農(nóng)村改革的重點(diǎn)是著力解決民生

問(wèn)題

中國(guó)(**)改革發(fā)展研究院發(fā)布的《2007年中國(guó)改革評(píng)估報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》)顯示，84.27%的專(zhuān)家認(rèn)為，基本公共服務(wù)短缺是當(dāng)前農(nóng)村最突出的矛盾。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)不僅成為廣大農(nóng)民最迫切、最現(xiàn)實(shí)的期盼，也是進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，深化農(nóng)村改革的重

要目標(biāo)。

《報(bào)告》顯示，基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、提高收入是農(nóng)民最亟須的三種基本公共服務(wù)，認(rèn)同度分別達(dá)到70.8%、70%和63.7%；另外，農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老(46.7%)、就業(yè)(42.6%)、道路(39.8%)、農(nóng)田水利設(shè)施(36.6%)的認(rèn)同度也較高。由此可見(jiàn)，民生類(lèi)與發(fā)展生產(chǎn)類(lèi)基本公共服務(wù)是當(dāng)前農(nóng)民最關(guān)心、最需要的。

新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，各級(jí)政府加大了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，農(nóng)村基本公共服務(wù)明顯改善，農(nóng)民上學(xué)難、看病難等民生問(wèn)題大大緩解，農(nóng)民對(duì)各級(jí)政府履行公共服務(wù)職能總體評(píng)價(jià)較高。《報(bào)告》顯示，86.5%的農(nóng)民對(duì)中央出臺(tái)的涉及基本公共服務(wù)的惠農(nóng)政策感到滿(mǎn)意或十分滿(mǎn)意。

根據(jù)《報(bào)告》，11.5%的農(nóng)民認(rèn)為，中央惠農(nóng)政策對(duì)提高農(nóng)民收入作用明顯，但同時(shí)有66.5%的農(nóng)民認(rèn)為，由于農(nóng)資和其他非農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，農(nóng)民實(shí)際收入增長(zhǎng)緩慢。由此可見(jiàn)，要真正提高農(nóng)民收入，各級(jí)政府還需加大支農(nóng)力度。

農(nóng)村基本公共服務(wù)的供求矛盾根本上是體制機(jī)制問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)際供給不足，除了與政府財(cái)政投入有關(guān)以外，在根本上還是體制和機(jī)制的問(wèn)題。

１、農(nóng)村公共服務(wù)供給的體制機(jī)制不健全。一是農(nóng)村公共服務(wù)供給中沒(méi)有形成規(guī)范的分工和問(wèn)責(zé)制，造成了農(nóng)村公共服務(wù)指標(biāo)的軟化；二是沒(méi)有形成可持續(xù)的財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，我國(guó)財(cái)政仍是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政，大量財(cái)政支出投向城市；三是政府轉(zhuǎn)型的滯后，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象還普遍存在，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

２、解決農(nóng)村公共服務(wù)供求矛盾既需要財(cái)力支持，更需要體制創(chuàng)新。公共服務(wù)體制與財(cái)政體制，二者既相互促進(jìn)又相互制約。無(wú)論是新農(nóng)村建設(shè)，還是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，都迫切需要建立農(nóng)村公共服務(wù)體制來(lái)不斷擴(kuò)大農(nóng)村人力資本的存量和增量。在現(xiàn)行財(cái)政體制的約束下，應(yīng)盡快建立“低水平、廣覆蓋”的農(nóng)村公共服務(wù)體制，讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。對(duì)于基層政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，在財(cái)政資源有限的情況下，中央與省級(jí)政府應(yīng)加快建立農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的長(zhǎng)效機(jī)制，保障基層政府履行公共服務(wù)職能與能力相匹配。

３、農(nóng)村公共服務(wù)自身運(yùn)營(yíng)機(jī)制的完善。提高公共品的供給效率需要有合理的公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界。市場(chǎng)在公共領(lǐng)域存在失靈現(xiàn)象，所以應(yīng)充分發(fā)揮政府“有形的手”的作用，提供基本有保障的公共服務(wù)。要充分利用政府和市場(chǎng)之間的互補(bǔ)性，形成井然有序、靈活有效的農(nóng)村公共服務(wù)體制。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制

