第一篇：論我國物權(quán)法的價(jià)值及其存在的問題---以“小產(chǎn)權(quán)房”問題為視角
經(jīng)濟(jì)法0942 劉佳 0920201228
論我國物權(quán)法的價(jià)值及其存在的問題
——以“小產(chǎn)權(quán)房”問題為視角
劉佳 經(jīng)濟(jì)法0942學(xué)號(hào)：0920201228
【關(guān)鍵詞】：小產(chǎn)權(quán)房 物權(quán)法 合法化 宅基地
【摘要】：在我國現(xiàn)今城鄉(xiāng)土地二元制的情況下，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生并長(zhǎng)期存在于我們身邊。但是房?jī)r(jià)飆升，政府政策叫停，這些都讓小產(chǎn)權(quán)房問題矛盾越發(fā)突出，解決小產(chǎn)權(quán)房問題，在法律中明確小產(chǎn)權(quán)房的法律地位已成為當(dāng)今社會(huì)急需解決的一大社會(huì)問題。
引言：聚焦宋莊畫家村案的小產(chǎn)權(quán)房問題
北京畫家村的小產(chǎn)權(quán)房糾紛是小產(chǎn)權(quán)房問題中比較具有代表性的，畫家村更因此而瞬間聞名全國。家李玉蘭于2002年7月以4.5萬元的價(jià)格向宋莊村民馬海濤購買了其房屋，并簽訂了《買賣房協(xié)議書》，但是在“集體土地建設(shè)用地使用證”上，一直都未能夠做變更登記。直到2006年的年底，宋莊面臨建設(shè)，需要拆遷，巨額的拆遷補(bǔ)償費(fèi)讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不惜違約討房。馬海濤于是向法院起訴李玉蘭，要求撤銷之前的購房合同，并取回自己的房屋。2007年7月10日，宋莊法庭一審判決該購房合同無效，李玉蘭歸還房屋，馬海濤需要向李玉蘭支付9萬多元的房屋補(bǔ)償費(fèi)，2007年12月，市二中院終審維持原判，李玉蘭就賠償問題可以另行起訴。宋莊畫家村一案一經(jīng)爆出，社會(huì)各界對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的法律地位，法律對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的保護(hù)等問題格外關(guān)注，并引發(fā)的激烈的討論。①
一、小產(chǎn)權(quán)房的概念
“小產(chǎn)權(quán)房”，我們?cè)诜蓷l文中見不到這個(gè)詞，所以它不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，它其實(shí)是一種在實(shí)踐中慢慢形成的，或者說是約定俗成的說法，是相對(duì)于“大產(chǎn)權(quán)房”而言的。目前人們所言的“小產(chǎn)權(quán)房”，也稱“部分產(chǎn)權(quán)房”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，主要有兩種類型：一種是在“宅基地”上建造的房屋；另一種是指占用農(nóng)村耕地而建造的房屋。前者可以在農(nóng)村集體內(nèi)部進(jìn)行出售、轉(zhuǎn)讓，但在流通① 案例引自《北京宋莊畫家村首例小產(chǎn)權(quán)房糾紛宣判》1 http://.cn/2010-03-17。
上進(jìn)行的限制，即城鎮(zhèn)居民不能購買此類房屋，不能在城鄉(xiāng)之間相互流轉(zhuǎn)；后者會(huì)直接導(dǎo)致我國18億畝耕地紅線，直接影響到我國的民生問題，這類建筑是違法建筑，自然不受法律保護(hù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)打取締。本文是圍繞第一種小產(chǎn)權(quán)房而論的。
二、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因
“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)包含了各方面的原因，這其中既有政治原因，也有社會(huì)原因。
（一）政治原因
我國現(xiàn)行所實(shí)施的城鄉(xiāng)二元制的土地制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因。我國的《憲法》第10條規(guī)定，所謂城鄉(xiāng)二元制的土地制度，是指城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。而本文所論的“小產(chǎn)權(quán)房”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)宅基地行使行政管理權(quán)而產(chǎn)生的。
（二）社會(huì)原因
首先，房?jī)r(jià)飆升是小產(chǎn)權(quán)房之所以產(chǎn)生而且一直存在至今的重要原因。近幾年來，房?jī)r(jià)的走勢(shì)一路上升，一套90平方米的房子動(dòng)輒上百萬，這讓一般的工薪階層實(shí)在是望成莫及，住房問題日益嚴(yán)重。于是不少人寧愿冒著購房風(fēng)險(xiǎn)而把眼光移到了“小產(chǎn)權(quán)房”。這種房屋較之商品房便宜很多很多，自然成為了買不起房，沒有房的人的首選。
其次，農(nóng)民在國家征收中所獲得的補(bǔ)償費(fèi)與市場(chǎng)價(jià)值實(shí)際價(jià)值相差太大，如果直接出售給第三方可以增加農(nóng)民的收入，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，充分提高利用率。
三、從物權(quán)法看“小產(chǎn)權(quán)房”的弊處
所謂物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。②
(一)有違物權(quán)平等保護(hù)原則
現(xiàn)在政府下達(dá)的政策一刀切地將各種“小產(chǎn)權(quán)房”都規(guī)定為違法的，全部叫停。這實(shí)際上是違反物權(quán)法的基本原則的。
《物權(quán)法》第4 條明確了國家、集體、私人等不同物權(quán)主體享有平等的權(quán)利，這就是平等保護(hù)原則。根據(jù)這一條，也就意味著對(duì)不同所有制性質(zhì)的物權(quán)，應(yīng)當(dāng)② 石春玲：《物權(quán)法原理》，中國政法大學(xué)出版社，第8頁。
給予同樣的法律地位，賦予同樣的法律效力，使用同樣的法律規(guī)則。國家既然對(duì)自己所有的土地有充分的處分權(quán)，那么集體組織也相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)賦予對(duì)自己所有的土地充分的處分權(quán)；既然城鎮(zhèn)的房屋可以自由地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民對(duì)其所有的房屋擁有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，那么作為平等的民事主體，理所當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)擁有這四項(xiàng)權(quán)利。但是我國對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的最新政策再一次叫停了小產(chǎn)權(quán)房，否定了小產(chǎn)權(quán)房的合法地位，限制其流轉(zhuǎn)，確認(rèn)城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的行為屬于違法，購房合同無效。
（二）“小產(chǎn)權(quán)房”無法設(shè)定抵押
根據(jù)我國現(xiàn)行的《擔(dān)保法》規(guī)定，用于抵押的標(biāo)的物只有保證其能自由流通才能成為抵押物，限制流通的物在一定條件下也可成為抵押物，而禁止流通物則根本不能成為抵押物。這樣看來，“小產(chǎn)權(quán)房”是不符合抵押物條件的。房屋不能設(shè)定抵押，在實(shí)際意義上來說就是房屋的價(jià)值縮水的一種形式，房屋所有權(quán)人的處分權(quán)受到了限制，即喪失了抵押權(quán)。
（三）“小產(chǎn)權(quán)房”不能取得合法的房產(chǎn)權(quán)證
房屋，是一種不動(dòng)產(chǎn)，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)，我國采取的是法定登記主義，即如果房屋沒有經(jīng)過房產(chǎn)登記部門進(jìn)行合法登記，就不發(fā)生物權(quán)效力，而房產(chǎn)權(quán)證就是登記的產(chǎn)物。但是，“小產(chǎn)權(quán)房”的轉(zhuǎn)讓是有限制的，它的轉(zhuǎn)讓只允許在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，如果是向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，則超越了這一限制，缺乏法律依據(jù)，違反國家對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”的政策規(guī)定，不符合登記條件，依照法律程序是不能獲得合法的產(chǎn)權(quán)，即房產(chǎn)權(quán)證，不在法律保護(hù)的范疇之內(nèi)。
四、“小產(chǎn)權(quán)房”的出路及應(yīng)對(duì)之策
對(duì)于如何解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，不能采取統(tǒng)一的一刀切的方式，全部認(rèn)定為是違法的，而應(yīng)當(dāng)采取分類處理，疏堵結(jié)合。對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”，不能一概而論為違法的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分類，分為可合法化的和絕對(duì)違法的兩類。
（一）對(duì)宅基地上建造的合法“小產(chǎn)權(quán)房”有條件地確認(rèn)合法
我國現(xiàn)行政策法律規(guī)定，宅基地上合法建造的房屋，如果出售、轉(zhuǎn)讓給同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，那么合同自然是有效的；如果將房屋轉(zhuǎn)讓、出售給非本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織的話，一律認(rèn)定為違反國家政策的禁止性規(guī)定，不為法律所保護(hù)。
將這類“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，有利于解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。
這類小產(chǎn)權(quán)房是在宅基地上建造的，首先，它不會(huì)危害到農(nóng)耕用地，不會(huì)影響到我國18億萬畝的生命線；其次，將這類宅基地上建造的房屋合法化，有利于全面保護(hù)農(nóng)民對(duì)自己所有的房屋的處分權(quán)；最后，可以增加農(nóng)民的收入渠道，改變?cè)械霓r(nóng)民收入單一化面貌，提高農(nóng)民的收入水平，縮小城鄉(xiāng)差距。
同時(shí)，對(duì)種合法化也要設(shè)定一定的條件。也就是說，城鎮(zhèn)居民需要購買農(nóng)民在宅基地上所建造的房屋，如果是第一套房屋，就確認(rèn)行為合法，合同有效，在法律上，特別在《物權(quán)法》上確認(rèn)其物權(quán)效力，允許其通過法律程序進(jìn)行登記，取得國家頒發(fā)的房產(chǎn)權(quán)證。簡(jiǎn)單來說，就是這種流轉(zhuǎn)限制買受人處于無房狀態(tài)。這樣一來，就保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又有利于解決我國住房問題。
（二）用農(nóng)耕用地的“小產(chǎn)權(quán)房”堅(jiān)決取締
除了在宅基地上建造的“小產(chǎn)權(quán)房”外，還有一種是非法占用農(nóng)耕用地，違反土地用途的“小產(chǎn)權(quán)房”，對(duì)于后者，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決拆除。
非法占用農(nóng)耕用地的“小產(chǎn)權(quán)房”會(huì)危害到我國18億畝耕地紅線，護(hù)耕地的原則是底線，必須堅(jiān)守。因此，保證我國的基本農(nóng)田就是保證民生的關(guān)鍵，任何個(gè)人，法人，其他組織都無權(quán)動(dòng)用，對(duì)于建設(shè)在基本農(nóng)田之下的小產(chǎn)權(quán)房是毫無疑問需要徹底拆除的。這種“小產(chǎn)權(quán)房”主要是為獲取巨額利潤而建設(shè)的奢侈性商品房，即別墅區(qū)，這類想“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)是無疑是對(duì)國有土地及其收益的一種侵占、掠奪，對(duì)于這種行為必須利用國家強(qiáng)制手段施以嚴(yán)厲的處罰，對(duì)已有的立即果斷取締，對(duì)正在建造或是即將開發(fā)的，立即叫停，并處以高額的罰款，必要時(shí)可以采取刑法追究刑事責(zé)任。
結(jié)語：
“小產(chǎn)權(quán)房”自其出現(xiàn)以來，歷經(jīng)一段曲折的過程，在未來的一段時(shí)間里也將繼續(xù)存在。尋求“小產(chǎn)權(quán)房”的出路和應(yīng)對(duì)之策是當(dāng)今社會(huì)的一大課題，需要盡快制定相應(yīng)的法律來對(duì)此加以規(guī)范，把可以合法化的限條件地合法化，把占用農(nóng)耕用地的堅(jiān)決查處。
【參考文獻(xiàn)】：
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第二篇：解決小產(chǎn)權(quán)房問題之我見
解決小產(chǎn)權(quán)房問題之我見
摘 要：近年來，在城市化的進(jìn)程中出現(xiàn)了大量的小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于其價(jià)格優(yōu)勢(shì)，這從另一個(gè)角度也說明了全國許多大中城市高起的房?jī)r(jià)正是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要原因之一。盡管有明令禁止，且其權(quán)屬不完備、面臨諸多政策和交易風(fēng)險(xiǎn)，但小產(chǎn)權(quán)房以其價(jià)格較低、手續(xù)較簡(jiǎn)、準(zhǔn)入無限制等優(yōu)勢(shì)，迎合了不少人的需求。
關(guān)鍵詞：解決小產(chǎn)權(quán)房問題
一、小產(chǎn)權(quán)房的概念
小產(chǎn)權(quán)房是指未經(jīng)法定征地及審批程序,由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立或與開發(fā)商聯(lián)合在集體所有的土地上開發(fā)建設(shè)的房產(chǎn)。它不是法律承認(rèn)的由國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn),只是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。小產(chǎn)權(quán)房共分為三類：①占用集體用地或耕地違法建設(shè)，將農(nóng)民集體用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，用于商品住宅開發(fā)的違法建筑；②在政府劃撥或出讓的土地上，不按規(guī)劃功能開發(fā)或使用，并將限制銷售的房屋直接在市場(chǎng)上銷售，具有產(chǎn)權(quán)糾紛隱患的不完全產(chǎn)權(quán)房；③第三類：在軍隊(duì)享有使用權(quán)的土地上進(jìn)行商品房的開發(fā)，之后賣給軍人以外的地方居民，俗稱“軍產(chǎn)房”。
二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因
小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn),實(shí)際上沒有真正的產(chǎn)權(quán)。這種房沒有國家發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證,購房合同國土房管局也不會(huì)給予備案。所謂產(chǎn)權(quán)證也不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。但是就在建設(shè)部門以其產(chǎn)權(quán)不受國家保護(hù),警告市民別去購買,國土部門以其違法用地,要予以查禁的時(shí)候,小產(chǎn)權(quán)房卻以其頑強(qiáng)的自生能力,贏得市民和農(nóng)民的青睞,不斷擴(kuò)大其市場(chǎng)份額[1]。究其原因,主要有以下幾個(gè)方面的原因:
(1)房?jī)r(jià)上漲滋生了其產(chǎn)生的土壤。
城市住房?jī)r(jià)格上漲過快早已是不爭(zhēng)的事實(shí),相對(duì)來說小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格上的優(yōu)勢(shì)掩蓋了其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),以北京為例,截至2009年7月，北京的商品房均價(jià)為14650元/平方米，同年4月，北京通州區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房均價(jià)為5000元/平方米，二者相差十分明顯。對(duì)于想去大城市,而又無力購房的人來說這無疑是非常好的過渡。假如政府今后不出什么政策,購房者就能以這么低的購房成本享受幾十年的住房,從這一點(diǎn)上來說,他們可能就會(huì)覺得這是比較合算的。小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格之所以如此之低,在于其省去了三部分費(fèi)用:一是購地成本,二是各種稅費(fèi),三是土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)管制造成的巨額腐敗成本。
(2)地方政府的管理不到位促成其快速發(fā)展。
作為一種市場(chǎng)行為,小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場(chǎng)中能夠存在這么長(zhǎng)時(shí)間,能夠從局部地區(qū)、個(gè)別城市擴(kuò)展到全國,這恐怕應(yīng)該是政府相關(guān)管理部門的失職,是一種管理上的嚴(yán)重缺位和行政不作為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是這種行為的制造者和實(shí)際推動(dòng)者。按照國家土地管理法的規(guī)定,任何個(gè)人和單位都不得在沒有經(jīng)農(nóng)村土地征用轉(zhuǎn)化為國家土地所有權(quán)之后進(jìn)行土地出讓。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,在全國各地大搞開發(fā)區(qū)的熱潮中,進(jìn)行土地違法買賣行為一方面是利益所致,另一方面也與土地管理部門的嚴(yán)重失職行為有關(guān)。
三、購買小產(chǎn)權(quán)房時(shí)的注意事項(xiàng)
在購買小產(chǎn)權(quán)房時(shí)需謹(jǐn)慎，由于小產(chǎn)權(quán)房交易不被法律許可，如果購買人是為了投資，如出現(xiàn)拆遷賠償時(shí)，賠償權(quán)益歸原產(chǎn)權(quán)人所有，購買人主張自己權(quán)益時(shí)法律不予支持，購買人最多可向出售人主張購房款。購買小產(chǎn)權(quán)房，除了購買人的權(quán)益不受保障外，購買人還面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，即便是為了居住的需要購買，也不可以作為二手房進(jìn)行再交易，而且小產(chǎn)權(quán)房被拆遷的時(shí)間無確定性，一兩年被拆遷后，居住的愿望就會(huì)落空。此外，由于小產(chǎn)權(quán)房交易不受法律保護(hù)，交易時(shí)購買人必須一次性付清房款，不得向銀行按揭貸款。由于沒有房產(chǎn)證，也無法向銀行抵押貸款。還有就是小產(chǎn)權(quán)房的附屬配套設(shè)施如供水、供電、供氣等，因?yàn)椴辉趪乙?guī)劃之列，所以不能得到有效保證。
四、小產(chǎn)權(quán)房對(duì)房?jī)r(jià)的影響
小產(chǎn)權(quán)房合法化將促房?jī)r(jià)下跌，現(xiàn)在的房?jī)r(jià)之所以這么高，就是因?yàn)橥恋刭F，而不是建材貴，土地貴的原因就是地方政府壟斷供給[2]。集體所有的土地轉(zhuǎn)變成開發(fā)地，不能直接賣給開發(fā)商，要先賣給政府，政府壟斷之后，再通過拍賣的方式賣給開發(fā)商，這樣價(jià)格肯定會(huì)很高。供給方只有一家，就是政府，這是壟斷性的供給，所以地價(jià)就貴，進(jìn)而房?jī)r(jià)貴。
五、解決小產(chǎn)權(quán)房問題遇到的困難
解決小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí)遇到的難題是：①小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量驚人，全國小產(chǎn)權(quán)房所占的土地面積有66億平方米；北京的小產(chǎn)權(quán)房大概占整個(gè)本地市場(chǎng)的18%左右，已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快就會(huì)超過1000萬平方米；在西安估計(jì)已經(jīng)占到25%到30%，深圳的小產(chǎn)權(quán)房可能占全市住宅總量近一半。②目前絕大部分公眾都無法正確區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房。政府的態(tài)度就是大家關(guān)注的焦點(diǎn)，盡管業(yè)主期望政府以某種形式促使小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，但是政府也面對(duì)著一個(gè)難題：法律上這些建筑不可能取得五證，從規(guī)劃到銷售許可都是空白，屬于違章建筑的范疇。
六、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的建議
對(duì)于那些違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目要堅(jiān)決地予以取締。要加強(qiáng)農(nóng)村集體所有土地的審批力度，對(duì)以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以制止。但是對(duì)于那些在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上則要加以區(qū)分，要盡量利用經(jīng)濟(jì)手段、用科學(xué)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來提出對(duì)策，解決問題。
1、短期看政策要承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，平衡各方利益
短期的經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)注意以下方面：小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)可能的確會(huì)導(dǎo)致地方政府土地出讓金收入的縮減，中央在多次利用貨幣政策調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，也應(yīng)該考慮利用財(cái)政政策，通過加緊改革現(xiàn)行稅收體制中央、地方分成不合理的問題來緩解地方財(cái)政過渡依賴于土地收入的問題。
2、從長(zhǎng)期看應(yīng)該給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)
《土地管理法》第十條對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。從上述規(guī)定中，我們不難看出，集體土地產(chǎn)權(quán)有三級(jí)主體，產(chǎn)權(quán)主體不清晰。針對(duì)以上情況，提出如下三條建議
(1)各級(jí)政府要制定出具有相當(dāng)前瞻性的城市規(guī)劃，先有統(tǒng)一一致和相對(duì)穩(wěn)定的城市規(guī)劃，房地產(chǎn)市場(chǎng)才能順利地進(jìn)行交易。
(2)明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是對(duì)流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利益邊界進(jìn)行法律確認(rèn)，還原農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動(dòng)，有利于形成和諧的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。
(3)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，實(shí)行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場(chǎng)”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行“同地、同權(quán)、同價(jià)”。形成統(tǒng)一的市場(chǎng)后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地稀缺性的真實(shí)土地價(jià)格。形成有效的激勵(lì)機(jī)制和統(tǒng)一市場(chǎng)才是解決這一問題的根本出路。
參考文獻(xiàn)：
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[4]陳清波：《對(duì)待“小產(chǎn)權(quán)房”不能“一刀切”》，《中國改革報(bào)》2008年5月13日.
