第一篇：農(nóng)村宅基地制度改革的文章應該怎樣做

農(nóng)村宅基地制度改革的文章應該怎樣做

——四評2014年中央一號文件

一、本來，政策部門尤其是中央決議中很少關注農(nóng)村宅基地。最近幾年，社會上希望借農(nóng)村宅基地來做文章的輿論越來越強烈，最高層也異乎尋常地關注起農(nóng)村宅基地來。十八屆三中全會決議關于農(nóng)村宅基地的規(guī)定中，也有很多新的內(nèi)容，集中在決議的第21條：保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。相對于十八屆三中全會決議，2014年中央一號文件在完善農(nóng)村宅基地管理制度上面有兩點差異，一是作了更具體的部署；二是在繼續(xù)強調(diào)慎重穩(wěn)妥的前提下面，再進一步明確規(guī)定“有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線”。而十八屆三中全會決議中“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”一句沒有出現(xiàn)。

那么，什么是“農(nóng)戶宅基地用益物權”？如何理解“農(nóng)戶宅基地用益物權”？為什么要慎重穩(wěn)妥推進“農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”？

二、十八屆三中全會前后，無論是學界、政策部門還是媒體和

商界，都對農(nóng)村土地制度改革尤其是農(nóng)村建設用地制度改革高度關注，農(nóng)民宅基地數(shù)量極其龐大，按土地管理分類，農(nóng)民宅基地屬于農(nóng)村建設用地，在之前全國很多地方的實踐中，都有通過宅基地整理將農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設用地，并用于建設用途的地方案例?！霸鰷p掛鉤”更是將農(nóng)村建設用地的減少與城市建設用地的增加相掛鉤，而農(nóng)村建設用地顯然多是農(nóng)民的宅基地。因此，全社會都對農(nóng)村宅基地制度改革充滿期待。

國家對土地實行用途管制，并保持偏緊的城市建設用地供給，城市建設用地指標因稀缺而具有很高價值。城市建設用地動輒數(shù)百萬元一畝，沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)民宅基地也往往價值數(shù)十萬元一塊，這些都使整個社會對十八屆三中決議中會如何規(guī)定農(nóng)村宅基地政策充滿想象。有一種很主流的聲音認為，農(nóng)民宅基地是農(nóng)民最大一筆財富。

因此，當十八屆三中全會決議中寫有“慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”一句，中央決議中首次提出農(nóng)民“財產(chǎn)性收入”的概念，承認農(nóng)民住房是“財產(chǎn)權”，允許住房財產(chǎn)權“抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”時，媒體幾乎都選擇性地忽視了在這句話前面所加兩個限定語：“選擇若干試點”，“慎重穩(wěn)妥推進”，一些地方政府甚至搶在中央決議前面出臺地方政策推進農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)，媒體鋪天蓋地到處是解放土地、釋放土地價值的報道，本來不合法的小產(chǎn)權房轉(zhuǎn)正的消息也到處都是，小產(chǎn)權房房價一路飆升。似乎只要允許農(nóng)民宅基地和住房可以自由上市交易，農(nóng)民就可以致富。

針對社會上對農(nóng)民宅基地和住房財產(chǎn)權的混亂認識，十八屆三中全會決議發(fā)表不久，中央各部委即在各種場合為農(nóng)村宅基地熱和農(nóng)民財產(chǎn)權熱降溫，2014年中央一號文件因此專門加上一句“有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線”這樣的嚴厲警告。

三、按《土地管理法》，中國農(nóng)村宅基地是免費獲得，無償使用，實行一戶一宅制度，宅基地是為了方便農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活而安排，農(nóng)民住房是他們自建自住自有自享，不得用于非農(nóng)用途，尤其是不得用于經(jīng)營性用途。這個意義上講，農(nóng)民的宅基地不是財產(chǎn)而是福利。

在國家采取嚴格土地用途管制并保護偏緊城市建設用地供給的制度背景下面，沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)因為處在發(fā)達的區(qū)域經(jīng)濟輻射范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地上所建住房就可以出租獲得租金，雖然法律并不允許農(nóng)民自住以外的出租，但實際上普遍存在農(nóng)民出租住房的情況，而基本上沒有部門管理。一些地區(qū)的農(nóng)民還在宅基地上自建小產(chǎn)權房銷售，這雖然也不合法，但當前全國小產(chǎn)權房的面積據(jù)說占到城市商

品房總面積的20%。

無論如何，沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)村（更不用說城中村了）宅基地和農(nóng)民住房具有相當價值，雖然不一定合法，但偷偷摸摸的、變相的交易一直在進行。對這一部分農(nóng)村的農(nóng)民來講，只要允許農(nóng)民住房進入市場交易，農(nóng)民的宅基地和住房就可以變成巨額財產(chǎn)，農(nóng)民就可以增加財產(chǎn)性收入。

不過，總體來講，在城市經(jīng)濟輻射范圍之內(nèi)的農(nóng)村并不大，如果這部分農(nóng)村宅基地上所建住房可以“抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”，甚至上市交易的話，這部分農(nóng)民從宅基地上所獲收益巨大，但人數(shù)卻不可能多。且他們所獲收益來自于對城市正規(guī)商品房的沖擊，從而從根本上是分享了之前由地方政府所獨享的土地財政收益。也就是說，允許宅基地和農(nóng)民自住的住房入市并沒有創(chuàng)造出新的社會財富，而是將之前由地方政府主要用于城市基礎設施建設的土地財政收入分出一個相當部分來制造出一個城郊暴富群體，形成一群土地食利者而已。絕大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)民的宅基地和住房都在發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟輻射范圍之外?？傮w來講，在城市經(jīng)濟輻射范圍之外的農(nóng)村，農(nóng)民大量進城務工經(jīng)商。不過，進城務工經(jīng)商的農(nóng)民工一般不會隨便放棄自己在農(nóng)村的宅基地，原因很簡單：就是他們不知道自己進城后能否在城市獲得體面安居所需就業(yè)與收入條件。在當前中國經(jīng)濟發(fā)展階段，城市不可能提供大量穩(wěn)

定的高收入就業(yè)崗位，從而使大多數(shù)進城農(nóng)民工不可能在城市體面安居，國家也不可能為大多數(shù)進城失敗的農(nóng)民提供可靠保障。農(nóng)民進城失敗，他們就要返回家鄉(xiāng)。

如果進城農(nóng)民將自己的宅基地及其上的住房“抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓”出去了，他們進城失敗了，就不可能回來再要宅基地，他們因此就無法返鄉(xiāng)了。這個意義上可以說，因為進城農(nóng)民將自己宅基地“抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”出去了，他們就失去了返鄉(xiāng)的權利。他們“抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”出去的是他們的基本保障，是他們進城失敗的保險。而我們知道，基本保障和社會保險是不能轉(zhuǎn)讓也不能交易的，是帶有強制性的福利。

四、更糟糕的是，在城市經(jīng)濟輻射范圍之外的農(nóng)村，宅基地及其上的住房不值錢，很廉價，真正有能力進城的農(nóng)民，他們是不會隨便將自己宅基地和其上住房轉(zhuǎn)讓出去的，而那些進城困難的農(nóng)民則可能因為比較缺流動資金、老人生病、孩子上學，而將宅基地和住房廉價轉(zhuǎn)讓出去。這些進城困難的人更容易進城失敗，一旦失敗，他們又失去了返鄉(xiāng)的保險，他們的處境就會相當艱難。

愿意到農(nóng)村買農(nóng)民宅基地和住房的城里人，他們也可能因為消遣而到農(nóng)村買宅基地和住房，反正不貴。這樣一來，本來是農(nóng)民基本保險的宅基地和住房就可能變成有錢有閑人的消遣，其結(jié)果不是增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，而是讓他們處境更為惡化。

這個意義上講，2014年中央一號文件在十八屆三中全會強調(diào)“慎重穩(wěn)妥推進”以外，再加上“各地不得自行其是、搶跑越線”，并且不再提取“探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道”，顯然是中央已經(jīng)看到了將宅基地和住房當作所謂財產(chǎn)性收入及宅基地轉(zhuǎn)讓所蘊存的巨大風險。

在中國產(chǎn)業(yè)升級沒有完成，城市不能為大多數(shù)進城農(nóng)民工提供可以體面安居的收入與就業(yè)條件時，農(nóng)村宅基地和“住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”，要慎之又慎。

第二篇：宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革

一、宅基地制度改革的主要內(nèi)容和原則底線

中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，強調(diào)要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權益。推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，是推進土地要素市場化配置改革重要探索，對于補齊農(nóng)村土地制度短板，完善鄉(xiāng)村振興“四梁八柱”的政策體系具有重要意義。

