第一篇：對農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新的調(diào)研分析

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，是以農(nóng)民的生存保障為基礎(chǔ)，以社會公平的價值理念為目標(biāo)，不是以市場交易為目標(biāo)而設(shè)計的。具有供給對象的特定性、保障性，土地提供的無償性或低價政策性，期限的不確定性，以及地隨房走的從屬性等諸多特征。農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民的居住消費(fèi)場所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的組成部分，承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等

多種功能，這是它與城市房基地最根本的區(qū)別所在。

一、農(nóng)村宅基地制度改革的必然性

過去很長的一段時期里，農(nóng)村宅基地制度雖對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了很重要的作用，并且目前在許多農(nóng)村仍然適用，但隨著城市化、工業(yè)化、市場化進(jìn)程的加快，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的變化，它的欠缺和弊端也正在逐漸顯現(xiàn)：

（一）現(xiàn)行的宅基地制度與節(jié)約集約用地的基本國策不相適應(yīng)。法律規(guī)定農(nóng)村村民符合條件可申請戶均120至130平方米地宅基地。農(nóng)民向集體申請宅基地可以無償取得，由此造成宅基地供應(yīng)上的“大鍋飯”。由于缺乏約束機(jī)制，使廣大農(nóng)民群眾產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地占地面積不斷擴(kuò)大，大量占用農(nóng)用地。致使一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)寸土寸金的耕地資源無法承受按規(guī)定審批新宅基地，許多地方早在5年前（有的甚至10年前）對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民停止審批新的宅基地了。按現(xiàn)有人口增長率，其它不少地方今后也將同樣面臨無地可供的窘境。還有，多數(shù)地方長期來缺乏村莊布局規(guī)劃和控制性詳規(guī)，宅基地建房土地指標(biāo)少，農(nóng)村建房基本處于見縫插針，無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這期間許多農(nóng)民家庭孩子長大了，要結(jié)婚，人口增加了住房成了大問題，建房沒地，買市場價的商品房經(jīng)濟(jì)上難以承受。農(nóng)村住房保障的缺失，將成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的一個因素。

（二）現(xiàn)行的宅基地制度與現(xiàn)在農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已不相適應(yīng)。傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應(yīng)以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會形態(tài)，經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，其中發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了根本性變化。**總體來講八成以上農(nóng)村勞動力在已二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民收入85%左右是來自二三產(chǎn)業(yè)，近半數(shù)的承包農(nóng)田已流轉(zhuǎn)實行了規(guī)模化經(jīng)營。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式，生產(chǎn)方式的改變直接影響著生活方式的改變。隨著農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，在城鎮(zhèn)居住成為一種趨勢，特別是年青一代，多數(shù)人的工作、生活、讀書已完全市民化。但雖在城鎮(zhèn)居住，又不愿放棄農(nóng)村宅基地房子，至使農(nóng)村“老齡化”、“空心化”問題日趨嚴(yán)重。而現(xiàn)行的宅基地制度又在一定程度上制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別。

（三）農(nóng)村宅基地市場流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙。與較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地的管理與立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺，這加大了農(nóng)村宅基地管理的難度。而事實上目前不少地方宅基地和房屋的流轉(zhuǎn)已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場。據(jù)慈溪市調(diào)查通過地產(chǎn)所交易的農(nóng)村住宅僅占實際交易量的一半。由于缺乏法律法規(guī)規(guī)范，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛；另一方面由于大量外來人口的涌入，房租收入成為近郊農(nóng)民收入重要來源，近郊農(nóng)村農(nóng)戶房屋出租普遍，有些村幾乎家家戶戶都有房屋出租，租房客超過了本村人，豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，反過來助長農(nóng)村違章搭建，使農(nóng)村無證經(jīng)營增加，加重治安、消防隱患。

（四）農(nóng)村宅基地制度改革滯后影響農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長、農(nóng)村宅基地制度改革滯后，直接阻礙著了農(nóng)民住房財產(chǎn)進(jìn)入市場流通的進(jìn)程。目前，城市房地產(chǎn)早已實現(xiàn)了“一戶兩證”，被金融信貸認(rèn)同，可以進(jìn)入市場自由買賣。而農(nóng)村宅基地屬集體所有，房屋歸農(nóng)戶私有，房屋不能單獨(dú)作為完整的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場交易。農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)的不完整性，使農(nóng)民家家都有擁有的最大財富不能作為資本來運(yùn)作，這不僅影響了金融資本進(jìn)入農(nóng)村，在被扭曲的市場（尤其是隱型地下市場）交易中，農(nóng)民住房很難保證交易公平和保值增值。

二、我市農(nóng)村宅基地制度改革的探索

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我市城鎮(zhèn)近郊為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村宅基地政策的同時，為破解農(nóng)民住房難，對傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度的改革創(chuàng)新作了積極的探索。

（一）涌現(xiàn)了一批以集中居住、多層住宅為主的社區(qū)式農(nóng)民居住區(qū)。**農(nóng)村居民以多層為主集聚式農(nóng)村居民公寓式住宅小區(qū)建設(shè)于2003年開始起步。鄞州區(qū)以村莊改造新家園工程為載體，至2007年底，有126個村開展農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)，已拆除農(nóng)村舊房子368萬平方米，已竣工447萬平方米，為農(nóng)戶提供了5萬余套新居。余姚市已經(jīng)建成以農(nóng)民為居住主體的多層公寓住宅小區(qū)13個，在建多層公寓住宅小區(qū)6個，建筑面積近150萬平方米可為農(nóng)戶提供1.5萬套新居。江北區(qū)也建成了慈湖人家、姚江花園等農(nóng)民居住小區(qū)近100萬

平方米。慈溪市開展效益型集中居住小區(qū)建設(shè)，已規(guī)劃實施36個農(nóng)民集聚建房項目。北侖區(qū)、奉化市等也相繼建成了一批多層為主的農(nóng)民集中居住小區(qū)。

（二）形成了集體農(nóng)民自籌為主、各方讓利、政府支持的建房籌資機(jī)制。農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)資金籌集，集體農(nóng)民自籌為主，主要是指利用村舊宅基地、集體其它閑雜地等土地的級差優(yōu)勢，充分運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行

置換，實施拆舊建新。農(nóng)民一般以自己宅基地和舊房折價置換新房，或以成本價購買。政府則在外部的基礎(chǔ)設(shè)施配套和規(guī)費(fèi)收取方面給予讓利，大大降低了建房成本，使農(nóng)民以較低的成本價購買農(nóng)村居民公寓房。

（三）探索了對“新人”和“新房”實行新的宅基地供給模式。各地對符合申請建房條件的“新人”和建“新房”的指標(biāo)，探索試行不再按傳統(tǒng)供地模式批給宅基地，停止單家獨(dú)院式住宅審批，集中建房指標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。農(nóng)民建房標(biāo)準(zhǔn)由原來的以戶為標(biāo)準(zhǔn)向以人為標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合；農(nóng)民建房審批標(biāo)準(zhǔn)由原單純以批建筑占地面積為主向建筑占地和建筑面積雙控相結(jié)合；農(nóng)民建房供地以集體土地為主向國有（國有行政劃撥或國有出讓）和集體用地相結(jié)合。以國有劃撥性質(zhì)供地的農(nóng)村居民公寓，在農(nóng)民補(bǔ)交土地出讓金后，取得土地證和房產(chǎn)證可以上市交易。

（四）宅基地使用制度改革創(chuàng)新成效明顯。一是盤活了農(nóng)村的存量建設(shè)用地，提高了土地集約利用的水平。原農(nóng)宅戶均一般占地在0.3畝至0.4畝左右，采用新模式安置農(nóng)戶后，比原占地節(jié)約20至40％。并且退宅還地后盤活了存量土地，緩解了工業(yè)用地緊缺的矛盾，既節(jié)省了砂地面積，又增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。二是改善了農(nóng)村的生活環(huán)境，提高了生活質(zhì)量。近幾年新的農(nóng)村公寓式住宅小區(qū)都有是參照城市居住小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套齊全,大大提高了農(nóng)民的生活品質(zhì)。三是培育了農(nóng)村新社區(qū)，促進(jìn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。采用新的宅基地置換模式形成了一批新型農(nóng)民居住社區(qū)，在改變了千百年以來農(nóng)民單家獨(dú)戶、封閉的、以農(nóng)耕社會為基本特征生活方式同時，大量新增的生活公共設(shè)施為農(nóng)民開展文體活動、享受休閑娛樂提供場所，這為構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)良好和諧的人際關(guān)系創(chuàng)造了很好的條件。

面向農(nóng)村、農(nóng)民以集中居住為主的宅基地制度，在改革中存在的主要問題是:一是建設(shè)資金收支平衡難度大，建造成本與拆遷安置價、以入與住房困難戶之間的購置價，存在較大差價；二是農(nóng)民的傳統(tǒng)居住觀念影響制約；三是住宅建設(shè)用地安排困難；四老房和宅基地退出機(jī)制不完善。

二、推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的思路與對策

農(nóng)村宅基地制度改革是整個農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的探索，著力解決農(nóng)民住房難和土地資源緊張的矛盾，促進(jìn)農(nóng)民由就業(yè)型轉(zhuǎn)移向居住型轉(zhuǎn)移，從制度層面推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和新農(nóng)村建設(shè)具有積極意義。