當(dāng)前應(yīng)通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，來(lái)解決起點(diǎn)公平問(wèn)題。農(nóng)民和農(nóng)民工獲得與城市居民平等的社會(huì)角色，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的制度平等。目前許多地方在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度，但若不解決農(nóng)村和農(nóng)民工的基本公共服務(wù)問(wèn)題，城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度統(tǒng)一就只能是形式上的，無(wú)法從根本上解決權(quán)利平等問(wèn)題。應(yīng)從城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一入手，縮小城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等方面的差距。

全面推進(jìn)以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為重點(diǎn)的農(nóng)村義務(wù)教育體制改革。進(jìn)一步明確各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的支出責(zé)任，把原來(lái)的學(xué)雜費(fèi)規(guī)范地轉(zhuǎn)換為中央、省、市縣的政府投入，通過(guò)中央和省級(jí)政府進(jìn)一步的經(jīng)費(fèi)追加，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的差距。建議貧困縣義務(wù)教育階段的所有費(fèi)用，原則上由中央及省級(jí)財(cái)政支出。將鄉(xiāng)村教師津貼納入政府財(cái)政預(yù)算，確保按時(shí)足額發(fā)放。對(duì)于貧困縣，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并通過(guò)制度化措施確保經(jīng)費(fèi)落實(shí)。完善非義務(wù)教育階段的教育扶助、救助制度。加大審計(jì)和檢察力度，杜絕挪用、占用國(guó)家補(bǔ)助資金的現(xiàn)象，杜絕農(nóng)村義務(wù)教育亂收費(fèi)的回潮。

全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立醫(yī)療救助制度。中央和省級(jí)政府應(yīng)逐步增加投入比例，穩(wěn)定廣大農(nóng)民對(duì)政府長(zhǎng)期發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的預(yù)期。出臺(tái)優(yōu)惠政策，免除農(nóng)村五保戶(hù)、特困家庭的參合費(fèi)，提高參合率。盡快建立醫(yī)療救助運(yùn)行機(jī)制，增加財(cái)政投入，合理確定救助對(duì)象，提高救助效果。進(jìn)一步完善保障辦法，在保大病的同時(shí)兼顧常見(jiàn)病

第四篇：深化農(nóng)村改革應(yīng)突出四個(gè)重點(diǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院一系列強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富民的戰(zhàn)略思想、方針政策推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)村改革取得顯著成效，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村的生產(chǎn)力，激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性。廣大農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、文化繁榮、人民安居樂(lè)

業(yè)的大好局面。然而，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化的深入發(fā)展，深化農(nóng)村改革的任務(wù)不僅沒(méi)有減輕，而是更加繁重；保持農(nóng)業(yè)持續(xù)增效、農(nóng)民持續(xù)增收的壓力不僅沒(méi)有減小，而是更加緊迫。同時(shí)，農(nóng)村長(zhǎng)期積累的深層次矛盾日益凸顯，表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制尚不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系、社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系不健全，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制的要求越來(lái)越迫切；人多地少，人口資源環(huán)境約束增強(qiáng)，生產(chǎn)方式粗放，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備落后，保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡的壓力依然較大；城鄉(xiāng)之間收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)象沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)民收入、改變農(nóng)村落實(shí)面貌等方面，依然是長(zhǎng)期而艱苦的任務(wù)；農(nóng)村社會(huì)利益格局發(fā)生深刻變化，加強(qiáng)農(nóng)村民主法制建設(shè)、基層組織建設(shè)、社會(huì)管理任務(wù)依然十分繁重。這些困難和問(wèn)題，都是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性制約因素，解決問(wèn)題的途徑和辦法，一靠發(fā)展，二靠改革。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村工作實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)著力從四個(gè)方面繼續(xù)深化農(nóng)村改革。

一、破除二元體制，從四個(gè)方面著眼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

黨的十六屆三中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)各地結(jié)合“兩個(gè)趨勢(shì)”的總體判斷和“五個(gè)統(tǒng)籌”的總體要求，積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子和方法，取得了一些成效，總結(jié)了一批經(jīng)驗(yàn)，涌現(xiàn)了一批典型，但整體仍處于探索和試點(diǎn)階段，在一些地方甚至沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，迫切需要立足于“四個(gè)著眼”，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