二、宅基地制度改革的必要性

（一）有助于解決宅基地閑置浪費，土地利用效率不高的問題。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，大量農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。40多年來，在我國農(nóng)村人口數(shù)量減少約2.39億的情況下，宅基地面積卻累計增加超過3000萬畝，農(nóng)村宅基地閑置浪費現(xiàn)象十分嚴重。造成這種局面的原因主要在于原有的宅基地制度有待改革。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和政策，宅基地由集體成員無償取得，一戶一宅，但不允許轉(zhuǎn)讓和買賣，甚至所在集體也不具備有償收回農(nóng)民宅基地使用權的機制。在這種情況下，一方面農(nóng)村新增戶需要新增宅基地，另一方面已經(jīng)進城農(nóng)民的閑置宅基地又不能通過市場途徑流轉(zhuǎn)和重新配置，容易導致宅基地總量增加與閑置浪費并存。農(nóng)村宅基地制度改革正是在堅持土地集體所有、保障農(nóng)戶資格的前提下，引入了市場機制，放活宅基地使用權流轉(zhuǎn)，從而可以大大提高土地使用效率，遏制宅基地閑置浪費現(xiàn)象。

（二）有助于吸引鄉(xiāng)村建設資金，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

長期以來，我國農(nóng)村建設資金缺乏的問題相對突出。由于宅基地和閑置農(nóng)房均不允許向外開放，農(nóng)村缺乏吸引城市資金下鄉(xiāng)的載體，鄉(xiāng)村建設資金池有出無進，資金要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動的局面無法形成。農(nóng)村宅基地制度改革正是致力于構(gòu)建一套開放、共享、公平的宅基地使用權流轉(zhuǎn)交易制度，釋放出農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋資源的價值，并吸引外部資本投入農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時，宅基地交易雙方參照城鎮(zhèn)房屋和土地流轉(zhuǎn)交易的稅費征收辦法向國家繳納的稅費，可用于充實農(nóng)村集體建設資金，也為宅基地集體所有權找到了實現(xiàn)形式。

（三）有助于實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

對于農(nóng)民而言，住房是其重要的財產(chǎn)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和政策，宅基地自發(fā)入市雖然給農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入的同時，確實也解決了部分進城人口的居住問題，但是還存在不少制度障礙。農(nóng)村宅基地制度改革正是通過放活宅基地和農(nóng)宅使用權交易，為農(nóng)民打開了獲得財產(chǎn)性收入的大門。尤其是對于已經(jīng)在城市就業(yè)，急需定居資金的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，財產(chǎn)性收入的獲得為他們提供了實現(xiàn)市民化的物質(zhì)基礎。

（四）推進農(nóng)村宅基地制度改革，是深化農(nóng)村土地制度改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是貫徹落實習近平總書記關于“三農(nóng)”工作重要論述精神的具體體現(xiàn)。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展道路上，必須堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持審慎與創(chuàng)新并重，不斷將宅基地制度改革向縱深推進。

三、農(nóng)村宅基地使用主要存在的問題

一是農(nóng)村宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，基于“集體土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多農(nóng)戶都自發(fā)占領多處宅基地；

另一方面，由于基層管理的局限，使一些本應該收回的宅基地無法收回，從而進一步加劇了宅基地一戶多宅的現(xiàn)象。

二是農(nóng)戶建房面積大，嚴重超標。

囿于“房子大光宗耀祖”等陳舊觀念及相互攀比心理影響，有些村民建房嚴重超過了縣宅基地建設面積標準。

三是村莊缺乏規(guī)劃，房屋布局較散亂。

長期以來，農(nóng)村住房建設缺乏科學的規(guī)劃與管理，絕大部分村莊沒有編制村莊規(guī)劃，致使村民建房選址隨意性很大，房屋布局散亂，朝向雜亂無章。

四是閑置房屋多，村莊空心化嚴重。

農(nóng)村人口大量外出就業(yè)及村民建新不

拆舊，致使閑置破敗的房屋或散布各處或集中連片，加劇村莊空心化程度。

五是違規(guī)建房多。

宅基地審批意識不強，使違規(guī)建房現(xiàn)象嚴重。

六是私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

由于宅基地管理制度滯后，加之村民普遍認為宅基地是祖業(yè)是私有財產(chǎn)，使得房屋和宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

四、龍港市主要做法

（一）政策支持機制：宅改的制度保障。被列為宅基地改革試點之一，為該市宅基地改革提供了契機。龍港市緊緊圍繞中央所定的“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地制度改革總目標和“兩完善兩探索”的改革任務來推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一項鄉(xiāng)村治理改革，也是一項國家治理工作，宅基地制度改革的推行離不開政策的支持。這表現(xiàn)在在市人民政府的統(tǒng)一領導下成立宅基地試點改革工作領導小組，領導和統(tǒng)籌全市宅基地制度改革。在市人民政府的領導下，結(jié)合本市實際情況制定具體的政策制度。如出臺了一項綜合性指導文件—《龍港市農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》，其內(nèi)容包括“指導思想、基本原則、工作目標、工作任務、工作步驟、工作措施”六個部分。圍繞宅改的目標，出臺23項配套文件、3項組織管理制度和一系列工作指南等配套文件，這些為宅基地制度改革順利進行提供了政策支持。

五、寫在開篇（為何要進行宅基地制度改革）

農(nóng)村改革的目的是活村富民。中國農(nóng)村最重要、最龐大的資本存量，就是“三塊地”，即農(nóng)地、宅基地和集體建設用地。在新的發(fā)展階段，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)揮農(nóng)村在國內(nèi)大循環(huán)的能動性作用，關鍵是以盤活農(nóng)村“三塊地”為支點，撬動和動員社會投資并優(yōu)化生產(chǎn)要素的市場化配置，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)，由此挖掘和釋放農(nóng)村土地的制度紅利，重構(gòu)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系并著力拓展農(nóng)民的增收空間。

無疑，農(nóng)村宅基地制度是我國最具特色也是備受關注的制度安排。正因為如此，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠景目標的建議》強調(diào)要積極探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現(xiàn)形式。保障進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。

六、宅基地制度改革的未來方向

進一步探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現(xiàn)形式，在維護集體所有權、厘清農(nóng)戶資格權的基礎上，盤活宅基地使用權。重點在于：

一是“三權分置”。

推進農(nóng)村宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，關鍵在于維護所有權的基礎上厘清資格權。我國2007年實施的《物權法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)不動產(chǎn)歸本集體成員集體所有”。2021年實施的《民法典》作出了同樣的規(guī)定。根據(jù)《物權法》和《民法典》的這一規(guī)定，農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的所有權主體，既不是集體經(jīng)濟組織，不是村民委員會，也不是全體村民，而是本集體經(jīng)濟組織的成員集體。從產(chǎn)權運作的層面來說，維護農(nóng)村宅基地集體所有權的核心，不是要形成凌駕于成員之上的“集體”，而是要形成成員之外的排他。因此，明晰農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)歸屬，必須把集體經(jīng)濟組織的成員權或資格權界定清楚，這樣才能把集體所有權真正落到實處，解決所有權主體虛置模糊的問題。

二是產(chǎn)權開放。

農(nóng)地承包經(jīng)營權的“三權分置”不僅誘導了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，而且打破村莊社區(qū)的封閉格局，在產(chǎn)權開發(fā)中引入社會資本，形成了多樣化的新型經(jīng)營主體。同樣，宅基地的“三權分置”也必將促導農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)權開放。宅基地的集體所有權決定了農(nóng)戶的資格權，資格權則決定了農(nóng)戶的使用權。如果說資格權是封閉的，那么使用權則是可開放的。沒有開放不僅難以生成價格與競爭性市場，而且難以促進村莊的人口流動尤其是有能力經(jīng)營主體的進入。可能的渠道是，一方面通過對村莊宅基地特別是“空心村”的整治，進行適當?shù)陌徇w與集中，利用耕地占補平衡及其區(qū)域性的建設用地指標交易，盤活土地資源；另一方面支持村集體或經(jīng)濟合作社以出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房。

三是撬動盤活。

盤活宅基地使用權，是進一步促進城鄉(xiāng)要素有序流動，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要渠道。一方面，應該穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房與宅基地財產(chǎn)權的抵押、擔保與轉(zhuǎn)讓，激活農(nóng)村金融，將產(chǎn)業(yè)振興與生態(tài)宜居目標結(jié)合起來、推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從而發(fā)揮土地制度在美麗鄉(xiāng)村建設中的基礎性作用;另一方面，利用財政資金進行宅基地的置換、整理與修復，由此撬動和放大社會資本的注入，使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)觀光、民俗體閑、文化體驗以及養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體。其中，可通過股份合作的方式開發(fā)古村落、民俗村、體閑農(nóng)莊等，打造新的產(chǎn)業(yè)鏈；發(fā)展共享房屋、共享庭院、共享村落等共享經(jīng)濟形式，打造鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)。