（一）加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，有計劃有步驟有重點地逐步推進(jìn)農(nóng)宅集聚化建設(shè)。一是按照城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的要求，加緊制定并實施縣域范圍的城鎮(zhèn)和村莊空間和農(nóng)民集中居住區(qū)布點規(guī)劃，以其為基礎(chǔ)強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間聯(lián)系，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，切實有效地解決鎮(zhèn)村聚落分散、人口集聚度低的問題。二是以城鎮(zhèn)和村莊空間布點規(guī)劃為依據(jù)合理確定政府投資農(nóng)村公共性基礎(chǔ)設(shè)施的重點區(qū)域，力避低效或無效投資，從基礎(chǔ)設(shè)施的改善方面把新農(nóng)村建設(shè)與城市化發(fā)展融合為一個有機(jī)整體。三是發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌規(guī)劃各街道（鎮(zhèn)）農(nóng)民公寓式住宅小區(qū)建設(shè)的選址及范圍、規(guī)模。實行分類指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中，對地處工業(yè)規(guī)劃區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村，要加快村莊改造步伐，鼓勵建設(shè)與城鎮(zhèn)建筑風(fēng)格相融合的多層住宅為主新型農(nóng)村居住社區(qū)。對于地處農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)的農(nóng)戶，應(yīng)控制單家獨(dú)院式建設(shè)，在規(guī)劃居民點內(nèi)支持建設(shè)公共設(shè)施比較完善的戶均占地集約型的聯(lián)戶聯(lián)排式農(nóng)宅。積極引導(dǎo)分散居住農(nóng)戶、新建翻建農(nóng)戶以及已向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶向城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)的新社區(qū)集中居住，提高城鎮(zhèn)人口集聚水平和資源利用效率。

（二）加大政策扶持，加快農(nóng)村住房制度改革推進(jìn)力度。一是要加大政策引導(dǎo)力度。市政府已出臺了《積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村住房制度改革試點的實施意見》，目前余姚、慈溪、鎮(zhèn)海和鄞州等10余個試點已開始啟動。各地應(yīng)根據(jù)市政府意見精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，進(jìn)一步制定和細(xì)化相應(yīng)的配套政策和實施細(xì)則，增強(qiáng)政策措施的可操作性；同時要做好政策的宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)村住房制度改革。二是要落實好農(nóng)民建房的各項規(guī)費(fèi)收取優(yōu)惠政策，切實降低農(nóng)村居民公寓建設(shè)成本。各縣（市、區(qū)）要本著讓利于民的精神，核定建設(shè)項目和優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，原則上除上繳國家、省部分外，市及以下的行政性規(guī)費(fèi)、城建配套費(fèi)等全額免收。三是落實好用地政策，對農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)優(yōu)先安排用地指標(biāo)，對于在舊村落翻建多層公寓中產(chǎn)生的復(fù)墾指標(biāo)，不能原地開發(fā)建設(shè)的由政府以市場價予以收購，以補(bǔ)充農(nóng)村公寓式住宅建設(shè)的資金平衡問題。

（三）積極開展農(nóng)村宅基地整理，探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌高效利用。一是調(diào)整完善農(nóng)村宅基地整理政策，通過提高復(fù)墾指標(biāo)收購價、補(bǔ)助復(fù)墾經(jīng)費(fèi),提高各地開展農(nóng)村宅基地整理的積極性；要將土地整理工作的重心由農(nóng)地整理向宅基地整理轉(zhuǎn)變，**要爭取列入城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點。二是通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)解決土地占補(bǔ)平衡與建設(shè)資金問題，耕地后備資源匱乏的地區(qū)，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地收益掛鉤支付用于農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)，解決新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金渠道。三是改革和完善宅基地審批制度，重點加強(qiáng)對新增宅基地的行政審批，根據(jù)農(nóng)村居民點布局要求，原則上對“新人”采取集中建房，對新建房實行以多層為主的辦法。對存量宅基地的原址翻建改建，也應(yīng)遵循上述原則。農(nóng)民建房供地方式以集體為主向國有（行政劃撥或國有出讓）和集體用地相結(jié)合轉(zhuǎn)變。對農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計劃指標(biāo)實行單獨(dú)核定、單獨(dú)下達(dá)，避免城鎮(zhèn)建設(shè)擠占農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)。

（四）建立農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索級差化管理農(nóng)村宅基地使用的辦法。一是建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵有條件的農(nóng)戶放棄宅基地進(jìn)城落戶，為農(nóng)村廢棄宅基地復(fù)墾整理創(chuàng)造條件。凡已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居的農(nóng)民，只要自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府按退出的宅基地面積給予一定的經(jīng)濟(jì)獎勵；在符合規(guī)劃的前提下，將原宅基地和房屋有償調(diào)劑給有條件申請宅基地的本村村民，可視作放棄宅基地享受經(jīng)濟(jì)獎勵。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金來源為耕地開墾費(fèi)、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。獎勵方式為一次性貨幣或養(yǎng)老生活補(bǔ)助。農(nóng)民放棄宅基地后，將不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其原作為農(nóng)民身份。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制可在農(nóng)村宅基地占地面積相對較大、經(jīng)濟(jì)條件相對較好的區(qū)域逐步推行。二是建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。宅基地有償使用制度可以打破傳統(tǒng)的宅基地使用的行政區(qū)域界限，推動農(nóng)村村民住宅建設(shè)逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中?？紤]到各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民承受能力差異性，農(nóng)村宅基地的有償使用制度宜循序漸進(jìn)地推進(jìn)，可先在發(fā)達(dá)地區(qū)推行，待條件成熟時，再逐步擴(kuò)大。三是建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在試點區(qū)域有序流轉(zhuǎn)，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。建立集體與農(nóng)戶合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

第二篇：某縣農(nóng)村宅基地制度改革調(diào)研報告

某縣農(nóng)村宅基地制度改革調(diào)研報告

對美好生活的向往，無論是農(nóng)民還是城里人都是一樣的。搞好農(nóng)村宅基地制度改革，對于把宅基地和住房當(dāng)成“命根子”的農(nóng)民來講，不僅是制度的改革，更是觀念的改革，是一場革命，事關(guān)農(nóng)民根本利益,事關(guān)農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定，事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。為全面搞好農(nóng)村宅基地制度改革，按照市主要領(lǐng)導(dǎo)要求，對全縣農(nóng)村宅基地制度改革情況進(jìn)行了深入調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、基本情況

xxx縣作為山東省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，總面積xxx平方公里，轄xx個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，xxx個行政村，共xx萬人，xx萬畝耕地。擁有農(nóng)村居民xxxxx人，農(nóng)戶xx萬戶，農(nóng)村宅基地xxx萬處，全縣農(nóng)村宅基地建設(shè)總面積xx萬畝，其中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道駐地宅基地xx個村莊建筑面積xx萬畝，其余xxx個農(nóng)村村莊建筑面積

畝。全縣戶均宅基地面積0.75畝，人均宅基地面積0.408畝，戶均宅基

1.86處。各村各戶的宅基地面積在0.2至1畝不等。一戶多宅現(xiàn)象不同程度普遍存在。

近年來，以“兩區(qū)同建”為抓手，通過新型農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級對推進(jìn)農(nóng)村宅基地等制度改革上進(jìn)行了探索。根據(jù)

2009年總體規(guī)劃，擬將全縣現(xiàn)有村莊合并建設(shè)成xxx個社區(qū)（村），其中，社區(qū)xxx個、行政村xxx個。依據(jù)規(guī)劃，近五年把xxx個村莊納入社區(qū)建設(shè)計劃。目前，已經(jīng)建設(shè)xxx個社區(qū)，實施搬遷的村莊xxx個，復(fù)墾宅基地面積xxx畝，附帶復(fù)墾周邊閑散地面積xxx畝。

xxx鎮(zhèn)xxx村、xxx村、xxx村是典型的空心村，根據(jù)航拍測量三個村農(nóng)戶宅基地建筑面積分別為172.2畝、594.3畝、238.8畝，而整個村莊實際占地面積均高出測量面積230%以上。若將閑置土地和拆遷的舊宅基地進(jìn)行整理，實施土地流轉(zhuǎn)，加快動能轉(zhuǎn)換，增收潛力巨大。順應(yīng)民意，農(nóng)民支持。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，是以農(nóng)民的生存保障為基礎(chǔ)，以社會公平的價值理念為目標(biāo)，不是以市場交易為目標(biāo)而設(shè)計的。具有供給對象的特定性、保障性，土地提供的無償性或低價政策性，期限的不確定性，以及地隨房走的從屬性等諸多特征。農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民的居住消費(fèi)場所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的組成部分，承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多種功能，這是它與城市房基地最根本的區(qū)別所在。

二、農(nóng)村宅基地制度改革的必然性

過去很長的一段時期里，農(nóng)村宅基地制度雖對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了很重要的作用，并且目前在許多農(nóng)村仍然適用，但隨著城市化、工業(yè)化、市場化進(jìn)程的加快，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的變化，它的欠缺和弊端也正在逐漸顯現(xiàn)：

（一）現(xiàn)行的宅基地制度與節(jié)約集約用地的基本國策不相適應(yīng)。法律規(guī)定農(nóng)村村民符合條件可申請戶均120至130平方米地宅基地。農(nóng)民向集體申請宅基地可以無償取得，由此造成宅基地供應(yīng)上的“大鍋飯”。由于缺乏約束機(jī)制，使廣大農(nóng)民群眾產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地占地面積不斷擴(kuò)大，大量占用農(nóng)用地。致使一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)寸土寸金的耕地?zé)o法承受按規(guī)定審批新宅基地，許多地方對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民停止審批新的宅基地了。按現(xiàn)有人口增長率，其它不少地方今后也將同樣面臨無地可供的窘境。還有，多數(shù)地方長期來缺乏村莊布局規(guī)劃和控制性詳規(guī)，宅基地建房土地指標(biāo)少，農(nóng)村建房基本處于見縫插針，無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這期間許多農(nóng)民家庭孩子長大了，要結(jié)婚，人口增加了住房成了大問題，建房沒地，買市場價的商品房經(jīng)濟(jì)上難以承受。農(nóng)村住房保障的缺失，將成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的一個因素。

（二）現(xiàn)行的宅基地制度與現(xiàn)在農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已不相適應(yīng)。傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應(yīng)以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會形態(tài)，經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，其中發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了根本性變化?？傮w來講八成以上農(nóng)村勞動力在已二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民收入