第三篇：小產(chǎn)權(quán)房法律治理問題研究
小產(chǎn)權(quán)房法律治理問題研究
The Research on Legal Regulation of Small Property Room
Wang Juan，Hebei University of Economics and Business
Abstract: The small property room should be divided into some ways and be ruled.One way is, after the small property rooms are to be examine and verify by the related departments, some built on village collective construction lands should be reserved, others demolished according to law.Another way is, in line with the different years of building and selling, the owners can conduct the legal property right after paying land transfer fees, or the lands can be reverted to the state, then the houses become the low-rent ones, or the village collective can buy back the small property rooms back.Keywords: houses with limited property rights，village collective construction lands，low-rent housing，一、小產(chǎn)權(quán)的界定
所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，并不是一個(gè)法律術(shù)語，它是學(xué)術(shù)界約定俗成的一種稱謂，主要是指沒有國家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證的房屋。而這種房屋中占比重最大的，也是學(xué)術(shù)界討論最多的就是在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋。本文也主要是針對(duì)此類房屋進(jìn)行探討，本文中提及的“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)并向集體經(jīng)濟(jì)組織之外的居民出售的房屋，此類房屋不能獲得國家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，只能獲得鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)的房產(chǎn)憑證，實(shí)際上沒有真正意義上的產(chǎn)權(quán)。
二、小產(chǎn)權(quán)房的成因
國家早在2007年就頒布了相關(guān)的政策嚴(yán)禁購買“小產(chǎn)權(quán)房”；同時(shí)由于“小產(chǎn)權(quán)房”的房產(chǎn)憑證不具有法律效力，購買者各方面都要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)，但為何人們?nèi)在呏酊F。究其原因主要有以下幾個(gè)方面：
（一）從制度層面來說，兩種所有制形式上的平等與實(shí)質(zhì)上的不平等是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根本原因。我國《憲法》第六條規(guī)定，中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?？梢?，國家所有制和集體所有制是我國公有制的兩種基本形式,其法律地位是平等的。然而小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)暴露了兩種所有制主體的不平等地位。根據(jù)我國《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。從上述兩個(gè)條文可以看出，農(nóng)民集體土地不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，要進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地，或按照法律規(guī)定的程序辦理批準(zhǔn)手續(xù)改變農(nóng)民集體所有制的土地用途。這造成了只有國有土地才能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的不平等局面。【1】
（二）從農(nóng)戶方面來說，按照我國目前的土地征用制度，巨額利潤被開發(fā)商和政府拿走，而農(nóng)戶一方面失去了賴以生存的土地，另一方面又得不到合理的公平的補(bǔ)償。按照我國《土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。這直接導(dǎo)致失地農(nóng)民的社會(huì)保障、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等諸多層面的要求得不到真正的落實(shí)。而農(nóng)民自行開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，房地產(chǎn)開發(fā)所帶來的巨額利潤由農(nóng)民集體獲得，這樣就會(huì)使一部分人不顧法律的規(guī)定自行建造并銷售“小產(chǎn)權(quán)房”。
（三）從房地產(chǎn)開發(fā)商方面來說，“小產(chǎn)權(quán)房”因未經(jīng)土地征用和審批程序，省去了很多開發(fā)的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省了如土地出讓金、土地增值稅、契稅、營業(yè)稅等費(fèi)用，開發(fā)商只需與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接商定使用其土地的成本費(fèi)用，土地取得的成本很低。而且還有一些“小產(chǎn)權(quán)房”就是村集體經(jīng)濟(jì)組織在其自有的土地上自行開發(fā)的。低廉的成本和高額的利潤使得開發(fā)商覺得值得冒險(xiǎn)。
（四）從購房者方面來說，日益高漲的房地產(chǎn)價(jià)格、社會(huì)保障性住房供應(yīng)不足，導(dǎo)致很多中低收入家庭無力購買普通商品房，而“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格一般只有相同位置的普通商品房?jī)r(jià)格的40%至60%。所以很多購房者為了“安居樂業(yè)”寧愿冒著利益得不到保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)購買“小產(chǎn)權(quán)房”。當(dāng)然還有一部分購房者是出于投資的目的，他們根據(jù)我國《物權(quán)法》對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，抱著“法不責(zé)眾”的僥幸心理，預(yù)期我國法律最終會(huì)給“小產(chǎn)權(quán)房”以合法身份，屆時(shí)小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格會(huì)翻幾番，以達(dá)到投資的目的。
三、“小產(chǎn)權(quán)房”合法性分析
（一）學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)
小產(chǎn)權(quán)房是否合法，一般學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)違反了我國《土地管理法》的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！币约啊稗r(nóng)民的宅
基地不能流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。
而另一種規(guī)定則認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”是符合我國憲法規(guī)定的。他們的依據(jù)是《憲法》第八條：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”和《憲法》第十條：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”的規(guī)定。提出小產(chǎn)權(quán)房是集體組織在本集體所有的土地上建造并出售的，根據(jù)以上兩條法律規(guī)定，是屬于合法經(jīng)營范圍。并且“小產(chǎn)權(quán)房”也是符合社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)物，禁止“小產(chǎn)權(quán)房”違反了公平與法治的原則，我國法律關(guān)于農(nóng)民集體建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)滯后于城市發(fā)展的需要。
（二）本文觀點(diǎn)
筆者認(rèn)為，雖然“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)一方面滿足了我國一部分中低收入人群的購房需要，緩解了城市購房壓力；另一方面也增加了農(nóng)民的收入，提高了農(nóng)民生活水平，拓寬了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資渠道，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是簡(jiǎn)單的直接賦予“小產(chǎn)權(quán)房”以合法地位恐有不妥。
第一，“小產(chǎn)權(quán)房”如果無序建造會(huì)破壞土地利用總體規(guī)劃，造成建設(shè)用地失控，并且私自開發(fā)集體所有土地的會(huì)影響耕地保護(hù)，甚至于危及糧食安全；
第二，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，土地起著農(nóng)民社會(huì)保障的作用。農(nóng)民受眼前利益的驅(qū)使，盲目出售自己的土地，導(dǎo)致無地后的生活沒有保障，會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)問題。
第三，在小產(chǎn)權(quán)房的購買者中一部分是中低收入人群，但是也有相當(dāng)一部分的高收入人群，利用“小產(chǎn)權(quán)房”低廉的價(jià)格進(jìn)行投資，對(duì)這部分需求如果不加以制止，就會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，更會(huì)導(dǎo)致國土資源的大量流失。
結(jié)合我國來看，對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”不能一棒子打死，應(yīng)該分而治之。國土資源部副部長(zhǎng)鹿心社就《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》有關(guān)問題接受專訪時(shí)，談到小產(chǎn)權(quán)房問題解決對(duì)策時(shí)說：“要深入研究，分類分析，采取有針對(duì)性的措施，來化解歷史上形成的小產(chǎn)權(quán)房問題?！笨梢娽槍?duì)小產(chǎn)權(quán)房問題的解決對(duì)策要從多角度，多方面著手。
三、“小產(chǎn)權(quán)房”的治理措施
在農(nóng)村，集體所有的土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要保障，不能輕易改變
其所有制性質(zhì)。要在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，尋求小產(chǎn)權(quán)房的解決之道，應(yīng)將“小產(chǎn)權(quán)房”按照其建設(shè)的時(shí)間地點(diǎn)進(jìn)行梳理歸類，采取有針對(duì)性的措施。本文首先按照“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)地點(diǎn)，將其分為兩大類；再按照“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)時(shí)間將其分為若干小類，分門別類進(jìn)行治理措施的探討。
（一）在耕地上建造的“小產(chǎn)權(quán)房”
對(duì)于違反土地利用總體規(guī)劃，未經(jīng)相關(guān)部門審批的占用耕地特別是基本農(nóng)田建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房要予以拆除，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。但是按照我國《土地管理法》第三十一條的規(guī)定國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。雖然“小產(chǎn)權(quán)房”在建設(shè)時(shí)都沒有履行相關(guān)的審批手續(xù)，但是出于節(jié)約社會(huì)成本的考慮，如果占用的不是基本農(nóng)田，而且又能基本符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，可在建設(shè)單位能夠開墾與所占用的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐那疤嵯?，?duì)其建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”予以保留。視為其在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建立的房屋。
（二）在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建造的“小產(chǎn)權(quán)房”
農(nóng)村集體建設(shè)用地是指因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用所在集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地?！?】
1、已經(jīng)建成并已出售的可納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”
對(duì)于已經(jīng)建成并已出售的可納入城市規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”。應(yīng)該責(zé)令責(zé)任人在補(bǔ)交土地出讓金和各種稅費(fèi)后，由相關(guān)部門予以頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證件。目前一些“小產(chǎn)權(quán)房”由于其相對(duì)低廉的價(jià)格確實(shí)解決了一大批普通老百姓的住房問題，可以說這部分“小產(chǎn)權(quán)房”承擔(dān)了一部分政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任。在保障國家合理土地收益的前提下對(duì)符合條件的給予確認(rèn)即符合社會(huì)主義“居有其所”的和諧精神，又能使已購房的普通老百姓能夠買得一套相對(duì)便宜的住房，維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。
2、已經(jīng)建成并已出售的不能納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”
對(duì)于已經(jīng)建成并已出售的不能納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，出于維護(hù)社
會(huì)長(zhǎng)治久安、保護(hù)公民利益、減少資源浪費(fèi)的角度考慮，按前文所述，在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度框架內(nèi)，可按“租賃”方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理?！?】由農(nóng)村集體將已售出的“小產(chǎn)權(quán)房”買回；“小產(chǎn)權(quán)房”的購買者可轉(zhuǎn)變?yōu)樵摲课莸某凶馊?。承租方享有租賃期滿優(yōu)先租賃權(quán)、轉(zhuǎn)租權(quán)以及解除租賃合同要求出租方退還剩余租金的權(quán)利。
3、對(duì)于2007年12月30日后新建、續(xù)建的“小產(chǎn)權(quán)房”
根據(jù)我國國務(wù)院2007年12月30日《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》的規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。在此之后新建、續(xù)建的“小產(chǎn)權(quán)房”，原則上應(yīng)當(dāng)予以拆除，但是從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、節(jié)約社會(huì)資源的角度考慮，可參照前兩點(diǎn)方法進(jìn)行處理，同時(shí)沒收該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和房地產(chǎn)開發(fā)商的違法所得，并處以一定的罰款。
4、對(duì)于2007年12月30日前已經(jīng)建成但尚未銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”
對(duì)于已經(jīng)建成但尚未銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以根據(jù)實(shí)際情況，可納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的，結(jié)合國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的建設(shè)要求，將這類小產(chǎn)權(quán)房收歸國有轉(zhuǎn)換為保障性住房。不能納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的，在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度框架內(nèi)，允許以合作、入股、聯(lián)營等方式將農(nóng)村集體建設(shè)用地上建造的房屋使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
要真正解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，僅將已存在的“小產(chǎn)區(qū)房”進(jìn)行清理整頓是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，最根本的方法是建立科學(xué)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。同時(shí)《土地管理法》第六十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)?？梢娢覈梢呀?jīng)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入股、聯(lián)營等方式流轉(zhuǎn)。同時(shí)該法第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。通過該條可以看出，農(nóng)民的宅基地是可以出賣、出租的。因此，不改變土地權(quán)屬的前提下，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)在一定的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民的土地從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)，一方面，可以為農(nóng)民提供穩(wěn)定有效的資金來源，另一方面降低了農(nóng)民喪失生活保障的風(fēng)險(xiǎn)?！?】從而平衡城鄉(xiāng)建設(shè)的利益
沖突，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
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第四篇：中國“小產(chǎn)權(quán)房”問題與對(duì)策研究報(bào)告
中國“小產(chǎn)權(quán)房”問題與對(duì)策研究報(bào)告
天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組
北京，2013年7月18日
課題組名單
課題負(fù)責(zé)人：
馮興元
顧問 張曙光 馮興元
全體成員（按姓名拼音順序）：
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目錄
引言.....................................................................................................................4 1.中國城鄉(xiāng)土地制度和房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀與問題...................................................6 1.1我國土地制度的現(xiàn)狀及問題..................................................................................6 1.2 我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀和問題............................................................................10 2．全國“小產(chǎn)權(quán)房”的總體現(xiàn)狀、問題與法規(guī)政策............................................13 3.一些典型城市的“小產(chǎn)權(quán)房”情況調(diào)查結(jié)果................................................22 3.1 深圳、成都和北京“小產(chǎn)權(quán)房”調(diào)查分析...........................................................22 3.2 全國其他城市的“小產(chǎn)權(quán)房”概況及處理措施..................................................35 4．研究發(fā)現(xiàn)與結(jié)論............................................................................................37 4.1“小產(chǎn)權(quán)房”存在的合理性.................................................................................37 4.2“小產(chǎn)權(quán)房”的“不合法”之處..............................................................................37 4.3“小產(chǎn)權(quán)房”為何屢禁不止？.............................................................................38 4.4 政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度...............................................................................39 5．及時(shí)解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的必要性與一些對(duì)策..........................................40 5.1 必要性................................................................................................................40 5.2解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的一些對(duì)策.......................................................................40 6.結(jié)語................................................................................................................44 參考文獻(xiàn).............................................................................................................45 引言
建國以來，我國的城鄉(xiāng)土地經(jīng)歷了一個(gè)公有化的過程。這種公有化在農(nóng)村體現(xiàn)為土地的集體化，在城市則體現(xiàn)為土地的國有化。這種公有化不是通過公平交易或者充分補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)的，而是通過法規(guī)政策的簡(jiǎn)單變更。這些法規(guī)政策的簡(jiǎn)單變更，沒有通過民主的公共選擇程序，因而不具備真正的合法性和正義性。其實(shí)質(zhì)就是對(duì)私人土地所有權(quán)的“充公”。
與此相關(guān)，我國政府對(duì)農(nóng)村土地和住房的對(duì)外轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制也是通過法規(guī)政策層層加碼的。1982年以來的《中華人民共和國憲法》新增有關(guān)城市土地國有的規(guī)定，并重申農(nóng)村土地由農(nóng)村集體所有，為后來我國加速城市化過程中由城市政府以壟斷方式、按非市場(chǎng)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將大量農(nóng)村集體土地收歸國有、然后用于“土地滾動(dòng)開發(fā)”埋下了伏筆。這些限制也體現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民基本產(chǎn)權(quán)的“剝奪”。
目前在全國各地普遍存在“小產(chǎn)權(quán)房”問題。“小產(chǎn)權(quán)房”是相對(duì)“大產(chǎn)權(quán)”即完全產(chǎn)權(quán)而言的一種約定俗稱的稱謂。一般而言，“小產(chǎn)權(quán)房”是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售或者出租的房屋。“小產(chǎn)權(quán)房”不具備完全產(chǎn)權(quán)，只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權(quán)證或村民委員會(huì)的蓋章證明，無法獲得國家土地、房屋管理部門頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。從房屋產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)來看，縣級(jí)及以上人民政府主管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的可視為完全產(chǎn)權(quán)房，是受到法律保護(hù)的，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村（居）委會(huì)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋的法律屬性存在較大爭(zhēng)議，因?yàn)樯霞?jí)政府部門會(huì)根據(jù)現(xiàn)有政策法規(guī)認(rèn)為此類“小產(chǎn)權(quán)房”并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)益不容易得到法律的充分保護(hù)。
基于上述分析，我們一般可以把“小產(chǎn)權(quán)房”定義為：建設(shè)在農(nóng)村集體所有土地上的、不符合國家法律法規(guī)和相關(guān)建設(shè)程序的、無法獲得國家土地和房管部門頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證和（或）房屋產(chǎn)權(quán)證的房屋或者其他建筑物，包括超出農(nóng)民自身居住需求或與其居住目的無關(guān)的、主要用于出售、出租和經(jīng)營的房屋或者其他建筑物（比如廠房，酒店或其他經(jīng)營場(chǎng)所）。
中央政府對(duì)向城市居民或者單位轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地的一般性禁止可以見諸于1982年的憲法。而對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的禁令則是以行政規(guī)定和政策的形式，主要出現(xiàn)在1999年以后，也就是發(fā)生于我國開始加速城市化、住房市場(chǎng)化和“小產(chǎn)權(quán)房”大幅增加之后。城市政府往往以低現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞酱笠?guī)模強(qiáng)制征收農(nóng)民土地，使之變性為國有土地，然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，或者大搞開發(fā)區(qū)，把土地低價(jià)甚至無償轉(zhuǎn)讓給工商企業(yè)。為了減少農(nóng)民的抵制，城市政府往往還需要配合以其他補(bǔ)償方式，包括為其留地或者提供其他安置方式。部分“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)就與這種背景有關(guān)。土地“招拍掛”制度更是推高了城市政府的國有土地出讓價(jià)格，與被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成天壤之別。這種利益分化格局更是刺激市區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體和個(gè)人開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的沖動(dòng)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體和個(gè)人開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”，往往也是對(duì)地方政府行為的一種模仿。地方政府為了推進(jìn)城市化和“土地滾動(dòng)開發(fā)”，往往擅自改變規(guī)劃以適應(yīng)其城市開發(fā)需要，甚至開發(fā)在前，規(guī)劃跟進(jìn)，或者干脆新擬規(guī)劃根本不能得到上級(jí)政府批準(zhǔn)，根本就沒能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃跟進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體和個(gè)人開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的行為，路子與城市政府形同一轍。在上述背景下，他們的行為是被城 市政府所容忍。而城市政府的行為也是作為與中央政府（直接或間接）討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，為中央政府所容忍。其部分原因是1994年分稅制財(cái)政體制改革向中央相對(duì)集中了財(cái)政收入，同時(shí)上級(jí)政府不斷把財(cái)政支出責(zé)任下移，再加上各地城市政府加速推進(jìn)城市化，使得這些城市政府的支出壓力陡增。“土地財(cái)政”可以說是在這一背景下中央政府為城市政府取得新的財(cái)力而開下的一個(gè)口子。也就是說，城市政府的政策和行為是中央政府所總體上默認(rèn)和容許的。由此看來，從農(nóng)村集體和個(gè)人，到各級(jí)地方政府，再到中央政府，無一例外，都是討價(jià)還價(jià)的參與者，和開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的直接或者間接的慫恿者。
這就是目前我國“小產(chǎn)權(quán)房”問題所面對(duì)的歷史、現(xiàn)實(shí)、制度和政策背景。本報(bào)告研究和分析了我國“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對(duì)策。整個(gè)報(bào)告基于對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的案頭分析，以及課題組2012年對(duì)北京、成都和深圳三大城市“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀與問題的摸底調(diào)查。課題組采取了焦點(diǎn)小組（focus group）和個(gè)別訪談相結(jié)合的調(diào)查方式。
本報(bào)告首先分析了我國土地制度和房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀與問題，然后分析全國“小產(chǎn)權(quán)房”的總體現(xiàn)狀、問題與法規(guī)政策，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)和分析深圳、成都和北京等地“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展?fàn)顩r，特點(diǎn)，問題及其成因，以及地方政府政策，最后提出一些政策設(shè)想。1.中國城鄉(xiāng)土地制度和房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀與問題
1.1我國土地制度的現(xiàn)狀及問題
1.1.1我國土地制度的二元特征與制度變遷特點(diǎn)