應該強調(diào)，開放與盤活產(chǎn)權，必須充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護農(nóng)民的合法權益，守住“農(nóng)民利益不受損”的底線，在此基礎上將改革推向深入，從而為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。因此，學界有必要對農(nóng)村宅基地制度改革給予持續(xù)的關注。

七、改革背景

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度來源于土地制度改革實踐，是在對實踐經(jīng)驗總結(jié)提升基礎上進行的制度設計。多年來，農(nóng)村宅基地制度不斷調(diào)整完善，己形成一套具有中國特色的制度體系，有效保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷深入，現(xiàn)行宅基地制度也暴露出一系列問題。從2015年開始，中央加緊部署包括宅基地制度在內(nèi)的一系列土地制度改革，2019年新修訂的土地管理法把地方的最新實踐上升為法律規(guī)范，標志著改革進入新階段。站在新的起點上，梳理我國宅基地制度的政策演變脈絡，把握宅基地制度的現(xiàn)狀和特征，歸納試點探索的突破與制約，對于深入推進宅基地制度改革具有重要意義。

八、宅基地制度改革的發(fā)展歷程

新中國成立至今，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從私有到集體所有、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)的過程。此處筆者結(jié)合宅基地權屬性質(zhì)、體制變革及其在土地管理體制上的要求和反應等將新中國成立以來農(nóng)村宅基地制度的政策演變劃分為以下幾個階段。

（一）私人所有、自由流轉(zhuǎn)時期(1948-1961年)

新中國成立后，實行生產(chǎn)資料私有制，農(nóng)村的宅基地和房屋等歸農(nóng)民私有，農(nóng)民享有充分的處置權，可以自由買賣。社會主義改造時期，通過互助組、初級社、高級社等公有制改造，農(nóng)村生產(chǎn)資料集體化程度不斷提高，但宅基地和房屋屬于農(nóng)民所有的制度沒有改變。1956年實施的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定社員的房屋地基不必入社。這一時期，房屋及建房用地仍保持私有財產(chǎn)性質(zhì)，可以自由買賣、租賃、繼承，并受到法律保護。

（二）集體所有、地隨房走時期(1962-1994年)

高級社向農(nóng)村人民公社過渡后，在農(nóng)村實行生產(chǎn)資料集體所有制，農(nóng)村宅基地也逐步集體化，農(nóng)民的宅基地所有權演變?yōu)檎厥褂脵唷?962年，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都歸生產(chǎn)隊所有，不準出租和買賣。社員的房屋歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權利。這一階

段，不允許宅基地單獨出租和買賣，但宅基地可以隨同房屋一并流轉(zhuǎn)。文化大革命爆發(fā)后，經(jīng)濟社會建設趨于停滯，包括宅基地制度在內(nèi)的農(nóng)村各項制度也無明顯變化。這一時期，農(nóng)村房屋可以買賣，并順帶實現(xiàn)宅基地使用權的轉(zhuǎn)移。1982年國務院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權可以隨同房屋的買賣而轉(zhuǎn)移，但是出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。1986年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)居民建住宅需要使用集體土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，首次從法律上明確城鎮(zhèn)居民可以合法申請集體土地蓋房。

改革開放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了建房熱潮，農(nóng)民建房熱衷于占好地、多占地，出現(xiàn)大量占用耕地的勢頭。為嚴格保護耕地，1990年國務院批轉(zhuǎn)了《國家土地管理局關于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》，提出選擇經(jīng)濟基礎較好、耕地資源緊張的地區(qū)，有步驟地開展宅基地有償使用試點。進入90年代后，農(nóng)民負擔日益加重，為此，中央不斷出臺措施減輕農(nóng)民負擔。1993年中辦國辦頒布《關于涉及農(nóng)民負擔項目審核處理意見的通知》，明確為減輕農(nóng)民負擔取消農(nóng)村宅基地有償使用費和超占費，宅基地再次實行無償使用。

（三）嚴格管理、限制交易時期(1995-2008年)

1995年施行的《擔保法》規(guī)定宅基地使用權不得抵押，標志著宅基地進入嚴格管理、限制交易時期。1998年城鎮(zhèn)住房分配體制改革后，大量城市居民下鄉(xiāng)購買農(nóng)民的房屋，為控制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋行為以順利推進城鎮(zhèn)住房制度改革，1998年修訂的《土地管理法》從法律上禁止了城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和房屋，并規(guī)定農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地。禁止農(nóng)民把住宅出售給城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民“一戶一宅”的規(guī)定，堵上了城市居民合法獲得農(nóng)村宅基地的途徑。此后，國家出臺的一系列政策文件，如2004年的國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》以及2007年國辦《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》等，都嚴令禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，從此，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)地成為宅基地制度改革的紅線。

（四）拓展權能、自主探索時期(2008-2014年)

新世紀以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度不斷加大，大量農(nóng)村人口加速流向城市，在城市就業(yè)和購房居住，農(nóng)村宅基地及房屋閑置現(xiàn)象大量出現(xiàn)，引發(fā)社會關注。，習為提高宅基地利用效率，推進人口流動與土地資源配置相匹配，國家探索放松對宅基地使用權的限制，穩(wěn)慎有序地激活包括農(nóng)村土地和房屋資源在內(nèi)要素市場成為改革探索的方向。2008年，黨的十七屆三中全會《決定》提出依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權。2010年，原國土資源部《關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》提出選擇合適地區(qū)開展宅基地有償使用試點，宅基地有償使用再次成為改革內(nèi)容。2013年黨的十八屆三中全會《決定》要求改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押試點。此后，以還權賦能為重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，農(nóng)民房屋和宅基地權益保護持續(xù)加強。

（五）保障權益、深化改革時期(2015年至今)

為落實十八屆三中全會要求，2014年12月中央深改組審議通過了農(nóng)村土地制度三項改革的意見，系統(tǒng)謀劃推進完善宅基地權益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度和宅基地自愿有償退出機制等改革事項。2015年2月，全國人大授權在全國33個試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關法律法規(guī)，開展宅基地制度改革試點。2015年11月，中辦國辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，將探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機制和開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款等改革事項提上日程。2018年，中央一號文件又提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地“三權分置”等改革事項。經(jīng)過5年的改革實踐，在總結(jié)各地試點經(jīng)驗基礎上，2019年全國人大通過新修訂的《土地管理法》，對宅基地制度進行了修改：一是明確規(guī)定保障戶有所居多種實現(xiàn)形式;二是下放宅基地審批權;三是允許農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

九、深化改革的制度建議

（一）建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門的分工協(xié)作機制。

在宅基地管理上，新一輪的機構(gòu)改革明確將宅基地審批、監(jiān)督管理和執(zhí)法等職責劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，而村莊規(guī)劃、宅基地確權頒證、計劃指標管理等職責還在自然資源部門。實踐中，兩部門的職能存在一定程度的交叉以及兩部門職能都不包括的空白地帶。如何建立兩部門在宅基地管理上的有效協(xié)同機制需要認真研究，其中，信息和數(shù)據(jù)共享是健全兩部門協(xié)同機制的核心。因此，建議國家層面盡快研究建立兩部門關于宅基地管理的數(shù)據(jù)共享和協(xié)作機制。

（二）研究制定宅基地有償使用制度，實現(xiàn)試點到期后政策的平穩(wěn)過渡。

探索宅基地有償使用制度是前期改革試點的一項重要改革內(nèi)容，試點地區(qū)也做了大量卓有成效的工作。如果試點工作結(jié)束后有償使用政策不能繼續(xù)執(zhí)行，前期的工作必將徒勞，而且試點地區(qū)黨委政府的公信力將會大打折扣，甚至影響宅基地管理秩序。建議在部署新一輪深化宅基地制度改革試點時將其繼續(xù)作為重要改革內(nèi)容，或授權試點地區(qū)結(jié)合當?shù)貙嶋H，研究是否繼續(xù)執(zhí)行宅基地有償使用制度以及確定收費標準。

（三）加快探索戶有所居的多種實現(xiàn)形式，完善農(nóng)民住房保障方式。

如何在“三權分置”改革方向和制度框架下保障農(nóng)民戶有所居的多種實現(xiàn)形式是有待繼續(xù)探索的重要問題。新修改的《土地管理法》規(guī)定，在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎上，按照省級政府規(guī)定的標準保障農(nóng)村居民實現(xiàn)戶有所居。這其中“規(guī)定的標準”究競是何標準有待進一步明確。實踐中，各地因地制宜探索戶有所居實現(xiàn)形式，但大多與宅基地退出、增減掛鉤、集中居住等工作配合開展，如果不與這些政策配合，戶有所居的相關政策能否獨立運行，以及資金如何籌集等問題需要進一步研究。