第一，著眼于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃一體化，加快完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體規(guī)劃。明年是“十一五”規(guī)劃實(shí)施的最后一年，也是研究制訂“十二五”規(guī)劃的關(guān)鍵一年。無(wú)論是宏觀層面，還是中觀、微觀層面，都迫切需要突出“共同富?！边@個(gè)主題，制訂和出臺(tái)具有可操作性的政策措施，切實(shí)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展納入全社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的總體布局，協(xié)同考慮、安排和部署。要從規(guī)劃入手，率先打破城鄉(xiāng)分割規(guī)劃格局，形成城鄉(xiāng)空間形態(tài)相互融合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度匹配、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民同等享受社會(huì)福利與保障的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

第二，著眼于強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，加快提高公共產(chǎn)品供給能力建設(shè)。依法界定和規(guī)范政府職能，著力解決政府部門(mén)行為越位、錯(cuò)位、缺位和不到位的問(wèn)題，進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，切實(shí)將政府職能轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”上來(lái)，對(duì)于老百姓自己能夠解決的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的、社會(huì)組織能夠自我管理的，政府都不要干預(yù)，切實(shí)將政府的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)到為社會(huì)成員創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和提供基本的公共產(chǎn)品上來(lái)，不斷強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，努力在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等方面有更大的作為。

第三，著眼于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。近些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)步伐明顯加快，各級(jí)政府的保障能力日趨提高，但與百姓的實(shí)際需求相比，特別是與城市發(fā)展速度相比，農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)仍顯滯后，服務(wù)水平仍然薄弱，保障覆蓋面依然狹窄。解決這些問(wèn)題，一是從破除城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)入手，加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，鞏固和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，完善社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付資金的分配機(jī)制；二是加快農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)校舍改造，提高鄉(xiāng)村義務(wù)教育質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展；三是建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)、村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療保障制度改革試點(diǎn)，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)保障體系；四是加快建立覆蓋全體農(nóng)民的社會(huì)保障制度，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做好被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作，建立制度相對(duì)統(tǒng)一、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，完善農(nóng)村五保供養(yǎng)、災(zāi)民和孤兒救助政策，確保廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。

第四，著眼于提升農(nóng)村地區(qū)自我發(fā)展能力，加快建立“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長(zhǎng)效機(jī)制。以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求，也是提升農(nóng)村地區(qū)自我發(fā)展能力的趨勢(shì)和潛力。一是建立和完善財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。切實(shí)貫徹中央對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“多予、少取、放活”的方針，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大各級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。二是采取三種方式整合涉農(nóng)項(xiàng)目資源。一是按照黨的十七

第五篇：農(nóng)村改革

中國(guó)電器之都——柳市的歷史改革情況：

1982年，時(shí)任溫州市委書(shū)記的袁芳烈，在北京參加中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)。在這一次會(huì)議上，鄧小平說(shuō)，“貧窮不是社會(huì)主義”。

袁芳烈聽(tīng)到這一句感慨萬(wàn)分。三個(gè)月后，溫州市委召開(kāi)了一次有一千多人參加的發(fā)展經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)戶(hù)、專(zhuān)業(yè)戶(hù)表彰大會(huì)。人們懷疑是要“一網(wǎng)打盡”，暴發(fā)戶(hù)們都帶著臉盆鋪蓋出發(fā)，親朋好友間含淚相送。

可是在大會(huì)上，袁芳烈說(shuō)，你們是發(fā)展我們溫州農(nóng)村生產(chǎn)力的先進(jìn)代表，大家要向你們學(xué)習(xí)。溫州滿(mǎn)街敲鑼打鼓，貼上許多“勞動(dòng)致富光榮”這樣的標(biāo)語(yǔ)，氣氛熱烈。

但是劉大元們的心情，卻一直低落。

袁芳烈經(jīng)過(guò)調(diào)查，認(rèn)為抓“八大王”的事錯(cuò)了，決心給八大王平反。他甚至專(zhuān)門(mén)與中院院長(zhǎng)談話(huà)，“我說(shuō)錯(cuò)了我負(fù)責(zé)，你沒(méi)責(zé)任，我是市委書(shū)記，第一把手，錯(cuò)了不會(huì)叫你院長(zhǎng)去擔(dān)，出了事我承擔(dān)?！?/p>

終于，劉大元等人盼來(lái)了平反，這是1986年的一天。來(lái)人居高臨下，語(yǔ)氣冷漠地宣布幾人無(wú)罪。劉大元忍不住反唇相譏，“這算什么平反呢”。宣判人被激得無(wú)話(huà)可說(shuō)，怒氣頓生，掏出手槍啪的一聲放在桌上。但劉等三人并不理會(huì)，神情倨傲，揚(yáng)長(zhǎng)而去。