我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度是農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國有制并立的制度。1982年《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！辈贿^，此前的憲法文本并沒有“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定。這項(xiàng)規(guī)定是在1982年憲法中增補(bǔ)的。這一增補(bǔ)沒有遵循同意原則。1未經(jīng)任何產(chǎn)權(quán)變更及認(rèn)證手續(xù)，城市土地被變性為國有土地。與此相應(yīng)，農(nóng)村土地集體所有制也經(jīng)歷了一個(gè)類似的公有化過程。
建國以后我國城鄉(xiāng)土地的公有化過程不是通過公平交易完成的，而是通過改變法規(guī)政策來實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)質(zhì)是“充公”。無論是在大清帝國和民國時(shí)期，還是在1962年之前，我國實(shí)行土地和房產(chǎn)雙私有的制度。1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定在農(nóng)村實(shí)行耕者有其田的土地私有制。1952年開始的初級(jí)合作社中，農(nóng)民仍然擁有土地的所有權(quán)，但通過集體合作耕種，上交了使用權(quán)。1956年6月，一屆人大三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定了入社農(nóng)民必須將私有土地轉(zhuǎn)為集體所有。當(dāng)時(shí)還規(guī)定如果社員退社，“可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地，可以抽回他所交納的股份基金和他的投資。” 1962年秋推出的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（“人民公社60條”）第二十一條第一款規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。不過這種農(nóng)村土地集體化必須經(jīng)過一個(gè)程序。第二十一條第六款就規(guī)定這一程序：“上面所說的土地??山林??所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)討論同意，定下來以后，長(zhǎng)期不變?！币簿褪俏唇?jīng)此程序，農(nóng)村土地仍然為私有土地。1975年和1978年的中華人民共和國憲法都規(guī)定了農(nóng)村土地為基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)集體所有。1982年12月公布的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有?！魏谓M織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！贝送?，1982年我國的憲法第十條規(guī)定，“城市的土地屬 1在諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主布坎南創(chuàng)立的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)中，同意原則占據(jù)著核心的地位。這種原則體現(xiàn)了規(guī)范的個(gè)體主義效率標(biāo)準(zhǔn)。按此，一項(xiàng)集體決策是否有效率，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)事人的主觀判斷，而不是外在標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)集體行動(dòng)時(shí)，不需客觀標(biāo)準(zhǔn)，只需參與者對(duì)其中的活動(dòng)表示一致同意。只有個(gè)人才知道自己的利益為何，其他任何人都無法越俎代皰。對(duì)個(gè)人而言，只要是按個(gè)人意愿做出選擇，就是增進(jìn)了個(gè)人的效用。對(duì)整體而言，只要其中所有的個(gè)人都沒有受到強(qiáng)制，都可按自己的意愿做出選擇，這個(gè)整體就有效率。由此看來，1982年對(duì)城市土地所有權(quán)的變性，不符合個(gè)體主義效率標(biāo)準(zhǔn)，是反憲政的立法行為。有關(guān)個(gè)體主義效率標(biāo)準(zhǔn)，可參見Brennan等（1980；1985）。于國家所有”。政府由此不費(fèi)一兵一卒、一分一厘，就完成了對(duì)包括農(nóng)村土地的集體化和城市土地的國有化。
有關(guān)土地使用權(quán)制度，我國現(xiàn)有土地管理法規(guī)定，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。
1.1.2國有土地和集體土地的權(quán)利不對(duì)等
盡管城市土地和農(nóng)村土地都屬于同一種土地資源，但人為分割成城市和農(nóng)村兩種土地制度造成了其享受的權(quán)利極不對(duì)等，具體體現(xiàn)在土地利用、補(bǔ)償、收益方式、管理體制上的巨大差異，具體包括：第一，經(jīng)出讓后，城市土地可自由流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地只有被政府征收之后才能轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)；第二，城市土地使用權(quán)可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，農(nóng)村土地只能按照以往的產(chǎn)量經(jīng)驗(yàn)來估算補(bǔ)償費(fèi)用；第三，城市居民可以通過購買獲得一定年限的土地使用權(quán)，農(nóng)民的具體土地權(quán)利卻非常模糊。第四，土地的收益分配機(jī)制也存在不公。目前的土地收益分配存在的問題有：一是土地收益理應(yīng)是土地的所有權(quán)和使用權(quán)獲益，即集體組織和農(nóng)民獲益，可在實(shí)際中一些縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)和參與了土地收益分配并獲得巨額土地收益，導(dǎo)致集體組織尤其是農(nóng)民的獲益減少；二是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，農(nóng)民在土地收益分配中屬于最弱勢(shì)的群體，其補(bǔ)償獲益大小與市場(chǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫節(jié)，顯示出明顯的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地補(bǔ)償價(jià)格較高甚至很高，也難以去除行政征收造成的不公正感。值得一提的是，對(duì)于耕地的補(bǔ)償水平更為離譜，沒有涉及對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償。2004年《土地管理法》第47 條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6 ~10倍”。據(jù)REICO工作室（2012）的計(jì)算，以北京市為例計(jì)算了國有土地“招拍掛”成交價(jià)格與農(nóng)村土地征收費(fèi)用的巨大差異，前者最高達(dá)到后者的61倍。
1.1.3中央與地方政府圍繞土地問題的博弈
目前我國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度極大地制約了農(nóng)村集體與個(gè)人擁有或支配的土地參與城市建設(shè)和發(fā)展的可能性，帶來的主要矛盾有：一是城市常住和臨時(shí)居住人口在大幅增加，而城市土地?cái)?shù)量相對(duì)有限；二是農(nóng)民土地收益分配較低，不愿向城市政府轉(zhuǎn)讓土地，而城市在土地利用上仍然難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)難的問題；三是政府一方面要保障農(nóng)民的基本生活，另一方面又限制農(nóng)民的收入發(fā)展之間。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量人口從農(nóng)村人口流出轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，加上大量農(nóng)村流動(dòng)人口涌入城市，催生了城市建設(shè)用地需求總量的不斷上升，激化了城市建設(shè)用地供給有限性與城市中日益增長(zhǎng)的土地需求之間的矛盾。
隨著城市化進(jìn)程的日益加快以及城市規(guī)模的擴(kuò)張，上述城市建設(shè)用地供不應(yīng)求的狀況蘊(yùn)藏著巨大的利益。各地的市、縣政府壟斷了農(nóng)村集體土地的征收權(quán)和國有土地使用權(quán)在土地“招拍掛”市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)讓權(quán)。地方政府大規(guī)模實(shí)施農(nóng)地轉(zhuǎn)用與征地補(bǔ)償，包括采取合規(guī)和違規(guī)的手段，以獲取巨額的國有土地轉(zhuǎn)讓收入。分稅制改革之后，地方政府的事權(quán)和支出需要隨著城市化的進(jìn)展而相對(duì)擴(kuò)大，而 預(yù)算內(nèi)財(cái)權(quán)相對(duì)縮小，這種“土地財(cái)政”已成了地方政府增加預(yù)算外收入的主要手段。圍繞地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央政府與地方政府之間存在著巨大的利益博弈。
中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，它首先是通過維持一定總量的耕地來保2障“糧食安全”；其次是在一定程度上顧及農(nóng)民的利益，以保持社會(huì)穩(wěn)定；然后是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。對(duì)地方政府來說，一方面要實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)和政績(jī)目標(biāo)，也就是要擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)，包括通過以城市國有土地和財(cái)政收入為擔(dān)保來籌集更多的政府債務(wù)。3地方政府的兩大目標(biāo)之間高度一致。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用和擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能增加財(cái)政收入。從土地政策目標(biāo)的取向來說，中央政府與地方政府之間存在矛盾和沖突。
中央與地方的目標(biāo)矛盾和沖突的后果也較為嚴(yán)重: 一方面, 它們使民眾利益受損。地方上凡是涉及到農(nóng)地轉(zhuǎn)用、拆遷補(bǔ)償?shù)臎_突比比皆是。另一方面，地方政府大規(guī)模負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)急劇提升，其中包括大規(guī)模的買地負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。巨大的地方政府負(fù)債，已成為影響中國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的突出問題和巨大隱患。
中央政府和地方政府的土地博弈的根源是現(xiàn)行的財(cái)政體制和土地制度存在弊端。1994年分稅制財(cái)政管理體制改革造成了財(cái)政權(quán)力和財(cái)政收入朝著中央集中，同時(shí)各地加速城市化和工業(yè)化導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出快速上升。作為其結(jié)果，地方政府支出壓力日增。中央對(duì)地方政府通過“土地滾動(dòng)開發(fā)”獲取收入開了一個(gè)口子。農(nóng)村集體和農(nóng)民處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，面臨利益受地方政府侵占的處境，而中央政府其整個(gè)過程中為地方政府提供了法規(guī)政策框架，比如在全國推行對(duì)征收農(nóng)村集體土地的低補(bǔ)償政策、對(duì)失地上訪農(nóng)民的遣送回鄉(xiāng)政策甚至勞改政策。中央政府雖然強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，但是在總體上對(duì)地方政府的土地侵權(quán)行為采取視而不見、容忍甚至慫恿的態(tài)度，主要是對(duì)耕地保護(hù)實(shí)行高壓政策。中央政府的耕地保護(hù)政策既對(duì)地方政府的侵占耕地行為、也對(duì)農(nóng)民的土地支配權(quán)形成嚴(yán)重的限制。在這種情況下，農(nóng)村集體和農(nóng)民難以對(duì)抗中央政府的土地用途管制行為以及地方政府的土地侵占行為。
1.1.4農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題有待解決
改革開放三十年來，我國的農(nóng)村土地制度變遷經(jīng)歷了四大階段。第一階段（1978-1999年）：恢復(fù)和拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，逐步確立“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的農(nóng)村土地制度（王景新，2010）。2 也就是政府推行一種最低耕地總面積不低于“耕地紅線”的政策?！案丶t線”是指用于經(jīng)常耕種的土地面積的最低值?！案丶t線”分為“國家耕地紅線”和“地方耕地紅線”。目前我國國務(wù)院規(guī)定的全國“耕地紅線”是18億畝。3若要更為深入地理解其背后的目標(biāo)形成過程，需要采取方法論的個(gè)體主義分析法（布坎南等，2000）。根據(jù)該分析法，任何社會(huì)現(xiàn)象的理解均可以歸結(jié)到個(gè)人以及個(gè)人之間的互動(dòng)層面。不存在抽象的“國家”、“政府”、“組織”、“集體”，其背后是具體的一些個(gè)人以及個(gè)人之間的互動(dòng)，這些集合概念只是對(duì)個(gè)人以及個(gè)人之間互動(dòng)的一種指代詞。地方政府上述的兩大目標(biāo)，與地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人目標(biāo)高度一致，比如個(gè)人的升遷目標(biāo)，或者個(gè)人收入，職務(wù)消費(fèi)，聲譽(yù)，地位，權(quán)力，甚至功名心等目標(biāo)。第二階段（2000-2007年）：農(nóng)村土地制度改革沿兩條主線展開：一是繼續(xù)完善并用立法規(guī)范承包土地制度，二是探索和推進(jìn)土地征用制度及農(nóng)村建設(shè)用地制度的改革（王景新，2010）。第三階段（2008-2012年），推動(dòng)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)。2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但是隨著全球金融危機(jī)的爆發(fā)，這些流轉(zhuǎn)雖然仍在推行，但是政府沒不再力推大規(guī)模的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)改革。第四階段是2013年。2012年12月31日，中共中央、國務(wù)院通過了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，即2013年中央一號(hào)文件，提出堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
2013年的中央一號(hào)文件提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。除了上述措施之外，其他措施包括：一是抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度；二是結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題；三是土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；四是探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度；五是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估等流轉(zhuǎn)服務(wù)。六是加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。七是深化國有農(nóng)墾管理體制改革，擴(kuò)大國有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革試點(diǎn)。八是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)。2013年“中央一號(hào)文件”這些新的規(guī)定有利于土地的流轉(zhuǎn)。一旦得到實(shí)施，會(huì)對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和利用產(chǎn)生較大的正面影響。但是，這些規(guī)定是否能夠得到貫徹實(shí)施，仍然是個(gè)未知數(shù)。
我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)踐中發(fā)展出來的產(chǎn)物，其形式呈多樣化態(tài)勢(shì)，不同的地區(qū)有著不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式。從流轉(zhuǎn)主體看, 可分為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和通過農(nóng)村集體組織流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)主要采用轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等形式, 通過農(nóng)村集體組織流轉(zhuǎn)主要采用入股、租賃等形式。但目前農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)仍是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體。
對(duì)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)來說，目前的農(nóng)地制度存在四個(gè)方面的缺陷（張琦，王昊，2011；劉強(qiáng)，2010）。第一，現(xiàn)行農(nóng)地制度把每個(gè)分散的農(nóng)民“捆綁”在小片土地上，造成了農(nóng)村勞動(dòng)力資源的低效率利用。中國農(nóng)村按照集體經(jīng)濟(jì)組織中的人口分配土地，不按個(gè)人能力，這會(huì)導(dǎo)致有耕作能力的農(nóng)民土地不夠用，缺乏耕作技術(shù)者或不愿耕作者的土地閑置嚴(yán)重。第二，農(nóng)用地細(xì)碎化嚴(yán)重，規(guī)模經(jīng)營受限。隨著生產(chǎn)制度的發(fā)展，技術(shù)的進(jìn)步和耕種設(shè)備的改進(jìn)，大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)已經(jīng)成為世界農(nóng)業(yè)耕種的普遍趨勢(shì)。而我國零星分散的土地非常不利于開展機(jī)械化作業(yè)，而農(nóng)業(yè)不走機(jī)械化道路，產(chǎn)量就不能得到提高，農(nóng)戶就無法實(shí)現(xiàn)單靠農(nóng)業(yè)顯著提高其收入。第三，農(nóng)村土地流通市場(chǎng)嚴(yán)重發(fā)育不足，受政策抑制十分嚴(yán)重。中國農(nóng)村的土地歸集體所有，而集體經(jīng)濟(jì)組織既不是企業(yè)，也不是農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)體?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，即不允許城鎮(zhèn)人口購買和租用農(nóng)村集體土地，也不允許其購買和租用農(nóng)民手里的住宅。第四，農(nóng)村土地和房產(chǎn)確權(quán)不足造成這些資產(chǎn)無法用于貸款抵押，從而影響農(nóng)戶獲得農(nóng)業(yè)信貸、從事農(nóng)業(yè)投資。國家推行耕地保護(hù)政策，農(nóng)村房地產(chǎn)又往往沒有土地證和房產(chǎn)證，難以用于信貸抵押擔(dān)保。在這種情況下，農(nóng)村集體土地難以進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，也就難以發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地配置方面的基礎(chǔ)性作用。
《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行了明確，第125條規(guī)定農(nóng)村“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。第152條規(guī)定農(nóng)村“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有流轉(zhuǎn)、收益權(quán)利，但農(nóng)民對(duì)其宅基地卻只有占有和使用的權(quán)利，不允許通過對(duì)外流轉(zhuǎn)獲得收益。相比而言，城市居民的房產(chǎn)盡管也只有地基的使用權(quán)，但可以自由買賣，而農(nóng)民則不允許。這說明目前的土地流轉(zhuǎn)制度還存在很大的缺陷。
1.2 我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀和問題
土地是房地產(chǎn)市場(chǎng)中的最基本的要素。中國土地的公有制性質(zhì)，以及對(duì)土地使用的種種限制性規(guī)定，必定會(huì)給中國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。
自1998年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》以來，我國由住房福利制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)權(quán)私有為主的制度，我國的住房市場(chǎng)化改革進(jìn)入了深化階段。自此，房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱行業(yè)，并極大的改善了城鎮(zhèn)居民的居住條件。住房市場(chǎng)化改革，使我國城鎮(zhèn)居民的住房狀況發(fā)生了顯著的變化，居民的住房面積和住房質(zhì)量均有所提高。我國城市人均建筑面積從1978年的6.7平方米提高到了2011年的32.7平方米4。
快速城市化與住房市場(chǎng)化為我國地方政府的大規(guī)?！巴恋貪L動(dòng)開發(fā)”與“土地財(cái)政”奠定了基礎(chǔ)。所謂“土地財(cái)政”，是指地方政府主要靠征收、儲(chǔ)備和出售土地和其他進(jìn)一步的“土地滾動(dòng)開發(fā)”手段獲得財(cái)政收入和其他城市經(jīng)營所得，以維持地方政府的“吃飯財(cái)政”和“建設(shè)財(cái)政”運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，“土地財(cái)政”常常被稱為地方政府的“第二財(cái)政”。
很大一部分“土地財(cái)政”收入用于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。而且“土地財(cái)政”實(shí)際規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方國有土地出讓收入基金規(guī)模。其原因很多。具體而言，除了正常的土地轉(zhuǎn)讓收入之外，還存在多種相關(guān)收入?！巴恋貪L動(dòng)開發(fā)”過程中，在第一輪，地方政府在對(duì)某一地塊進(jìn)行征收和開發(fā)規(guī)劃之初，該地塊和周邊房地產(chǎn)就往往開始上揚(yáng)，這是因?yàn)檎奈磥砘A(chǔ)設(shè)施投入和其他投入將資本化到這些房地產(chǎn)，導(dǎo)致其增值。隨著這些房地產(chǎn)的增值，政府的稅、費(fèi)收入也隨著上升。反映在市場(chǎng)上，房地產(chǎn)價(jià)格上升，其中包含了大量的政府稅費(fèi)收入。政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產(chǎn)的程度越高，政府的稅費(fèi)收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產(chǎn)開發(fā)公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府可以從這些公司的直接投資和開發(fā)中獲益。其后，地方政府將獲得的部分稅、費(fèi)和利潤收入，外加新債收入，又投入到土地征收、開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投入，從而進(jìn)入下一輪的“土地滾動(dòng)開發(fā)”。“土地滾動(dòng)開發(fā)”帶動(dòng)了城市的開發(fā)，其結(jié)果是帶來更多的外來投資和繁榮，由此帶來更多的地方政府稅費(fèi)收入。
盡管我國的住房改革取得了很大的成就，但是土地制度的嚴(yán)重扭曲也嚴(yán)重影響了住房供應(yīng)體系的正常運(yùn)行。土地制度的扭曲，在較大程度上加劇了房?jī)r(jià)的漲 4 《住建部：我國城鎮(zhèn)人均住房面積達(dá)32.7平米》，央視網(wǎng)，2012年11月29日。幅和“泡沫化”。此外，政府的保障性住房供給制度存在缺陷，而“小產(chǎn)權(quán)房”承擔(dān)了大量住房保障功能卻不被認(rèn)可?？傮w上看，房地產(chǎn)市場(chǎng)存在著如下問題：
第一，近年來房?jī)r(jià)總體上上漲迅猛。近年，我國房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上升，在長(zhǎng)三角、珠三角以及環(huán)渤海等地區(qū)的一些城市，增長(zhǎng)更為迅速。據(jù)中國土地勘測(cè)規(guī)劃院全國城市地價(jià)監(jiān)測(cè)組發(fā)布的報(bào)告顯示，2009年全國住宅平均價(jià)格為4474元/平方米，同比增長(zhǎng)25.1%，為2001年以來的最高水平。天津、上海、南京、杭州、寧波5城市地價(jià)占房?jī)r(jià)比已經(jīng)超過40%（《南方日?qǐng)?bào)》，2010年）。
以2009年為例，從國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站得知，從全國的商品房銷售數(shù)據(jù)看，商品房銷售面積同比增長(zhǎng)42.1%，而銷售額同比增長(zhǎng)75.5%，由此可推算房?jī)r(jià)同比上漲了近1倍。同時(shí)，測(cè)算房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率的比值，如果以全國房?jī)r(jià)同比上漲25%計(jì)算，其與GDP增速的比值為2.8左右，若以一線城市房?jī)r(jià)同比上漲80%計(jì)算，則該比值到了8左右。而1990年日本房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重時(shí)其比值在3左右。如果單按這個(gè)指標(biāo)來從側(cè)面來看我國房地產(chǎn)的“泡沫化”程度，那么該程度是比較高的。5
第二，我國目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)的空置率很高。國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，2012年10月末，全國商品房空置面積1.12億平方米，其中商品住宅空置面積6204萬平方米，商業(yè)地產(chǎn)空置面積上半年也達(dá)2878萬平方米。目前全國空置率已達(dá)到26%，大大超過國際公認(rèn)的10%的警戒線。
第三，我國的住房保障制度存在缺陷。2003年以來，在商品房市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，我國針對(duì)中低收入居民的住房保障制度建立得比較遲，但近年來發(fā)展較快，住房保障呈多樣化局面6。根據(jù)全國大部分地區(qū)的實(shí)踐，目前我國的住房保障體系包括廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房和棚改房五種主要類型。我國住房保障制度也存在問題：一方面，政府對(duì)于住房保障的責(zé)任沒有清晰界定，現(xiàn)行住房保障制度的保障對(duì)象沒有完全覆蓋最需要住房保障的群體，卻覆蓋了收入和住房都不是最困難的群體，結(jié)果是進(jìn)一步擴(kuò)大而不是縮小了住房差距，而且導(dǎo)致了分配不公和設(shè)租尋租的問題；另一方面，現(xiàn)行住房保障制度扭曲了土地和住房市場(chǎng)，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)效率。比如很多經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房戶型面積大，隱形補(bǔ)貼多，等于投入納稅人的資金去補(bǔ)貼買房者購置財(cái)產(chǎn)。如果這些住房采取小戶型、市場(chǎng)價(jià)，這些購房者完全可以按這種市場(chǎng)價(jià)買房，納稅人無須為其提供補(bǔ)貼。
第四，住房保障制度沒有將“小產(chǎn)權(quán)房”納入進(jìn)來?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”涉及建造在農(nóng)村集體土地（通常是宅基地）上，但又不是農(nóng)民自用的住宅或其他建筑（如廠房）。近年來發(fā)展迅猛，這些“小產(chǎn)權(quán)”住宅由于成本低廉，租金也較低，吸引了大量外地農(nóng)村到大城市打工人員租賃。這些外地農(nóng)村打工人員基本上無力負(fù)擔(dān) 5 根據(jù)美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·P·金德伯格（1996）的觀點(diǎn)，“泡沫”就是指“一種或一系列資產(chǎn)在一個(gè)連續(xù)過程中陡然漲價(jià)，開始的價(jià)格上升會(huì)使人們產(chǎn)生還要漲價(jià)的預(yù)期，于是又吸引了新的買主----這些人一般只是想通過買賣謀取利潤，而對(duì)這些資產(chǎn)本身的使用和產(chǎn)生盈利的能力是不感興趣的。隨著漲價(jià)常常是預(yù)期的逆轉(zhuǎn)，接著就是價(jià)格暴跌，最后以金融危機(jī)告終?！卑创耍胺康禺a(chǎn)泡沫”可理解為房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)上漲，這種上漲使得人們產(chǎn)生價(jià)格會(huì)進(jìn)一步上漲的預(yù)期，并不斷吸引新的買者--隨著價(jià)格的不斷上漲與投機(jī)資本的持續(xù)增加，房地產(chǎn)的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于與之對(duì)應(yīng)的實(shí)體價(jià)格，由此導(dǎo)致“房地產(chǎn)泡沫”。但是，“房地產(chǎn)泡沫”或者其他資產(chǎn)“泡沫”基本上是一個(gè)事后概念：如果不發(fā)生“泡沫”的破滅，那么房地產(chǎn)價(jià)格無論多高，所有賣出的房子均為有效需求的組成部分；只有當(dāng)“泡沫”破滅，才能從事后確證此前出現(xiàn)了“房地產(chǎn)泡沫”。因此，對(duì)中國房地產(chǎn)市場(chǎng)是否存在“泡沫”，存在著不同的看法。6
2003年8月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》提出，根據(jù)城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房。大城市的高昂租金，所以城市周邊和城中村的“小產(chǎn)權(quán)房”客觀上發(fā)揮了保障性住房的功能。深圳市在這方面提供了最為突出的例證。該市的“小產(chǎn)權(quán)房”被稱為“歷史遺留違法建筑”，目前實(shí)際上已占住宅市場(chǎng)50%以上份額（地產(chǎn)中國網(wǎng)，2012）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市2012年底戶籍人口304.94萬人，常住人口共1300.18萬人。這些常住人口和臨時(shí)居住人口中，很多人嚴(yán)重依賴“小產(chǎn)權(quán)房”。據(jù)深圳市查處違建部門向媒體公布的數(shù)據(jù)，截至2011年12 月，深圳“違法建筑”達(dá)到37.94萬棟，建筑面積高達(dá)4.05 億平方米，是全市總建筑面積的49.27％（地產(chǎn)中國網(wǎng)，2012）?？梢哉f，沒有“小產(chǎn)權(quán)房”，就沒有深圳市現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
綜上所述，我國城鄉(xiāng)二元分割的土地制度與國家主義和城市中心主義的房地產(chǎn)政策，嚴(yán)重扭曲了住房供應(yīng)體系。減少了城市特別是大城市面向多層次需求的住房供給，造成或加劇了住房困難。農(nóng)村土地和住宅不能進(jìn)入城市住房供應(yīng)體系，使快速發(fā)展中的城市土地供應(yīng)嚴(yán)重不足，造成房?jī)r(jià)高企，人為制造了住房保障需求；大量進(jìn)城打工的農(nóng)民無法將其所擁有的財(cái)產(chǎn)（主要是其占有的土地和擁有的房產(chǎn)）變現(xiàn)，而其打工收入又難以承擔(dān)城市住房?jī)r(jià)格，使他們?cè)诔鞘械木幼l件非常困難，成為最需要救助的對(duì)象；同時(shí)，城市周邊和城中村的“小產(chǎn)權(quán)房”不被正式承認(rèn)，進(jìn)一步減少了城市“大產(chǎn)權(quán)房”供給，使政府不得不承擔(dān)更多的住房保障責(zé)任。2．全國“小產(chǎn)權(quán)房”的總體現(xiàn)狀、問題與法規(guī)政策
“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象是在特定的制度與政策背景之下發(fā)生的，我們無法以“不合法”說辭對(duì)其簡(jiǎn)單定性以求解決其有關(guān)問題。我們根據(jù)現(xiàn)有的資料，在此總結(jié)和分析全國“小產(chǎn)權(quán)房”的總體發(fā)展現(xiàn)狀，產(chǎn)生背景以及存在的問題。
2.1“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的背景