（四）深入探索宅基地跨集體流轉(zhuǎn)問題，盤活閑置宅基地資源。

盤活閑置宅基地資源，促進農(nóng)村土地有效利用是宅基地“三權分置”改革的內(nèi)在要求。而宅基地流轉(zhuǎn)是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個村集體內(nèi)部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體流轉(zhuǎn)，有效盤活利用就成為一句空話。從實踐情況看，試點地區(qū)探索開展了多種方式的宅基地使用權跨集體流轉(zhuǎn)機制。建議對已有的探索進行政策實施效果評估，在確保農(nóng)民利益不受損的情況下，擇機部署開展下一輪試點工作，進一步驗證政策的可行性，逐步將實踐證明行之有效的做法上升為制度安排，解決宅基地合法流轉(zhuǎn)渠道不暢的問題。

十、當前宅基地制度存在的問題

（一）所有權屬功能虛化，使用權屬不清晰，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權功能虛化弱化

目前我國農(nóng)村宅基地仍沿襲改革開放前確立的集體所有制，農(nóng)民享有宅基地的使用權和房屋所有權，房屋和宅基地的所有權分屬不同的土體，導致宅基地所有權土體虛化，所有人虛位。農(nóng)村宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓受限較少，但宅基地使用

權轉(zhuǎn)讓卻限制較多，在宅基地不能真正實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)的前提下，農(nóng)村住房市場無法真正發(fā)展起來，進而影響農(nóng)民的房屋所有權的權能實現(xiàn)，導致難以實現(xiàn)真正意義上的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。因此，宅基地的所有權和房屋的所有權的割裂，使得農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權功能嚴重虛化弱化。

（二）權利保護制度缺失，農(nóng)村宅基地用益物權不完整

雖然《物權法》確立了宅基地使用權的用益物權性質(zhì)，政府也加快了農(nóng)村宅基地使用權的確權發(fā)證工作，但是，房屋所有權與宅基地使用權的政策規(guī)范與法律規(guī)定仍存在著一定的沖突，具體表現(xiàn)在:一是農(nóng)民的宅基地上的房屋不得向城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民出售;二是在1999年5月6日《國務院辦公廳關十加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》發(fā)布后，對城市居民購買農(nóng)民住宅的不予登記;三是非本村集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋取得宅基地使用權的登記問題;四是農(nóng)村宅基地所有權土體與本集體經(jīng)組織成員身份界定問題。這就導致雖然《物權法》對農(nóng)村宅基地的用益物權有原性規(guī)定，但是在具體實施上仍困難重重。

（三）規(guī)劃建設嚴重滯后，農(nóng)村宅基地閑置與浪費并存，粗放使用現(xiàn)象嚴重

盡管目前已經(jīng)有了村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，村莊布局規(guī)劃等，但規(guī)劃的引導作用和控制力度不夠，基層管理者未能嚴格執(zhí)行宅基地規(guī)劃，農(nóng)村住宅建設用地規(guī)模失控，自然村莊環(huán)境整治困難。由十農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)受到限制，農(nóng)村宅基地不能按照市場機制進行資源配置，加之農(nóng)村的鄉(xiāng)土人情社會，基層管理不到位，導致農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象大量存在，土地資源利用浪費嚴重，出現(xiàn)了人均宅基地面積不平衡、空心村、私搭亂建嚴重等現(xiàn)象。

（四）流轉(zhuǎn)和退出機制形同虛設，農(nóng)村宅基地隱形交易與地下流轉(zhuǎn)大量發(fā)生

根據(jù)《土地管理法》的有關規(guī)定：國家鼓勵進城定居的農(nóng)村居民自愿有償退出宅基地，本集體經(jīng)濟組織可以與宅基地使用權人協(xié)商回購以用十滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關規(guī)定整理利用。但從實踐中來看，農(nóng)村宅基地自愿有償退出效果不明顯，其原因有：一是村集體財力薄弱，回購資金短缺;二是農(nóng)民期望值較高，退出之后宅基地流轉(zhuǎn)空間及范圍有限；三是宅基地增值收益分配機制尚不健全，缺乏具體政策支撐；四是宅基地退出后，沒有明確的配套政策保障體系，無法激發(fā)群眾退出宅基地的積極性。盡管法律明確禁止宅基地買賣，但實踐中，通過房屋買賣、以租代購等形式的隱形交易與地下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，給宅基地的管理造成了進一步的混亂。

十一、宅基地制度存在的問題

1.宅基地所有權難以顯化

現(xiàn)行法律對宅基地集體所有的歸屬安排已經(jīng)比較清晰，當前需要解決的關鍵問題在于如何更好地落實和顯化集體所有的各項權能，主要包括處置、管理和收益等三個方面。其一，宅基地所有權歸集體所有，但集體是一個抽象概念，需要通過一定組織來執(zhí)行完成集體意志。良好的組織形態(tài)和運行機制關系著宅基地的處置、管理和收益等集體所有權能的順利實現(xiàn)?！澳壳吧袩o法律法規(guī)對集體這一概念進行界定，存在三權分置下的集體土地所有權落實風險?！眆}l在宅基地改革實踐中，村民委員會、村集體經(jīng)濟組織、合作社以及新型農(nóng)村自治組織(一些基層農(nóng)村地區(qū)因應協(xié)商民主，創(chuàng)新村民自治實現(xiàn)形式，不斷探索搭建起來的各種新型自治組織平臺，如村民理事會、鄉(xiāng)規(guī)民約評理會、村民議事會。)等各司其職，如何科學處理這些組織之間的關系，有條不紊地實施處置、管理和收益權能，是彰顯宅基地集體所有權的首要問題。其二，有償使用費收取問題。在農(nóng)村宅基地改革實踐中，實施有償選位，針對超面積占用宅基地收取使用費是宅基地集約節(jié)

約治理的創(chuàng)新舉措，也是讓市場在宅基地資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要體現(xiàn)。“實踐中，我國于1990年至1993年期間，曾有過宅基地有償取得的短暫試點，但很快被叫停，為減輕農(nóng)民負擔，強化宅基地使用權的居住保障功能，實踐中宅基地使用權均為無償取得。長期以來，按照“一戶一宅”為農(nóng)民免費配置宅基地的制度理念已深人人心，在缺乏相應法律法規(guī)支持的情況下，長效化的有償收

費機制能否建認還有待觀察。其三，宅基地退出的補償資金從何而來?村民能否獲得公平合理的對價補償是自愿退出宅基地的重要前提。對于一些自然資源享賦比較優(yōu)越、集體經(jīng)濟發(fā)展比較好的村而言，即使退出宅基地后無法快速變現(xiàn)增值，補償資金一般也能到位。但在村集體經(jīng)濟組織無法解決補償資金的情況下，推進宅基地的有序退出就只能靠政府財政資金支持了。如果沒有強有力的財政支持就會導致集體經(jīng)濟組織對宅基地所有權的管制弱化。最后，是通過項目帶動村莊規(guī)劃，還是村莊規(guī)劃先行;如何建認起公平合理的土地收益金分配機制;如何化解村集體與宅基地資格權人在宅基地使用權流轉(zhuǎn)收益分配中的矛盾等，這些都是農(nóng)村宅基地所有權顯化必須面對的棘手問題。