盡管八大王事件已經(jīng)平反，但可以肯定的是，當(dāng)時(shí)的政治氣氛仍然嚴(yán)肅。1986年，一個(gè)同情他們的記者在《江南報(bào)告文學(xué)》上發(fā)表文章，寫(xiě)劉大元在如何上下奔走，并捐5000元錢(qián)為柳市搭建彩色電視差轉(zhuǎn)臺(tái)云云，涉及身份處只字未提。

時(shí)值政策敏感期，全國(guó)上下各新聞單位無(wú)人敢直接論及八大王處境。只有劉大元心知這記者是從側(cè)面呼告支持，拿到雜志后，潸然淚下。

1985年，晉江假藥案震驚全國(guó)，時(shí)任福建省委書(shū)記的項(xiàng)南力挺“去粗取精”，支持農(nóng)民致富，但卻因之落馬。而巧合的是，項(xiàng)南掛冠前夕，即1986年1月，曾經(jīng)來(lái)過(guò)柳市。柳市和晉江，中間存在著一種微妙的聯(lián)系。

實(shí)際上，整個(gè)八十年代，柳市都在光影交織中度過(guò)。

1983年3月，熟悉溫州的王芳出任第七任中共浙江省委書(shū)記。

這年末，12月8日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《農(nóng)村商品生產(chǎn)發(fā)展新動(dòng)向》。該文在報(bào)道溫州地區(qū)幾個(gè)專(zhuān)業(yè)基地時(shí)，重點(diǎn)報(bào)道了柳市五金電器生產(chǎn)的情況及新鮮經(jīng)驗(yàn)，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展方向。嗣后，溫州電視臺(tái)專(zhuān)題錄制《柳市崛起之謎》電視記錄片，在溫州地區(qū)廣為播放。1984年3月1日，中央轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)牧漁部“關(guān)于開(kāi)創(chuàng)社隊(duì)企業(yè)新局面的報(bào)告”，報(bào)道指出：發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總方針是熱情支持，積極引導(dǎo)和管理，使其健康發(fā)展。并提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的范圍是從過(guò)去的公社、大隊(duì)兩極擴(kuò)大到農(nóng)民聯(lián)營(yíng)企業(yè)，其他形式合作企業(yè)和個(gè)體企業(yè)。

為此，樂(lè)清政法部門(mén)釋放了在押的舊貨大王王邁仟、目錄大王葉建華、礦燈大王程步青和翻砂大王吳師廉。使受挫的柳市低壓電器生產(chǎn)重發(fā)生機(jī)。是年6月，柳市區(qū)低壓電器門(mén)市部猛增至1000多家，從事電器業(yè)人員超過(guò)5萬(wàn)余人，供銷(xiāo)人員多達(dá)10000余人。

1984年12月，中共浙江省委七屆二次全會(huì)擴(kuò)大會(huì)議召開(kāi)，王芳要求溫州市長(zhǎng)盧聲亮作《民辦工業(yè)的發(fā)展給溫州城鄉(xiāng)增添了生機(jī)》的發(fā)言。盧指出：民辦工業(yè)具有強(qiáng)大的生命力；民辦工業(yè)具有不可替代的作用；必須大力扶持民辦工業(yè)的發(fā)展；要為民辦工業(yè)正名；要為民辦工業(yè)落實(shí)政策；要為民辦工業(yè)提供服務(wù)。

1985年，中顧委一批老同志去溫州參觀后，在杭州和王芳交換意見(jiàn)。他們一方面肯定了溫州的做法搞活了經(jīng)濟(jì)，人民生活水平明顯得到了提高；另一方面，又不無(wú)擔(dān)心：這樣做符合社會(huì)主義方向嗎？這樣搞下去的后果如何？

當(dāng)時(shí)，全國(guó)已經(jīng)有20多個(gè)省市的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)過(guò)溫州（除了臺(tái)灣省之外，全國(guó)各省的黨政干部都去過(guò)溫州）參觀考察，影響頗大。王芳認(rèn)為，要對(duì)這些省市的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，溫州的做法究竟怎么樣？如果是對(duì)的，會(huì)產(chǎn)生好的影響，是對(duì)全國(guó)的貢獻(xiàn)。如果錯(cuò)了，這個(gè)責(zé)任中共浙江省委