“小產(chǎn)權(quán)房”由來已久，是隨著城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)而產(chǎn)生的，20世紀(jì)80年代由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，勞動(dòng)力大量流動(dòng)，當(dāng)時(shí)在集體土地出現(xiàn)大量興建住房的現(xiàn)象。而且當(dāng)時(shí)的法律是允許城鎮(zhèn)居民為了特定的目的在農(nóng)村建房的，如1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定：“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑”以及“集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶”經(jīng)過批準(zhǔn)都可以在農(nóng)村取得宅基地建房。1988年版《土地管理法》第41條也允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體土地建住房（鄭振源，2012）。開始大量在外打工的農(nóng)民租住城郊農(nóng)民的閑置房，之后村民和村集體開始建設(shè)租賃房或商品房來滿足外來人口的住房需求。而政府20世紀(jì)90年代末期，在法律層面嚴(yán)格禁止農(nóng)民住宅向城市居民出售、禁止城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。但“小產(chǎn)權(quán)房”依舊如勢(shì)如破竹，遍地開花。
小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的背景較為錯(cuò)綜復(fù)雜： 第一，從本質(zhì)上來看，“小產(chǎn)權(quán)房”的大量出現(xiàn)是當(dāng)前我國城市化快速進(jìn)程中城鄉(xiāng)土地被人為分割成了兩個(gè)體系的不合理制度安排的結(jié)果。從集體經(jīng)濟(jì)組織、開發(fā)商、購房需求者等利益相關(guān)者來看，“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展符合各方的利益訴求。甚至由于快速城市化過程中市、區(qū)政府需要大量征地，其與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人之間往往需要有一定的利益交換，而“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展是其中的一種利益輸送。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展迅猛是必然的，它也與地方政府的支持和默認(rèn)分不開。此外，地方政府慫恿“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)，也與中央政府的實(shí)際容忍態(tài)度有關(guān)。這種實(shí)際容忍態(tài)度歸功于幾個(gè)方面的原因：一是不允許農(nóng)民開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的政令本身存在不公平性。二是大部分“小產(chǎn)權(quán)房”與“土地財(cái)政”也有關(guān)系，而“土地財(cái)政”可視為地方政府與中央政府圍繞政府收入分配方面討價(jià)還價(jià)的一種結(jié)果。在分稅制財(cái)政管理體制改革中，中央政府獲得了較大部分的預(yù)算內(nèi)收入。地方政府作為一種補(bǔ)償，需要以非市場(chǎng)大規(guī)模價(jià)征收土地，大搞“土地滾動(dòng)開發(fā)”，以充實(shí)其“土地財(cái)政”，就往往要為農(nóng)民留地用于自主開發(fā)。在這種情況下，中央政府也需要對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”持一定的容忍態(tài)度。比如，2004年，深圳為加快城市化進(jìn)程，把農(nóng)村集體所有制土地全面轉(zhuǎn)為國有，村民轉(zhuǎn)為市民，并取消了村級(jí)組織。在土地國有化的過程中，為了照顧原居民的利益，深圳市為每戶劃出不超過120平方米的土地，用于建設(shè)層高不超過5層、建筑面積不超過480平方米的住房。超過這一面積的建筑，都屬于“違法建筑”。但無論是否超過此指標(biāo)，均可視為“小產(chǎn)權(quán)”。三是對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)和住房產(chǎn)權(quán)的限制很多是中央政府法規(guī)政策層層加碼的，而加碼前出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”也難以納入后來 中央統(tǒng)一禁令加以禁止，這一格局也使人對(duì)后來新設(shè)限制性規(guī)定的嚴(yán)肅性提出質(zhì)疑。四是很多中央政策允許的地方試點(diǎn)本身也允許“小產(chǎn)權(quán)房”的大量存在。比如成都市屬于全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，大量村民被安置在集中居住區(qū)，住房沒有城市政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，但屬于合法“小產(chǎn)權(quán)房”。不過，一些村民對(duì)外私下轉(zhuǎn)讓了其住房。
第二，農(nóng)村集體與個(gè)人對(duì)不接受低補(bǔ)償征地，直接建設(shè)和供給“小產(chǎn)權(quán)房”具有很強(qiáng)的正向激勵(lì)。當(dāng)下土地收益分配失衡，不利于農(nóng)村集體與個(gè)人。農(nóng)村集體組織并不擁有完全意義上的集體土地產(chǎn)權(quán)——農(nóng)民集體對(duì)土地的占有、使用、收益和處分權(quán)是有限的，尤其是缺乏對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的最終處分權(quán)。這導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地?zé)o法直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。而地方政府作為土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的供給者，通過低價(jià)征收農(nóng)村集體所有土地，再通過“招拍掛”等方式，以高于征收拆遷補(bǔ)償費(fèi)用幾十倍甚至上百倍的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從中獲取大量高額壟斷利益，包括土地出讓收入以及各種相關(guān)稅費(fèi)等。此外，房地產(chǎn)開發(fā)商也能從房?jī)r(jià)大幅上漲、土地較快增值中獲取巨大的利益，而作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民并不直接參與土地利益分配，尤其是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)過程中，土地快速增值導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地的法定征收補(bǔ)償費(fèi)用與市場(chǎng)價(jià)值之間的差距不斷拉大，農(nóng)民只能從中獲取很小的一部分利益?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)，打破了政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，在某種程度上也是農(nóng)民積極參與土地資源優(yōu)化配置、分享工業(yè)化城市化進(jìn)程中土地增值收益的結(jié)果。從開發(fā)商和地方政府，到村集體與村民，利益分配呈倒金字塔形，為了保有土地利潤，村級(jí)組織與村民有極大經(jīng)濟(jì)動(dòng)力推動(dòng)“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)。不可否認(rèn)，土地的開發(fā)肯定有地方政府和開發(fā)商的貢獻(xiàn)，但是對(duì)原土地權(quán)利人的利益侵占也是關(guān)鍵的利潤來源，它導(dǎo)致了村民和村集體推動(dòng)“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的巨大利益動(dòng)因。
第三，城市化快速發(fā)展對(duì)住房需求的增加，而“大產(chǎn)權(quán)房”供給有限。2012年10月，中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組發(fā)布《2012中國新型城市化報(bào)告》。報(bào)告對(duì)中國50個(gè)代表城市的新型城市化水平進(jìn)行了排序，上海、北京、深圳新型城市化水平居前三位。城市化意味著大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城，對(duì)住房的需求增多。另外，城市化也使得村鎮(zhèn)規(guī)模急劇減少，也使得“小產(chǎn)權(quán)房”不斷建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)，隨著高速度的城市化，作為住房市場(chǎng)中重要補(bǔ)充部分的“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)模也會(huì)不斷的擴(kuò)大。
第四，城區(qū)房?jī)r(jià)飆升、住房保障制度的不完善使得中低收入群體不得不購買價(jià)格有優(yōu)勢(shì)的“小產(chǎn)權(quán)房”。由于“小產(chǎn)權(quán)房”去了三大成本（購地成本、各種稅費(fèi)、由土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)管制造成的“公關(guān)成本”甚至“腐敗成本”），價(jià)格有絕對(duì)的吸引力。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房建設(shè)卻始終無法滿足這些住房需求。這些保障性住房還存在諸多限制，尤其是戶籍限制。這些因素使得大量外地的中低收入者無法享受大城市的保障性住房。
第五，一部分城市高收入群體為保值增值進(jìn)行投資、選擇第二居所乃至第一居所而選購“小產(chǎn)權(quán)房”，為“小產(chǎn)權(quán)房”售賣準(zhǔn)備了較大的買方市場(chǎng)。這里包括高收入群體購買的別墅型“小產(chǎn)權(quán)房”。
第六，城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)使得近郊農(nóng)民的部分宅基地變得富裕，為“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展提供了條件。近年來，城鄉(xiāng)人口頻繁而又密集地流動(dòng)，一方面，一部分城市近郊農(nóng)民因進(jìn)城務(wù)工、子女教育、收入增長(zhǎng)、意欲改善生活境遇等移居城市，騰空了近郊農(nóng)戶部分宅基地，加上村鎮(zhèn)的違規(guī)批轉(zhuǎn)和變賣，為“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā) 提供了一定量的、必要的空間，同時(shí)，一部分近郊農(nóng)民自建房直接轉(zhuǎn)讓，變成了“小產(chǎn)權(quán)房”。
2.2“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展?fàn)顩r
我們可以簡(jiǎn)要從“小產(chǎn)權(quán)房”的數(shù)量，類型，開發(fā)模式，物業(yè)形態(tài)，價(jià)格，購買對(duì)象，房屋產(chǎn)權(quán)情況，和相關(guān)配套設(shè)施情況這八個(gè)方面總結(jié)一下“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展?fàn)顩r。
2.2.1“小產(chǎn)權(quán)房”的數(shù)量
“小產(chǎn)權(quán)房”在各地以舊城改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等名義存在已久，發(fā)展迅猛。即使在國家原建設(shè)部、國務(wù)院辦公廳分別于2007年6月、12月先后發(fā)布購買“小產(chǎn)權(quán)房”風(fēng)險(xiǎn)提示和嚴(yán)禁違規(guī)開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”、勸禁城鎮(zhèn)居民購買“小產(chǎn)權(quán)房”的通知之后，仍有大量城郊村鎮(zhèn)打著“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的名義，在集體土地上開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”。從各地“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，近年來“小產(chǎn)權(quán)房”的數(shù)量增長(zhǎng)非常迅速。據(jù)全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)的數(shù)據(jù)顯示：1995-2010年間全國“小產(chǎn)權(quán)房”竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米，其中“十一五”時(shí)期“小產(chǎn)權(quán)房”竣工規(guī)模達(dá)到2.83億平方米（每日經(jīng)濟(jì)新聞，2012）。另據(jù)國土資源部抽樣調(diào)查顯示，目前在北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟(jì)南、鄭州、廣州、深圳等地，均已建起大量的“小產(chǎn)權(quán)房”（東方網(wǎng)，2012）。
2.2.2“小產(chǎn)權(quán)房”的類型
全國各地的“小產(chǎn)權(quán)房”的類型是多樣的，根據(jù)開發(fā)建設(shè)使用土地的類型，一般可將“小產(chǎn)權(quán)房”劃分為四種類型（張曙光，2012）：第一，在農(nóng)村宅基地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”；第二，在在農(nóng)村其他建設(shè)用地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”；三，在荒地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”；第四，在農(nóng)用地上（例如耕地）建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”。
2.2.3 “小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)模式
關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)模式，主要有三種：第一，自主開發(fā)模式。自主開發(fā)的具體形式是：村民自行建設(shè)、村集體雇請(qǐng)施工隊(duì)伍建設(shè)以及村集體企業(yè)開發(fā)建設(shè)，在改善村集體成員的住房改善需求，也對(duì)外出租和出售；第二，合作開發(fā)模式。由村集體和外部企業(yè)合作，村集體向企業(yè)出租建設(shè)用地使用權(quán)，外部企業(yè)出資開發(fā)建設(shè)。第三，開發(fā)商開發(fā)模式。即由村集體把建設(shè)用地一次性地出讓給開發(fā)商，雙方利潤分成，但這種開發(fā)模式的缺點(diǎn)也顯而易見，受益人是開發(fā)商和極少數(shù)村集體負(fù)責(zé)人，而大量農(nóng)民失去了土地所有權(quán)，這也是目前農(nóng)村集體土地沖突的來源之一。
此外，上述是新建的“小產(chǎn)權(quán)房”，對(duì)于原有的房屋的重新利用，也被視為 “小產(chǎn)權(quán)房”的一種，即村民或村集體對(duì)外直接轉(zhuǎn)讓或出租自己原有的房屋。
2.2.4“小產(chǎn)權(quán)房”的物業(yè)形態(tài)
“小產(chǎn)權(quán)房”的物業(yè)形態(tài)主要包括：一是占用農(nóng)村集體土地所修建的、用于向非集體成員出售或者出租的普通住宅，也有少量高檔住宅和別墅；二是占用農(nóng)村集體土地上所修建的、出租或者自營的廠房，賓館、商店等經(jīng)營性場(chǎng)所；三是在政府劃撥或出讓的土地上，不按規(guī)劃功能開發(fā)或使用。
2.2.5 “小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格
“小產(chǎn)權(quán)房”大多數(shù)建設(shè)在城市郊區(qū)，且開發(fā)銷售過程中沒有繳納國有土地出讓金（因?yàn)椴粚儆趪型恋兀┖拖嚓P(guān)稅費(fèi)，其開發(fā)成本僅為商品房開發(fā)成本的三分之一左右?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格較低，還因?yàn)槠洚a(chǎn)權(quán)不受現(xiàn)行法律的保護(hù)。據(jù)中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)測(cè)算，到2007年6月原建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》前后，北京“小產(chǎn)權(quán)房”大約占到北京在售樓盤總量的兩成左右，其房?jī)r(jià)多在每平方米2500元至4000元之間，這僅為四環(huán)內(nèi)商品房?jī)r(jià)格的25%至30%（張敏，2007）。
2.2.6 “小產(chǎn)權(quán)房”的購買對(duì)象
“小產(chǎn)權(quán)房”的購買對(duì)象是多樣化的。對(duì)于出售的“小產(chǎn)權(quán)房”，主要有五類群體購買“小產(chǎn)權(quán)房”：一是一些手里有土地、旅游等資源的政府官員；二是選擇第二居所的中高收入群體；三是購入房屋用作投資者；四是外地來京初期獲利的生意人或者務(wù)工人員；五是普通工薪階層；六是希望有更好居住條件的老年人。在武漢，購買廉價(jià)“小產(chǎn)權(quán)房”的人群并非中低收入家庭，老板、公務(wù)員、教師甚至包括律師等中高收入群體是這個(gè)灰色市場(chǎng)的交易主體。
2.2.7“小產(chǎn)權(quán)房”的房屋產(chǎn)權(quán)情況
由于未辦理國家土地使用證、建設(shè)許可證和預(yù)售許可證，沒有繳納商品房買賣契稅，沒有在國土房管部門備案，買賣雙方一般只簽訂一份“購房協(xié)議書”，換言之，這樣的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣是國家所不認(rèn)可的，購買此類房屋的權(quán)益也不受國家法律所保護(hù)。
2.2.8“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)配套設(shè)施情況
“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)配套設(shè)施一般不夠完善。比如深圳很多“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)，水管接在樓外，從底下一直通往樓頂。從使用成本看，物業(yè)管理費(fèi)便宜、水電費(fèi)便宜、采暖費(fèi)便宜，交通費(fèi)相對(duì)較高（一般需要自駕車出行）。從物業(yè)管理 看，多由鄉(xiāng)政府指定的開發(fā)商成立物業(yè)管理機(jī)構(gòu)或者村集體指定的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，服務(wù)和管理水平不是很高。
2.3“小產(chǎn)權(quán)房”存在的問題
盡管“小產(chǎn)權(quán)房”的存在有著積極的意義，但是由于其開發(fā)建設(shè)一般沒有得到相關(guān)部門的審批，在管理及配套設(shè)施方面存在一些問題，加上國土資源部門對(duì)其打壓，“小產(chǎn)權(quán)房”容易帶來經(jīng)濟(jì)糾紛。概括地講，小產(chǎn)權(quán)的問題可大致分兩大類：一類是“小產(chǎn)權(quán)房”的管理與產(chǎn)權(quán)糾紛問題，另一類是由于制度不完善問題。
2.3.1 “小產(chǎn)權(quán)房”的管理與產(chǎn)權(quán)糾紛問題
“小產(chǎn)權(quán)房”存在一系列管理與產(chǎn)權(quán)糾紛問題。
2.3.1.1 管理問題
“小產(chǎn)權(quán)房”的管理問題包括：第一，物業(yè)管理水平較差。“小產(chǎn)權(quán)房”的物業(yè)服務(wù)層次較低，有些小區(qū)甚至不存在物業(yè)管理。不少“小產(chǎn)權(quán)房”的物業(yè)公司大多只為小區(qū)清潔，而小區(qū)公共部位的綠化、安保及公共設(shè)施的管理和經(jīng)營，則無人管理。此外，猶豫保安人員配備不足，以及監(jiān)控設(shè)施不到位，城鄉(xiāng)接合部的“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)多次發(fā)生偷盜事件，小區(qū)安全問題堪憂。第二，小區(qū)配套設(shè)施較差?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”一般建立在城郊，缺乏商業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等公共設(shè)施配套。有的“小產(chǎn)權(quán)房”的地段由于偏遠(yuǎn)，交通也不便利，給業(yè)主帶來很高的交通成本。以北京昌平區(qū)園林圣懋小區(qū)為例，該小區(qū)以老年公寓項(xiàng)目立項(xiàng)，已建有17棟住宅樓。小區(qū)交通配套不完善，進(jìn)入小區(qū)的唯一通道僅是是一條河堤路。此外，水電、子女教育、醫(yī)療等問題也令業(yè)主擔(dān)憂。配套設(shè)施較差基本是大多“小產(chǎn)權(quán)房”的共同的問題。比如深圳市的一些郊區(qū)有些社區(qū)全都是“小產(chǎn)權(quán)房”，供水、排水系統(tǒng)的管道都露在樓外，從一樓一直通到頂樓，形成一種“景觀”。第三，房屋質(zhì)量問題。雖然有的“小產(chǎn)權(quán)房”的房屋質(zhì)量不錯(cuò)，如北京通州區(qū)的太玉園，可是大多“小產(chǎn)權(quán)房”房屋質(zhì)量堪憂，由于缺乏有效的監(jiān)管，“小產(chǎn)權(quán)房”建筑質(zhì)量存在安全隱患。一般而言，為追逐商業(yè)利益，開發(fā)商在建筑施工時(shí)能省則省，能減則減，在住宅樓后期保修方面也出現(xiàn)了很多問題。
2.3.1.2 產(chǎn)權(quán)糾紛問題
“小產(chǎn)權(quán)房”還容易引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛。由于這類房屋沒有產(chǎn)權(quán)證，一旦賣房認(rèn)為房屋價(jià)值升值后反悔想要要回原房屋，容易給買方帶來很高的經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)現(xiàn)有的《土地管理法》和其他法規(guī)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員之外的人員出售房屋，可以通過反悔和上訴收回其房屋，但是需要退回房屋和添附部分價(jià)款之外，還支付較高的補(bǔ)償金。
“小產(chǎn)權(quán)”的糾紛大致有三個(gè)類別：第一，“小產(chǎn)權(quán)房”賣方單方面終止合約，買方經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。當(dāng)賣方遇到拆遷、征收等行政行為時(shí)，這種小產(chǎn)權(quán)房的居住者極有可能得不到全面、充分、足夠的補(bǔ)償，甚至完全得不到政府的補(bǔ)償。北京通州區(qū)宋莊馬玉蘭案就是一個(gè)非常典型的案例。2002年7月，李玉蘭與馬海濤簽訂了合約，約定以4.5萬元購買馬海濤位于通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)的房屋以及院落，同時(shí)也得到當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)的認(rèn)可。2006年12月，賣房人馬海濤向通州區(qū)法院提起民事訴訟，要求法院確認(rèn)當(dāng)年與李玉蘭簽署的買賣房屋協(xié)議無效，并返還房屋。最終法院判決非常關(guān)鍵，說明了政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛的態(tài)度。盡管后來法院判定原房主賠償買房部分經(jīng)濟(jì)損失。但是這也給后來租住宋莊的畫家?guī)砩钸h(yuǎn)的影響，很多畫家開始與房東一年一簽合約，并且不作任何裝修，為未來的不確定性使得他們將成本壓低到一定水平。第二，政府強(qiáng)制拆除小產(chǎn)權(quán)房，給“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)商和買房者帶來了經(jīng)濟(jì)損失。2009年5月，位于通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)北大化村的“碧水藍(lán)天”小區(qū)，由于未取得規(guī)劃許可，張家灣鎮(zhèn)政府將以違章建筑為由對(duì)小區(qū)進(jìn)行拆遷，該小區(qū)已經(jīng)有業(yè)主入住。第三，除了買房者的利益得不到保障之外，租住小產(chǎn)權(quán)房的承租人的利益也難以得到保障。如在土地征收和拆遷的過程中，政府一般不對(duì)承租戶進(jìn)行保護(hù)，很多承租戶由于土地征收和拆遷遭受很大的設(shè)備和不動(dòng)產(chǎn)投資損失。此外，房東對(duì)承租戶的變更和節(jié)約通知時(shí)間通常都很短，使得這些承租戶沒有足夠的時(shí)間去找到合適的經(jīng)營場(chǎng)所。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”的承租方的利益往往也難以得到保護(hù)。
2.3.2 “小產(chǎn)權(quán)房”制度不完善問題
但是“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的問題更為深刻，很多“小產(chǎn)權(quán)房”的缺陷往往不是“小產(chǎn)權(quán)房”本身所導(dǎo)致，是由于中國存在二元的土地制度，集體土地和國有土地的權(quán)利不對(duì)等。在城市化迅速發(fā)展的今天，城市中低收入者以及外來務(wù)工者面對(duì)高房?jī)r(jià)轉(zhuǎn)而尋求價(jià)格合理的“小產(chǎn)權(quán)房”，加之城郊的村集體和農(nóng)民也希望分享城市化的收益。自此，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生有著合適的土壤。
1.“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性問題。“小產(chǎn)權(quán)房”合法性問題存在著巨大的爭(zhēng)議。從政府的角度而言，全國各級(jí)主管部門出臺(tái)政策明確表示，“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律保護(hù)。但是從源頭看，“小產(chǎn)權(quán)房”合法性缺失是政府通過逐步修改政策法規(guī)使得城鄉(xiāng)土地公有化即充公、不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)和住宅產(chǎn)權(quán)施加層層加碼式限制的結(jié)果。這種層層加碼式限制本身也缺乏合法性。因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)是通過層層剝奪農(nóng)村土地和房產(chǎn)所有人和使用人的權(quán)利。“小產(chǎn)權(quán)房” 沒有土地使用證和預(yù)售許可證，房管部門也不會(huì)給購房合同備案。很多人認(rèn)為它實(shí)際上并沒有真正的產(chǎn)權(quán)。但是這是對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的誤解?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”主要是產(chǎn)權(quán)不全，并不是沒有真正的產(chǎn)權(quán)。不同類型的“小產(chǎn)權(quán)房”，有著不同程度的產(chǎn)權(quán)完整性。因此，如果轉(zhuǎn)讓不同類型的“小產(chǎn)權(quán)房”，其法律效力也不同。由于“小產(chǎn)權(quán)房”沒有產(chǎn)權(quán)證，一旦遇上征地拆遷，政府往往與原土地產(chǎn)權(quán)所有者談判，購房者或者租房者往往通過后者才能得到某種補(bǔ)償。但是這種補(bǔ)償也因此而存在某種不確定性。
2.“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的村集體宅基地的規(guī)劃問題。農(nóng)村宅基地的使用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)村集體的人口數(shù)量與宅基地的使用量不能科學(xué)分配。此外，目前農(nóng)村宅基地管理重審批輕監(jiān)管、缺乏有效管理的現(xiàn)象比較普遍。盡管2008年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖將城鄉(xiāng)納入一體規(guī)劃，但各地政府掌握的尺度卻差異顯著。而在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)之前已建立的“小產(chǎn)權(quán)房”，并沒有可用于指導(dǎo)農(nóng)民宅基地規(guī)劃的專門法。
3.現(xiàn)有的戶籍政策和住房保障政策問題。目前政府向城鎮(zhèn)低收入人群提供居 住保障政策設(shè)計(jì)問題還很多，保障水平過與不及并存，保障覆蓋面嚴(yán)重不足，目標(biāo)瞄準(zhǔn)性也較差。目前，我國初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房、城市及工礦棚戶區(qū)改造五個(gè)層次為主要保障方式的住房保障體系。但大多保障性住房對(duì)外來人口進(jìn)行嚴(yán)格的限制。
2.4 中央政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的一般法規(guī)政策
我國中央政府從1999年以來對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的正式政策和態(tài)度一直是不贊同的，基本是從農(nóng)村土地利用方面反復(fù)強(qiáng)調(diào)“小產(chǎn)權(quán)房”的不合法性，政策目標(biāo)是以禁止“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)和銷售為主。上文中已經(jīng)述及有關(guān)城鄉(xiāng)土地和住房制度的一般性法規(guī)政策。我們?cè)谶@里將歷年來相關(guān)的“小產(chǎn)權(quán)房”的政策進(jìn)行梳理如下，見表1。
表1 “小產(chǎn)權(quán)房”政策的梳理
政策條文
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣的通知》
出臺(tái)時(shí)間
1999年5月6日
涉及”小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)容
第2條規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?/p>
《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號(hào)）
2004年10月21日 農(nóng)村集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、村
莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用計(jì)劃，凡占用農(nóng)地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號(hào)）
2006年8月31日 強(qiáng)調(diào)指出，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利
用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入土地利用計(jì)劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。??農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。
《建設(shè)部關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》
2007年6月18日 城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。目前，有些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，用于安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但在安置過程中，擅自擴(kuò)大銷售對(duì)象，以較低的價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)。有些項(xiàng)
目允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”，均不符合法律規(guī)定，不受法律保護(hù)。
國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法 律和政策的通知》（國辦發(fā)[2007]71號(hào)）
2007年12月30日（1）嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)。
農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或““小產(chǎn)權(quán)房””。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有
土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。??任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。（2）嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。??其他農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》 《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國務(wù)院下發(fā)）