2.宅基地資格權的認定及規(guī)范保護比較模糊

宅基地制度改革從“兩權”到“三權”，農(nóng)戶資格權是宅基地“三權”中新創(chuàng)設的獨認權利類型，是勾連宅基地所有權和使用權的紐帶，如何科學地認知和定位宅基地資格權關系到農(nóng)村宅基地制度改革的成敗。當前，關于宅基地資格權的創(chuàng)設邏輯有“成員權”和“使用權”兩種解釋路徑，即宅基地資格權直接脫胎于集體經(jīng)濟組織成員權抑或直接裂變于“兩權分離”中的宅基地使用權，這兩種論證思路各有側(cè)重，對于客觀認識“宅基地資格權源自何處”具有多維度的參考價值，當然，無論哪種解釋最終都繞不開集體經(jīng)濟組織成員權。“即使是在宅基地‘三權分置’之下，宅基地使用權也是一個具有身份性質(zhì)的權利，其取得和享有均以權利人具有本集體經(jīng)濟組織成員身份為前提。然而，無論是理論卜抑或?qū)嵺`中，關于集體經(jīng)濟組織的認識依然比較模糊且存在較大爭議。一方面伴隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，各種新的集體組織經(jīng)濟形態(tài)不斷涌現(xiàn)，給集體經(jīng)濟組織成員權的認定和規(guī)范帶來挑戰(zhàn);另一方面，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因婚嫁、參軍、求學、返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等原因?qū)е碌倪w人和遷出將會頻繁發(fā)生，這些變動必然會帶來宅基地資格權的變動，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位不明確，成員資格認定模糊不清，這些都制約著宅基地資格權的認定和規(guī)范保護。與此同時，關于宅基地資格權“成員身份”的認知爭議也給宅基地的退出管理和規(guī)范保護提出挑戰(zhàn)。杭州市天目山宅基地試點改革在“退得出”方面多舉措發(fā)力，包括采用“以房換地(農(nóng)民公寓置換)”“以錢換地(貨幣回購)”等方式引導農(nóng)村自愿有償退出閑置宅基地及農(nóng)房，同時結(jié)合村莊整治收回多余宅基地。目前來看，引導農(nóng)村閑置宅基地“退得出”的創(chuàng)新舉措已取得初步成效。但畢竟試點改革時間比較短，后續(xù)一些問題還沒有完全暴露出來，例如自愿退出宅基地的農(nóng)戶是否意味著宅基地資格權的完全喪失，畢竟宅基地的退出并不必然導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權的喪失。此外，激活宅基地的財產(chǎn)權價值是宅基地“三權分置”改革的重要目的，2019年新修訂的《土地管理法》不僅允許村民出賣住宅，而且允許贈與住宅，宅基地及住宅變動的方式會越來越多樣化，因贈與、析產(chǎn)、繼承等方式獲取住宅的主體不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，還會涉及到非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員?；谡亍叭龣喾种谩钡脑O計導向，非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員獲取宅基地使用權基本不存在法理卜的障礙，但非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有可能還會進一步提出獲取宅基地資格權的訴求，那么非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可否通過住宅贈與、析產(chǎn)、繼承等方式實現(xiàn)成員身份的補正?這些

問題都有待實踐的不斷探索并給出法理下的科學解答。與此同時，按照宅基地“三權分置”之規(guī)范設計，宅基地及農(nóng)房使用權流轉(zhuǎn)之后，宅基地資格權依然保留，如何處理資格權人與使用權受讓人之前的權責關系亦有待界定和明確。

3.宅基地使用權規(guī)范流轉(zhuǎn)和盤活利用的市場機制及法治保障不足

堅守宅基地居住保障功能的同時，進一步凸顯宅基地的資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)性價值，是宅基地“三權分置”改革的重要目的。宅基地財產(chǎn)性價值的顯化依賴于宅基地使用權的盤活利用。杭州市宅基地改革實踐在使用權的盤活方面做出了很多有益的探索，但目前來看依然面臨一些待探討解決的問題。

（1）宅基地使用權的流轉(zhuǎn)范圍。根據(jù)當前有關法律的規(guī)定，宅基地使用權只能在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合的不斷推進，局限于集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部的宅基地使用權流轉(zhuǎn)存在著市場容量不足、缺乏活力的困境。然而突破集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之限制進行宅基地使用權流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生改革“于法無據(jù)”的法律風險。2019年新修訂的《土地管理法》雖然對宅基地流轉(zhuǎn)做出了進一步規(guī)范，但也僅止于閑置宅基地及農(nóng)房盤活、宅基地退出的原則性規(guī)定。長期以來基于“兩權分離”的慣性思維對宅基地使用權流轉(zhuǎn)的身份性限制顯然已經(jīng)無法契合現(xiàn)實改革的需要，在總結(jié)試點實踐經(jīng)驗的基礎卜對宅基地使用權的流轉(zhuǎn)范圍做出符合時宜的法律規(guī)定顯得極為迫切。

（2）宅基地使用權流轉(zhuǎn)期限。當前我國法律沒有對農(nóng)民享有宅基地的期限做出限制，相對于有期限的國有土地使用權而言，農(nóng)村宅基地使用權是無期限的。囿于“房地一體”的原則，在農(nóng)房被繼承時，必然會發(fā)生非集體經(jīng)濟組織成員占用宅基地的情況。在農(nóng)村宅基地“三權分置”設計的背景下，宅基地使用權的規(guī)范利用還會面臨著期限設置的問題。在杭州天目山宅基地產(chǎn)權試點改革實踐中，宅基地使用權設定的最高出讓期限是20年，但實踐中很多開發(fā)公司基于農(nóng)村農(nóng)業(yè)長線思維的投資價值考量，往往對使用期限有更高的要求。

（3）宅基地融資功能的設計。宅基地的資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)性價值不僅體現(xiàn)于可以合法流轉(zhuǎn)，還在于可以用于抵押擔保。但囿于當前的法律限制，杭州宅基地改革并沒有涉及宅基地使用權的融資抵押，浙江省只在義烏、樂清、瑞安、青田四地開展了試點，且困難重重。宅基地融資抵押功能的缺失嚴重影響著宅基地財產(chǎn)性價值的實現(xiàn)。

（4）宅基地流轉(zhuǎn)交易市場的培育和建認。由于宅基地產(chǎn)權制度改革時間較短且范圍受限，市場化的宅基地使用權流轉(zhuǎn)交易機制還未形成，實踐中存在較多的交易、履約法律風險。

（5）宅基地用途的規(guī)范管理。杭州的宅基地改革實踐表明，強化規(guī)劃、優(yōu)化布局是閑置宅基地盤活利用的重要基礎。村莊布局優(yōu)化后會涉及到土地的統(tǒng)籌利用問題，一方面，是否可以把結(jié)余的閑置宅基地指標轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營性建設用地，進而更大程度地實現(xiàn)宅基地的市場價值;另一方面，在保持宅基地性質(zhì)不變的情況下，閑置宅基地和農(nóng)房的再利用必然涉及到土地利用形式的改變，對于這種改變應該采用什么樣的管理方式有待進一步探討。

十二、宅基地制度改革的方向

1、發(fā)揮村集體的主導作用，推進宅基地集體所有權的有效落實

宅基地集體所有權的有效落實是宅基地“三權分置”改革的邏輯起點，而實現(xiàn)有效落實之目標，化解宅基地集體所有權“虛化”“弱化”的問題，需要尊重村民自治，充分發(fā)揮村集體在宅基地管理中的主導作用。宅基地“三權分置”會賦予村集體及農(nóng)民更多的宅基地利用權能，“處分和收益”權能的增加對鄉(xiāng)村治理能力提出了更高的要求，需要對村集體土地權益的實施機構(gòu)和決策運行程序的提升完善作出合適的應答。從近年來杭州市宅基地制度改革實踐來看，重視村民自治，激發(fā)村民自治活力是改革順利推進的關鍵因素，但是，目前的鄉(xiāng)村治理能力與宅基地“三權分置”改革要求還存在一定差距。當前，待完善鄉(xiāng)村治理體系，坐實做強村集體經(jīng)濟組織，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，促進其在宅基地開發(fā)利用中真正發(fā)揮村集體產(chǎn)權組織的作用。與此同時，還需要進一步健全村級土地管理議事機構(gòu)，完善宅基地開發(fā)利用的民主決策、民主管理制度體系。

2、顯化宅基地農(nóng)戶資格權，建構(gòu)完善的確權賦能機制

“宅基地‘三權分置’不僅是土地制度的產(chǎn)權再造，更是重塑城鄉(xiāng)土地權益關系。”探索實施宅基地“三權分置”，是讓“沉睡”的宅基地得以激活和再造的重要途徑。彰顯和落實宅基地集體所有，需要明晰集體所有權的主體，確認集體所有權

享有處置、管理和收益等完整權能。厘清宅基地“三權”之間的權責關系需要做好宅基地“三權分置”的登記發(fā)證工作，確權登記是保障宅基地財產(chǎn)權價值發(fā)揮的重要基礎。針對宅基地“三權分置”的確權登記問題，一些地方開展了不同方式的探索，既有同時頒發(fā)宅基地使用權和資格權兩證的做法，也有為確認分置后宅基地使用權而頒發(fā)不動產(chǎn)權證書的摸索，還有地方為了顯化宅基地資格權直接為宅基地資格權頒證。在強調(diào)改革于法有據(jù)的新時代，宅基地“三權分置”登記的規(guī)范探索顯然不能放置于我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法治架構(gòu)之外，更不可偏離“房地一體”的登記原則。堅持這種改革思路才可以有效預防發(fā)生新的分散登記，讓改革符合法治要求。在現(xiàn)有產(chǎn)權登記法治架構(gòu)下要凸顯宅基地資格權，回應宅基地“三權分置”改革現(xiàn)實，同時讓宅基地“三權分置”登記運行在法治軌道，宅基地資格權備注(附記)標記的方式值得推崇。臨安的宅基地改革在此方面已經(jīng)做出了有借鑒意義的前期探索⑦。為了充分賦權擴能，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，針對利用閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)而導致原用途發(fā)生變化的，應該允許保留原樣態(tài)而不辦理用途變更登記。為了激活閑置宅基地及農(nóng)房，推動農(nóng)村宅基地有序退出，需要進一步明晰農(nóng)村宅基地各項權能在資源市場中的邊界。可以參照國有土地類似用途的流轉(zhuǎn)期限之規(guī)定，明確規(guī)范宅基地使用權的流轉(zhuǎn)期限。應逐漸消除宅基地使用權城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的壁壘，在符合空間管制的情況下，適當允許宅基地使用權流轉(zhuǎn)不受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份、地域的限制。結(jié)合宅基地有償使用制度的構(gòu)建，打通宅基地有序退出的通道，真正建認起農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自我推進、自我管理的宅基地退出機制。