挑不起。

關(guān)于這一問(wèn)題，王芳在2006年出版的回憶錄中說(shuō)，“要中央直接回答是不可能的??中央已經(jīng)把政策交給我們了，就看我們敢不敢實(shí)踐，敢不敢創(chuàng)新。”

王芳組織中共省委調(diào)查組親赴溫州鄉(xiāng)間調(diào)查，后來(lái)寫(xiě)成《溫州農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)查》發(fā)表于《紅旗》雜志1986年第3期上。

1986年，7月4日，國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里在新華社“國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣”《溫州模式理論討論會(huì)建議建立“溫州試驗(yàn)區(qū)”》一文上批示浙江省委：“王芳同志，大膽試驗(yàn)，中央支持?！?7月18日，溫州市委召開(kāi)全市經(jīng)營(yíng)大戶(hù)座談會(huì)，會(huì)議提出允許和鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保護(hù)他們的合法地位，保護(hù)他們的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)他們當(dāng)好商品生產(chǎn)的“排頭兵”。

此話(huà)令人如沐春風(fēng)，但是對(duì)普通百姓來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)多么殘忍的比喻。

排頭兵的本意是站在隊(duì)伍最前面的戰(zhàn)士，在隊(duì)伍前面沖鋒陷陣，打開(kāi)局面，掃清障礙，率先提供前進(jìn)路標(biāo)。

有的時(shí)候，排頭兵也是祭旗者。

到了1986年，柳市政府及其職能部門(mén)著手建立電器總廠和電器產(chǎn)品檢測(cè)中心，引進(jìn)1200多名工程技術(shù)人員（其中中級(jí)以上占80%）。

全國(guó)政協(xié)副主席費(fèi)孝通也在《瞭望》雜志上著文稱(chēng)：“‘溫州模式’的重要意義不在它發(fā)展了家庭工業(yè)，而在于提出了一個(gè)民間自發(fā)的遍及全國(guó)的小商品大市場(chǎng)，直接在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間建立起一個(gè)無(wú)孔不入的流通網(wǎng)絡(luò)?！?/p>

而后他又說(shuō)：“溫州地區(qū)所走的道路乃是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民勞動(dòng)致富的有中國(guó)特色的社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路之一。從某種意義上說(shuō)，溫州模式比蘇南、珠江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更具有典型意義?！保?986年4月21日《世界經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》）

1987年，鄧小平接見(jiàn)意大利共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人，談到中國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)說(shuō)：“浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搞得不錯(cuò)。農(nóng)村改革中，我們完全沒(méi)有預(yù)料到的最大收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)了?！?/p>

對(duì)柳市叫好的人有很多，但是阻力仍然很大。從84年開(kāi)始的一系列文件頻頻戳中柳市的阿喀琉斯之踵。

1984年7月23日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《手段低劣，柳市區(qū)質(zhì)次電器銷(xiāo)往各地》的批評(píng)文章。接著，煤炭工業(yè)部因柳市生產(chǎn)的某些礦燈配件不符合防爆要求，通令所屬企業(yè)不準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)柳市的電器產(chǎn)品。柳市一時(shí)被搞的聲名狼籍，退貨的、退合同的、拒付貨款的接踵而至，供銷(xiāo)人員到處碰壁，步履艱難，柳市低壓電器市場(chǎng)再度陷入困境。

1984年4月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》。其中第二條規(guī)定“沒(méi)有取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)不得生產(chǎn)該產(chǎn)品，各級(jí)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)不得安排計(jì)劃，不得供應(yīng)原材料、動(dòng)力和提供生產(chǎn)資金。”

1984年10月5日，溫州市政府提交了一份《關(guān)于整頓柳市低壓電器生產(chǎn)的報(bào)告》，雖是整頓報(bào)告，措辭卻誠(chéng)懇，文末提出三點(diǎn)要求：合格產(chǎn)品可以臨時(shí)性許可證、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)可以向銀行按略高于國(guó)家牌價(jià)購(gòu)買(mǎi)白銀，產(chǎn)品價(jià)格可以靈活掌握。浙江省政府迅速向上轉(zhuǎn)送了這份報(bào)告，并表示“希望國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)柳市區(qū)生產(chǎn)中的困難給予必要的支持與幫助?！?/p>