85%左右是來自二三產(chǎn)業(yè)，近半數(shù)的承包農(nóng)田已流轉(zhuǎn)實行了規(guī)?；?jīng)營。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式，生產(chǎn)方式的改變直接影響著生活方式的改變。隨著農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，在城鎮(zhèn)居住成為一種趨勢，特別是年青一代，多數(shù)人的工作、生活、讀書已完全市民化。但雖在城鎮(zhèn)居住，又不愿放棄農(nóng)村宅基地房子，至使農(nóng)村“老齡化”、“空心化”問題日趨嚴(yán)重。而現(xiàn)行的宅基地制度又在一定程度上制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別。

（三）農(nóng)村宅基地市場流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙。與較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地的管理與立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺，這加大了農(nóng)村宅基地管理的難度。而事實上目前不少地方宅基地和房屋的流轉(zhuǎn)已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場。據(jù)慈溪市調(diào)查通過地產(chǎn)所交易的農(nóng)村住宅僅占實際交易量的一半。由于缺乏法律法規(guī)規(guī)范，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛；另一方面由于大量外來人口的涌入，房租收入成為近郊農(nóng)民收入重要，近郊農(nóng)村農(nóng)戶房屋出租普遍，有些村幾乎家家戶戶都有房屋出租，租房客超過了本村人，豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，反過來助長農(nóng)村違章搭建，使農(nóng)村無證經(jīng)營增加，加重治安、消防隱患。

（四）建立農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索級差化管理農(nóng)村宅基地使用的辦法。一是建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵有條件的農(nóng)戶放棄宅基地進(jìn)城落戶，為農(nóng)村廢棄宅基地復(fù)墾整理創(chuàng)造條件。凡已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居的農(nóng)民，只要自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府按退出的宅基地面積給予一定的經(jīng)濟(jì)獎勵；在符合規(guī)劃的前提下，將原宅基地和房屋有償調(diào)劑給有條件申請宅基地的本村村民，可視作放棄宅基地享受經(jīng)濟(jì)獎勵。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金為耕地開墾費(fèi)、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。獎勵方式為一次性貨幣或養(yǎng)老生活補(bǔ)助。農(nóng)民放棄宅基地后，將不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其原作為農(nóng)民身份。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制可在農(nóng)村宅基地占地面積相對較大、經(jīng)濟(jì)條件相對較好的區(qū)域逐步推行。二是建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。宅基地有償使用制度可以打破傳統(tǒng)的宅基地使用的行政區(qū)域界限，推動農(nóng)村村民住宅建設(shè)逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中?？紤]到各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民承受能力差異性，農(nóng)村宅基地的有償使用制度宜循序漸進(jìn)地推進(jìn)，可先在發(fā)達(dá)地區(qū)推行，待條件成熟時，再逐步擴(kuò)大。三是建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在試點區(qū)域有序流轉(zhuǎn)，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。建立集體與農(nóng)戶合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

第三篇：宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革

一、宅基地制度改革的主要內(nèi)容和原則底線

中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，強(qiáng)調(diào)要積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點，是推進(jìn)土地要素市場化配置改革重要探索，對于補(bǔ)齊農(nóng)村土地制度短板，完善鄉(xiāng)村振興“四梁八柱”的政策體系具有重要意義。

二、宅基地制度改革的必要性

（一）有助于解決宅基地閑置浪費(fèi)，土地利用效率不高的問題。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，大量農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。40多年來，在我國農(nóng)村人口數(shù)量減少約2.39億的情況下，宅基地面積卻累計增加超過3000萬畝，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。造成這種局面的原因主要在于原有的宅基地制度有待改革。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和政策，宅基地由集體成員無償取得，一戶一宅，但不允許轉(zhuǎn)讓和買賣，甚至所在集體也不具備有償收回農(nóng)民宅基地使用權(quán)的機(jī)制。在這種情況下，一方面農(nóng)村新增戶需要新增宅基地，另一方面已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民的閑置宅基地又不能通過市場途徑流轉(zhuǎn)和重新配置，容易導(dǎo)致宅基地總量增加與閑置浪費(fèi)并存。農(nóng)村宅基地制度改革正是在堅持土地集體所有、保障農(nóng)戶資格的前提下，引入了市場機(jī)制，放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從而可以大大提高土地使用效率，遏制宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

（二）有助于吸引鄉(xiāng)村建設(shè)資金，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

長期以來，我國農(nóng)村建設(shè)資金缺乏的問題相對突出。由于宅基地和閑置農(nóng)房均不允許向外開放，農(nóng)村缺乏吸引城市資金下鄉(xiāng)的載體，鄉(xiāng)村建設(shè)資金池有出無進(jìn)，資金要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動的局面無法形成。農(nóng)村宅基地制度改革正是致力于構(gòu)建一套開放、共享、公平的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，釋放出農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋資源的價值，并吸引外部資本投入農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時，宅基地交易雙方參照城鎮(zhèn)房屋和土地流轉(zhuǎn)交易的稅費(fèi)征收辦法向國家繳納的稅費(fèi)，可用于充實農(nóng)村集體建設(shè)資金，也為宅基地集體所有權(quán)找到了實現(xiàn)形式。

（三）有助于實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

對于農(nóng)民而言，住房是其重要的財產(chǎn)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和政策，宅基地自發(fā)入市雖然給農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入的同時，確實也解決了部分進(jìn)城人口的居住問題，但是還存在不少制度障礙。農(nóng)村宅基地制度改革正是通過放活宅基地和農(nóng)宅使用權(quán)交易，為農(nóng)民打開了獲得財產(chǎn)性收入的大門。尤其是對于已經(jīng)在城市就業(yè)，急需定居資金的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，財產(chǎn)性收入的獲得為他們提供了實現(xiàn)市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（四）推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，是深化農(nóng)村土地制度改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述精神的具體體現(xiàn)。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展道路上，必須堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅持審慎與創(chuàng)新并重，不斷將宅基地制度改革向縱深推進(jìn)。

三、農(nóng)村宅基地使用主要存在的問題

一是農(nóng)村宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，基于“集體土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多農(nóng)戶都自發(fā)占領(lǐng)多處宅基地；

另一方面，由于基層管理的局限，使一些本應(yīng)該收回的宅基地?zé)o法收回，從而進(jìn)一步加劇了宅基地一戶多宅的現(xiàn)象。

二是農(nóng)戶建房面積大，嚴(yán)重超標(biāo)。

囿于“房子大光宗耀祖”等陳舊觀念及相互攀比心理影響，有些村民建房嚴(yán)重超過了縣宅基地建設(shè)面積標(biāo)準(zhǔn)。

三是村莊缺乏規(guī)劃，房屋布局較散亂。

長期以來，農(nóng)村住房建設(shè)缺乏科學(xué)的規(guī)劃與管理，絕大部分村莊沒有編制村莊規(guī)劃，致使村民建房選址隨意性很大，房屋布局散亂，朝向雜亂無章。

四是閑置房屋多，村莊空心化嚴(yán)重。

農(nóng)村人口大量外出就業(yè)及村民建新不

拆舊，致使閑置破敗的房屋或散布各處或集中連片，加劇村莊空心化程度。

五是違規(guī)建房多。

宅基地審批意識不強(qiáng)，使違規(guī)建房現(xiàn)象嚴(yán)重。

六是私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

由于宅基地管理制度滯后，加之村民普遍認(rèn)為宅基地是祖業(yè)是私有財產(chǎn)，使得房屋和宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

四、龍港市主要做法

（一）政策支持機(jī)制：宅改的制度保障。被列為宅基地改革試點之一，為該市宅基地改革提供了契機(jī)。龍港市緊緊圍繞中央所定的“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地制度改革總目標(biāo)和“兩完善兩探索”的改革任務(wù)來推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一項鄉(xiāng)村治理改革，也是一項國家治理工作，宅基地制度改革的推行離不開政策的支持。這表現(xiàn)在在市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立宅基地試點改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌全市宅基地制度改革。在市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本市實際情況制定具體的政策制度。如出臺了一項綜合性指導(dǎo)文件—《龍港市農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》，其內(nèi)容包括“指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、工作任務(wù)、工作步驟、工作措施”六個部分。圍繞宅改的目標(biāo)，出臺23項配套文件、3項組織管理制度和一系列工作指南等配套文件，這些為宅基地制度改革順利進(jìn)行提供了政策支持。

五、寫在開篇（為何要進(jìn)行宅基地制度改革）

農(nóng)村改革的目的是活村富民。中國農(nóng)村最重要、最龐大的資本存量，就是“三塊地”，即農(nóng)地、宅基地和集體建設(shè)用地。在新的發(fā)展階段，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)揮農(nóng)村在國內(nèi)大循環(huán)的能動性作用，關(guān)鍵是以盤活農(nóng)村“三塊地”為支點，撬動和動員社會投資并優(yōu)化生產(chǎn)要素的市場化配置，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，由此挖掘和釋放農(nóng)村土地的制度紅利，重構(gòu)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系并著力拓展農(nóng)民的增收空間。

無疑，農(nóng)村宅基地制度是我國最具特色也是備受關(guān)注的制度安排。正因為如此，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)要積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。

六、宅基地制度改革的未來方向

進(jìn)一步探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式，在維護(hù)集體所有權(quán)、厘清農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，盤活宅基地使用權(quán)。重點在于：

一是“三權(quán)分置”。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，關(guān)鍵在于維護(hù)所有權(quán)的基礎(chǔ)上厘清資格權(quán)。我國2007年實施的《物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)不動產(chǎn)歸本集體成員集體所有”。2021年實施的《民法典》作出了同樣的規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》和《民法典》的這一規(guī)定，農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的所有權(quán)主體，既不是集體經(jīng)濟(jì)組織，不是村民委員會，也不是全體村民，而是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員集體。從產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的層面來說，維護(hù)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的核心，不是要形成凌駕于成員之上的“集體”，而是要形成成員之外的排他。因此，明晰農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)歸屬，必須把集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)或資格權(quán)界定清楚，這樣才能把集體所有權(quán)真正落到實處，解決所有權(quán)主體虛置模糊的問題。