《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2008]146號(hào)）
《最高人民法院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障 和法律服務(wù)的若干意見》
2008年12月3日（1）對(duì)改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途、損
害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認(rèn)無效。（2）對(duì)違反法律、行政法規(guī)以及相關(guān)國家政策的宅基地轉(zhuǎn)讓行為，以及其他變相導(dǎo)致農(nóng)民喪失宅基地使用權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)無效。
《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地 利用的通知》
2009年8月11日 嚴(yán)肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建““小產(chǎn)權(quán)
房””和高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目用地。??對(duì)在建在售的以新農(nóng)村建設(shè)、村莊改造、農(nóng)民新居建設(shè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等名義占用農(nóng)村集體土地興建商品住宅，在地方政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，必須采取強(qiáng)力措施，堅(jiān)決叫停管住并予以嚴(yán)肅查處。
全國國土資源工作會(huì)議
2010年1月28日 明確了國務(wù)院對(duì)處理”小產(chǎn)權(quán)房”的要求：一是所
有在建及在售”小產(chǎn)權(quán)房”必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對(duì)”小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀進(jìn)行普查；三是責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究”小產(chǎn)權(quán)房”問題，拿 出相關(guān)處理意見和辦法。2010年5月4日，在國土部掛牌督辦違法案件及2009年土地例行督察公告新聞發(fā)布會(huì)上，國土部針對(duì)”小產(chǎn)權(quán)房”的明確表態(tài)是：對(duì)尚未銷售的和2007年1
220
2007年12月31日 城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或
““小產(chǎn)權(quán)房””。
2008年1月
任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。
2008年7月8日
嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買和違法建造住宅的規(guī)定。對(duì)城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的，不予受理。
月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除；對(duì)2007 年12 月30 日以前銷售的已建成房屋，待全國”小產(chǎn)權(quán)房”處理政策出臺(tái)后一并處理。
《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》（國土部出臺(tái)）
《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》
2011年5月
要防范和杜絕擅自利用農(nóng)村集體土地興建公租房，嚴(yán)肅查處“小產(chǎn)權(quán)”房，維護(hù)良好的管地用地秩序。
2011年11月10日 違法宅基地和集體建設(shè)用地必須依法依規(guī)處理后
方可登記。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不得登記發(fā)證。
從歷年出臺(tái)的關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)政策來看，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度是一致的，全部都是強(qiáng)調(diào)“小產(chǎn)權(quán)房”的不合法性，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途必須符合土地利用規(guī)劃，嚴(yán)格禁止“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)，對(duì)其處理措施相當(dāng)嚴(yán)厲，包括強(qiáng)制停建、停售甚至強(qiáng)制拆除，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。
政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的粗暴處理措施一方面具有很大的局限性，另一方面也造成了資源的巨大浪費(fèi)。
首先，從“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的背景來看，由于政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)以及城市化快速發(fā)展以及集體組織和農(nóng)民試圖分享土地增值收益，加之各類群體對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的需求，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生有著積極的意義?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不僅反映了對(duì)現(xiàn)行土地壟斷政策的不滿，也反映了“小產(chǎn)權(quán)房”是自發(fā)形成的，對(duì)集體組織、農(nóng)民以及購房者都帶來了好處。因此現(xiàn)行的嚴(yán)厲的一味叫停的處理措施是不合適的，沒有意識(shí)到各級(jí)主體對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的訴求。
其次，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)行處理措施帶來了巨大的資源浪費(fèi)。強(qiáng)制拆除或沒收“小產(chǎn)權(quán)房”給購房者造成了資金損失，停建“小產(chǎn)權(quán)房”造成半拉子工程更是一種對(duì)資源的極大損失和浪費(fèi)，拆除“小產(chǎn)權(quán)房”后的土地并沒有得到復(fù)耕等。
再次，部分“小產(chǎn)權(quán)房”符合中央或者政府的特定政策，鑒于中國往往是政策大于法，“小產(chǎn)權(quán)房”具體而言不一定不合法。
最后，已經(jīng)成規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)房”，實(shí)際上政府很難拆除，否則會(huì)出現(xiàn)較大的**。
此外，既然成規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)房”難以拆除，拆除小規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)房”，或者拆除新建但不拆除舊建“小產(chǎn)權(quán)房”也不公平。
因此，政策制定者應(yīng)該思考現(xiàn)行土地政策的可供改進(jìn)之處，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的處理措施也應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)和盡可能正式化“小產(chǎn)權(quán)房”為主，讓村集體、農(nóng)民在城市化快速發(fā)展過程中平等利用其土地權(quán)益和公平分享房地產(chǎn)增值收益，也為購房者提供合適的購房機(jī)會(huì)。3.一些典型城市的“小產(chǎn)權(quán)房”情況調(diào)查結(jié)果
“小產(chǎn)權(quán)房”在全國已經(jīng)非常普遍，尤其在城市化快速發(fā)展的地區(qū)最為突出，比較典型的地區(qū)有北京、深圳、成都、重慶、海南的一些旅游城市如三亞等。課題組深入調(diào)查了深圳、北京和成都三地的“小產(chǎn)權(quán)房”情況，本章我們將調(diào)查結(jié)果做出分析，并結(jié)合其他地區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展情況進(jìn)行總結(jié)。在分析深圳、北京和成都的案例時(shí)，我們分別從“小產(chǎn)權(quán)房”的成因，供給主體，需求主體，規(guī)模與價(jià)格，開發(fā)模式，相關(guān)政策，以及“小產(chǎn)權(quán)房”的問題與貢獻(xiàn)這八個(gè)方面逐一進(jìn)行剖析。
3.1 深圳、成都和北京“小產(chǎn)權(quán)房”調(diào)查分析
3.1.1 “小產(chǎn)權(quán)房”的成因
全國范圍內(nèi)的“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生有著大致相似的原因?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是當(dāng)前我國城市化快速進(jìn)程中城鄉(xiāng)土地被人為分割成了兩個(gè)體系的不合理制度的結(jié)果，從集體經(jīng)濟(jì)組織、開發(fā)商、購房需求者等利益相關(guān)者來看，“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展符合各方的利益訴求。甚至由于快速城市化過程中市區(qū)政府需要大量征地，其與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人之間往往需要有一定的利益交換，小產(chǎn)權(quán)房是其中的一種利益輸送。因此，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展迅猛是必然的，它也與地方政府的事實(shí)支持和默認(rèn)分不開。在我們調(diào)研的這幾個(gè)城市中，“小產(chǎn)權(quán)房”還有一些特定的產(chǎn)生背景。
（1）深圳
深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”，最早可追溯到1987年。深圳在全國率先試行了土地使用制度改革，改變?cè)瓉硗恋氐臒o償使用為有償使用。政府從原村民手里用幾千元征來的一畝地，通過“招拍掛”轉(zhuǎn)手一賣便是幾十萬，甚至上百萬，原村民日漸認(rèn)識(shí)到政府征地“招拍掛”的實(shí)質(zhì)（低價(jià)征地高價(jià)出售），感受到這種政府行為對(duì)其不公道，日漸真切地認(rèn)識(shí)到土地的價(jià)值，占地建房現(xiàn)象開始出現(xiàn)。此后，1992年和2004年兩次城市化土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），深圳名義上實(shí)現(xiàn)了全市域土地的全部國有化，伴隨著一波又一波的占地建房熱潮，原本應(yīng)收歸國有的農(nóng)村集體土地，實(shí)際上大部分仍被原農(nóng)村集體及原村民占用著。
面對(duì)快速城市化，根據(jù)現(xiàn)行憲法第十條，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”深圳的土地已經(jīng)國有化。但國家并不能100%安排城市化之后原村民的生計(jì)，因此給了集體與個(gè)人利用土地謀福利、謀生存的機(jī)會(huì)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”正是在這一契機(jī)之下快速無序增長(zhǎng)。
（2）成都
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策實(shí)施之前，成都市已經(jīng)出現(xiàn)了一些“小產(chǎn)權(quán)房”，但是大規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策實(shí)施之后。2005年，成都市政府認(rèn)為農(nóng)村土地的非耕地面積過大，若拆并、搬遷集中建住宅可以騰出近三分之二的農(nóng)村集體土地的非耕地，于是實(shí)行了“金土地”工程，實(shí)行了農(nóng)村土地的綜合整治。與金土地相配套的是農(nóng)民集中居住，即新居工程，這是成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)組成部分。從2004年起，政府在對(duì)150萬畝宅基地全部進(jìn)行整理后，集中修建農(nóng)民新宅。這樣的新居工程在成都已有175個(gè)。新居工程的興建，為“小產(chǎn)權(quán)房”的大規(guī)模產(chǎn)生提供了房源。新居工程需要大量資金，要在農(nóng)村集體所有的土地上進(jìn)行商品房開發(fā)，按正規(guī)程序必須先經(jīng)國家征地，轉(zhuǎn)為國有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國家交納土地出讓金等稅費(fèi)后建房出售。但面對(duì)以地生財(cái)?shù)恼T惑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村往往會(huì)繞過土地出讓的復(fù)雜程序，“小產(chǎn)權(quán)房”于是遍地開花。
（3）北京
北京市小產(chǎn)權(quán)房從20世紀(jì)90年代中期就開始陸續(xù)出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)主要是一些明星、藝術(shù)家等為了休閑或養(yǎng)老到郊區(qū)買地蓋別墅，或者直接購買農(nóng)家院。從2003年開始，小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)發(fā)生了變化，很多人開始購買“小產(chǎn)權(quán)房”，作為第一居所使用。2003年之后，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)也開始變?yōu)楫?dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、鎮(zhèn)政府的大規(guī)模開發(fā)行為。
3.1.2 “小產(chǎn)權(quán)房”的供給主體
（1）深圳
深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的供給方包括村集體、村民、開發(fā)商以及私營老板。2003年，深圳實(shí)行農(nóng)村城市化以后，全部土地收歸國有。但是為了發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，深圳給原來的村委（后改為社區(qū)居委會(huì)）、村小組預(yù)留下了一部分土地。這幾年一些社區(qū)或者村股份公司出于居民利益和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，將這些存留土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)成一些大型住宅小區(qū)。
除了村集體自行開發(fā)之外，如果村集體實(shí)力不足，也會(huì)與私營老板或開發(fā)商等其他投資方進(jìn)行合作開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”。私營老板和開發(fā)商也是深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的供給主體的一部分。
此外，村民也是小產(chǎn)權(quán)房的重要供給主體，村民會(huì)單獨(dú)在自己宅基地上自主開發(fā)，或者在合法宅基地上連片由居民聯(lián)合自行開發(fā)。
（2）成都
有五類主體參與了成都市的小產(chǎn)權(quán)供給過程，這五類主體分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體、開發(fā)商、農(nóng)戶和為進(jìn)行土地整治引進(jìn)的社會(huì)投資方。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要在提供集體建設(shè)用地環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的財(cái)力和政府機(jī)關(guān)的定位往往決定了它們不能直接由自己來開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 不僅擁有的鄉(xiāng)集體建設(shè)用地指標(biāo)，還通過公共設(shè)施用地的借口從村集體獲取土地（盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有征地的權(quán)限，村集體為了抵制縣級(jí)以上地方政府通過征地等方式的侵權(quán)、獲得小產(chǎn)權(quán)開發(fā)的利益，也常表現(xiàn)出對(duì)鄉(xiāng)政府妥協(xié)的態(tài)度）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再把通過這兩種方式積累起來的土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商用于“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接獲取土地轉(zhuǎn)讓收入，或者與開發(fā)商通過私下簽訂合約的方式分享開發(fā)商開發(fā)小產(chǎn)權(quán)獲得收入。
村集體是目前小產(chǎn)權(quán)的主要供給者。開發(fā)商在小產(chǎn)權(quán)供給中的作用主要是利用自己的資金和房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”并銷售。農(nóng)戶提供“小產(chǎn)權(quán)房”的也有兩種，一種是通過轉(zhuǎn)讓宅基地或者宅基地上的建筑物給本集體以外的居民。同時(shí)，部分農(nóng)戶也在承包地或者自留地上建設(shè)住房、娛樂設(shè)施等，或者通過把自己的承包地或者自留地轉(zhuǎn)讓給其它人用于非農(nóng)用途，如供企業(yè)、農(nóng)家樂等用地規(guī)模較大的需求者使用。最后，由于村集體的資金有限，沒有獨(dú)立承擔(dān)土地綜合整治項(xiàng)目的能力，因此，成都許多村莊通過以確權(quán)后的以土地入股這種方式成立了資產(chǎn)管理公司，再由這些資產(chǎn)管理公司出面引進(jìn)社會(huì)投資者。
（3）北京
北京“小產(chǎn)權(quán)房”的供給方包括村集體、村民、開發(fā)商或其他投資者。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也從村集體那邊以征地方式征收獲得土地，集中開放和銷售“小產(chǎn)權(quán)房”。大多數(shù)北京的“小產(chǎn)權(quán)房”是由村集體將村轄區(qū)內(nèi)的土地集約起來，通過村委會(huì)自己注冊(cè)的開發(fā)公司或者外請(qǐng)開發(fā)公司進(jìn)行建設(shè)，一部分供村民自住，一部分出售。村集體將集約的土地直接出租，村集體與承租人簽訂長(zhǎng)期土地租用合同。租用的土地一般用來建設(shè)住宅或廠房，自住或者出租。典型的案例是在北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)小堡村。
3.1.3 “小產(chǎn)權(quán)房”的需求主體
（1）深圳
深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的需求方主要是深圳的外來人口以及低收入群體，因此被譽(yù)為深圳真正的保障房，解決了低收入群體的安家問題，為社會(huì)安定和諧做出了莫大的貢獻(xiàn)。據(jù)深圳住房研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳藹貧表示，在深圳外來人口中，超過50%都是居住在城中村，人數(shù)約超600萬?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”對(duì)深圳的發(fā)展起到了歷史性的作用。
（2）成都
成都市“小產(chǎn)權(quán)房”的購房者，從區(qū)域來源看，首先來自成都市成都區(qū)的老年消費(fèi)群體，他們購房主要用于養(yǎng)老，其次是四川省內(nèi)的其他二級(jí)城市，如達(dá)州、資陽等，當(dāng)?shù)刭彿空咚急容^較??；從收入群體來看，小產(chǎn)權(quán)主要是無法承受高房?jī)r(jià)的中低收入群體，特別是老年群體，還有一部分收入相對(duì)較高的有一些儲(chǔ)蓄的群體購買小產(chǎn)權(quán)來投資。
按照購買小產(chǎn)權(quán)的用途不同，“小產(chǎn)權(quán)房”的需求主體分為三類：居住用途、經(jīng)營用途和投資用途。居住用途的群體主要可以分為被安置的村集體農(nóng)戶、外來流動(dòng)人口、城市老人與高收入階層。經(jīng)營用途的需求者主要是一些非農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)家樂經(jīng)營者和學(xué)校機(jī)構(gòu)。目前，盡管存在一些“小產(chǎn)權(quán)房”的投資性需求，總體來說，這種需求還是相對(duì)較小。
（3）北京
據(jù)2007年7月《工人日?qǐng)?bào)》的調(diào)查，北京市“小產(chǎn)權(quán)房”購買群體主要有五類：一是少數(shù)手里有土地、旅游等資源的政府官員；二是選擇第二居所的高收入群體；三是投資房產(chǎn)的人；四是外地來京務(wù)工人員；五是普通工薪階層。其中，選擇第二居所的高收入群體、投資房產(chǎn)的人、外來務(wù)工人員占絕大多數(shù)，普通工薪階層相對(duì)很少。
3.1.4“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)模與價(jià)格
（1）深圳
2011年深圳全市土地總面積1991平方公里，其中原農(nóng)村集體用地為390平方公里，占比42%。土地權(quán)屬上，390平方公里原農(nóng)村集體用地中，合法用地僅占25%。約300平方公里的非法用地掌握在30萬人原住民手里。另一方面，經(jīng)過30年高強(qiáng)度開發(fā)，深圳可用的土地已幾近枯竭。未來十年深圳可供新增建筑用地59平方公里。小產(chǎn)權(quán)的房屋由于沒有完善的銷售手續(xù)，因此數(shù)量很難統(tǒng)計(jì)，但一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示，“小產(chǎn)權(quán)房”屋的數(shù)量驚人：有人估計(jì)北京大概占了20%左右而且已售和在建的“小產(chǎn)權(quán)房”很快就會(huì)超過1000 萬平方米，在西安估計(jì)已經(jīng)占到25%到30%，深圳這樣的城市占的比重就更高，有的可能高達(dá)40%、近50%。而根據(jù)濟(jì)南市有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，該市全市小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目總面積仍有1000多萬平方米。
截至2011年12月，深圳“小產(chǎn)權(quán)房”違法建筑達(dá)到37.94萬棟，建筑面積達(dá)4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。但也有的估計(jì)超過一半，認(rèn)為目前深圳住宅總面積約為2.6億平方米，其中“小產(chǎn)權(quán)房”高達(dá)1.6億平方米面積，比例已經(jīng)超過60%。
從地理分布上看，深圳市“小產(chǎn)權(quán)房”分布范圍廣，但關(guān)內(nèi)比例較小，絕大部分分布在關(guān)外。數(shù)量分布呈現(xiàn)離市區(qū)越遠(yuǎn)比例越高的現(xiàn)象。其中寶安沙井鎮(zhèn)為深圳“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量之最，在售或在建的統(tǒng)建樓盤在50個(gè)以上，住房多達(dá)到5萬套以上。關(guān)外布吉深惠路附近、南嶺村片區(qū)、吉廈村片區(qū)，龍華中心區(qū)、富士康片區(qū)等，目前存在大量的在售和在建“小產(chǎn)權(quán)房”，部分項(xiàng)目規(guī)模甚至高達(dá)幾千套。這些片區(qū)所有的“小產(chǎn)權(quán)房”加起來，總量可能超過4萬套，體量非常龐大。
“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象之所以在深圳較為嚴(yán)重，最重要原因是利潤大、市場(chǎng)需求量巨大。由于“小產(chǎn)權(quán)房”土地是村里或者原住居民的，不需要通過招拍掛取得，建房過程中也不需要繳納稅收、建設(shè)費(fèi)等各種費(fèi)用，建筑成本基本上來自土建費(fèi)用，成本較低。深圳有上千萬的流動(dòng)人口，為這一市場(chǎng)提供了無限的發(fā)展空間。據(jù)深圳一位房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士粗略估算，每年至少有20多億元資金流入“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)領(lǐng)域。
調(diào)研得知，“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)和裝修的成本每平方米就1000元左右，但賣出 去的價(jià)格基本上是每平方米3500元左右。在離深圳市區(qū)比較近的南灣、布吉等街道，“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格每平方米達(dá)到6000元左右，即使是離深圳較遠(yuǎn)的沙井、龍崗街道，“小產(chǎn)權(quán)房”每平方米的價(jià)格也能達(dá)到3500元到4000元。
（2）成都
成都市的金牛區(qū)和武侯區(qū)是成都市城區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”的集中地，金牛區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”面積大約占到了成都在售“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)土地面積的15%，而武侯區(qū)大約占到了13%7。城區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”基本都是高層建筑，如金牛區(qū)的府河星城基本上都為17層住宅。同時(shí)，與周邊的商品房相比，城區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”價(jià)格便宜很多，如府河星城的平均住宅價(jià)格為3000元/平方米，而距離府河星城不到百米的成都華僑城的“大產(chǎn)權(quán)房”平均價(jià)格為8000元/平方米。
成都市郊縣的“小產(chǎn)權(quán)房”主要分布在距離成都市區(qū)50公里以內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。郫縣是成都市郊縣“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展最快、也是成都市郊縣“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展比較典型的地區(qū)。郫縣位于成都市西北郊，快鐵直達(dá)成都市區(qū)只需15分鐘，交通方便。郫縣境內(nèi)有摩托羅拉、英特爾、中芯國際、友尼森(UINSEM)、百事可樂、瑞士布魯克西部基地等世界500強(qiáng)企業(yè)及銀河磁體、正大集團(tuán)等一批國內(nèi)外知名企業(yè)，工業(yè)發(fā)達(dá)，外來人口眾多。因此，優(yōu)越的交通區(qū)位和密集的人口使郫縣的住房需求尤其旺盛。粗略估計(jì)，郫縣小產(chǎn)權(quán)土地開發(fā)量占到成都在售小產(chǎn)權(quán)開發(fā)土地面積的51%8。郫縣的“小產(chǎn)權(quán)房”主要集中分布團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)、三道堰及古城鎮(zhèn)等地。城郊的“小產(chǎn)權(quán)房”樓層不高，主要為6層住宅，另外還有一些雙拼聯(lián)排別墅。郫縣的“小產(chǎn)權(quán)房”價(jià)格在2000-3000元/平方米之間，與周邊的商品房?jī)r(jià)格的差距沒有城區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”大。
（3）北京
據(jù)非官方機(jī)構(gòu)不完全統(tǒng)計(jì)，北京目前“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量約占整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的20%，涉及近30萬戶家庭。在2006年至2010年期間，北京“小產(chǎn)權(quán)房”竣工面積接近400萬平米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的4.3%，價(jià)格僅為北京環(huán)內(nèi)商品房?jī)r(jià)格的25%~30%。另據(jù)北京市我愛我家房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司估計(jì)，北京已售和在建的“小產(chǎn)權(quán)房”總面積將超過1000萬平方米。
從區(qū)域分布看，北京“小產(chǎn)權(quán)房”主要集中在昌平、房山、通州、密云、順義、懷柔等近郊區(qū)。如通州張家灣、房山良鄉(xiāng)昌平小湯大興西紅門等地。位于北京通州區(qū)張灣鎮(zhèn)的太玉園，是甚至全國最大小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目，總建筑規(guī)模超過200萬平方米，由歐式洋房、中板樓以及別墅組合而成。
3.1.5 “小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)模式
（1）深圳
78《成都小產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀及本土特色》，新浪地產(chǎn)，2010年10月22日。《郫縣“小產(chǎn)權(quán)房”：異地購買用地指標(biāo)》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2009年7月24日。深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)模式大體上分四類：第一種是村集體土地的開發(fā)。2003年，深圳實(shí)行農(nóng)村城市化以后，全部土地收歸國有。但是為了發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，深圳給原來的村委（后改為社區(qū)居委會(huì)）、村小組預(yù)留下了一部分土地。這幾年一些社區(qū)或者村股份公司出于居民利益和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，將這些存留土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)成一些大型住宅小區(qū)。這些小區(qū)的建設(shè)資金來源一部分是原住居民的集資款、一部分來自銀行貸款、一部分來自私營開發(fā)商。如果社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)比較雄厚的話，社區(qū)也拿出一部分錢。建成后，大部分分給本地居民，一部分拿出來出售。這種情況在原關(guān)外比較普遍，幾乎每個(gè)街道都不同程度存在。其中尤以沙井、橫崗、南灣較為嚴(yán)重。第二種模式是原住居民與私營老板或開發(fā)商等其他投資方進(jìn)行合作開發(fā)建設(shè)，土地由原住居民提供，建設(shè)資金和賣房均由私人開發(fā)老板負(fù)責(zé)，然后利潤進(jìn)行分成。這種情況最為嚴(yán)重，深圳大部分“小產(chǎn)權(quán)房”是這種開發(fā)經(jīng)營模式。典型的是坂田、布吉等街道。第三種模式是由私人開發(fā)商向村里或者原住居民手中購買土地，然后進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。此外，原住民農(nóng)宅基地土地連片，于是締結(jié)合約成為非傳統(tǒng)意義上的小集體，也構(gòu)成一種開發(fā)模式。
圖2 深圳“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)模式
在集體土地自行開締結(jié)小集與其他投資方合出售土地由購發(fā) 體聯(lián)合開作開發(fā) 地方開發(fā)
發(fā)
土地所社區(qū)或者村股份公司私人單獨(dú)原住居民提供土私人開發(fā)商向有者-出于居民利益和發(fā)展在自己宅地，建設(shè)資金和村里或者原住出資人 經(jīng)濟(jì)的需要，將存留基地上自賣房均由私營老居民手中購買土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)成主開發(fā)；合板或開發(fā)商等其土地，然后進(jìn)一些大型住宅小區(qū)。法宅基地他投資方負(fù)責(zé)。行開發(fā)建設(shè)。
連片居民雙方進(jìn)行合作開聯(lián)合自行發(fā)建設(shè)，然后利開發(fā) 潤按比例分成。
分布地 原關(guān)外比較普遍，尤 典型的是坂田、大多數(shù)“小產(chǎn)以沙井、橫崗、南灣布吉等街道 權(quán)房” 較普遍。
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，深圳“小產(chǎn)權(quán)房”大批建設(shè)，已經(jīng)脫離政府建立的商品房交易系統(tǒng)，形成了自己一套獨(dú)立的體系?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”自己建立售樓處、自己定價(jià)，同時(shí)也吸引大量中介公司代理銷售?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不僅在政府管理之外，建立了可以自由轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)規(guī)則，同時(shí)為了保證買房人的利益，在“小產(chǎn)權(quán)房”的交易過程中，也開始引入律師作為見證。做律師見證書一般以套定價(jià)，500-1000元/套。小產(chǎn)權(quán)購買方一般會(huì)在達(dá)成交易時(shí)得到兩證一書：建設(shè)工程規(guī)劃許可證（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門發(fā)放）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門發(fā)放）、律師見證書?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”交易活躍，雖沒有房產(chǎn)證但有兩證一書足以對(duì)買房者進(jìn)行保障。