白銀是“銀觸點(diǎn)”的關(guān)鍵原材料。以1984年為例，柳市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的交、直流接觸器、空氣開(kāi)關(guān)、繼電器等低壓電器產(chǎn)品全年白銀用量10多噸（1985年9月29日樂(lè)政[1985]137號(hào)《關(guān)于柳市低壓電器產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題及其管理方案的報(bào)告》），鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被排除在白銀統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的體系之外。

這些原料來(lái)源的合法性問(wèn)題，一直是困擾柳市的制度死穴。1987年2月17日，樂(lè)清縣工商局在柳市查獲走私白銀88公斤。整個(gè)八十年代，類(lèi)似的走私案件層出不窮。

直到上世紀(jì)90年代末，白銀供應(yīng)放開(kāi)。但此時(shí)的低電壓電器，已是技術(shù)成熟且利潤(rùn)微薄的產(chǎn)品了。

1985年12月底，機(jī)械工業(yè)部對(duì)柳市鎮(zhèn)生產(chǎn)銷(xiāo)售的低壓電器產(chǎn)品質(zhì)量突擊檢測(cè)，結(jié)果是“所檢產(chǎn)品均不合格”。據(jù)北京面粉五廠反映，該廠從英國(guó)進(jìn)口一套生產(chǎn)線設(shè)備，選用溫州長(zhǎng)城控制元件廠和溫州蓮池電器廠以及只標(biāo)有浙江制造而無(wú)廠名的空氣開(kāi)關(guān)配套，由于質(zhì)量太差，給該廠造成了經(jīng)濟(jì)損失。

關(guān)于這次抽查結(jié)果通報(bào)，機(jī)械工業(yè)部選擇了第二年4月9日發(fā)布。要求“請(qǐng)有關(guān)單位??應(yīng)向持有相應(yīng)的認(rèn)證標(biāo)志或許可證的企業(yè)采購(gòu)??否則，出現(xiàn)質(zhì)量事故，由采購(gòu)單位負(fù)責(zé)?！?此前的4月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》。其中規(guī)定不得以“處理品”生產(chǎn)和組裝用以銷(xiāo)售產(chǎn)品。

類(lèi)似的國(guó)家級(jí)產(chǎn)銷(xiāo)禁令在84年后層出不窮，文件中常出現(xiàn)“各地（特別是浙江?。?、“溫州”、“樂(lè)清”、“柳市”。國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局和機(jī)械電子工業(yè)部對(duì)柳市低電壓電器慍怒已極，柳市人暗自心驚。

1987年6月，柳市一些假冒電器產(chǎn)品在上海被查獲。1988年，國(guó)家工商局對(duì)柳市生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣電器產(chǎn)品提出批評(píng)。

王芳在擔(dān)任中共浙江省委書(shū)記的四年多時(shí)間里，雖然很少參加各廳局的工作會(huì)議，但每年省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局召開(kāi)的全省工作會(huì)議，都到會(huì)講話(huà)。據(jù)他回憶，一位中央機(jī)關(guān)來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部，調(diào)查了浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展情況后說(shuō)：“浙江縣市的一把手都成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局局長(zhǎng)了?！毖韵轮馐钦憬骷?jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)太重視了。既是肯定，也是疑問(wèn)。

風(fēng)向是重要的。當(dāng)時(shí)，上海大眾的總裁與劉大元交好。某日這總裁意味深長(zhǎng)地說(shuō)，假如有機(jī)會(huì)與鄧公同席吃飯，他是愛(ài)吃甜的，還是咸的？你不能不預(yù)先打聽(tīng)清楚。劉大元深以為然，他秉性玲瓏剔透，一口滬腔可以說(shuō)得讓上海人真假難辨，對(duì)于政治，尤其敏感。

柳市人中至少有九成經(jīng)商，其中訂閱《人民日?qǐng)?bào)》的不少，在那個(gè)年代里，政治上的任何微妙變化都可以和商人的性命攸關(guān)。