二是產(chǎn)權(quán)開放。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”不僅誘導(dǎo)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，而且打破村莊社區(qū)的封閉格局，在產(chǎn)權(quán)開發(fā)中引入社會資本，形成了多樣化的新型經(jīng)營主體。同樣，宅基地的“三權(quán)分置”也必將促導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)權(quán)開放。宅基地的集體所有權(quán)決定了農(nóng)戶的資格權(quán)，資格權(quán)則決定了農(nóng)戶的使用權(quán)。如果說資格權(quán)是封閉的，那么使用權(quán)則是可開放的。沒有開放不僅難以生成價格與競爭性市場，而且難以促進(jìn)村莊的人口流動尤其是有能力經(jīng)營主體的進(jìn)入?？赡艿那朗?，一方面通過對村莊宅基地特別是“空心村”的整治，進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌徇w與集中，利用耕地占補(bǔ)平衡及其區(qū)域性的建設(shè)用地指標(biāo)交易，盤活土地資源；另一方面支持村集體或經(jīng)濟(jì)合作社以出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房。

三是撬動盤活。

盤活宅基地使用權(quán)，是進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要渠道。一方面，應(yīng)該穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房與宅基地財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓，激活農(nóng)村金融，將產(chǎn)業(yè)振興與生態(tài)宜居目標(biāo)結(jié)合起來、推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從而發(fā)揮土地制度在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用;另一方面，利用財政資金進(jìn)行宅基地的置換、整理與修復(fù)，由此撬動和放大社會資本的注入，使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)觀光、民俗體閑、文化體驗以及養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體。其中，可通過股份合作的方式開發(fā)古村落、民俗村、體閑農(nóng)莊等，打造新的產(chǎn)業(yè)鏈；發(fā)展共享房屋、共享庭院、共享村落等共享經(jīng)濟(jì)形式，打造鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，開放與盤活產(chǎn)權(quán)，必須充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，守住“農(nóng)民利益不受損”的底線，在此基礎(chǔ)上將改革推向深入，從而為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。因此，學(xué)界有必要對農(nóng)村宅基地制度改革給予持續(xù)的關(guān)注。

七、改革背景

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度來源于土地制度改革實踐，是在對實踐經(jīng)驗總結(jié)提升基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度設(shè)計。多年來，農(nóng)村宅基地制度不斷調(diào)整完善，己形成一套具有中國特色的制度體系，有效保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷深入，現(xiàn)行宅基地制度也暴露出一系列問題。從2015年開始，中央加緊部署包括宅基地制度在內(nèi)的一系列土地制度改革，2019年新修訂的土地管理法把地方的最新實踐上升為法律規(guī)范，標(biāo)志著改革進(jìn)入新階段。站在新的起點上，梳理我國宅基地制度的政策演變脈絡(luò)，把握宅基地制度的現(xiàn)狀和特征，歸納試點探索的突破與制約，對于深入推進(jìn)宅基地制度改革具有重要意義。

八、宅基地制度改革的發(fā)展歷程

新中國成立至今，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從私有到集體所有、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)的過程。此處筆者結(jié)合宅基地權(quán)屬性質(zhì)、體制變革及其在土地管理體制上的要求和反應(yīng)等將新中國成立以來農(nóng)村宅基地制度的政策演變劃分為以下幾個階段。

（一）私人所有、自由流轉(zhuǎn)時期(1948-1961年)

新中國成立后，實行生產(chǎn)資料私有制，農(nóng)村的宅基地和房屋等歸農(nóng)民私有，農(nóng)民享有充分的處置權(quán)，可以自由買賣。社會主義改造時期，通過互助組、初級社、高級社等公有制改造，農(nóng)村生產(chǎn)資料集體化程度不斷提高，但宅基地和房屋屬于農(nóng)民所有的制度沒有改變。1956年實施的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定社員的房屋地基不必入社。這一時期，房屋及建房用地仍保持私有財產(chǎn)性質(zhì)，可以自由買賣、租賃、繼承，并受到法律保護(hù)。

（二）集體所有、地隨房走時期(1962-1994年)

高級社向農(nóng)村人民公社過渡后，在農(nóng)村實行生產(chǎn)資料集體所有制，農(nóng)村宅基地也逐步集體化，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)演變?yōu)檎厥褂脵?quán)。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊所有，不準(zhǔn)出租和買賣。社員的房屋歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。這一階

段，不允許宅基地單獨(dú)出租和買賣，但宅基地可以隨同房屋一并流轉(zhuǎn)。文化大革命爆發(fā)后，經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)趨于停滯，包括宅基地制度在內(nèi)的農(nóng)村各項制度也無明顯變化。這一時期，農(nóng)村房屋可以買賣，并順帶實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。1982年國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以隨同房屋的買賣而轉(zhuǎn)移，但是出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。1986年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)居民建住宅需要使用集體土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，首次從法律上明確城鎮(zhèn)居民可以合法申請集體土地蓋房。

改革開放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了建房熱潮，農(nóng)民建房熱衷于占好地、多占地，出現(xiàn)大量占用耕地的勢頭。為嚴(yán)格保護(hù)耕地，1990年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》，提出選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、耕地資源緊張的地區(qū)，有步驟地開展宅基地有償使用試點。進(jìn)入90年代后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，為此，中央不斷出臺措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1993年中辦國辦頒布《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項目審核處理意見的通知》，明確為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和超占費(fèi)，宅基地再次實行無償使用。

（三）嚴(yán)格管理、限制交易時期(1995-2008年)

1995年施行的《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，標(biāo)志著宅基地進(jìn)入嚴(yán)格管理、限制交易時期。1998年城鎮(zhèn)住房分配體制改革后，大量城市居民下鄉(xiāng)購買農(nóng)民的房屋，為控制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋行為以順利推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革，1998年修訂的《土地管理法》從法律上禁止了城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和房屋，并規(guī)定農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地。禁止農(nóng)民把住宅出售給城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民“一戶一宅”的規(guī)定，堵上了城市居民合法獲得農(nóng)村宅基地的途徑。此后，國家出臺的一系列政策文件，如2004年的國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及2007年國辦《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等，都嚴(yán)令禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，從此，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)地成為宅基地制度改革的紅線。

（四）拓展權(quán)能、自主探索時期(2008-2014年)

新世紀(jì)以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度不斷加大，大量農(nóng)村人口加速流向城市，在城市就業(yè)和購房居住，農(nóng)村宅基地及房屋閑置現(xiàn)象大量出現(xiàn)，引發(fā)社會關(guān)注。，習(xí)為提高宅基地利用效率，推進(jìn)人口流動與土地資源配置相匹配，國家探索放松對宅基地使用權(quán)的限制，穩(wěn)慎有序地激活包括農(nóng)村土地和房屋資源在內(nèi)要素市場成為改革探索的方向。2008年，黨的十七屆三中全會《決定》提出依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。2010年，原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》提出選擇合適地區(qū)開展宅基地有償使用試點，宅基地有償使用再次成為改革內(nèi)容。2013年黨的十八屆三中全會《決定》要求改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點。此后，以還權(quán)賦能為重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，農(nóng)民房屋和宅基地權(quán)益保護(hù)持續(xù)加強(qiáng)。

（五）保障權(quán)益、深化改革時期(2015年至今)

為落實十八屆三中全會要求，2014年12月中央深改組審議通過了農(nóng)村土地制度三項改革的意見，系統(tǒng)謀劃推進(jìn)完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度和宅基地自愿有償退出機(jī)制等改革事項。2015年2月，全國人大授權(quán)在全國33個試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律法規(guī)，開展宅基地制度改革試點。2015年11月，中辦國辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，將探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機(jī)制和開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款等改革事項提上日程。2018年，中央一號文件又提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地“三權(quán)分置”等改革事項。經(jīng)過5年的改革實踐，在總結(jié)各地試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2019年全國人大通過新修訂的《土地管理法》，對宅基地制度進(jìn)行了修改：一是明確規(guī)定保障戶有所居多種實現(xiàn)形式;二是下放宅基地審批權(quán);三是允許農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

九、深化改革的制度建議

（一）建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門的分工協(xié)作機(jī)制。

在宅基地管理上，新一輪的機(jī)構(gòu)改革明確將宅基地審批、監(jiān)督管理和執(zhí)法等職責(zé)劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，而村莊規(guī)劃、宅基地確權(quán)頒證、計劃指標(biāo)管理等職責(zé)還在自然資源部門。實踐中，兩部門的職能存在一定程度的交叉以及兩部門職能都不包括的空白地帶。如何建立兩部門在宅基地管理上的有效協(xié)同機(jī)制需要認(rèn)真研究，其中，信息和數(shù)據(jù)共享是健全兩部門協(xié)同機(jī)制的核心。因此，建議國家層面盡快研究建立兩部門關(guān)于宅基地管理的數(shù)據(jù)共享和協(xié)作機(jī)制。

（二）研究制定宅基地有償使用制度，實現(xiàn)試點到期后政策的平穩(wěn)過渡。

探索宅基地有償使用制度是前期改革試點的一項重要改革內(nèi)容，試點地區(qū)也做了大量卓有成效的工作。如果試點工作結(jié)束后有償使用政策不能繼續(xù)執(zhí)行，前期的工作必將徒勞，而且試點地區(qū)黨委政府的公信力將會大打折扣，甚至影響宅基地管理秩序。建議在部署新一輪深化宅基地制度改革試點時將其繼續(xù)作為重要改革內(nèi)容，或授權(quán)試點地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，研究是否繼續(xù)執(zhí)行宅基地有償使用制度以及確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加快探索戶有所居的多種實現(xiàn)形式，完善農(nóng)民住房保障方式。

如何在“三權(quán)分置”改革方向和制度框架下保障農(nóng)民戶有所居的多種實現(xiàn)形式是有待繼續(xù)探索的重要問題。新修改的《土地管理法》規(guī)定，在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，按照省級政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村居民實現(xiàn)戶有所居。這其中“規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”究競是何標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確。實踐中，各地因地制宜探索戶有所居實現(xiàn)形式，但大多與宅基地退出、增減掛鉤、集中居住等工作配合開展，如果不與這些政策配合，戶有所居的相關(guān)政策能否獨(dú)立運(yùn)行，以及資金如何籌集等問題需要進(jìn)一步研究。