3.推進宅基地“三權分置”改革的規(guī)范發(fā)展，保障宅基地使用權的適度放活

宅基地“三權分置”作為具有中國特色的土地制度改革創(chuàng)新，充分展示了地方能動和中央推動的良好互動局面，也折射了政府和市場在土地資源配置中協(xié)同發(fā)力的重要價值。宅基地“三權分置”改革的深人推進，離不開各級政府的政策扶持和有效監(jiān)管。首先，政府要做好宅基地“三權分置”規(guī)范發(fā)展的推手，通過制定相關政策引領宅基地“三權分置”改革的規(guī)范探索，積極構(gòu)建各種激勵措施、福利政策促進宅基地的流轉(zhuǎn)和退出，有效提升宅基地的財產(chǎn)權價值，實現(xiàn)宅基地的“減量化”目標。其次，政府要積極推動搭建宅基地開發(fā)利用的交易平臺，通過規(guī)范化運作的交易平臺鏈接起宅基地開發(fā)利用的供需兩端，一端連接宅基地資格權人(宅基地使用權供給方)，另一端連接集體經(jīng)濟組織或其他項目開發(fā)者(宅基地使用權受讓方)，在供需兩端自由交易下實現(xiàn)“農(nóng)民收益最大化”的目標。再次，政府還要做好宅基地“三權分置”改革的有效監(jiān)管，在尊重村民自治基礎下，完善宅基地審批監(jiān)管機制，強化空間管制，優(yōu)化村莊布局和治理結(jié)

構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的“節(jié)約集約化”目標。

4.推動宅基地“三權分置”的內(nèi)外協(xié)同改革，有序促進閑置宅基地的盤活利用

近年來我國的農(nóng)村土地制度改革“三項試點”，已從起初的各試點地區(qū)封閉單項突破轉(zhuǎn)向“三項試點”的統(tǒng)籌推進。在此背景下，宅基地“三權分置”改革如果僅靠單兵推進顯然難以取得最佳的效果。應以促進閑置宅基地的盤活利用為切人口，推進宅基地“三權分置”改革與相關領域改革的協(xié)同融合，不斷完善宅基地用益物權保障機制。其一，新修改的《土地管理法》為集體經(jīng)營性建設用地直接人市掃清了法律障礙，為推進構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了堅實的法律支撐，同時也為閑置宅基地及農(nóng)房的激活利用開辟了更廣闊的前景。與此同時，利用集體建設用地建設租賃住房試點改革⑧也為宅基地制度改革的外部協(xié)同提供了又一重要支撐。雖然宅基地也屬于農(nóng)村建設用地，但其特有的農(nóng)村家庭生存保障價值必然會對其使用功能的開發(fā)利用帶來限制。為了更有效地盤活閑置宅基地，可以將閑置宅基地按規(guī)劃轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設用地進行開發(fā)利用。浙江省德清縣、義烏市作為我國農(nóng)村土地制度“三項”改革試點縣市，在此方面已經(jīng)做出了有益探索，并產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟和社會效益?！霸诜贤恋匾?guī)劃并經(jīng)過嚴格的審批手續(xù)的前提下，嘗試將宅基地使用權轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地使用權，避免了宅基地使用權處分直接放開造成過大沖擊，同時也降低了改革的成本和難度?！盵13}其二，錢從哪里來是解決農(nóng)村宅基地有序退出的關鍵因素，只有給予公平合理的補償，才有可能促進農(nóng)戶有序退出閑置宅基地及農(nóng)房。為了實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地有序減量退出，可以積極構(gòu)建城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村閑置宅基地減量退出相掛鉤的運行機制。這樣既可以纖解農(nóng)村閑置宅基地減量退出的資金壓力，還可以適當緩解城鎮(zhèn)建設用地不斷增加的壓力。其三，把宅基地“三權分置”改革與農(nóng)村土地綜合整治改革結(jié)合起來。2019年新修訂的《土地管理法》在明確堅持宅基地“一戶一宅”不能突破的基礎卜，新增了在不能實現(xiàn)“一戶一宅”的地區(qū)允許縣級政府創(chuàng)新舉措保障“戶有所居”的例外條款⑨。這一條款為宅基地的集約節(jié)約利用指明了方向、提供了法律保障，對于盤活利用閑置宅基地具有積極的促進作用，而且一定意義卜也有助于農(nóng)村土地綜合整治改革的順利實施。杭州天目山宅基地試點改革實踐表明，把宅基地“三權分置”改革與農(nóng)村土地綜合整治改革有機結(jié)合起來，可以讓宅基地制度改革發(fā)揮事半功倍的效果。“以一都村為例，通過盤活利用存量建設用地以及調(diào)劑置換等方式，不僅騰挪出了用于公寓樓及回遷安置小區(qū)的建設用地，讓部分造不起房子或家庭條件比較困難的村民可以選擇性地安置和調(diào)劑外，還打造了夏家民宿集群，切實地增強了村民改革的獲得感和幸福感?！盵

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十二、三條底線

堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。作為我國農(nóng)村最基礎的制度和土地公有制的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制是促進我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、保障農(nóng)民權益和維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的根本保障。深化農(nóng)村宅基地制度改革，要在積極探索落實宅基地集體所有權的基礎上，通過市場機制優(yōu)化資源配置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。但適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權，絕不是讓城里人和工商資本到農(nóng)村買房置地，要嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館。市場化程度越是深化，越要始終堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有這根“定海神針”，確保改革進程中不發(fā)生顛覆性錯誤。

堅決守住耕地紅線不突破。切實保護耕地是我國的基本國策。“要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地”。民以食為天，糧以土為本。耕地保護事關國家糧食安全，絕不容半點閃失。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，各方面對土地的需求越來越高，這愈發(fā)提醒我們集約節(jié)約利用每一分、每一寸土地的重要性。深化農(nóng)村宅基地制度改革，必須堅持農(nóng)地姓農(nóng)，嚴守耕地紅線，保障糧食安全。一方面，要進一步規(guī)范農(nóng)村宅基地管理制度，完善宅基地分配和農(nóng)民用地建房管理，探索多種形式保障農(nóng)村居民戶有所居，堅決遏制農(nóng)村亂占耕地建房問題。另一方面，要積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，通過挖掘農(nóng)村建設用地存量，提高土地集約節(jié)約利用效率。

堅決守住農(nóng)民利益不受損。深化農(nóng)村宅基地制度改革，關乎農(nóng)民基本居住權益，要始終把農(nóng)民權益作為改革的出發(fā)點和落腳點，正確處理好農(nóng)民和土地的關系。深化農(nóng)村宅基地制度改革，要切實保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，賦予農(nóng)戶更加充分的宅基地用益物權。農(nóng)民群眾是宅基地制度改革的主體力量，改革要尊重農(nóng)民群眾意愿，切實保障農(nóng)民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地和非法強迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。

第三篇：宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地，這個詞的含義似乎一目了然，但其確切的意思卻很少有人知道。農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民合法使用或依法批準，用于建造住宅(包括附屬用房和庭院等，下同)的集體所有土地。這里面有三個關鍵詞：農(nóng)村村民、建造住宅和集體所有。這說明農(nóng)村宅基地只能為農(nóng)村村民所擁有，而且其用途只能是建造住宅，無論如何他的權屬都是集體所有。

前面提到農(nóng)村宅基地只能為農(nóng)村村民所擁有，但是這也是有例外的。具有以下兩種特殊情形的，宅基地可以登記給城鎮(zhèn)居民1.非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村合法取得宅基地建造房屋的；2.城鎮(zhèn)居民因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的。第一種的意思是：你曾經(jīng)是農(nóng)村戶口，用宅基地建了房子，后面戶口變成了其他類型，但前面建造的房子和占用的宅基地還是屬于你的。第二種的意思是，你從別人那繼承了農(nóng)村的一套房子，由于這套房子是建造在宅基地上的，兩者無法分離，因此這塊宅基地也是屬于你的。