但是，對(duì)這些存在于神經(jīng)末梢上的小人物來(lái)說(shuō)，真的能分辨出八十年代的風(fēng)是朝哪個(gè)方向吹嗎？

1989年10月，國(guó)務(wù)院研究室的兩位專(zhuān)家在浙江省農(nóng)村政策研究室的干部陪同下，在溫州作了為期八天的調(diào)查，寫(xiě)出了《關(guān)于溫州問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告》。報(bào)告認(rèn)為：“雖然溫州的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式比較特殊，個(gè)體、私營(yíng)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的成分占的比重確實(shí)大了一點(diǎn)，需要積極引導(dǎo)和調(diào)整，但如果據(jù)此就認(rèn)為‘溫州模式’是資本主義模式，那也是不成立的。因?yàn)椋旱谝?，允許個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展，這是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的性質(zhì)和需要所決定的，是我們必須長(zhǎng)期實(shí)行的方針政策；第二，我國(guó)現(xiàn)階段的個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)不同于資本主義的個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)；第三，溫州的這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，是當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的產(chǎn)物。溫州也希望國(guó)家能多投資辦一些國(guó)營(yíng)企業(yè)，希望國(guó)家多給一些計(jì)劃物資、資金、能源、商品等，但國(guó)家拿不出來(lái)，在這種情況下，就只好利用民間的人才、資金、技術(shù)來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，更好地通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)部分去獲得必須的原材料、能源、資金、技術(shù)和商品。事實(shí)證明，這種方式對(duì)溫州經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了積極的、巨大的作用；第四，十年來(lái)溫州的國(guó)營(yíng)和集體經(jīng)濟(jì)就相對(duì)比重變小了，但本身并沒(méi)有萎縮，其發(fā)展速度與全國(guó)是同步的?！?/p>

有遏制，但似乎也有鼓勵(lì)?？墒蔷驮谌藗兌挤潘勺⒁獾臅r(shí)候，風(fēng)雷激蕩的日子來(lái)了。

1998年10月14日中共十五屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，決定指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中，更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，避免向大中城市盲目流動(dòng)，有利于提高素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更快增長(zhǎng)。

據(jù)說(shuō)，在溫州柳市擁有鋼琴500多架，家庭擁有量在全國(guó)位居前茅。這些昔日捏鋤把的手奏出的不一定是最美的音符，但一定是時(shí)代的最強(qiáng)音。

因?yàn)樗麄冊(cè)趧?chuàng)造，所以他們有選擇命運(yùn)的權(quán)利!

在這農(nóng)村改革30年之季我們懷著關(guān)注農(nóng)村改革的意義，我們向柳市上峰村調(diào)研。樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)上峰村:

樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)上峰村坐落在柳市鎮(zhèn)的繁華地段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，土地資源豐富，有人口435戶(hù)、1815人，村集體固定資產(chǎn)達(dá)1.5億元。先后被授予“樂(lè)清市文明村”、“樂(lè)清市衛(wèi)生示范合格村”、“樂(lè)清市消防先進(jìn)村”、“計(jì)劃生育示范合格村”、“柳市鎮(zhèn)先進(jìn)黨組織”、“鎮(zhèn)婦女工作先進(jìn)集體”、“柳市鎮(zhèn)綜治先進(jìn)村”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

近年來(lái)，上峰村“兩委”積極響應(yīng)市、鎮(zhèn)黨委政府關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)建文明村活動(dòng)的號(hào)召，積極行動(dòng)，從事關(guān)群眾切身利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，著力開(kāi)展交通、環(huán)境、通訊、電力、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷新建和擴(kuò)建公共設(shè)施工程，大力改善村民人居環(huán)境，村內(nèi)建成了多條道路和模具加工市場(chǎng)一條街。興建了村老協(xié)會(huì)“東沁閣”活動(dòng)中心，為本村老年人創(chuàng)造了一個(gè)“老有所依，老有所樂(lè)”的健身活動(dòng)環(huán)境。增設(shè)1臺(tái)400KW變壓器，解決了村民用電難問(wèn)題。興建了占地5畝，建筑面積1萬(wàn)平米，總投資700多萬(wàn)元的村辦公樓，徹底改變了村委的辦公條件。