（四）深入探索宅基地跨集體流轉(zhuǎn)問題，盤活閑置宅基地資源。

盤活閑置宅基地資源，促進(jìn)農(nóng)村土地有效利用是宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)在要求。而宅基地流轉(zhuǎn)是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個村集體內(nèi)部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體流轉(zhuǎn)，有效盤活利用就成為一句空話。從實踐情況看，試點地區(qū)探索開展了多種方式的宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)機(jī)制。建議對已有的探索進(jìn)行政策實施效果評估，在確保農(nóng)民利益不受損的情況下，擇機(jī)部署開展下一輪試點工作，進(jìn)一步驗證政策的可行性，逐步將實踐證明行之有效的做法上升為制度安排，解決宅基地合法流轉(zhuǎn)渠道不暢的問題。

十、當(dāng)前宅基地制度存在的問題

（一）所有權(quán)屬功能虛化，使用權(quán)屬不清晰，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)功能虛化弱化

目前我國農(nóng)村宅基地仍沿襲改革開放前確立的集體所有制，農(nóng)民享有宅基地的使用權(quán)和房屋所有權(quán)，房屋和宅基地的所有權(quán)分屬不同的土體，導(dǎo)致宅基地所有權(quán)土體虛化，所有人虛位。農(nóng)村宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓受限較少，但宅基地使用

權(quán)轉(zhuǎn)讓卻限制較多，在宅基地不能真正實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)的前提下，農(nóng)村住房市場無法真正發(fā)展起來，進(jìn)而影響農(nóng)民的房屋所有權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)，導(dǎo)致難以實現(xiàn)真正意義上的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。因此，宅基地的所有權(quán)和房屋的所有權(quán)的割裂，使得農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)功能嚴(yán)重虛化弱化。

（二）權(quán)利保護(hù)制度缺失，農(nóng)村宅基地用益物權(quán)不完整

雖然《物權(quán)法》確立了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，政府也加快了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作，但是，房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的政策規(guī)范與法律規(guī)定仍存在著一定的沖突，具體表現(xiàn)在:一是農(nóng)民的宅基地上的房屋不得向城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民出售;二是在1999年5月6日《國務(wù)院辦公廳關(guān)十加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》發(fā)布后，對城市居民購買農(nóng)民住宅的不予登記;三是非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋取得宅基地使用權(quán)的登記問題;四是農(nóng)村宅基地所有權(quán)土體與本集體經(jīng)組織成員身份界定問題。這就導(dǎo)致雖然《物權(quán)法》對農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)有原性規(guī)定，但是在具體實施上仍困難重重。

（三）規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村宅基地閑置與浪費(fèi)并存，粗放使用現(xiàn)象嚴(yán)重

盡管目前已經(jīng)有了村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，村莊布局規(guī)劃等，但規(guī)劃的引導(dǎo)作用和控制力度不夠，基層管理者未能嚴(yán)格執(zhí)行宅基地規(guī)劃，農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模失控，自然村莊環(huán)境整治困難。由十農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制，農(nóng)村宅基地不能按照市場機(jī)制進(jìn)行資源配置，加之農(nóng)村的鄉(xiāng)土人情社會，基層管理不到位，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象大量存在，土地資源利用浪費(fèi)嚴(yán)重，出現(xiàn)了人均宅基地面積不平衡、空心村、私搭亂建嚴(yán)重等現(xiàn)象。

（四）流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制形同虛設(shè)，農(nóng)村宅基地隱形交易與地下流轉(zhuǎn)大量發(fā)生

根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定：國家鼓勵進(jìn)城定居的農(nóng)村居民自愿有償退出宅基地，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購以用十滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用。但從實踐中來看，農(nóng)村宅基地自愿有償退出效果不明顯，其原因有：一是村集體財力薄弱，回購資金短缺;二是農(nóng)民期望值較高，退出之后宅基地流轉(zhuǎn)空間及范圍有限；三是宅基地增值收益分配機(jī)制尚不健全，缺乏具體政策支撐；四是宅基地退出后，沒有明確的配套政策保障體系，無法激發(fā)群眾退出宅基地的積極性。盡管法律明確禁止宅基地買賣，但實踐中，通過房屋買賣、以租代購等形式的隱形交易與地下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，給宅基地的管理造成了進(jìn)一步的混亂。

十一、宅基地制度存在的問題

1.宅基地所有權(quán)難以顯化

現(xiàn)行法律對宅基地集體所有的歸屬安排已經(jīng)比較清晰，當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問題在于如何更好地落實和顯化集體所有的各項權(quán)能，主要包括處置、管理和收益等三個方面。其一，宅基地所有權(quán)歸集體所有，但集體是一個抽象概念，需要通過一定組織來執(zhí)行完成集體意志。良好的組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制關(guān)系著宅基地的處置、管理和收益等集體所有權(quán)能的順利實現(xiàn)?！澳壳吧袩o法律法規(guī)對集體這一概念進(jìn)行界定，存在三權(quán)分置下的集體土地所有權(quán)落實風(fēng)險?！眆}l在宅基地改革實踐中，村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社以及新型農(nóng)村自治組織(一些基層農(nóng)村地區(qū)因應(yīng)協(xié)商民主，創(chuàng)新村民自治實現(xiàn)形式，不斷探索搭建起來的各種新型自治組織平臺，如村民理事會、鄉(xiāng)規(guī)民約評理會、村民議事會。)等各司其職，如何科學(xué)處理這些組織之間的關(guān)系，有條不紊地實施處置、管理和收益權(quán)能，是彰顯宅基地集體所有權(quán)的首要問題。其二，有償使用費(fèi)收取問題。在農(nóng)村宅基地改革實踐中，實施有償選位，針對超面積占用宅基地收取使用費(fèi)是宅基地集約節(jié)

約治理的創(chuàng)新舉措，也是讓市場在宅基地資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要體現(xiàn)?！皩嵺`中，我國于1990年至1993年期間，曾有過宅基地有償取得的短暫試點，但很快被叫停，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的居住保障功能，實踐中宅基地使用權(quán)均為無償取得。長期以來，按照“一戶一宅”為農(nóng)民免費(fèi)配置宅基地的制度理念已深人人心，在缺乏相應(yīng)法律法規(guī)支持的情況下，長效化的有償收

費(fèi)機(jī)制能否建認(rèn)還有待觀察。其三，宅基地退出的補(bǔ)償資金從何而來?村民能否獲得公平合理的對價補(bǔ)償是自愿退出宅基地的重要前提。對于一些自然資源享賦比較優(yōu)越、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的村而言，即使退出宅基地后無法快速變現(xiàn)增值，補(bǔ)償資金一般也能到位。但在村集體經(jīng)濟(jì)組織無法解決補(bǔ)償資金的情況下，推進(jìn)宅基地的有序退出就只能靠政府財政資金支持了。如果沒有強(qiáng)有力的財政支持就會導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地所有權(quán)的管制弱化。最后，是通過項目帶動村莊規(guī)劃，還是村莊規(guī)劃先行;如何建認(rèn)起公平合理的土地收益金分配機(jī)制;如何化解村集體與宅基地資格權(quán)人在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配中的矛盾等，這些都是農(nóng)村宅基地所有權(quán)顯化必須面對的棘手問題。

2.宅基地資格權(quán)的認(rèn)定及規(guī)范保護(hù)比較模糊

宅基地制度改革從“兩權(quán)”到“三權(quán)”，農(nóng)戶資格權(quán)是宅基地“三權(quán)”中新創(chuàng)設(shè)的獨(dú)認(rèn)權(quán)利類型，是勾連宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的紐帶，如何科學(xué)地認(rèn)知和定位宅基地資格權(quán)關(guān)系到農(nóng)村宅基地制度改革的成敗。當(dāng)前，關(guān)于宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)邏輯有“成員權(quán)”和“使用權(quán)”兩種解釋路徑，即宅基地資格權(quán)直接脫胎于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)抑或直接裂變于“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)，這兩種論證思路各有側(cè)重，對于客觀認(rèn)識“宅基地資格權(quán)源自何處”具有多維度的參考價值，當(dāng)然，無論哪種解釋最終都繞不開集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。“即使是在宅基地‘三權(quán)分置’之下，宅基地使用權(quán)也是一個具有身份性質(zhì)的權(quán)利，其取得和享有均以權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為前提。然而，無論是理論卜抑或?qū)嵺`中，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識依然比較模糊且存在較大爭議。一方面伴隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，各種新的集體組織經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷涌現(xiàn)，給集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的認(rèn)定和規(guī)范帶來挑戰(zhàn);另一方面，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因婚嫁、參軍、求學(xué)、返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等原因?qū)е碌倪w人和遷出將會頻繁發(fā)生，這些變動必然會帶來宅基地資格權(quán)的變動，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不明確，成員資格認(rèn)定模糊不清，這些都制約著宅基地資格權(quán)的認(rèn)定和規(guī)范保護(hù)。與此同時，關(guān)于宅基地資格權(quán)“成員身份”的認(rèn)知爭議也給宅基地的退出管理和規(guī)范保護(hù)提出挑戰(zhàn)。杭州市天目山宅基地試點改革在“退得出”方面多舉措發(fā)力，包括采用“以房換地(農(nóng)民公寓置換)”“以錢換地(貨幣回購)”等方式引導(dǎo)農(nóng)村自愿有償退出閑置宅基地及農(nóng)房，同時結(jié)合村莊整治收回多余宅基地。目前來看，引導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地“退得出”的創(chuàng)新舉措已取得初步成效。但畢竟試點改革時間比較短，后續(xù)一些問題還沒有完全暴露出來，例如自愿退出宅基地的農(nóng)戶是否意味著宅基地資格權(quán)的完全喪失，畢竟宅基地的退出并不必然導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的喪失。此外，激活宅基地的財產(chǎn)權(quán)價值是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要目的，2019年新修訂的《土地管理法》不僅允許村民出賣住宅，而且允許贈與住宅，宅基地及住宅變動的方式會越來越多樣化，因贈與、析產(chǎn)、繼承等方式獲取住宅的主體不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還會涉及到非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?；谡亍叭龣?quán)分置”的設(shè)計導(dǎo)向，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲取宅基地使用權(quán)基本不存在法理卜的障礙，但非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有可能還會進(jìn)一步提出獲取宅基地資格權(quán)的訴求，那么非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可否通過住宅贈與、析產(chǎn)、繼承等方式實現(xiàn)成員身份的補(bǔ)正?這些