為了解除買房人的擔(dān)心，目前深圳市大批“小產(chǎn)權(quán)房”開始建立政府之外的交易規(guī)則，保障買房人能將“小產(chǎn)權(quán)房”順利出手，如果“小產(chǎn)權(quán)房”主要賣出，那么買賣雙方一同到“律師樓”注銷原房主，重新登記新房主就可以了。為了給買房人更多信心，一些“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)商開始繞開政府部門，自己發(fā)放房產(chǎn)證，在民樂翠園開發(fā)商給當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)放的房產(chǎn)證上記者看到，不僅有開發(fā)商編的房產(chǎn)證號(hào)，同時(shí)也標(biāo)上了使用年限為50年，以此代替深圳國土資源和房產(chǎn)管理局的管理。
目前，深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)、銷售、交易、轉(zhuǎn)讓已經(jīng)形成了一套自發(fā)秩序。毫無疑問，由于政府宣布為非法的小產(chǎn)權(quán)，政府無法從其建設(shè)和銷售中獲得稅收。
（2）成都
按照《關(guān)于完善土地交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)房建設(shè)工作實(shí)施意見（試行）的通知》指出，農(nóng)民集中居住區(qū)可采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建方式建設(shè)，以統(tǒng)規(guī)自建為主，農(nóng)民集中居住區(qū)人均綜合用地面積控制在50-70平方米之間，統(tǒng)規(guī)自建宅基地面積按每戶人均不大于30平方米劃定（5人以上按5人計(jì)算）；統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建按每戶人均建設(shè)面積低于35平方米的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)住房。按照此試行辦法，成都市目前存在兩種方式：一種方式就是農(nóng)戶房屋被拆除以后，由村集體在規(guī)劃用集中修建房屋，再通過一些方式分配給農(nóng)戶，即統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建；另一種方式是，統(tǒng)規(guī)自建，即農(nóng)民房屋在被拆建以后，由政府按住房面積進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)按照人口，再劃給相應(yīng)的土地，由農(nóng)戶自己按照統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)房屋。
村集體提供“小產(chǎn)權(quán)房”的方式有兩種，一種是統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的房屋在安置完成本集體村民以后的剩余房屋；一種是統(tǒng)規(guī)自建基礎(chǔ)上多余出來的土地，一般通過直接出讓土地給本集體以外的居民或者通過開發(fā)商建設(shè)房屋出售。同時(shí)，村委會(huì)也通過把建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給不符合使用農(nóng)村集體土地標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)或者非法流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用途的土地用于非農(nóng)生產(chǎn)來提供土地。同時(shí)，村集體給予農(nóng)戶的安置房，產(chǎn)權(quán)是不完整的，沒有國土使用證和房產(chǎn)證，農(nóng)戶沒有轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)，這些房屋本身也就是“小產(chǎn)權(quán)房”。
農(nóng)戶提供的“小產(chǎn)權(quán)房”有兩種，一種是通過轉(zhuǎn)讓宅基地或者宅基地上的建筑物給本集體以外的居民。同時(shí)，部分農(nóng)戶也在承包地或者自留地上建設(shè)住房、娛樂設(shè)施等，或者通過把自己的承包地或者自留地轉(zhuǎn)讓給其它人用于非農(nóng)用途，如供企業(yè)、農(nóng)家樂等用地規(guī)模較大的需求者使用。
此外，由于村集體的資金有限，沒有獨(dú)立承擔(dān)土地綜合整治項(xiàng)目的能力，成都許多村莊通過以確權(quán)后的以土地入股這種方式成立了資產(chǎn)管理公司，再由這些資產(chǎn)管理公司出面引進(jìn)社會(huì)投資者。后期，主要由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)土地的整治工作，包括原來農(nóng)房的拆遷、耕地的復(fù)墾、安置房的修建。這些社會(huì)投資者或者通過分享村集體通過綜合整治后建設(shè)用地指標(biāo)或者建設(shè)用地使用權(quán)的出讓的收入。也有的社會(huì)投資在協(xié)助村集體完成綜合整治項(xiàng)目后直接取得建設(shè)用地的使用權(quán)。除了企業(yè)一些必要的工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)的用地外，用于開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。
（3）北京
“小產(chǎn)權(quán)房”是村集體將村轄區(qū)內(nèi)的土地集約起來，通過村委會(huì)自己注冊(cè)的開發(fā)公司或者外請(qǐng)開發(fā)公司進(jìn)行建設(shè)，一部分供村民自住，一部分出售。在我們實(shí)際調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)在操作中有很多變通的地方，按照集約后的土地的用途來劃分，大致有如下幾類：
第一、村集體通過“舊村改造”等項(xiàng)目集約村民的土地，在此基礎(chǔ)上建設(shè)廠房，出租給投資者，投資者與村集體簽訂長(zhǎng)期合約。部分村民也在工廠工作，作為收入來源之一。
第二、村集體集約的土地后，建設(shè)現(xiàn)代化的住宅樓，村集體出售住宅的收入作為村民的福利以及村集體再投資的來源。住宅樓的方式多種多樣，從高層公寓到別墅不等，多樣化的住宅提供給住房需求者。這也是我們通常所說的”小產(chǎn)權(quán)房”的最常見的模式，住房需求者拿到的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村（居）委會(huì)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證。
第三、村集體將集約的土地直接出租，村集體與承租人簽訂長(zhǎng)期土地租用合同。租用的土地一般用來建設(shè)住宅或廠房，自住或者出租。典型的案例是在北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)小堡村。
3.1.6“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)法規(guī)政策
盡管中央層面針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的正式法規(guī)政策是一致的，但各地“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)法規(guī)政策變化較大。
（1）深圳
根據(jù)城市土地屬于國有的土地制度，深圳市的土地經(jīng)過1992和2004兩次統(tǒng)征，一部分已經(jīng)實(shí)施征地補(bǔ)償，但政府尚未全部納入儲(chǔ)備和管理；一部分政府已征土地并沒有完善征地補(bǔ)償手續(xù)；還有一部分政府應(yīng)返還或用于安置農(nóng)民的土地尚未安排；此外仍有一定數(shù)量的土地沒有按照國有建設(shè)用地規(guī)范化管理，停留在用地待批狀態(tài)。這直接導(dǎo)致了深圳的搶地蓋房的大潮：原村民除了在自家的宅基地上建房子，同時(shí)也在尚未納入管理或未完成征地補(bǔ)償?shù)耐恋厣辖ㄆ鹆朔孔?、廠房，而且每當(dāng)有“風(fēng)吹草動(dòng)”，搶建風(fēng)潮便隨之而起，愈演愈烈。每一次政府宣布清理“小產(chǎn)權(quán)房”，就會(huì)導(dǎo)致更強(qiáng)烈的搶地蓋房和擴(kuò)建已經(jīng)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”。
2012年最新《深圳市土地管理制度改革總體方案》，是土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和土地二次開發(fā)利用的機(jī)制創(chuàng)新。最大的作用是通過這個(gè)土地更新利用模式，將深圳現(xiàn)在復(fù)雜的土地、房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步清晰化。不過這個(gè)方案仍然沒有提出根本性的土地改革綱領(lǐng)，其進(jìn)步性主要表現(xiàn)在沒有提出對(duì)“歷史遺留違法建筑”激烈的懲處方案，而是依歷史依現(xiàn)狀有條件確權(quán)。
表3.1999年以來處理“小產(chǎn)權(quán)房”歷次官方文件
文件名稱 深圳市人民代表 頒布相關(guān)機(jī)時(shí)間 構(gòu) 1999.人民代
政策相關(guān)內(nèi)容及執(zhí)行情況
堅(jiān)決依法清理、拆除違法建筑，懲罰違大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定 3.5 表大會(huì)
常務(wù)委員會(huì)
深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處2002.理歷史遺留違法3.1 私房若干規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定；簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”
深圳市公共基礎(chǔ)2007.設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目房3.15 屋拆遷管理辦法
整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則
2008.2.20
法行為，保證城市規(guī)劃和城市建設(shè)的有序進(jìn)行。一戶村民只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積和建筑面積不能超過市政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。村民興建住宅，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)需要，依法報(bào)規(guī)劃國土部門審核、批準(zhǔn)。禁止非本村村民買賣宅基地和以合作建房的形式在宅基地興建住宅。執(zhí)行有一定的力度，但是沒有根治搶建風(fēng)潮，對(duì)不斷出現(xiàn)的違規(guī)建筑，僅對(duì)典型案里進(jìn)行了查處，但該規(guī)定成為后期查違的總則和臨界點(diǎn)。
深圳市規(guī)定了歷史遺留違法私房的界定，指《深人民政圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于堅(jiān)決府 查處違法建筑的決定》公布實(shí)施以前，即1999年3月5日以前違反法律、法規(guī)所建的私房 ；并對(duì)歷史遺留違法私房處于罰款、補(bǔ)交地價(jià)等處理后予以產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，但確認(rèn)后的產(chǎn)權(quán)不能交易。對(duì)于不屬于“歷史遺留違法私房”的違法建筑則按其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以查處。非原村民在原農(nóng)村用地紅線內(nèi)所建違法私房，由規(guī)劃國土資源部門按建筑面積每㎡處以罰款，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。建房者申請(qǐng)辦理確認(rèn)產(chǎn)權(quán)手續(xù)時(shí)，應(yīng)補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同，出讓地價(jià)按現(xiàn)行地價(jià)減免百分之七十五。成立市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)全市歷史遺留違法私房和生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑處理的日常協(xié)調(diào)工作。在后期的查違、拆遷執(zhí)行中均須按“兩規(guī)辦”規(guī)定流程來處理，但執(zhí)行的力度和制度執(zhí)行的硬度把握比較寬松和靈活，以加緊處理盡量放寬為原則。
深圳市拆遷納入原農(nóng)村歷史遺留問題處理范圍人民政的違法私房和生產(chǎn)經(jīng)營性房屋，符合“兩府 規(guī)辦”及市政府有關(guān)規(guī)定處理?xiàng)l件的，或者已經(jīng)過處理、并確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的，按規(guī)定給予補(bǔ)償： 延續(xù)了“兩規(guī)辦”法律效應(yīng)，在拆遷中落實(shí)“兩規(guī)辦”，盡量處理前期的違法違規(guī)民宅，按不同違規(guī)級(jí)別給予不同的罰款和補(bǔ)交地價(jià)款處理。
深圳市經(jīng)市政府同意，為獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)公眾舉報(bào)土國房局 地、礦產(chǎn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)違法行為，保障
土地、礦產(chǎn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展.30 《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》 2009.5.21 《深圳市土地管理制度改革總體方案》 2012.5.26
舉報(bào)下列違法行為并經(jīng)查證屬實(shí)的，依照《辦法》及本實(shí)施細(xì)則規(guī)定予以獎(jiǎng)勵(lì)：
（一）非法房地產(chǎn)交易行為。
深圳市經(jīng)普查記錄的違法建筑，符合確認(rèn)產(chǎn)權(quán)人大 條件的，適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體
經(jīng)濟(jì)組織利益，在區(qū)分違法建筑和當(dāng)事人不同情況的基礎(chǔ)上予以處罰和補(bǔ)收地價(jià)款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證。
對(duì)符合條件的給予處罰再核發(fā)房產(chǎn)證，合法化，但對(duì)于不符合條件的，堅(jiān)決禁止。
國土資“小產(chǎn)權(quán)房”有望按照“依現(xiàn)狀、依改源部、廣造”等路徑確定產(chǎn)權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)房，在東省政符合政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，在“房地合一”府 體系內(nèi)，探索房地權(quán)利分離條件下的管
理制度，探索土地權(quán)益書、作價(jià)入股等補(bǔ)償模式等。
（2）成都
2007年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)重慶、成都兩地設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，此后成都開始啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)改革農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度工作的指導(dǎo)意見》（2008）、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（2008），《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作的實(shí)施意見（試行）》（2008）、《成都市集體土地上房屋交易登記管理暫行辦法》（2008）、《關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施意見》（2010）、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（2010）等一系列政策措施，實(shí)施“三個(gè)集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中和土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。在推進(jìn)土地整理的過程中，成都市始終堅(jiān)持了“五個(gè)結(jié)合”：與改善農(nóng)村生產(chǎn)條件相結(jié)合，與推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，與促進(jìn)農(nóng)民集中居住相結(jié)合，與農(nóng)民增收相結(jié)合，與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。
《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（2008），指出農(nóng)村集體所有土地依法屬于農(nóng)民集體所有；集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、建設(shè)農(nóng)民住房、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃性經(jīng)營房屋；集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)年限不得超過同用途國有土地使用權(quán)出讓最高年限，再次流轉(zhuǎn)年限不得超過初次流轉(zhuǎn)合同約定年限的剩余年限；農(nóng)民退出宅基地（含住房）,其建設(shè)用地指標(biāo)由國土部門收購儲(chǔ)備，其收購價(jià)按不低于當(dāng)?shù)卣鞯刈》控泿叛a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定，或按不低于當(dāng)?shù)卣鞯刈》楷F(xiàn)房安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行住房置換，原宅基地進(jìn)行復(fù)墾。
2008年5月，四川省國土資源廳下發(fā)了《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》指出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指依據(jù)土地的總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城
鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組建成新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地格局更加合理的目標(biāo)。通過“增減掛鉤”，更大面積的建設(shè)用地被開發(fā)出來，村集體不僅可以通過賣指標(biāo)獲取收益，也可以通過直接流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地獲利。
成都市房產(chǎn)管理局下發(fā)的《關(guān)于開展集體土地上房屋所有權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》指出通過集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式取得土地并建設(shè)的房屋，其房屋應(yīng)與國土部門確定的用地性質(zhì)一致。
（3）北京
北京市政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房””的態(tài)度總體上明確，與中央對(duì)集體土地的政策步調(diào)一致。但是北京市政府在城市化征地過程中，為了換取農(nóng)民的支持，為安置農(nóng)民提供了一些靈活的政策，包括一些試點(diǎn)政策。再加上現(xiàn)有政策法規(guī)也存在漏洞或者解釋上的靈活性，為“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)提供了制度和政策條件。部分涉及農(nóng)村集體土地的政策簡(jiǎn)述如下：
（1）北京市實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》辦法（1991年3月15日北京市第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第26次會(huì)議通過），該辦法是北京市對(duì)土地利用經(jīng)營行政管理的基本法。其中第四十二條明確規(guī)定了“禁止利用集體所有的土地進(jìn)行土地和商品房屋的開發(fā)經(jīng)營活動(dòng) ”。
（2）《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地審批管理有關(guān)問題的通知》（2006年9月18日）。第二條和第三條涉及集體土地宅基地的使用條件。第二條規(guī)定：“宅基地的申請(qǐng)主體必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)村村民，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)村村民或居民不得申請(qǐng)使用宅基地建設(shè)住宅，否則應(yīng)依法辦理征地手續(xù)?！钡谌龡l規(guī)定：“農(nóng)村村民申請(qǐng)使用宅基地建設(shè)住宅的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，不得超計(jì)劃審批，嚴(yán)禁農(nóng)村村民違反規(guī)劃亂占濫用土地建設(shè)住宅?！?/p>
（3）關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的若干意見（2010年）。2010年4月29日，中共北京市委農(nóng)村工作委員會(huì)、北京市農(nóng)村工作委員會(huì)頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的若干意見》，文件特別強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。特別在一部分的第二條和第六條中提出了農(nóng)村集體土地是不能私自流轉(zhuǎn)的，并且土地用途不得改變。
其中第二條規(guī)定：“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的性質(zhì)和用途。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。要妥善處理好近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，嚴(yán)格遵守農(nóng)地農(nóng)用原則，嚴(yán)禁從事非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁破壞耕作層，有效防止破壞耕地等侵害農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為發(fā)生?！钡诹鶙l則規(guī)定：“健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。土地流轉(zhuǎn)受讓方以轉(zhuǎn)包、出租方式取得的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原承包方書面同意，并辦理流轉(zhuǎn)備案手續(xù)。企業(yè)或個(gè)人等經(jīng)營者與村集體簽訂非家庭承包或流轉(zhuǎn)合同的，未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意，不得私自進(jìn)行流轉(zhuǎn)；如需進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織提出書面申請(qǐng)。集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)確權(quán)確利和確權(quán)確股土地的，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)民主討論決定并進(jìn)行公示。流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人的，經(jīng)民主決策后報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”
5.“小產(chǎn)權(quán)房”的處理情況
（1）深圳
2009 年6 月2 日，深圳市人大常委會(huì)《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》出臺(tái)，對(duì)如何處置“小產(chǎn)權(quán)房”做了規(guī)定。其中第五、六條規(guī)定，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，市政府應(yīng)當(dāng)區(qū)別其違法程度，根據(jù)本決定以及土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的要求，分別采用確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時(shí)使用等方式，分期分批處理”，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，符合確認(rèn)產(chǎn)權(quán)條件的，適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益，在區(qū)分違法建筑和當(dāng)事人不同情況的基礎(chǔ)上予以處罰和補(bǔ)收地價(jià)款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證”。
深圳市經(jīng)過1992 年、2004 年兩次農(nóng)村城市化改造，原農(nóng)業(yè)戶口人員已全部轉(zhuǎn)為城市居民，農(nóng)村集體土地已轉(zhuǎn)為國有，土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)了從國家所有和農(nóng)村集體所有的二元結(jié)構(gòu)到國家所有的一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。深圳市查違辦負(fù)責(zé)人表示，深圳處理的歷史遺留違法建筑不是國土資源部文件所說的“小產(chǎn)權(quán)房”，但同時(shí)也明確，深圳民間所說的“小產(chǎn)權(quán)房”就能夠得到處理確認(rèn)，嚴(yán)厲打擊非法房地產(chǎn)開發(fā)和銷售是深圳一貫堅(jiān)持的立場(chǎng)。
（2）成都
成都市政府盡管到目前為止沒有在公開場(chǎng)合鼓勵(lì)過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易行為，也沒有保證過其產(chǎn)權(quán)。但對(duì)在農(nóng)村集體土地上大規(guī)模實(shí)施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不過問，實(shí)際意味著對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的一種“默許”或間接承認(rèn)。其中，最典型的做法屬于郫縣。與國內(nèi)其他地方的小產(chǎn)權(quán)房由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體組織頒發(fā)“產(chǎn)權(quán)證”不同，郫縣團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)的小產(chǎn)權(quán)房，房產(chǎn)證是由縣建設(shè)部門頒發(fā)的，從而默認(rèn)了小產(chǎn)權(quán)房的合法性。
（3）北京
北京市對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的處理措施比較嚴(yán)格，主要有強(qiáng)制拆除和沒收等措施。據(jù)新浪樂居報(bào)道，根據(jù)2007年以來北京市公開查處“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目不完全統(tǒng)計(jì)可知，北京市查處的116處“小產(chǎn)權(quán)房”共分布在13個(gè)城區(qū)。昌平、房山和懷柔的“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目是近年來清查重點(diǎn)區(qū)域，占查處總量的72%。根據(jù)此次不完全統(tǒng)計(jì)，“小產(chǎn)權(quán)房”的查處方式以拆除、沒收、罰款為主。從現(xiàn)有項(xiàng)目狀態(tài)看，拆除的項(xiàng)目有21個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)18%；以沒收、罰款為主的項(xiàng)目9個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)8%；責(zé)令停工停售為主的項(xiàng)目7個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)6%。在建在售待清理項(xiàng)目79個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)68%，項(xiàng)目查處效果不力，在建在售情況仍普遍。
2012年，北京市國土資源局自6月中旬起北京開展“小產(chǎn)權(quán)房”的清理整治工作。初步清理出自2008年以來在建在售的79個(gè)違法占地項(xiàng)目。此次為北京首次大規(guī)模公布“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目。在國土局公布的79個(gè)小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目名單中，昌平區(qū)、房山區(qū)和懷柔區(qū)的小產(chǎn)權(quán)占的比重最高。
至于具體如何對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行分類處理，一般認(rèn)為房屋是否建于2007年12月30日是一個(gè)時(shí)間分水嶺。2010年5月4日，國土部督察“小產(chǎn)權(quán)房”公
告稱：對(duì)尚未銷售的，2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除。對(duì)2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國“小產(chǎn)權(quán)房”處理政策出臺(tái)后將一并處理。如作為2012年9月北京市公布的79處待清理“小產(chǎn)權(quán)房”之一，北京市最大“小產(chǎn)權(quán)房”通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村太玉園可謂被查處的典型項(xiàng)目。它于2001年陸續(xù)開建，入住率高，社區(qū)成熟。共有200余棟、8000余套房，3萬多居民。目前新房已售完，因建設(shè)時(shí)間早于2007年12月30日，且規(guī)模較大，盡管被查處，也未見拆除，現(xiàn)二手房仍在售。同為“小產(chǎn)權(quán)房”，于2011年建設(shè)、銷售的通州宋莊鎮(zhèn)尹各莊村中住宅樓遭受查處的方式則完全不同。該項(xiàng)目因非法占用34.39畝土地并破壞農(nóng)用地，現(xiàn)建筑物已全部被拆除，土地復(fù)耕。相關(guān)人員被追究刑事責(zé)任。
2012年10月，北京市政府召開專題會(huì)，要求在建在售的“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目堅(jiān)決停建停售，對(duì)不同“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)行分類研究，不同情況將采取不同的處理方式?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”中最難處理的是已經(jīng)售出的“小產(chǎn)權(quán)房”，目前對(duì)于這些“小產(chǎn)權(quán)房”如何處理，國土部門尚未有相關(guān)的政策。此次北京的清理整治中，也未提及已售“小產(chǎn)權(quán)房”的處理方式。
6.“小產(chǎn)權(quán)房”的問題與貢獻(xiàn)
從實(shí)際調(diào)研情況來看，三個(gè)地方的“小產(chǎn)權(quán)房”存在的問題類似，大致可以分為小產(chǎn)權(quán)房本身的問題以及帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)以及帶來的經(jīng)濟(jì)糾紛等問題。
第一，公共設(shè)施和公共服務(wù)缺位。在深圳，如“小產(chǎn)權(quán)房”較為集中的寶安、龍崗、龍華新區(qū)等地，“小產(chǎn)權(quán)房”建筑過密、通風(fēng)采光不佳而成為“握手樓”，建筑質(zhì)量不佳甚至消防、電梯等都達(dá)不到相關(guān)安全要求。在北京，“小產(chǎn)權(quán)房”一般建立在城郊，缺乏商業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等公共設(shè)施配套。有的小產(chǎn)權(quán)的地段由于偏遠(yuǎn)，交通也不便利，給業(yè)主帶來很高的交通成本。以昌平區(qū)園林圣懋小區(qū)為例，該小區(qū)以老年公寓項(xiàng)目立項(xiàng)，已建有17棟住宅樓。小區(qū)交通配套不完善，進(jìn)入小區(qū)的唯一通道僅是是一條河堤路。此外，水電、子女教育、醫(yī)療等問題也令業(yè)主擔(dān)憂。配套設(shè)施較差基本是大多“小產(chǎn)權(quán)房”的共同的問題。