農(nóng)村宅基地由縣土地行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理和監(jiān)督工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理和監(jiān)督工作。農(nóng)村村民宅基地的所有權屬于集體，個人只有使用權，未經(jīng)批準任何人不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租。說到這里就不得不提一下我們國家的土地權屬制度了，在我國，土地的權屬可分為所有權和使用權，其中城鎮(zhèn)的土地所有權歸國家所有，農(nóng)村的土地所有權歸農(nóng)村集體所有，也就是說，不論你多有錢，多有權有勢，你能得到的只是土地的使用權，沒有一塊土地是能真正歸個人所有。

宅基地使用權的取得具有無償性、福利性，其存在是為了保障農(nóng)民能夠有自己生活的場所。而正是由于這種無償性，因此在實施村鎮(zhèn)規(guī)劃進行舊村、舊城改造需要調(diào)整宅基地的，原宅基地使用人應當服從。而其福利性主要體現(xiàn)在:農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標準(包括附屬用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超過125平方米;使用其他土地最高不得超過140平方米;山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160平方米。大家可以想象，若是對宅基地的大小不設限制，那可能農(nóng)村會出現(xiàn)很多大宅、豪宅、甚至一戶多宅，很顯然這是不利于土地的合理使用的。

并不是所有人都有權利申請獲得宅基地的，根據(jù)《農(nóng)村宅基地管理辦法》有下列情形之一的，可申請宅基地：

(一)因國家或集體建設、移民、災毀等需要遷建、重建的;(二)實施城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃或舊村改造，需要調(diào)整拆遷的;(三)現(xiàn)有宅基地面積尚未達到本辦法規(guī)定限額標準需重建、擴建的;(四)已具備分戶條件且原有宅基地面積尚未達到本辦法規(guī)定限額標準需重建、擴建的;(五)經(jīng)縣人民政府批準，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織引進或招聘的專業(yè)技術人員，確需在農(nóng)村安家落戶的;(六)離休、退休、退職的職工，復員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的;(七)法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的。

雖然可以申請，但是并不是所有申請者都能被批準。農(nóng)村村民有下列情形之一的，不予批準使用宅基地：（1）年齡未滿十八周歲的；（2）原有宅基地的面積已經(jīng)達到規(guī)定標準或者能夠解決分戶需要的；（3）出賣或者出租村內(nèi)住房的。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，其市場化改革長期相對滯后，其相關制度也很多都已經(jīng)落后，因此宅基地制度在現(xiàn)階段存在很多問題：一是宅基地取得和分配上存在問題，規(guī)劃和計劃落實不夠，導致農(nóng)村宅基地布局散亂，宅基地分配有時得不到保障;二是在宅基地管理上對節(jié)約集約用地促進不夠，導致粗放利用，存在一戶多宅、超標占地的情況;三是在宅基地用益物權上保障不足和權能不足并存。一方面，宅基地被實際賦予的權能還不夠，當前只有使用的權利，因此也出現(xiàn)了超越權能的問題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些征地過程中也存在對農(nóng)民宅基地用益物權保障不足等;四是在宅基地退出方面存在問題，退出機制還不夠健全，因此形成大量空心村、閑置地，導致用地不合理。

為了解決這些問題宅基地制度改革勢在必行，宅基地制度改革經(jīng)全國人大常委會2015年2月27日經(jīng)表決通過，開始在全國范圍內(nèi)的33個試點地區(qū)開始推行，試點期限將于2017年12月31日屆滿。

農(nóng)村宅基地制度改革規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，實行相對集中建房落實“一戶一宅”，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配；而在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)，政府或集體通過集中建設農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設用地，在政府支持下集中建設公寓式住宅，落實農(nóng)村住房建設的宅基地權益。

啟動改革以來,我國農(nóng)村土地制度改革三項試點取得了階段性成效,在緩解征地矛盾、盤活土地資源、增加農(nóng)民收益等方面取得了積極進展。通過改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市機制更成熟。試點地區(qū)在入市主體、入市方式和入市收益分配等方面積累了經(jīng)驗。截至今年9月,全國已有577宗集體經(jīng)營性建設用地入市,總面積1.03萬畝,總價款約83億元。宅基地制度改革還給農(nóng)民帶來更多紅利。在試點地區(qū),改革重點集中在宅基地使用權流轉(zhuǎn)、宅基地自愿有償退出和住房財產(chǎn)權的抵押等方面。各試點地區(qū)還積極完善宅基地分配、有償使用和收益分配等方面的村民自治機制,提高了鄉(xiāng)村治理水平。另一方面，在一些地方看來，移民政策不夠優(yōu)惠、易地扶貧搬遷資金杯水車薪、農(nóng)村危房改造有缺口。每項政策是零星分散的一片肉，但改革把這些分散的利好變成了一盤肉。

宅改推行已經(jīng)過去了兩年多，取得了很多成果，收獲了很多經(jīng)驗，也暴露了一些問題。十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議為宅基地制度改革劃出兩條“紅線”即：不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權作為農(nóng)民進城落戶的條件。此舉主要是因為在前期試點的過程中，一些地方出現(xiàn)操之過急的情形，違背了農(nóng)村土地制度改革“保障農(nóng)民利益”這一初衷?，F(xiàn)在不少農(nóng)民實際上“亦工亦農(nóng)”(在農(nóng)閑時進城打工，農(nóng)忙時又回到農(nóng)村種地)或者“離土不離鄉(xiāng)”(雖然不種地，但工作、人際關系等未離開鄉(xiāng)村)，對于這部分人群而言，以退出宅基地使用權作為農(nóng)民進城落戶的條件，不利于保護農(nóng)民利益。以買賣宅基地為出發(fā)點更是顛倒了改革的初衷，適當流轉(zhuǎn)盤活宅基地對農(nóng)民有利，但是一旦農(nóng)民失去土地，又無法在城市中真正扎根，將會帶來嚴重的后果。

10月31日,全國人大常委會審議關于延長授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定期限的決定草案,擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點期限延長1年,至2018年12月31日。為何這項重要改革在試點期限即將結(jié)束時延長1年?未來改革又將在哪些重點領域發(fā)力? 信號一:需要更多時間深化積累推進。國土資源部部長姜大明說,土地制度改革與單純的行政審批制度等改革不同,從制度設計、工作布置、實踐操作到效果反饋周期較長,試點工作仍處于不斷探索、逐步完善的階段,改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益顯化尚需時間。

信號二:已開展的試點經(jīng)驗值得階段性總結(jié)

信號三:完善立法與農(nóng)村土地系統(tǒng)性改革將成重點。中南財經(jīng)政法大學中國農(nóng)村土地法律制度研究中心副主任陸劍認為,完善立法、構(gòu)建適應實際需求的法律制度框架,將成為延長期內(nèi)的重點任務之一。姜大明表示,土地管理法修訂工作正在推進,延長試點期限,有利于推動試點地區(qū)繼續(xù)深化改革,為土地管理法修訂工作創(chuàng)造一個相對平穩(wěn)的社會氛圍。

第四篇：某縣農(nóng)村宅基地制度改革調(diào)研報告

某縣農(nóng)村宅基地制度改革調(diào)研報告

對美好生活的向往，無論是農(nóng)民還是城里人都是一樣的。搞好農(nóng)村宅基地制度改革，對于把宅基地和住房當成“命根子”的農(nóng)民來講，不僅是制度的改革，更是觀念的改革，是一場革命，事關農(nóng)民根本利益,事關農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定，事關鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。為全面搞好農(nóng)村宅基地制度改革，按照市主要領導要求，對全縣農(nóng)村宅基地制度改革情況進行了深入調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、基本情況

xxx縣作為山東省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，總面積xxx平方公里，轄xx個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，xxx個行政村，共xx萬人，xx萬畝耕地。擁有農(nóng)村居民xxxxx人，農(nóng)戶xx萬戶，農(nóng)村宅基地xxx萬處，全縣農(nóng)村宅基地建設總面積xx萬畝，其中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道駐地宅基地xx個村莊建筑面積xx萬畝，其余xxx個農(nóng)村村莊建筑面積

畝。全縣戶均宅基地面積0.75畝，人均宅基地面積0.408畝，戶均宅基

1.86處。各村各戶的宅基地面積在0.2至1畝不等。一戶多宅現(xiàn)象不同程度普遍存在。

近年來，以“兩區(qū)同建”為抓手，通過新型農(nóng)村建設、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級對推進農(nóng)村宅基地等制度改革上進行了探索。根據(jù)