問題都有待實踐的不斷探索并給出法理下的科學(xué)解答。與此同時，按照宅基地“三權(quán)分置”之規(guī)范設(shè)計，宅基地及農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，宅基地資格權(quán)依然保留，如何處理資格權(quán)人與使用權(quán)受讓人之前的權(quán)責(zé)關(guān)系亦有待界定和明確。

3.宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和盤活利用的市場機(jī)制及法治保障不足

堅守宅基地居住保障功能的同時，進(jìn)一步凸顯宅基地的資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)性價值，是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要目的。宅基地財產(chǎn)性價值的顯化依賴于宅基地使用權(quán)的盤活利用。杭州市宅基地改革實踐在使用權(quán)的盤活方面做出了很多有益的探索，但目前來看依然面臨一些待探討解決的問題。

（1）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。根據(jù)當(dāng)前有關(guān)法律的規(guī)定，宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合的不斷推進(jìn)，局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著市場容量不足、缺乏活力的困境。然而突破集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之限制進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生改革“于法無據(jù)”的法律風(fēng)險。2019年新修訂的《土地管理法》雖然對宅基地流轉(zhuǎn)做出了進(jìn)一步規(guī)范，但也僅止于閑置宅基地及農(nóng)房盤活、宅基地退出的原則性規(guī)定。長期以來基于“兩權(quán)分離”的慣性思維對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的身份性限制顯然已經(jīng)無法契合現(xiàn)實改革的需要，在總結(jié)試點實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)卜對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍做出符合時宜的法律規(guī)定顯得極為迫切。

（2）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限。當(dāng)前我國法律沒有對農(nóng)民享有宅基地的期限做出限制，相對于有期限的國有土地使用權(quán)而言，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是無期限的。囿于“房地一體”的原則，在農(nóng)房被繼承時，必然會發(fā)生非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用宅基地的情況。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”設(shè)計的背景下，宅基地使用權(quán)的規(guī)范利用還會面臨著期限設(shè)置的問題。在杭州天目山宅基地產(chǎn)權(quán)試點改革實踐中，宅基地使用權(quán)設(shè)定的最高出讓期限是20年，但實踐中很多開發(fā)公司基于農(nóng)村農(nóng)業(yè)長線思維的投資價值考量，往往對使用期限有更高的要求。

（3）宅基地融資功能的設(shè)計。宅基地的資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)性價值不僅體現(xiàn)于可以合法流轉(zhuǎn)，還在于可以用于抵押擔(dān)保。但囿于當(dāng)前的法律限制，杭州宅基地改革并沒有涉及宅基地使用權(quán)的融資抵押，浙江省只在義烏、樂清、瑞安、青田四地開展了試點，且困難重重。宅基地融資抵押功能的缺失嚴(yán)重影響著宅基地財產(chǎn)性價值的實現(xiàn)。

（4）宅基地流轉(zhuǎn)交易市場的培育和建認(rèn)。由于宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革時間較短且范圍受限，市場化的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制還未形成，實踐中存在較多的交易、履約法律風(fēng)險。

（5）宅基地用途的規(guī)范管理。杭州的宅基地改革實踐表明，強(qiáng)化規(guī)劃、優(yōu)化布局是閑置宅基地盤活利用的重要基礎(chǔ)。村莊布局優(yōu)化后會涉及到土地的統(tǒng)籌利用問題，一方面，是否可以把結(jié)余的閑置宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，進(jìn)而更大程度地實現(xiàn)宅基地的市場價值;另一方面，在保持宅基地性質(zhì)不變的情況下，閑置宅基地和農(nóng)房的再利用必然涉及到土地利用形式的改變，對于這種改變應(yīng)該采用什么樣的管理方式有待進(jìn)一步探討。

十二、宅基地制度改革的方向

1、發(fā)揮村集體的主導(dǎo)作用，推進(jìn)宅基地集體所有權(quán)的有效落實

宅基地集體所有權(quán)的有效落實是宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點，而實現(xiàn)有效落實之目標(biāo)，化解宅基地集體所有權(quán)“虛化”“弱化”的問題，需要尊重村民自治，充分發(fā)揮村集體在宅基地管理中的主導(dǎo)作用。宅基地“三權(quán)分置”會賦予村集體及農(nóng)民更多的宅基地利用權(quán)能，“處分和收益”權(quán)能的增加對鄉(xiāng)村治理能力提出了更高的要求，需要對村集體土地權(quán)益的實施機(jī)構(gòu)和決策運(yùn)行程序的提升完善作出合適的應(yīng)答。從近年來杭州市宅基地制度改革實踐來看，重視村民自治，激發(fā)村民自治活力是改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素，但是，目前的鄉(xiāng)村治理能力與宅基地“三權(quán)分置”改革要求還存在一定差距。當(dāng)前，待完善鄉(xiāng)村治理體系，坐實做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，促進(jìn)其在宅基地開發(fā)利用中真正發(fā)揮村集體產(chǎn)權(quán)組織的作用。與此同時，還需要進(jìn)一步健全村級土地管理議事機(jī)構(gòu)，完善宅基地開發(fā)利用的民主決策、民主管理制度體系。

2、顯化宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，建構(gòu)完善的確權(quán)賦能機(jī)制

“宅基地‘三權(quán)分置’不僅是土地制度的產(chǎn)權(quán)再造，更是重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)益關(guān)系?！碧剿鲗嵤┱亍叭龣?quán)分置”，是讓“沉睡”的宅基地得以激活和再造的重要途徑。彰顯和落實宅基地集體所有，需要明晰集體所有權(quán)的主體，確認(rèn)集體所有權(quán)

享有處置、管理和收益等完整權(quán)能。厘清宅基地“三權(quán)”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系需要做好宅基地“三權(quán)分置”的登記發(fā)證工作，確權(quán)登記是保障宅基地財產(chǎn)權(quán)價值發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。針對宅基地“三權(quán)分置”的確權(quán)登記問題，一些地方開展了不同方式的探索，既有同時頒發(fā)宅基地使用權(quán)和資格權(quán)兩證的做法，也有為確認(rèn)分置后宅基地使用權(quán)而頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書的摸索，還有地方為了顯化宅基地資格權(quán)直接為宅基地資格權(quán)頒證。在強(qiáng)調(diào)改革于法有據(jù)的新時代，宅基地“三權(quán)分置”登記的規(guī)范探索顯然不能放置于我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法治架構(gòu)之外，更不可偏離“房地一體”的登記原則。堅持這種改革思路才可以有效預(yù)防發(fā)生新的分散登記，讓改革符合法治要求。在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)登記法治架構(gòu)下要凸顯宅基地資格權(quán)，回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)實，同時讓宅基地“三權(quán)分置”登記運(yùn)行在法治軌道，宅基地資格權(quán)備注(附記)標(biāo)記的方式值得推崇。臨安的宅基地改革在此方面已經(jīng)做出了有借鑒意義的前期探索⑦。為了充分賦權(quán)擴(kuò)能，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，針對利用閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)而導(dǎo)致原用途發(fā)生變化的，應(yīng)該允許保留原樣態(tài)而不辦理用途變更登記。為了激活閑置宅基地及農(nóng)房，推動農(nóng)村宅基地有序退出，需要進(jìn)一步明晰農(nóng)村宅基地各項權(quán)能在資源市場中的邊界?？梢詤⒄諊型恋仡愃朴猛镜牧鬓D(zhuǎn)期限之規(guī)定，明確規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限。應(yīng)逐漸消除宅基地使用權(quán)城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的壁壘，在符合空間管制的情況下，適當(dāng)允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、地域的限制。結(jié)合宅基地有償使用制度的構(gòu)建，打通宅基地有序退出的通道，真正建認(rèn)起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我推進(jìn)、自我管理的宅基地退出機(jī)制。

3.推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的規(guī)范發(fā)展，保障宅基地使用權(quán)的適度放活

宅基地“三權(quán)分置”作為具有中國特色的土地制度改革創(chuàng)新，充分展示了地方能動和中央推動的良好互動局面，也折射了政府和市場在土地資源配置中協(xié)同發(fā)力的重要價值。宅基地“三權(quán)分置”改革的深人推進(jìn)，離不開各級政府的政策扶持和有效監(jiān)管。首先，政府要做好宅基地“三權(quán)分置”規(guī)范發(fā)展的推手，通過制定相關(guān)政策引領(lǐng)宅基地“三權(quán)分置”改革的規(guī)范探索，積極構(gòu)建各種激勵措施、福利政策促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)和退出，有效提升宅基地的財產(chǎn)權(quán)價值，實現(xiàn)宅基地的“減量化”目標(biāo)。其次，政府要積極推動搭建宅基地開發(fā)利用的交易平臺，通過規(guī)范化運(yùn)作的交易平臺鏈接起宅基地開發(fā)利用的供需兩端，一端連接宅基地資格權(quán)人(宅基地使用權(quán)供給方)，另一端連接集體經(jīng)濟(jì)組織或其他項目開發(fā)者(宅基地使用權(quán)受讓方)，在供需兩端自由交易下實現(xiàn)“農(nóng)民收益最大化”的目標(biāo)。再次，政府還要做好宅基地“三權(quán)分置”改革的有效監(jiān)管，在尊重村民自治基礎(chǔ)下，完善宅基地審批監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化空間管制，優(yōu)化村莊布局和治理結(jié)

構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的“節(jié)約集約化”目標(biāo)。

4.推動宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)外協(xié)同改革，有序促進(jìn)閑置宅基地的盤活利用