第二．物業(yè)管理水平較差?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的物業(yè)服務(wù)層次較低，有些小區(qū)甚至不存在物業(yè)管理。不少“小產(chǎn)權(quán)房”的物業(yè)公司大多只為小區(qū)清潔，而小區(qū)公共部位的綠化、安保及公共設(shè)施的管理和經(jīng)營，則無人管理。此外，猶豫保安人員配備不足，以及監(jiān)控設(shè)施不到位，城鄉(xiāng)接合部的“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)多次發(fā)生偷盜事件，小區(qū)安全問題堪憂。
第三，房屋質(zhì)量問題。雖然有的“小產(chǎn)權(quán)房”的房屋質(zhì)量不錯(cuò)，可是大多“小產(chǎn)權(quán)房”房屋質(zhì)量堪憂，由于缺乏有效的監(jiān)管，“小產(chǎn)權(quán)房”建筑質(zhì)量存在安全隱患。一般而言，為追逐商業(yè)利益，開發(fā)商在建筑施工時(shí)能省則省，能減則減，在住宅樓后期保修方面也出現(xiàn)了很多問題。
第四，低土地利用率和財(cái)政收入損失。“小產(chǎn)權(quán)房”從開發(fā)到建設(shè)到銷售,規(guī)避了大量稅收,包括土地增值稅、契稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加稅、印花稅等各種稅收"造成了國家稅費(fèi)流失。更重要的是，也阻止了經(jīng)由農(nóng)
民集體和農(nóng)戶個(gè)人自發(fā)開發(fā)的合法房地產(chǎn)市場(chǎng)帶動(dòng)的更大規(guī)模產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的稅收收入。
第五，“小產(chǎn)權(quán)房”存在法律風(fēng)險(xiǎn)。一是地下交易合同不受保護(hù)，買賣合同法院不認(rèn)可，一旦某一方反悔并訴至法院，法院將判決退款退房。二是無法辦理抵押。三是雖然如此大規(guī)模的小產(chǎn)房政府不能簡(jiǎn)單一拆了之，但原則上“小產(chǎn)權(quán)房”頂著非法的帽子，無法對(duì)抗國家的征地和拆遷。四是無法辦理繼承。
第六，處理不當(dāng)誘發(fā)政府與民爭(zhēng)利和官民對(duì)立。
3.2 全國其他城市的“小產(chǎn)權(quán)房”概況及處理措施
3.2.1 其他城市“小產(chǎn)權(quán)房”概括及處理措施
目前“小產(chǎn)權(quán)房”在一線城市比較突出，如北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟(jì)南、鄭州、珠三角等地，以舊城改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等名義存在已久。但隨著城市化的快速推進(jìn)，在一線城市之外也催生了大量的小產(chǎn)權(quán)房。
如在天津，不僅近郊地區(qū)有小產(chǎn)權(quán)房在銷售，遠(yuǎn)郊地區(qū)也開始有所分布。在西安，小產(chǎn)權(quán)房主要集中在城郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部，許多小產(chǎn)權(quán)房都是以城中村改造的名義進(jìn)行，村委會(huì)拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發(fā)商合作建設(shè)或自己建設(shè)，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售。在武漢，“小產(chǎn)權(quán)房”多集中于城中村及城市邊緣地帶，房屋多是農(nóng)民在富余的宅基地蓋的房屋，或者城市周邊鄉(xiāng)村大面積進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，在資金不足的情況下引進(jìn)外援開發(fā)，一部分留給當(dāng)?shù)卮迕窬幼?，另一部分則向外發(fā)售。海南是一線城市之外“小產(chǎn)權(quán)房”比較集中的地區(qū)。2009年，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》正式出臺(tái)，使得當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，房?jī)r(jià)不斷攀升，也給“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生帶來了條件。2010年底，海南省住建廳獲統(tǒng)計(jì)顯示，海口違規(guī)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”有11.5萬平方米9。
盡管近年來行政部門出臺(tái)的政策均對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”持反對(duì)態(tài)度，但國家層面并沒有統(tǒng)一的“小產(chǎn)權(quán)房”處理措施，各地的處理方案有所不同，最嚴(yán)厲的有強(qiáng)制拆除，如北京和三亞等地，還有罰款、沒收等方式。
2012年國土資源局表示要出臺(tái)方案清理“小產(chǎn)權(quán)房”，并選擇城市進(jìn)行試點(diǎn)，具體的處理小產(chǎn)權(quán)的方案尚在制定中。在政策操作層面，我們選擇了一些典型的代表城市考察“小產(chǎn)權(quán)房”的處理情況。
表4 典型城市處理“小產(chǎn)權(quán)房”的措施 地區(qū) 處理措施 北京 拆除、沒收、罰款、停工停售
《海口三亞兩地“小產(chǎn)權(quán)房”逾310萬平米》，中國新聞網(wǎng) 2010年12月10日。
深圳 成都 上海 海南 確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時(shí)使用等方式，分期分批處理
綜改政策和土地置換機(jī)制后，催生大量“小產(chǎn)權(quán)房”，房屋買賣合同的有效和無效的區(qū)分，尊重現(xiàn)狀和事實(shí)，鮮見強(qiáng)拆
強(qiáng)拆、沒收、罰款
3.2.2 對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”處理措施的分析
“小產(chǎn)權(quán)房”是隨著住房商品化后政府和開發(fā)商在房?jī)r(jià)高漲的情況下獲得巨大利益，而村集體和農(nóng)民也參與房地產(chǎn)增值的過程中發(fā)展起來的?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”給村集體、農(nóng)民、基層政府以及買房者帶來的利益是切切實(shí)實(shí)的，但確屢次受到各級(jí)政府的打壓，歸根到底是“小產(chǎn)權(quán)房”觸動(dòng)了相關(guān)部門的利益，由于“小產(chǎn)權(quán)房”蓋在農(nóng)村集體土地上，不能上市交易，省去繳納巨額的國有土地出讓金，造成國家土地出讓金或者替代性稅費(fèi)以及其他稅費(fèi)的大量流失。
“小產(chǎn)權(quán)房”也是地方基層政府和上一級(jí)政府部門之間的利益博弈的結(jié)果，如果沒有地方基層政府參與默許及其背后與村集體的利益交換（比如為了按照非市場(chǎng)補(bǔ)償條件征地，對(duì)村集體和農(nóng)民個(gè)人用地做出一些政策性承諾），“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)、建設(shè)、交易、以及轉(zhuǎn)手等環(huán)節(jié)不會(huì)如此順利，而且“小產(chǎn)權(quán)房”也不會(huì)愈禁愈多。
4．研究發(fā)現(xiàn)與結(jié)論
4.1“小產(chǎn)權(quán)房”存在的合理性
“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生及發(fā)展壯大說明其是順應(yīng)各方需求產(chǎn)生的，有合理性。一方面，“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格較低，為城市中低收入階層提供了合適的住房來源，而且緩解了城市房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的壓力。另一方面，壯大了村集體，并增加了村民的財(cái)產(chǎn)性收入。這在某種程度上使城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)民分享到了城市化工業(yè)化所帶來的好處，不僅提高了農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)收入，也改善了城市低收入階層的住房條件，同時(shí)又為城市周邊地區(qū)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以及外來務(wù)工人員提供了廉租房和廉價(jià)的住宅，從而有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。這些都說明了“小產(chǎn)權(quán)房”的存在是合理的，而不能一味打壓。
4.2“小產(chǎn)權(quán)房”的“不合法”之處
“小產(chǎn)權(quán)房”到底哪里“不合法”？對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的“不合法”之處可從三個(gè)方面來理解。
首先，人們通常說其“不合法”，有三大觀點(diǎn)。第一，“小產(chǎn)權(quán)房”在開發(fā)建設(shè)全過程都違反政策法規(guī)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”在開發(fā)建設(shè)用地上是違規(guī)的，開發(fā)建設(shè)單位未取得合法的土地使用證，在開發(fā)建設(shè)中不具備辦理規(guī)劃許可和開工許可的條件，在市場(chǎng)銷售階段也不具備預(yù)售許可和銷售許可的條件，不具備“五證”：即土地使用證、規(guī)劃許可證、開工證、預(yù)售許可證、銷售許可證全都沒有。第二，有部分“小產(chǎn)權(quán)房”的土地使用也不完全合法。目前各地用于“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)用地，大部分占用的是農(nóng)民集體所有的土地。對(duì)于用農(nóng)民集體所有的土地與其他投資主體合資進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，擅自改變農(nóng)民集體所有土地用途的做法不符合現(xiàn)有法律。第三，我國中央政府自1999年以來出臺(tái)了一系列制約“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的政策，基本是從農(nóng)村土地利用方面反復(fù)強(qiáng)調(diào)“小產(chǎn)權(quán)房”的不合法性，政策目標(biāo)是以禁止“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)和銷售為主。這些政策的出臺(tái)，是理解“小產(chǎn)權(quán)房”不合法的一個(gè)思路。
其次，由于現(xiàn)有法律中存在很多模糊不清的地方，在合法與非法之間給“小產(chǎn)權(quán)房”留下了一個(gè)擦邊球的空間，即便法律規(guī)定不允許開發(fā)某種形式的小產(chǎn)權(quán)，地方政府、村集體或者其他小產(chǎn)權(quán)提供主體做出變通安排就可以在某種程度上規(guī)避現(xiàn)行法規(guī)。
即使按照現(xiàn)有的法律，并沒有明文規(guī)定禁止在農(nóng)村土地上進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)和出售房地產(chǎn)。如《中華人民共和國土地管理法》第四十三條也規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條也規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企
業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。
部分“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)也與地方政府變相出臺(tái)鼓勵(lì)或默認(rèn)其開發(fā)的政策有關(guān)，而地方政府的政策也不一定合乎法規(guī)，而且村集體和其他“小產(chǎn)權(quán)”開發(fā)會(huì)進(jìn)一步變通利用地方政府的政策。比如，為使得農(nóng)民接受較低的征地補(bǔ)償水平，地方政府（比如深圳）有時(shí)對(duì)村集體提供留地政策，留給村集體一部分土地，供其按照一定的用途自行開發(fā)利用。村集體由此按照約定的用途或者變相改變用途自行開發(fā)利用這部分土地。在成都，2008年出臺(tái)了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，指出“集體建設(shè)用地可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、建設(shè)農(nóng)民住房、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃性經(jīng)營房屋”。這些建筑屬于合法的“小產(chǎn)權(quán)房”，后來部分被農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，其中一部分屬于“不合法”的“小產(chǎn)權(quán)房”。
再次是部分“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)最初是合法的，但是由于政府不斷改變和加碼對(duì)村集體和農(nóng)戶自主利用和轉(zhuǎn)讓土地和建筑物的限制，原來合法的“小產(chǎn)權(quán)房”變成“不合法”的“小產(chǎn)權(quán)房”。
正如引言中所歸納的那樣，我國農(nóng)村和城市的土地所有權(quán)是以“充公”形式公有化的。農(nóng)村土地通過法規(guī)政策逐步集體化，城市土地則通過1982年的憲法宣布國有化。這種公有化不是基于公平的交易。從法理上看，這些法規(guī)政策的正當(dāng)性本身也是可爭(zhēng)議的。
4.3“小產(chǎn)權(quán)房”為何屢禁不止？
從各地“小產(chǎn)權(quán)房”的實(shí)際情況來看，“小產(chǎn)權(quán)房”是隨著住房商品化后政府和開發(fā)商在房?jī)r(jià)高漲的情況下獲得巨大利益，而村集體和農(nóng)民也參與土地增值的過程中發(fā)展起來的?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”給村集體、農(nóng)民、基層政府以及買房者帶來的利益是切切實(shí)實(shí)的，但確屢次受到各級(jí)政府的打壓，歸根到底是“小產(chǎn)權(quán)房”觸動(dòng)了相關(guān)部門的利益，由于“小產(chǎn)權(quán)房”蓋在集體土地上，不能上市交易，省去繳納巨額的土地出讓金，造成國家土地出讓金大量流失。小產(chǎn)權(quán)房也是地方基層政府和上一級(jí)政府部門之間的利益博弈的結(jié)果。比如中央政府允許地方政府發(fā)展“土地財(cái)政”，以平衡地方政府在預(yù)算收入份額分配中的失勢(shì)，并滿足地方政府快速城市化的支出需要；地方政府大肆征收土地，也需要為農(nóng)民留地或者允許其開發(fā)部分土地。如果沒有地方基層政府參與默許，“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)、建設(shè)、交易、以及轉(zhuǎn)手等環(huán)節(jié)不會(huì)如此順利，而且“小產(chǎn)權(quán)房”也不會(huì)愈禁愈多。
“小產(chǎn)權(quán)房”愈演愈烈也和目前的法律有漏洞有很大的關(guān)系。具體見上一節(jié)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的“不合法”之處的討論。在我國現(xiàn)有的法律框架下，村集體或農(nóng)民可以自建住房并且可以自行在自留地等屬于集體土地上經(jīng)營。《中華人民共和國憲法》第八條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”因此，在現(xiàn)有的法律條款下，如果村集體以建設(shè)企業(yè)或者其他公共設(shè)施等名義在集體土地進(jìn)行土地開發(fā)，是不受法律限制的。由此可見，現(xiàn)有法律中存在很多模糊不清的地方，在合法與非法之間給“小產(chǎn)權(quán)房”留下了一個(gè)擦邊球的空間。目前村集體借新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造名義，是“小產(chǎn)權(quán)房”目前普遍的運(yùn)作模式。再加上很多農(nóng)戶
已經(jīng)成為農(nóng)民工，放棄原來的住房。有些農(nóng)戶買了商品房，不需要自己的原有住房。這些農(nóng)戶直接出售或者變相出售（比如“以租代售”）本來就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最為自然的事情。所以盡管“小產(chǎn)權(quán)房”被明令禁止，但數(shù)量卻越來越龐大。
4.4 政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度
中央政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”一直持否定態(tài)度。但是正如上文所述，“小產(chǎn)權(quán)房”也是受了中央政府的間接慫恿和地方政府的容忍。但各地的處理措施各不相同，有的嚴(yán)格拆除，造成資源的巨大浪費(fèi)，有的地方緩和很多，分類分批處理。從2007年開始，中央政府多次啟動(dòng)“小產(chǎn)權(quán)房”清理整頓。尤其是2011年11月10日，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》發(fā)布，提出“對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’等違法用地，不得登記發(fā)證”。明確了不得為“小產(chǎn)權(quán)房”登記發(fā)證。
現(xiàn)行的處理措施，沒有考慮到“小產(chǎn)權(quán)房”利益相關(guān)者的訴求，嚴(yán)厲的一味叫停的處理措施是不合適的。面對(duì)各地“小產(chǎn)權(quán)房”普遍存在的事實(shí)并且還將繼續(xù)產(chǎn)生的趨勢(shì)，“小產(chǎn)權(quán)房”問題的核心不是合法與否和禁止與否的問題。而且如何要追溯合法性來源的話，對(duì)城鄉(xiāng)土地的充公式公有化法規(guī)和限制農(nóng)村土地開發(fā)利用的“剝奪性”法規(guī)，都缺乏民主的公共選擇程序，也就是缺乏合法性。政府應(yīng)當(dāng)把重心放在如何引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房從“合情合理”走向“合法合規(guī)”，如何在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中和諧解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問題，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)人、城鎮(zhèn)購房者、開發(fā)商“多贏”的問題。
值得指出的是，政府機(jī)構(gòu)也意識(shí)到“小產(chǎn)權(quán)房”的復(fù)雜性，并提出各種建設(shè)性的意見。如2013年3月，全聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)（原全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)）對(duì)外公布《“小產(chǎn)權(quán)”“大隱患”》的書面發(fā)言，稱違法小產(chǎn)權(quán)建筑不能一拆了之，建議把小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)與保障性住房建設(shè)結(jié)合起來，從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)住房供給來源，進(jìn)一步豐富城市住房供給體系。全聯(lián)房產(chǎn)商會(huì)認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生是伴隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展而產(chǎn)生的，其具有一定的合理性。對(duì)違法占用耕地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的替代性懲罰措施，可采取兩種方式：一是對(duì)于通過占補(bǔ)平衡的方式要求開發(fā)商和農(nóng)村集體組織另行開發(fā)出相同數(shù)量、質(zhì)量的耕地；二是沒收部分小產(chǎn)權(quán)房并將其納入保障性住房體系。
5．及時(shí)解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的必要性與一些對(duì)策
5.1 必要性
上述研究表明，政府需要正視和及時(shí)解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。其必要性體現(xiàn)在：
一是政府有關(guān)農(nóng)村土地和住宅的所有法規(guī)政策都是建立在對(duì)農(nóng)村土地的“充公”和對(duì)住宅產(chǎn)權(quán)的“剝奪”基礎(chǔ)上的，因?yàn)楸旧砭途哂胁缓戏ㄐ院筒徽?dāng)性。后來有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”的法規(guī)政策的出臺(tái)都是基于這種被“充公”和“剝奪”的狀態(tài)。三是 “小產(chǎn)權(quán)房”的存在有其很大的合理性，是面向需求的，是對(duì)現(xiàn)有法規(guī)政策不滿、自行采取措施滿足自身需求的一種體現(xiàn)。四是“小產(chǎn)權(quán)房”在很多城市的大量存在以及小產(chǎn)權(quán)房主的眾多人數(shù)，說明政府已經(jīng)難以通過簡(jiǎn)單的拆毀來解決問題。一旦拆毀“小產(chǎn)權(quán)房”樓區(qū)，其涉及人數(shù)基本上足以引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件。而且，“小產(chǎn)權(quán)房”一經(jīng)建成，就是人類的財(cái)富，不應(yīng)該通過簡(jiǎn)單的拆毀來破壞。五是政府當(dāng)前的政策法規(guī)是行政本位的，僅僅便利其本身的管治，其風(fēng)格已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了城市居民和農(nóng)民工獲得適宜住居的要求以及農(nóng)民進(jìn)行土地和住宅流轉(zhuǎn)以獲得正當(dāng)回報(bào)的要求。六是“小產(chǎn)權(quán)房”的大量存在說明它是一個(gè)大市場(chǎng)，本身符合市場(chǎng)的需求，政府需要順勢(shì)而行地順應(yīng)這種需求來實(shí)行善治。七是“小產(chǎn)權(quán)房”除了很少一部分仍然不能符合最新的規(guī)劃之外，其他基本上均可以通過一些機(jī)制安排來正式化?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”正式化之后成為“大產(chǎn)權(quán)房”，可以有效抑制城市中心地帶的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的上漲，有效擴(kuò)大住房供給。八是向城市居民開放農(nóng)村社區(qū)的住宅，有利于城鄉(xiāng)之間資源按照市場(chǎng)原則對(duì)流，促進(jìn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，提高農(nóng)村社區(qū)的品位，防止農(nóng)村社區(qū)的空心化。九是“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決越是往后推延，越是問題嚴(yán)重，應(yīng)該把推進(jìn)存量房問題的解決與禁止新的“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)相結(jié)合。
5.2解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的一些對(duì)策
縱觀眾行政部門對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度，無非是轉(zhuǎn)正、拆除、暫無處理措施（待研究）等等。我們認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”問題的對(duì)策有兩大類：治標(biāo)和治本。治標(biāo)的對(duì)策措施包括分類處理現(xiàn)有的“小產(chǎn)權(quán)房”，有條件的“小產(chǎn)權(quán)房”在補(bǔ)繳部分稅費(fèi)后直接轉(zhuǎn)化為國有土地并合法化等。治本的對(duì)策措施是要改變現(xiàn)行土地制度弊端，關(guān)鍵在于同地、同權(quán)和同價(jià)。此外，要真正解決小產(chǎn)權(quán)房問題，還需要一些配套的改革措施。
5.2.1 面向治標(biāo)的對(duì)策措施
5.2.1.1分類處理、有條件合法化
在大的法規(guī)框架不變前提下，可以采取一些治標(biāo)的措施，通過分類處理的辦法，對(duì)一些符合條件的“小產(chǎn)權(quán)房”合法化。這些措施應(yīng)當(dāng)遵循公平正義的原則。對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行分類處理的指標(biāo)對(duì)策包括：
一是對(duì)于嚴(yán)重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，非法占用耕地和基本農(nóng)田的，建筑設(shè)計(jì)施工質(zhì)量存在嚴(yán)重問題且難以補(bǔ)救的“小產(chǎn)權(quán)房”，要嚴(yán)格清理；
二是對(duì)于可以納入未來近期規(guī)劃的、非法占用耕地和基本農(nóng)田的，如果建筑設(shè)計(jì)施工質(zhì)量沒有問題的，則可以要求當(dāng)?shù)卣蛘叽迩f通過“占補(bǔ)平衡的原則”來提供同等面積的新增耕地來正式化。如果建筑設(shè)計(jì)施工質(zhì)量有問題，則不宜居住，則應(yīng)要求“小產(chǎn)權(quán)房”主根據(jù)施工質(zhì)量要求改建或者重建。
三是對(duì)于符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)施工質(zhì)量合格的，沒有非法占用耕地和基本農(nóng)田的，且城鎮(zhèn)居民已經(jīng)入住的、拆除成本巨大的“小產(chǎn)權(quán)房”，可視作城市住房體系的一部分而加以正式化。
四是對(duì)于那些在農(nóng)民宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)的，規(guī)模較大、符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、主要用于城鎮(zhèn)居民自住的“小產(chǎn)權(quán)房”，無論是否已經(jīng)出售，均可考慮通過讓其補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，繳納相應(yīng)的稅費(fèi)后，確認(rèn)購房者房屋所有權(quán)并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。
五是為了防止不納入規(guī)劃建設(shè)房屋現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延，對(duì)于在建和新建的“小產(chǎn)權(quán)房”則要抓緊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)中，經(jīng)過合理的審批程序予以確認(rèn)或者制止。
六是對(duì)于上述在建和新建的“小產(chǎn)權(quán)房”，也可以將其納入保障性住房規(guī)劃，通過政府采購的方式，將之用作為廉租房或者公租房之類的保障性住房，使之成為保障性住房的重要組成部分。
出臺(tái)這些分類處理措施之前，必須同時(shí)宣布允許這種適應(yīng)性措施的政策。根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)政策，農(nóng)村集體土地需要變成國有土地才能流通。政府要么根據(jù)現(xiàn)有法律框架嚴(yán)守這一條，但把建有小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)村土地通過一定程序變性為國有土地，要么出臺(tái)專門的政策允許農(nóng)村集體土地與國有土地一樣可以用于對(duì)外流轉(zhuǎn)。
“小產(chǎn)權(quán)房”正式化，如果需要變性為國有土地，或者繼續(xù)作為集體土地流轉(zhuǎn)，都還需要補(bǔ)交稅費(fèi)。如果在農(nóng)村集體土地不變性前提下補(bǔ)辦手續(xù)，那么不存在支付國有土地轉(zhuǎn)讓收入的環(huán)節(jié)。但是根據(jù)一般的原則，土地升值部分應(yīng)該部分歸公，比如以稅收或者收費(fèi)的形式。為了配合上述符合條件的“小產(chǎn)權(quán)房”的正式化，可以專門規(guī)定向小產(chǎn)權(quán)房所占有土地的出讓方收取一筆稅費(fèi)來反映土地增值部分歸公的原則。此外，出售和購買“小產(chǎn)權(quán)房”者，還需要補(bǔ)交相應(yīng)的相關(guān)稅款。
“小產(chǎn)權(quán)房”主獲得全套“大產(chǎn)權(quán)房”權(quán)證的具體手續(xù)可以是：一是“小產(chǎn)權(quán)房”買主在初次辦理房屋所有權(quán)證時(shí)可以直接補(bǔ)繳各種相關(guān)稅費(fèi)，并取得普通房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證書。取得該房產(chǎn)證的房屋所有權(quán)人相同于普通商品房的購房者，所有權(quán)人可以自己居住，也可以依法直接上市交易，受讓人不受任何限制。二是購房者直接進(jìn)入二手商品房市場(chǎng)，受讓人為普通購房者，但在出讓并辦理過戶手續(xù)時(shí)，必須補(bǔ)繳相關(guān)稅費(fèi)。此時(shí)補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)金對(duì)于賣方來說并無付出多少，影響的僅僅是其利潤而已。這是因?yàn)閺馁彿康狡涑鍪?，整個(gè)房?jī)r(jià)可能已有較大的增值，這樣出售房屋的原購房人，補(bǔ)繳稅費(fèi)，體現(xiàn)增值部分歸公以及一般交易應(yīng)該納稅的原則，并未增加其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
5.2.1.2將“小產(chǎn)權(quán)房”作為城市保障性住房供給的組成部分
目前，我國初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房、城市及工礦棚戶區(qū)改造五個(gè)層次為主要保障方式的住房保障體系，根據(jù)居民家庭收入狀況和住房支付能力，分類解決城市中低收入家庭的住房困難。其中經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房基本上是一種錯(cuò)誤的政策。因?yàn)橹灰菩行粜蜕唐贩?，購買經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房的購房者，完全可以用市場(chǎng)價(jià)買方，不需要花費(fèi)政府的補(bǔ)貼。
建議要正視當(dāng)前我國住房資源稀缺、房?jī)r(jià)收入比偏高、部分城市居民買不起商品房的客觀事實(shí)，強(qiáng)調(diào)“小產(chǎn)權(quán)房”的使用功能和低市場(chǎng)價(jià)住房保障功能，將其逐步引導(dǎo)到合法規(guī)范的軌道上來，扮演市場(chǎng)價(jià)保障性住房的角色。具體做法是：一是可以嘗試淡化“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)用地的集體所有制而非國有的土地性質(zhì)，允許城市和城鎮(zhèn)周邊集體性質(zhì)土地和“小產(chǎn)權(quán)房”的長(zhǎng)期存在，提供其完整的產(chǎn)權(quán)證書，不必強(qiáng)制地、一刀切地將集體土地征收為國有，將“小產(chǎn)權(quán)房”變?yōu)榇螽a(chǎn)權(quán)房。二是同時(shí)考慮在房?jī)r(jià)較高的一線和二線城市建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，賦予農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，使得“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ纳唐贩繀⑴c到城市住房供給體系中。這不僅有利于解決低收入階層的住房需求，更是對(duì)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的一項(xiàng)重要保障，從而對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。
此外，應(yīng)根據(jù)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、城市化進(jìn)程、人口變化趨勢(shì)、居民收入增長(zhǎng)情況、土地市場(chǎng)供求變化、房地產(chǎn)市場(chǎng)供求態(tài)勢(shì)等，盡快制定切合實(shí)際的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民住房保障中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)合理引導(dǎo)市場(chǎng)各方預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。
5.2.2 面向治本的對(duì)策措施