2009年總體規(guī)劃，擬將全縣現(xiàn)有村莊合并建設成xxx個社區(qū)（村），其中，社區(qū)xxx個、行政村xxx個。依據(jù)規(guī)劃，近五年把xxx個村莊納入社區(qū)建設計劃。目前，已經(jīng)建設xxx個社區(qū)，實施搬遷的村莊xxx個，復墾宅基地面積xxx畝，附帶復墾周邊閑散地面積xxx畝。

xxx鎮(zhèn)xxx村、xxx村、xxx村是典型的空心村，根據(jù)航拍測量三個村農(nóng)戶宅基地建筑面積分別為172.2畝、594.3畝、238.8畝，而整個村莊實際占地面積均高出測量面積230%以上。若將閑置土地和拆遷的舊宅基地進行整理，實施土地流轉(zhuǎn)，加快動能轉(zhuǎn)換，增收潛力巨大。順應民意，農(nóng)民支持。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，是以農(nóng)民的生存保障為基礎，以社會公平的價值理念為目標，不是以市場交易為目標而設計的。具有供給對象的特定性、保障性，土地提供的無償性或低價政策性，期限的不確定性，以及地隨房走的從屬性等諸多特征。農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民的居住消費場所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟的組成部分，承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活、生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等多種功能，這是它與城市房基地最根本的區(qū)別所在。

二、農(nóng)村宅基地制度改革的必然性

過去很長的一段時期里，農(nóng)村宅基地制度雖對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了很重要的作用，并且目前在許多農(nóng)村仍然適用，但隨著城市化、工業(yè)化、市場化進程的加快，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已不能適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展的變化，它的欠缺和弊端也正在逐漸顯現(xiàn)：

（一）現(xiàn)行的宅基地制度與節(jié)約集約用地的基本國策不相適應。法律規(guī)定農(nóng)村村民符合條件可申請戶均120至130平方米地宅基地。農(nóng)民向集體申請宅基地可以無償取得，由此造成宅基地供應上的“大鍋飯”。由于缺乏約束機制，使廣大農(nóng)民群眾產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地占地面積不斷擴大，大量占用農(nóng)用地。致使一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)寸土寸金的耕地無法承受按規(guī)定審批新宅基地，許多地方對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民停止審批新的宅基地了。按現(xiàn)有人口增長率，其它不少地方今后也將同樣面臨無地可供的窘境。還有，多數(shù)地方長期來缺乏村莊布局規(guī)劃和控制性詳規(guī)，宅基地建房土地指標少，農(nóng)村建房基本處于見縫插針，無序發(fā)展狀態(tài)。這期間許多農(nóng)民家庭孩子長大了，要結(jié)婚，人口增加了住房成了大問題，建房沒地，買市場價的商品房經(jīng)濟上難以承受。農(nóng)村住房保障的缺失，將成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的一個因素。

（二）現(xiàn)行的宅基地制度與現(xiàn)在農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已不相適應。傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會形態(tài)，經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，其中發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了根本性變化?？傮w來講八成以上農(nóng)村勞動力在已二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民收入

85%左右是來自二三產(chǎn)業(yè)，近半數(shù)的承包農(nóng)田已流轉(zhuǎn)實行了規(guī)?；?jīng)營。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式，生產(chǎn)方式的改變直接影響著生活方式的改變。隨著農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，在城鎮(zhèn)居住成為一種趨勢，特別是年青一代，多數(shù)人的工作、生活、讀書已完全市民化。但雖在城鎮(zhèn)居住，又不愿放棄農(nóng)村宅基地房子，至使農(nóng)村“老齡化”、“空心化”問題日趨嚴重。而現(xiàn)行的宅基地制度又在一定程度上制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴大了城鄉(xiāng)差別。

（三）農(nóng)村宅基地市場流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙。與較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地的管理與立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺，這加大了農(nóng)村宅基地管理的難度。而事實上目前不少地方宅基地和房屋的流轉(zhuǎn)已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場。據(jù)慈溪市調(diào)查通過地產(chǎn)所交易的農(nóng)村住宅僅占實際交易量的一半。由于缺乏法律法規(guī)規(guī)范，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛；另一方面由于大量外來人口的涌入，房租收入成為近郊農(nóng)民收入重要，近郊農(nóng)村農(nóng)戶房屋出租普遍，有些村幾乎家家戶戶都有房屋出租，租房客超過了本村人，豐厚的經(jīng)濟利益，反過來助長農(nóng)村違章搭建，使農(nóng)村無證經(jīng)營增加，加重治安、消防隱患。

（四）建立農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)機制，探索級差化管理農(nóng)村宅基地使用的辦法。一是建立農(nóng)村宅基地退出補償機制，鼓勵有條件的農(nóng)戶放棄宅基地進城落戶，為農(nóng)村廢棄宅基地復墾整理創(chuàng)造條件。凡已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居的農(nóng)民，只要自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府按退出的宅基地面積給予一定的經(jīng)濟獎勵；在符合規(guī)劃的前提下，將原宅基地和房屋有償調(diào)劑給有條件申請宅基地的本村村民，可視作放棄宅基地享受經(jīng)濟獎勵。農(nóng)村宅基地退出補償資金為耕地開墾費、土地出讓金、新增建設用地有償使用費。獎勵方式為一次性貨幣或養(yǎng)老生活補助。農(nóng)民放棄宅基地后，將不影響其農(nóng)村集體土地承包權益，不影響其原作為農(nóng)民身份。農(nóng)村宅基地退出補償機制可在農(nóng)村宅基地占地面積相對較大、經(jīng)濟條件相對較好的區(qū)域逐步推行。二是建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。宅基地有償使用制度可以打破傳統(tǒng)的宅基地使用的行政區(qū)域界限，推動農(nóng)村村民住宅建設逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。考慮到各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民承受能力差異性，農(nóng)村宅基地的有償使用制度宜循序漸進地推進，可先在發(fā)達地區(qū)推行，待條件成熟時，再逐步擴大。三是建立農(nóng)民宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度。參照土地承包權的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權設置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在試點區(qū)域有序流轉(zhuǎn)，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權制度等。建立集體與農(nóng)戶合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制。

第五篇：農(nóng)村宅基地制度改革傳標語

農(nóng)村宅基地制度改革傳標語

1、群策群力推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，齊心協(xié)力共建秀美鄉(xiāng)村!

2、土地制度是國家的基礎性制度，事關經(jīng)濟社會發(fā)展和國家長治久安。

3、保護土地千秋業(yè)，珍惜資源萬代興。

4、嚴厲打擊違法違規(guī)建房行為，確保農(nóng)村宅基地制度改革試點成功!

5、農(nóng)村宅基地制度改革堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。

6、土地是最基礎的資源，耕地是我國最為寶貴的資源。

7、深入推進農(nóng)村宅基地管理制度改革。

8、今天不替耕地憂 明天要為糧食愁。

9、農(nóng)村宅基地制度改革關乎農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，關乎國家長治久安。

10、耕地是紅線 法律是底線 管理是防線。

11、農(nóng)村宅基地制度，確權是基礎，規(guī)劃是前提。

12、嚴禁借改革之名損害農(nóng)民權益。

13、保護土地千秋業(yè) 珍惜資源萬代興。

14、堅持一戶一宅 保障戶有所居。

15、土地哺育你我他 珍惜善用靠大家。

16、尊重群眾首創(chuàng)精神，激發(fā)群眾推進農(nóng)村宅基地制度改革積極性和創(chuàng)造力!

17、落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制亂占耕地現(xiàn)象。

18、保護耕地就是保護我們的生命線。

19、審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地制度改革，凝聚社會共識、尋求最大公約數(shù)。

20、必須堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，節(jié)約集約利用土地。

21、依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出農(nóng)村宅基地!

22、支持群眾探索創(chuàng)新，調(diào)動群眾參與宅基地制度改革!

23、同保一方耕地，共愛一個家園。

24、要像保護大熊貓一樣，保護好有限的耕地資源。

25、審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好群眾的土地權益。

26、嚴厲打擊違法違規(guī)建房行為，確保農(nóng)村宅基地管理試點成功!

27、一戶只能一宅，建新必須拆舊。

28、建房莫把耕地侵，留些糧田給子孫!

29、土地問題始終與江山社稷和人民福祉息息相關。

30、依法管理土地，合理利用土地。

31、今天不替耕地憂，明天要為糧食愁。

32、宅基地不是祖業(yè)，是集體資產(chǎn)。

33、農(nóng)村宅基地制度改革把沉睡的死資產(chǎn)變成流動的活資本。

34、多占宅基地，多交人民幣。

35、推進宅基地改革試點 加快歷史遺留問題處理。

36、農(nóng)村土地歸集體，建房占用要審批。

37、統(tǒng)籌規(guī)劃各類土地，支持新農(nóng)村建設。