近年來我國的農(nóng)村土地制度改革“三項試點”，已從起初的各試點地區(qū)封閉單項突破轉(zhuǎn)向“三項試點”的統(tǒng)籌推進(jìn)。在此背景下，宅基地“三權(quán)分置”改革如果僅靠單兵推進(jìn)顯然難以取得最佳的效果。應(yīng)以促進(jìn)閑置宅基地的盤活利用為切人口，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革與相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同融合，不斷完善宅基地用益物權(quán)保障機(jī)制。其一，新修改的《土地管理法》為集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接人市掃清了法律障礙，為推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了堅實的法律支撐，同時也為閑置宅基地及農(nóng)房的激活利用開辟了更廣闊的前景。與此同時，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點改革⑧也為宅基地制度改革的外部協(xié)同提供了又一重要支撐。雖然宅基地也屬于農(nóng)村建設(shè)用地，但其特有的農(nóng)村家庭生存保障價值必然會對其使用功能的開發(fā)利用帶來限制。為了更有效地盤活閑置宅基地，可以將閑置宅基地按規(guī)劃轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用。浙江省德清縣、義烏市作為我國農(nóng)村土地制度“三項”改革試點縣市，在此方面已經(jīng)做出了有益探索，并產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益?！霸诜贤恋匾?guī)劃并經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)的前提下，嘗試將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，避免了宅基地使用權(quán)處分直接放開造成過大沖擊，同時也降低了改革的成本和難度?！盵13}其二，錢從哪里來是解決農(nóng)村宅基地有序退出的關(guān)鍵因素，只有給予公平合理的補(bǔ)償，才有可能促進(jìn)農(nóng)戶有序退出閑置宅基地及農(nóng)房。為了實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地有序減量退出，可以積極構(gòu)建城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村閑置宅基地減量退出相掛鉤的運(yùn)行機(jī)制。這樣既可以纖解農(nóng)村閑置宅基地減量退出的資金壓力，還可以適當(dāng)緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加的壓力。其三，把宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)村土地綜合整治改革結(jié)合起來。2019年新修訂的《土地管理法》在明確堅持宅基地“一戶一宅”不能突破的基礎(chǔ)卜，新增了在不能實現(xiàn)“一戶一宅”的地區(qū)允許縣級政府創(chuàng)新舉措保障“戶有所居”的例外條款⑨。這一條款為宅基地的集約節(jié)約利用指明了方向、提供了法律保障，對于盤活利用閑置宅基地具有積極的促進(jìn)作用，而且一定意義卜也有助于農(nóng)村土地綜合整治改革的順利實施。杭州天目山宅基地試點改革實踐表明，把宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)村土地綜合整治改革有機(jī)結(jié)合起來，可以讓宅基地制度改革發(fā)揮事半功倍的效果?！耙砸欢即鍨槔?，通過盤活利用存量建設(shè)用地以及調(diào)劑置換等方式，不僅騰挪出了用于公寓樓及回遷安置小區(qū)的建設(shè)用地，讓部分造不起房子或家庭條件比較困難的村民可以選擇性地安置和調(diào)劑外，還打造了夏家民宿集群，切實地增強(qiáng)了村民改革的獲得感和幸福感?！盵

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十二、三條底線

堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。作為我國農(nóng)村最基礎(chǔ)的制度和土地公有制的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制是促進(jìn)我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、保障農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的根本保障。深化農(nóng)村宅基地制度改革，要在積極探索落實宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制優(yōu)化資源配置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。但適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，絕不是讓城里人和工商資本到農(nóng)村買房置地，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。市場化程度越是深化，越要始終堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有這根“定海神針”，確保改革進(jìn)程中不發(fā)生顛覆性錯誤。

堅決守住耕地紅線不突破。切實保護(hù)耕地是我國的基本國策?！耙獙嵭凶顕?yán)格的耕地保護(hù)制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。民以食為天，糧以土為本。耕地保護(hù)事關(guān)國家糧食安全，絕不容半點閃失。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，各方面對土地的需求越來越高，這愈發(fā)提醒我們集約節(jié)約利用每一分、每一寸土地的重要性。深化農(nóng)村宅基地制度改革，必須堅持農(nóng)地姓農(nóng)，嚴(yán)守耕地紅線，保障糧食安全。一方面，要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地管理制度，完善宅基地分配和農(nóng)民用地建房管理，探索多種形式保障農(nóng)村居民戶有所居，堅決遏制農(nóng)村亂占耕地建房問題。另一方面，要積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，通過挖掘農(nóng)村建設(shè)用地存量，提高土地集約節(jié)約利用效率。

堅決守住農(nóng)民利益不受損。深化農(nóng)村宅基地制度改革，關(guān)乎農(nóng)民基本居住權(quán)益，要始終把農(nóng)民權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。深化農(nóng)村宅基地制度改革，要切實保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)戶更加充分的宅基地用益物權(quán)。農(nóng)民群眾是宅基地制度改革的主體力量，改革要尊重農(nóng)民群眾意愿，切實保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和非法強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

第四篇：宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地，這個詞的含義似乎一目了然，但其確切的意思卻很少有人知道。農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民合法使用或依法批準(zhǔn)，用于建造住宅(包括附屬用房和庭院等，下同)的集體所有土地。這里面有三個關(guān)鍵詞：農(nóng)村村民、建造住宅和集體所有。這說明農(nóng)村宅基地只能為農(nóng)村村民所擁有，而且其用途只能是建造住宅，無論如何他的權(quán)屬都是集體所有。

前面提到農(nóng)村宅基地只能為農(nóng)村村民所擁有，但是這也是有例外的。具有以下兩種特殊情形的，宅基地可以登記給城鎮(zhèn)居民1.非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村合法取得宅基地建造房屋的；2.城鎮(zhèn)居民因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的。第一種的意思是：你曾經(jīng)是農(nóng)村戶口，用宅基地建了房子，后面戶口變成了其他類型，但前面建造的房子和占用的宅基地還是屬于你的。第二種的意思是，你從別人那繼承了農(nóng)村的一套房子，由于這套房子是建造在宅基地上的，兩者無法分離，因此這塊宅基地也是屬于你的。

農(nóng)村宅基地由縣土地行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理和監(jiān)督工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理和監(jiān)督工作。農(nóng)村村民宅基地的所有權(quán)屬于集體，個人只有使用權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)任何人不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租。說到這里就不得不提一下我們國家的土地權(quán)屬制度了，在我國，土地的權(quán)屬可分為所有權(quán)和使用權(quán)，其中城鎮(zhèn)的土地所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，也就是說，不論你多有錢，多有權(quán)有勢，你能得到的只是土地的使用權(quán)，沒有一塊土地是能真正歸個人所有。

宅基地使用權(quán)的取得具有無償性、福利性，其存在是為了保障農(nóng)民能夠有自己生活的場所。而正是由于這種無償性，因此在實施村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行舊村、舊城改造需要調(diào)整宅基地的，原宅基地使用人應(yīng)當(dāng)服從。而其福利性主要體現(xiàn)在:農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)(包括附屬用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超過125平方米;使用其他土地最高不得超過140平方米;山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160平方米。大家可以想象，若是對宅基地的大小不設(shè)限制，那可能農(nóng)村會出現(xiàn)很多大宅、豪宅、甚至一戶多宅，很顯然這是不利于土地的合理使用的。

并不是所有人都有權(quán)利申請獲得宅基地的，根據(jù)《農(nóng)村宅基地管理辦法》有下列情形之一的，可申請宅基地：

(一)因國家或集體建設(shè)、移民、災(zāi)毀等需要遷建、重建的;(二)實施城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃或舊村改造，需要調(diào)整拆遷的;(三)現(xiàn)有宅基地面積尚未達(dá)到本辦法規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)需重建、擴(kuò)建的;(四)已具備分戶條件且原有宅基地面積尚未達(dá)到本辦法規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)需重建、擴(kuò)建的;(五)經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織引進(jìn)或招聘的專業(yè)技術(shù)人員，確需在農(nóng)村安家落戶的;(六)離休、退休、退職的職工，復(fù)員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的;(七)法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的。

雖然可以申請，但是并不是所有申請者都能被批準(zhǔn)。農(nóng)村村民有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)使用宅基地：（1）年齡未滿十八周歲的；（2）原有宅基地的面積已經(jīng)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或者能夠解決分戶需要的；（3）出賣或者出租村內(nèi)住房的。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，其市場化改革長期相對滯后，其相關(guān)制度也很多都已經(jīng)落后，因此宅基地制度在現(xiàn)階段存在很多問題：一是宅基地取得和分配上存在問題，規(guī)劃和計劃落實不夠，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地布局散亂，宅基地分配有時得不到保障;二是在宅基地管理上對節(jié)約集約用地促進(jìn)不夠，導(dǎo)致粗放利用，存在一戶多宅、超標(biāo)占地的情況;三是在宅基地用益物權(quán)上保障不足和權(quán)能不足并存。一方面，宅基地被實際賦予的權(quán)能還不夠，當(dāng)前只有使用的權(quán)利，因此也出現(xiàn)了超越權(quán)能的問題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些征地過程中也存在對農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保障不足等;四是在宅基地退出方面存在問題，退出機(jī)制還不夠健全，因此形成大量空心村、閑置地，導(dǎo)致用地不合理。

為了解決這些問題宅基地制度改革勢在必行，宅基地制度改革經(jīng)全國人大常委會2015年2月27日經(jīng)表決通過，開始在全國范圍內(nèi)的33個試點地區(qū)開始推行，試點期限將于2017年12月31日屆滿。

農(nóng)村宅基地制度改革規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實行相對集中建房落實“一戶一宅”，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配；而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界內(nèi)，政府或集體通過集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設(shè)用地，在政府支持下集中建設(shè)公寓式住宅，落實農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地權(quán)益。