現(xiàn)行《土地管理法》第十條對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。從上述規(guī)定中不難看出，集體土地產(chǎn)權(quán)有三級(jí)主體：村集體、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體。但是集體成員的變動(dòng)目前越來越大，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體其內(nèi)涵更是不清晰。所有這些集體基本上都不是法人身份。許多村民小組的土地事務(wù)，往往由村集體決定。而村集體的土地事務(wù)，往往收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)甚至包辦。因此總體上存在產(chǎn)權(quán)主體不清晰，集體土地的使用權(quán)、收入權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的配置模糊，以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)缺失的問題。由于存在這些問題，政府對(duì)農(nóng)村集體土地的用途、轉(zhuǎn)用征收都做出了限定，導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)是一種不完整產(chǎn)權(quán)。同時(shí)城市國有土地的產(chǎn)權(quán)卻相對(duì)比較明確，國有土地和農(nóng)村土地其實(shí)是同地不同權(quán)。
長(zhǎng)期看來，需要明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是對(duì)流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利益邊界進(jìn)行法律確認(rèn)，還原農(nóng)民對(duì)土地資產(chǎn)的完整產(chǎn)權(quán)。這有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，也有助于遏制基層政府賣地的沖動(dòng)，有利于擴(kuò)大土地資源有效配置的信息基礎(chǔ)。
充分認(rèn)識(shí)到制度慣性在制度變遷中的重要性，我們認(rèn)為任何激進(jìn)的單一模式土地制度改革方案都值得懷疑。我們建議在維持現(xiàn)行“城市土地國有，農(nóng)村土地
集體所有”的制度格局下，引入退出權(quán)并采取在邊際上制度創(chuàng)新的策略。首先依照現(xiàn)實(shí)實(shí)行農(nóng)村宅基地私人所有；農(nóng)村土地集體所有制引入退出權(quán)，即農(nóng)民可以攜帶土地從“集體”中退出，農(nóng)民從集體中攜帶土地退出以后可以選擇私人所有也可以締結(jié)新的集體所有形式；所有形式的產(chǎn)權(quán)實(shí)行平等入市交易。也就是回到1956年6月一屆人大三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》有關(guān)社員可退社的規(guī)定上來：“可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地，可以抽回他所交納的股份基金和他的投資?！边@樣，一個(gè)關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的各種制度安排“池塘”就形成了。快速城市化的外部環(huán)境成為檢驗(yàn)這些制度安排的試驗(yàn)場(chǎng)。
打通國有土地產(chǎn)權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和村民小組集體產(chǎn)權(quán)、村民個(gè)人私有產(chǎn)權(quán)的交易通道，允許各種產(chǎn)權(quán)之間流動(dòng)、流通，形成事實(shí)上的退出權(quán)。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，實(shí)行國有地、集體地、農(nóng)民個(gè)人宅基地“統(tǒng)一市場(chǎng)”，真正做到“產(chǎn)權(quán)不分大小，一律保護(hù)，市場(chǎng)豈有親疏，地?zé)o二價(jià)?！保ㄊ⒑椋?010）。形成統(tǒng)一的市場(chǎng)后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地稀缺性的真實(shí)土地價(jià)格。形成有效的激勵(lì)機(jī)制和統(tǒng)一市場(chǎng)才是解決這一問題的根本出路。
5.2.3 配套改革措施甚或進(jìn)一步的改革
一些配套改革措施甚或進(jìn)一步的改革，有助于“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決。一是政府體制與財(cái)政體制改革。需要按照地方民主的公共選擇程序市、縣級(jí)政府明確其事權(quán)。對(duì)應(yīng)于其事權(quán)，地方公民需要根據(jù)民主的公共選擇程序決定政府的支出責(zé)任和支出需要，再按照這種支出需要來決定收入。這也意味著地方政府必須有獨(dú)立的收入權(quán)和有保證的主體收入。二是實(shí)行徹底的土地制度改革。這里包括撤銷憲法從1982年其規(guī)定的“城市土地屬于國有”這一條款、推行城市土地所有權(quán)制度的多元化，同時(shí)也包括講上述“農(nóng)村土地集體所有制引入退出權(quán)”的政策設(shè)想在憲法和一般土地法層面進(jìn)一步制度化，從憲法和一般法律層面確立農(nóng)村土地所有權(quán)的多元化。要確立逐步消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元分隔政策的原則，梳理法規(guī)政策，不斷消除二元分割隔問題。這里尤其涉及消除各種對(duì)城市居民購買和使用農(nóng)村住宅的限制。目前農(nóng)村地區(qū)很多村莊空心化嚴(yán)重，這種限制反而造成城鄉(xiāng)隔離，與我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策背道而馳。三是廢除當(dāng)前的城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，只保留戶籍的統(tǒng)計(jì)和信息功能。四是在引入地方民主制度的同時(shí)引入財(cái)產(chǎn)稅制度，以此位突破口打破目前我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的單中心格局，促使城郊和農(nóng)村地區(qū)的教育和衛(wèi)生設(shè)施以及其他設(shè)施的改善，平抑市中心的房?jī)r(jià)，增加所有人的居住地選擇機(jī)會(huì)。
6.結(jié)語
本研究報(bào)告總結(jié)了我國土地和住房制度與市場(chǎng)的問題，分析了全國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀、問題及其成因，并基于調(diào)查，重點(diǎn)梳理了深圳、成都和北京市的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀、問題及其成因，探討了采取適當(dāng)措施解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的必要性，最后從治標(biāo)和治本兩個(gè)角度提出了解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的對(duì)策，以及有助于解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的一些配套改革和進(jìn)一步改革措施。
整個(gè)研究由于經(jīng)費(fèi)和時(shí)間有限，并沒有對(duì)全國各地“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀與問題作系統(tǒng)、全面的概括。但“小產(chǎn)權(quán)房”所涉及問題的類型及其成因大同小異。本課題組的對(duì)策措施主要針對(duì)這些不同類型的問題提出了一些總體的對(duì)策和思路。在細(xì)節(jié)問題上，還有待進(jìn)一步的明確和探討。
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第五篇：運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論淺析小產(chǎn)權(quán)房問題
運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論淺析小產(chǎn)權(quán)房問題
摘要：近兩年來，國家開始重視“小產(chǎn)權(quán)房”問題，已經(jīng)開始清理并研究小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑。本文利用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)知識(shí)，分析小產(chǎn)權(quán)房為什么是無效的制度安排及其合法化的合理性，分析其合法化的制度障礙，提出小產(chǎn)權(quán)合法化的強(qiáng)制性制度變遷方法，即政府要兼顧效率與公平，通過一系列的制度改革減少其合法化的阻力。關(guān)鍵字：小產(chǎn)權(quán)房；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；強(qiáng)制性制度變遷
一、背景
2011年，國務(wù)院下令全面停售停建“小產(chǎn)權(quán)房”，并責(zé)成國土部、城鄉(xiāng)建設(shè)部等牽頭負(fù)責(zé)“小產(chǎn)權(quán)房”的摸底和清理工作；2012年，國土資源部將聯(lián)合有關(guān)部門，選擇部分問題相對(duì)突出的地區(qū)清理“小產(chǎn)權(quán)房”，為啟動(dòng)全面清理“小產(chǎn)權(quán)房”做好制度和政策儲(chǔ)備?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題已經(jīng)到了不能回避必須解決的時(shí)候，“小產(chǎn)權(quán)房”的命運(yùn)何去何從值得期待。
1.小產(chǎn)權(quán)房的概念 譚術(shù)魁認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”是建在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地之上且被非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員(外村村 民、城市居民)所擁有的住房。該定義簡(jiǎn)潔明了，第一，“小產(chǎn)權(quán)房”是建立在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上；第二，非本村人通過購買或租賃使用該房屋。
2.小產(chǎn)權(quán)房的存在現(xiàn)狀 多種原因催生“小產(chǎn)權(quán)房”，一是土地制度的缺陷，城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村集體土地不能入市流轉(zhuǎn)，國家低價(jià)從農(nóng)民手中征收土地，再高價(jià)出讓土地使用權(quán)，農(nóng)民僅得到很少的土地增值收益，這種利益非均衡造成農(nóng)民違法的動(dòng)力。因此，農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過建設(shè)住房直接出售的方式獲取利潤。二是我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展下房?jī)r(jià)的不合理上漲，許多低收入家庭只能購買價(jià)格合理的“小產(chǎn)權(quán)房”。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于自身利益的考慮，頒發(fā)給“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)證書；許多開發(fā)商違法開發(fā)農(nóng)村集體土地，銷售房子等等?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”違反我國《憲法》和《土地管理法》等相關(guān)法律，2011年頒發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》也明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地不得登記發(fā)證。即“小產(chǎn)權(quán)房”沒有國家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，這種證書不受法律保護(hù)。3.關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的研究：
學(xué)術(shù)界對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的研究多集中于從法律角度研究“小產(chǎn)權(quán)房”問題，也有部分文獻(xiàn)從經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論的角度探究“小產(chǎn)權(quán)房” 的產(chǎn)生原因、合法化的解決途徑，相關(guān)利益主體的博弈等。本文基于產(chǎn)權(quán)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)知識(shí)指出小產(chǎn)權(quán)房合法化的相關(guān)利益障礙及小產(chǎn)權(quán)房存在的政府失靈，分析小產(chǎn)權(quán)房合法化的合理性。提出小產(chǎn)權(quán)合法化的強(qiáng)制性制度變遷方法，即政府要兼顧效率與公平，通過一系列的制度改革減少其合法化的阻力。
二、無效的制度安排帶來的危害
盡管政府很早就開始查處小產(chǎn)權(quán)房違法現(xiàn)象，但是小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)卻屢禁不止，據(jù)一些機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，被調(diào)查城市小產(chǎn)權(quán)房已占上市商品房的20%左右，有的城市甚至達(dá)到了50%。1小產(chǎn)權(quán)房長(zhǎng)期存在是由于制度不均衡造成的。根據(jù)林毅夫?qū)χ贫茸冞w理論的研究，制度不均衡有三種解決的方法，“有些制度不均衡可以由誘致性創(chuàng)新來消除；有些制度不均衡將由于私人和社會(huì)在收益、費(fèi)用之間有分歧而繼續(xù)存在下去；強(qiáng)制推行一種新制度安排的預(yù)計(jì)邊際收益要等于統(tǒng)治者預(yù)計(jì)的邊際費(fèi)用”。而“維持一種無效率的制度安排和國家不能采取行動(dòng)來消除制度不均衡，這二者都屬于政策失敗”2。小產(chǎn)權(quán)房是一種制度不均衡長(zhǎng)期存在的例子，它是一種誘致性變遷，政府由于自身利益的考慮，相關(guān)利益集團(tuán)的阻礙和意識(shí)形態(tài)方面的原 12 張占錄，“結(jié)合土地發(fā)展權(quán)配置徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題”，觀察，2009—6 林毅夫，“誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷”，選自盛洪《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，253頁。因阻礙這種誘致性變遷，長(zhǎng)期維持這樣一種無效的制度安排。近兩年，當(dāng)這種誘致性安排的影響對(duì)利益集團(tuán)和政府造成巨大沖擊時(shí)，政府開始制訂一系列的措施變革這種制度安排。因此，眾多業(yè)主期盼小產(chǎn)權(quán)房能夠合法化，2012年，國土資源部已經(jīng)聯(lián)合有關(guān)部門進(jìn)行清理“小產(chǎn)權(quán)房”的試點(diǎn)。
1.“小產(chǎn)權(quán)房”影響我國耕地保護(hù)政策，有可能造成農(nóng)地過渡非農(nóng)化?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定:“確認(rèn)所有權(quán)農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！奔创寮w經(jīng)濟(jì)組織能夠以新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造等“合法”的名義占用耕地。此外，“小產(chǎn)權(quán)房”入市流轉(zhuǎn)后存在巨大的收益，會(huì)帶來社會(huì)對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)的投資。盡管我國有嚴(yán)格的保護(hù)耕地政策，然而面對(duì)巨大的利益誘惑，許多人會(huì)鋌而走險(xiǎn)，非法占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)地過渡非農(nóng)化。
2.各地變相的“土政策”有可能造成對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵害。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織才是小產(chǎn)權(quán)房的主導(dǎo)者，小產(chǎn)權(quán)房的利潤多數(shù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織瓜分，處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民只是得到小部分的分紅。小產(chǎn)權(quán)房的利益誘惑可能帶來政府對(duì)農(nóng)民宅基地和其他自留地的侵占，農(nóng)民在現(xiàn)行體制下只能是“啞巴吃黃連，有苦難言”。
3.滋生腐敗現(xiàn)象，帶來權(quán)利的濫用。小產(chǎn)權(quán)房是違法的制度安排，無論是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村集體經(jīng)濟(jì)組織都不敢公然違法，肯定是得到上級(jí)一定的默許。而要得到這樣的默許就必須給上頭帶來利益，使他們成為利益共同體，必然導(dǎo)致權(quán)力尋租。最終小產(chǎn)權(quán)房的收益被層層分割，成為政府官員中飽私囊的工具。
4.房屋購買者的權(quán)益時(shí)常受到侵犯，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。我國現(xiàn)行的住房政策缺乏對(duì)低收入家庭的保障，迫于生存的壓力許多人寧愿承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)購買小產(chǎn)權(quán)房。由于小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)，買房“產(chǎn)權(quán)”的穩(wěn)定是由買賣雙方的信用共同維持。一旦這樣的穩(wěn)定關(guān)系被打破，處于弱勢(shì)地位的小產(chǎn)權(quán)房購買者的利益將會(huì)受到侵犯。比如農(nóng)村房屋拆遷征收補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用高于小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格時(shí)，村集體可能以
三、小產(chǎn)權(quán)房入市流轉(zhuǎn)的合理性
“小產(chǎn)權(quán)房”作為非法的次生性制度安排，是由于農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織等追求利潤最大化導(dǎo)致的誘致性制度變遷。我國基礎(chǔ)的制度是宅基地不能入市流轉(zhuǎn)，顯然“小產(chǎn)權(quán)房”這種次生性制度安排與相關(guān)法律沖突。然而，“小產(chǎn)權(quán)房”是從農(nóng)民開始的制度變遷，正如安徽鳳陽小崗村率先開始的土地承包制度一樣，是由于產(chǎn)期以來對(duì)農(nóng)村土地增值收益的利益分配不均衡造成的，制度根源是不合理的土地征收制度。這種自下而上的制度變遷有其合理性，它是農(nóng)民對(duì)公平公正的土地收益分配的利益訴求。諾斯認(rèn)為，新制度安排有利于“改善生產(chǎn)效率和要素市場(chǎng)”3，“小產(chǎn)權(quán)房”入市后將有利于公平與效率的實(shí)現(xiàn)。
1.“小產(chǎn)權(quán)房”可以盤活農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，提高土地利用率，促進(jìn)土地集約節(jié)約使用。農(nóng)村宅基地面積普遍超標(biāo)，一戶多宅、違規(guī)建房現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率低下；長(zhǎng)期以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地被排除在土地建設(shè)要素市場(chǎng)外，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地缺少競(jìng)爭(zhēng)和活力，因此建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地土地市場(chǎng)，允許農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，是搞活農(nóng)村土地市場(chǎng)的關(guān)鍵。這種制度安排提高了農(nóng)村宅基地的利用率，改善了農(nóng)村土地市場(chǎng)，帶來農(nóng)戶良好的收益。已經(jīng)在城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)村將宅基地轉(zhuǎn)讓，加速了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
2.“小產(chǎn)權(quán)房”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一環(huán)，可以縮小城鄉(xiāng)差距，有利于完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題，改善農(nóng)村的環(huán)境。村民或集體經(jīng)濟(jì)組織通過出售或出租小產(chǎn)權(quán)房獲得可觀的收入，將這部分收入投入到農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。
短期來看，小產(chǎn)權(quán)房入市后會(huì)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)，造成一定的不滿和爭(zhēng)議，造成地方財(cái)政收入的降低；但是長(zhǎng)期來看，小產(chǎn)權(quán)房不僅可以縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民的收入，改善農(nóng)民生活條件，還能提高農(nóng)村土地的利用效率，最終必將提高整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力。3諾斯，“制度變遷和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，選自盛洪《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上》，四、小產(chǎn)權(quán)房合法化的制度障礙
小產(chǎn)權(quán)房合法化的阻力來源于政府和相關(guān)利益集團(tuán)。我國的法律禁止農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)，屬于諾斯提出的基礎(chǔ)性的制度安排；“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)是由于利益非均衡性導(dǎo)致的次級(jí)制度安排。而制度變遷的完成要克服法律障礙及相關(guān)利益團(tuán)體的阻礙。
分析“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)利益各方的收益與成本，有助于我們了解“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的利益動(dòng)機(jī)，相關(guān)利益各方的利益非均衡性以及“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的阻力。
對(duì)于農(nóng)民，盡管土地屬于集體所有，農(nóng)民是宅基地實(shí)際的使用人，并且我國于1990年頒發(fā)了“宅基地證”，農(nóng)民擁有宅基地不限期的使用權(quán)。目前，隨著農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度的加快，許多農(nóng)民拖家?guī)Э诘匠擎?zhèn)定居，造成農(nóng)村宅基地的大量空置；同時(shí)，我國人均宅基地面積普遍較高。因此，許多農(nóng)民將多余的宅基地出讓或租賃出去，以獲得豐厚的利潤。農(nóng)民也面臨著違法成本和宅基地流轉(zhuǎn)出去后失去保障的風(fēng)險(xiǎn)。然而由于我國法律規(guī)定的模糊性及法不責(zé)眾原則，并沒有對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民進(jìn)行懲罰。農(nóng)民唯一擔(dān)心的是失去宅基地后的風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”因?yàn)椴恍枰U納土地使用費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)，成本遠(yuǎn)低于城市房地產(chǎn)用地。村集體經(jīng)濟(jì)組織的違法動(dòng)力來源于集體建設(shè)用地上開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房帶來的利潤，然而村集體經(jīng)濟(jì)組織也面臨著違法成本。由于各村之間都達(dá)成了開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的默契，相互之間不會(huì)揭發(fā)彼此的違法行為，當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為了拿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生部分的“公關(guān)”費(fèi)用，這部分費(fèi)用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也面臨著違法成本，也存在向上級(jí)的“公關(guān)”費(fèi)用。
對(duì)于購買者，在房?jī)r(jià)上漲遠(yuǎn)高于居民的購買力的情況下，許多居民購買不起城市商品房，他們便會(huì)轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房購買者的利益在于城市房?jī)r(jià)和小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格的差價(jià)，但是他們面臨村集體毀約，小產(chǎn)權(quán)房無法轉(zhuǎn)正的風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于地方政府，我國政府壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng)，集體土地經(jīng)過征收變?yōu)閲泻蟛趴梢猿鲎尅，F(xiàn)行土地出讓主要采取招拍掛制度，土地出讓金可能達(dá)到征收農(nóng)村土地成本的幾十倍甚是幾百倍，而這部分的土地增值收益主要被各級(jí)地方政府瓜分。一旦農(nóng)村土地市場(chǎng)入市流轉(zhuǎn)，必將造成政府賣地價(jià)錢的減少，沖擊土地交易市場(chǎng)。因此，地方政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化有很大的阻力。
對(duì)于中央政府，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)解決許多低收入家庭的住房難題，緩解了住宅房供不應(yīng)求的局面，有利于社會(huì)主義和諧穩(wěn)定；但是，小產(chǎn)權(quán)房“打破了政府對(duì)建設(shè)用地的壟斷控制，也造成了對(duì)城市總體規(guī)劃和耕地的破壞”4。此外，“小產(chǎn)權(quán)房”違反國家法律法規(guī)，消弱了政府的公信力和權(quán)威。
對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)商，由于我國土地資源尤其是建設(shè)用地的緊缺，土地市場(chǎng)供不應(yīng)求，拿地的成本越來越高。因此，部分開發(fā)商把眼光投向了小產(chǎn)權(quán)房。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村由開發(fā)商投資建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，利潤按照一定的比例分成，開發(fā)商也獲得很大的利益。然而，開發(fā)商面臨著小產(chǎn)權(quán)房被查出后強(qiáng)拆的風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)的處罰。
五、小產(chǎn)權(quán)房入市的強(qiáng)制性制度變遷
既然小產(chǎn)權(quán)房的存在是一種無效率的制度安排，就要選擇最佳的制度變遷路徑解決這種無效的制度。根據(jù)林毅夫的研究理論，制度變遷分為誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷。其中“誘致性制度變遷”指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群(個(gè))人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行?！皬?qiáng)制性制度變遷”由政府
6命令和法津引入和實(shí)行5?！靶纬勺罱K的正式的制度安排，取決于多方利益主體的博弈。”，45 劉敏，“從博弈角度分析小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因和出路”，商業(yè)經(jīng)濟(jì)，第2009年第1期。林毅夫，“誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷”，選自盛洪《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，253頁。6 秦鳳偉，“誘致性制度變遷與小產(chǎn)權(quán)房合法化”，中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2010 年5 月。然而由于村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)處于弱勢(shì)地位，他們博弈的能力較弱，因此，依靠誘致性制度變遷解決小產(chǎn)權(quán)房問題將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。因此，需要依靠強(qiáng)制性制度變遷解決小產(chǎn)權(quán)房問題。
政府作為國家的管理者，區(qū)別于市場(chǎng)逐利的性質(zhì)。政府在制定法規(guī)政策時(shí)，要兼顧效率與公平。根據(jù)林毅夫相關(guān)理論，強(qiáng)制推行一種新制度安排的預(yù)計(jì)邊際收益要等于統(tǒng)治者預(yù)計(jì)的邊際費(fèi)用，這種收益與成本要按稅收凈收入、政治支持以及其他進(jìn)入統(tǒng)治者效用函數(shù)的商品來衡量。7政府要推行“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的強(qiáng)制性制度變遷，前提是要進(jìn)行一系列的制度調(diào)整。首先，政府要集中清理小產(chǎn)權(quán)房，依法查處不符合條件的小產(chǎn)權(quán)房，包括“違法建筑、有嚴(yán)重質(zhì)量問題、侵占耕地、嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房”8，由于各地的小產(chǎn)權(quán)房情況不同，清理小產(chǎn)權(quán)房的過程中要合情合理。其次，要對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記，清晰地界定產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)移性帶來所有權(quán)的比較優(yōu)勢(shì)：控制和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。9農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織成為小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制人，他們擁有自由支配宅基地的權(quán)利，受到法律的保護(hù)，可以減少政府對(duì)權(quán)利的侵害。收益水平和風(fēng)險(xiǎn)是相對(duì)應(yīng)的，利潤最大化的動(dòng)機(jī)會(huì)激勵(lì)部分村民選擇最優(yōu)的資源配置方式。此外，地方政府和相關(guān)利益集團(tuán)（如大型房地產(chǎn)公司）是“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的主要障礙，減少阻力的措施是使各方利益損失最小化，因此要給予他們適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。如進(jìn)行分稅制改革，提高地方的稅收比例；理順小產(chǎn)權(quán)房的收益分配方式，小產(chǎn)權(quán)房的出售者和購買者補(bǔ)交相應(yīng)的土地出讓金和稅費(fèi)，以緩解小產(chǎn)權(quán)房入市后對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)巨大的沖擊。
參考文獻(xiàn)： 1.78林毅夫，“誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷”，選自盛洪《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，253頁。
郭旭紅，“霾國農(nóng)襯柳產(chǎn)權(quán)房的危害及其解決途徑”，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)2012,／9。9阿曼·阿爾奇安，“產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，選自盛洪《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》。
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