上峰村“兩委”著力打造平安村，積極投入樂(lè)清市委、市政府的“平安千村”工程活動(dòng)，通過(guò)組建村義務(wù)聯(lián)防隊(duì)和義務(wù)消防隊(duì)，實(shí)行24小時(shí)不間斷巡邏等舉措，治安環(huán)境進(jìn)一步明顯好轉(zhuǎn)。村“兩委”成員認(rèn)真貫徹執(zhí)行農(nóng)村財(cái)務(wù)公示制度以及相關(guān)政策，贏得了廣大村民的信任。村各項(xiàng)收支和費(fèi)用每月結(jié)算一次，經(jīng)村民代表小組核算，報(bào)鎮(zhèn)里統(tǒng)一審核通過(guò)后，在村內(nèi)宣傳欄張榜公布，接受村民監(jiān)督。村里制定了獎(jiǎng)學(xué)金制度，獎(jiǎng)勵(lì)考上大學(xué)的孩子，以鼓勵(lì)村民重視文化教育，提高文化素質(zhì)，改變長(zhǎng)期以來(lái)存在的經(jīng)濟(jì)富裕而文化貧窮現(xiàn)象以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、教育投放少不協(xié)調(diào)的局面。

上峰村書(shū)記說(shuō)：

第一步，允許農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)行自由貿(mào)易。在改革開(kāi)放以前，社會(huì)管理很?chē)?yán)，市場(chǎng)自由交易也是不允許的，不允許農(nóng)民到城里自由買(mǎi)賣(mài)農(nóng)產(chǎn)品。放開(kāi)城市市場(chǎng)，允許農(nóng)民進(jìn)城貿(mào)易，既促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又活躍了城市市場(chǎng)，這是城鄉(xiāng)進(jìn)行交流和互動(dòng)的開(kāi)始。

第二步，到了1984年左右，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮，國(guó)家進(jìn)一步放松人口的流動(dòng)，允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，進(jìn)一步?jīng)_破了分割城鄉(xiāng)的就業(yè)樊籬。在這之前，城市和農(nóng)村之間的人口的就業(yè)流動(dòng)很難，農(nóng)村人要“跳出農(nóng)門(mén)”進(jìn)城，只有上學(xué)、參軍、招工三條路可走，而能夠真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)城夢(mèng)想的農(nóng)民少之又少。給予農(nóng)民在城里的就業(yè)“打工”權(quán)之后，農(nóng)民真正有了通過(guò)自身的工作而改變命運(yùn)的權(quán)利。這時(shí)，一個(gè)叫“民工潮”的新詞匯開(kāi)始出現(xiàn)，這股人潮的涌動(dòng)深刻地改變了城市，也深刻地改變了農(nóng)村。過(guò)去農(nóng)民進(jìn)城做工連想都不敢想，現(xiàn)在農(nóng)民工和城里人雖然還不能完全平等，但畢竟使農(nóng)民有了更多機(jī)會(huì)。

黨的十六大以來(lái)，這一層面的改革走到了第三個(gè)階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路融入了農(nóng)村改革的歷史進(jìn)程中，“五個(gè)統(tǒng)籌”、“新農(nóng)村建設(shè)”都是這種“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”思路的體現(xiàn)。目前有不少城市已經(jīng)取消了城鄉(xiāng)戶(hù)口的差別，而戶(hù)籍制度是城鄉(xiāng)分割的根本的制度約束，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，取消城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度差別將是歷史的趨勢(shì)。在社會(huì)保障、就業(yè)教育等政策上，國(guó)家正在將農(nóng)村居民統(tǒng)一納入、統(tǒng)籌考慮，以進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別。

因此，農(nóng)村改革開(kāi)放三十年，從三個(gè)層面看都分別走了三步，這三個(gè)層面及三個(gè)層面中的三步是互相交叉交融、互相依存依托、又相互促進(jìn)、促動(dòng)的，這三個(gè)層面的改革共同構(gòu)成了波瀾壯闊的農(nóng)村改革開(kāi)放的歷史大潮。

溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出：“加快農(nóng)村金融改革，強(qiáng)化中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行為?三農(nóng)?服務(wù)的功能，繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，積極推進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展”。

政府對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的改革提出了十分具體的要求。如何面向三農(nóng)推進(jìn)農(nóng)行改革成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，專(zhuān)家學(xué)者提出了許多有價(jià)值的建議，農(nóng)行內(nèi)部也進(jìn)行了大討論，并將縣域支行分為糧棉大縣支行、貧困縣支行、西藏青海地區(qū)支行、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和大中城市郊區(qū)支行，實(shí)行差別定位，確定相應(yīng)的重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域，爭(zhēng)取發(fā)揮縣域金融主渠道作用，拓寬政策性金融的服務(wù)領(lǐng)域，促使郵儲(chǔ)資金回流農(nóng)村，繼續(xù)深化農(nóng)信社改革，積極推進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。