啟動改革以來,我國農(nóng)村土地制度改革三項試點取得了階段性成效,在緩解征地矛盾、盤活土地資源、增加農(nóng)民收益等方面取得了積極進(jìn)展。通過改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機(jī)制更成熟。試點地區(qū)在入市主體、入市方式和入市收益分配等方面積累了經(jīng)驗。截至今年9月,全國已有577宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,總面積1.03萬畝,總價款約83億元。宅基地制度改革還給農(nóng)民帶來更多紅利。在試點地區(qū),改革重點集中在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地自愿有償退出和住房財產(chǎn)權(quán)的抵押等方面。各試點地區(qū)還積極完善宅基地分配、有償使用和收益分配等方面的村民自治機(jī)制,提高了鄉(xiāng)村治理水平。另一方面，在一些地方看來，移民政策不夠優(yōu)惠、易地扶貧搬遷資金杯水車薪、農(nóng)村危房改造有缺口。每項政策是零星分散的一片肉，但改革把這些分散的利好變成了一盤肉。

宅改推行已經(jīng)過去了兩年多，取得了很多成果，收獲了很多經(jīng)驗，也暴露了一些問題。十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議為宅基地制度改革劃出兩條“紅線”即：不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。此舉主要是因為在前期試點的過程中，一些地方出現(xiàn)操之過急的情形，違背了農(nóng)村土地制度改革“保障農(nóng)民利益”這一初衷?，F(xiàn)在不少農(nóng)民實際上“亦工亦農(nóng)”(在農(nóng)閑時進(jìn)城打工，農(nóng)忙時又回到農(nóng)村種地)或者“離土不離鄉(xiāng)”(雖然不種地，但工作、人際關(guān)系等未離開鄉(xiāng)村)，對于這部分人群而言，以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，不利于保護(hù)農(nóng)民利益。以買賣宅基地為出發(fā)點更是顛倒了改革的初衷，適當(dāng)流轉(zhuǎn)盤活宅基地對農(nóng)民有利，但是一旦農(nóng)民失去土地，又無法在城市中真正扎根，將會帶來嚴(yán)重的后果。

10月31日,全國人大常委會審議關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案,擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點期限延長1年,至2018年12月31日。為何這項重要改革在試點期限即將結(jié)束時延長1年?未來改革又將在哪些重點領(lǐng)域發(fā)力? 信號一:需要更多時間深化積累推進(jìn)。國土資源部部長姜大明說,土地制度改革與單純的行政審批制度等改革不同,從制度設(shè)計、工作布置、實踐操作到效果反饋周期較長,試點工作仍處于不斷探索、逐步完善的階段,改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益顯化尚需時間。

信號二:已開展的試點經(jīng)驗值得階段性總結(jié)

信號三:完善立法與農(nóng)村土地系統(tǒng)性改革將成重點。中南財經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)村土地法律制度研究中心副主任陸劍認(rèn)為,完善立法、構(gòu)建適應(yīng)實際需求的法律制度框架,將成為延長期內(nèi)的重點任務(wù)之一。姜大明表示,土地管理法修訂工作正在推進(jìn),延長試點期限,有利于推動試點地區(qū)繼續(xù)深化改革,為土地管理法修訂工作創(chuàng)造一個相對平穩(wěn)的社會氛圍。

第五篇：創(chuàng)新農(nóng)村宅基地管理模式

創(chuàng)新農(nóng)村宅基地管理模式，重在規(guī)劃與審批 農(nóng)村流行一句話“農(nóng)村工作兩臺戲，計劃生育與土地”。這句話說明農(nóng)村土地管理工作與被人們視為“天下第一難”計劃生育具有難管的共性；同時也說明農(nóng)村土地管理工作任重道遠(yuǎn)。農(nóng)村宅基地管理因歷史原因，農(nóng)村居戶分散，村與村、戶與戶之間情況紛繁蕪雜，管理難度很大。應(yīng)該說目前農(nóng)村宅基地管理仍是土地管理中一個薄弱環(huán)節(jié)。本人從從事多年的土地管理工作中總結(jié)出一點經(jīng)驗，與大家共同學(xué)習(xí)。

一、宅基地管理和審批

農(nóng)村宅基地管理工作，涉及千家萬戶本著集約節(jié)約用地，嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的原則，加大農(nóng)村建設(shè)用地的管理力度。在工作中，我們采取“1+2+3”的工作模式來對宅基地實施管理和監(jiān)控，即“1個規(guī)劃，2個引導(dǎo)，3個到場”。

1個規(guī)劃：就是在本轄區(qū)內(nèi)，作好居民點的規(guī)劃，集中建房，從而可以更好的避讓地質(zhì)災(zāi)害和有效地控制用地。就高楠鄉(xiāng)為例，涉及5個村一個場鎮(zhèn)，我們規(guī)劃了5個居民群居點和1個生態(tài)移民點。由于高楠的得天獨(dú)厚的地理條件，就是大壩平原較多，因此我們在每一個村都規(guī)劃了一個100畝左右的居民群居點。同時按照高楠鄉(xiāng)黨委政府提出的把高楠鄉(xiāng)場鎮(zhèn)建設(shè)成“濱水風(fēng)情小鎮(zhèn)”的發(fā)展理念，因此將場鎮(zhèn)確定為生態(tài)移民點，解決高山移民的問題。

2個引導(dǎo)：一是引導(dǎo)建房戶向我們確定的居民群居點和生態(tài)移民點遷移。這樣可以降低政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入和擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋面，避開地質(zhì)災(zāi)害。因此我們近年來對單戶選址建房的已經(jīng)停止審批。二是引導(dǎo)建房戶將當(dāng)前建房與長遠(yuǎn)發(fā)展有效結(jié)合，將個體布局與整體規(guī)劃有效結(jié)合，始終堅持高起點規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，嚴(yán)要求管理，始終堅持在規(guī)范指引下建設(shè)，在建設(shè)中強(qiáng)化規(guī)范，盡量做到建筑標(biāo)高、層高、色澤、外觀形象四個統(tǒng)一。同時，積極引導(dǎo)農(nóng)戶建造適宜旅游業(yè)發(fā)展的建筑，注意門市與住房適當(dāng)搭配，設(shè)計與旅游需求相適應(yīng)，引導(dǎo)農(nóng)戶樹立經(jīng)營意識，為高楠打造“濱水風(fēng)情小鎮(zhèn)”奠定基礎(chǔ)。

3個到場：就是我們宅基地審批過程中的“三到場”制度。即：受理宅基地申請后，國土員到實地審查申請人是否符合條件，擬用地是否符合規(guī)劃，征詢土地承包權(quán)人意見等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，國土員到實地丈量劃撥宅基地，并打柱釘界；村民住宅建成后，國土員到實地檢查是否按批準(zhǔn)的面積和要求使用土地，進(jìn)行現(xiàn)場勘測登記發(fā)證。宅基地一律實行“先劃撥，后用地”的原則。

通過以上的“1+2+3”的工作模式，有效的控制了以往的亂建房和濫建房的現(xiàn)象，大大地減少了違法占地和違章建房的行為。同時我們極積配合路政大隊、防洪辦、國土執(zhí)法大隊和建委等職能部門，借助他們的執(zhí)法手段，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，如團(tuán)結(jié)村村民李八一在今年年初，未經(jīng)土地審批，不按公路管理的規(guī)定，隨意占道建房，通過政府和國土人員到場查處，向他講清他的違法違規(guī)事實，經(jīng)過做思想工作，自行將其拆除，恢復(fù)土地原貌，為此起到了很好的宣傳教肓作用。自成立國土房管所以來，巴山片區(qū)共辦理587宗宅基地，其中高楠鄉(xiāng)共審批辦理農(nóng)村宅基175宗，同時為6個單位辦理了土地手續(xù)；糾正違規(guī)建房38宗，查處違占地5宗。

在宅基地申報條件上我們嚴(yán)格把關(guān)，堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，即農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。在宅基地的審批程序上我們更加嚴(yán)格，就是按4審批2公示的審批程序，即擬建房戶向村民小組提出建房用地審請，經(jīng)2／3的社員同意后報村委會審批，進(jìn)行第一次公示，公示7日后，報國土房管所，國土員受在理申請7個工作日內(nèi)，按“三到場”的要求進(jìn)行初審，報政府分管領(lǐng)導(dǎo)，通過黨委會研究審批，報縣國土房管局審查登記發(fā)證，之后進(jìn)行第二次公示。通過我們的“4+2”的審批程序，杜絕了亂批地和審批時的隨意性。在宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)上我們也進(jìn)行嚴(yán)格控制，每人30平方米，三人以下算3個人，5人以上算5個人。

二、在宅基地管理中的問題和難度

一是農(nóng)民的法律意識較低，傳統(tǒng)守舊觀念較強(qiáng)。在我們宣傳、解釋，糾正、查處的時候，部份農(nóng)民不理解，認(rèn)為我們在為難他們，整他們，很大一部分村民，建房受封建迷信的影響，聽從風(fēng)水先生“講水法、講山向”不按規(guī)劃修建，隨心所欲，有的農(nóng)民

建房，臺階、層高要比別人高幾尺幾寸，認(rèn)為高人一等等等，什么都是以“風(fēng)水先生”說了算。為此我們在管理過程中，無不體現(xiàn)出國土工作人員的艱辛，實際上我們不僅僅是“三到場”，也許是“六到場”，甚至是“八到場”都有可能，以達(dá)到工作目的為準(zhǔn)。二是國土沒有強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)法權(quán)，這是一個機(jī)制體制問題。在發(fā)現(xiàn)一起違法占地建房時，只能作工作給予制止和按法律程序下發(fā)停建通知書，講理的會停下來，按要求整改，不講理的，會不理不采，繼續(xù)施工，等按程序走完后，一幢房子早以拔地而起，增加了執(zhí)行上的難度。三是缺少一本居民點規(guī)劃藍(lán)圖（即村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃圖），結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，編制村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃圖，實行統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局、控制用地、集中建設(shè)。而我們現(xiàn)在所說的規(guī)劃只能叫大致的，粗線條的，沒有科學(xué)規(guī)劃文本。

農(nóng)村宅基地管理任重道遠(yuǎn)，需要多級聯(lián)動，共同努力，國土管理人員要不斷創(chuàng)新工作模式和方法，打破傳統(tǒng)思維。