第一篇：從二元分割到城鄉(xiāng)一體化

學(xué)術(shù)論壇專題

從二元分割到城鄉(xiāng)一體化

——三十年來我國城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的回顧與展望

劉學(xué)勇

（華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631）

城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整是我國體制改革的重要領(lǐng)域。近期，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重要問題的決定》提出要“加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，要求到2020年“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化機(jī)制基本建立”。這是我國城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整在突破傳統(tǒng)社會主義體制后的再次起航，需要人們立足于新的社會經(jīng)濟(jì)背景，戰(zhàn)略性地思考城鄉(xiāng)關(guān)系從何處出發(fā)要走向何方。而城鄉(xiāng)關(guān)系變遷是我國1978年改革以來社會轉(zhuǎn)型中的重要社會過程，研究城鄉(xiāng)關(guān)系的特征、運(yùn)作邏輯和轉(zhuǎn)型過程也是非常重要的學(xué)術(shù)議題。站在轉(zhuǎn)型社會學(xué)和發(fā)展社會學(xué)的角度來看，這一轉(zhuǎn)型過程的研究可以成為“當(dāng)代社會學(xué)乃至整個社會科學(xué)發(fā)展的新的靈感來源和動力源泉”（孫立平，2002）。因此，無論從當(dāng)下的改革需要，還是從社會學(xué)的發(fā)展來看，回顧、總結(jié)我國三十年來城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展過程及相關(guān)研究和改革邏輯的演進(jìn)過程，無疑具有重要意義。? 一、二元分割與農(nóng)村中的“三農(nóng)問題”

改革初期，人們對城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)注及國家對城鄉(xiāng)關(guān)系格局發(fā)展遠(yuǎn)景的種種設(shè)想，其邏輯起點(diǎn)是一種不言自明的事實(shí)，即中國自1949年以來逐步成型的二元分割的城鄉(xiāng)社會格局——以社隊(duì)制為載體的總體性農(nóng)村社會和以單位制為載體的總體性城市社會彼此分立。建國初期，中國面臨十分有限的就業(yè)機(jī)會與規(guī)模龐大的城鄉(xiāng)勞動力之間的矛盾，城市失業(yè)問題與農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題并存，但優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的資本密集型工業(yè)化道路無法解決日益增長的城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)問題。為了緩解城市失業(yè)問題并阻止農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，我國逐步構(gòu)建了城市與 作者簡介：劉學(xué)勇，男，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院講師。

鄉(xiāng)村的體制性邊界。有學(xué)者指出，“為了使新興的工業(yè)城市一開始就具有與西方不相上下的現(xiàn)代氣質(zhì)，我們也不得不依靠行政之手建立戶籍、糧食供應(yīng)之類的制度，強(qiáng)行構(gòu)筑城鄉(xiāng)分割的高墻，以防止農(nóng)村人口大規(guī)模地涌入，分享城市居民的利益，降低城市生活的現(xiàn)代化水平”（吳懷連，1991）。我國城鄉(xiāng)差別由此呈現(xiàn)出體制化特征，它們分別采用不同方式組織社會生活，并以不同邏輯整合到國家政治與經(jīng)濟(jì)生活之中。不過，處于分割狀態(tài)的農(nóng)村與城市都采取了集行業(yè)、居住地域和主體身份于一體的管理體制，國家控制了勞動力、資源和資本等社會生活要素在城鄉(xiāng)之間的流動過程。當(dāng)1978年中國開始農(nóng)村改革時，決策者和研究者很自然地將“城鄉(xiāng)二元分割”作為思考城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，試圖在嚴(yán)格控制農(nóng)村剩余勞動力流入中心城市和不廢除城鄉(xiāng)二元體制的前提下，通過小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村工業(yè)化在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)造一個平行于城市的現(xiàn)代社會。

小城鎮(zhèn)是介入農(nóng)村和城市的之間特殊的社會實(shí)體，從改革一開始就被納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略，作為解決農(nóng)村剩余勞動力的基本出路。費(fèi)孝通指出，“中央領(lǐng)導(dǎo)早就看到了小城鎮(zhèn)問題的意義，要把小城鎮(zhèn)建設(shè)成農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，小城鎮(zhèn)建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決人口出路的一個大問題”（費(fèi)孝通，1983/1999：198）。1980年10月，我國確定了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市化戰(zhàn)略，這為嚴(yán)控城市人口機(jī)械增長和農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供了合理論據(jù)。在具體政策上，國家采取堵疏結(jié)合的方針。一方面，國家嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以防止城市人口劇增。1979年6月國務(wù)

院批準(zhǔn)了公安部、糧食部《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的意見的報告》，要求15

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各地繼續(xù)從嚴(yán)控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。直到1990年代中期，國家對城市人口的機(jī)械增長和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的態(tài)度仍然是強(qiáng)調(diào)“控制”和“嚴(yán)格控制”。另一方面，國家允許農(nóng)民有條件地遷入城鎮(zhèn)，并努力重建小城鎮(zhèn)在連接城市與農(nóng)村上的功能。1984年中央1號文件宣布農(nóng)民可以自帶口糧遷入集鎮(zhèn)落戶，同期有關(guān)商品流通等方面的改革又逐步恢復(fù)了小城鎮(zhèn)作為農(nóng)副產(chǎn)品集散地的重要地位。但是，恢復(fù)小城鎮(zhèn)的流通職能只是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個必要條件。費(fèi)孝通指出，“我曾經(jīng)產(chǎn)生過一種錯覺，以為是農(nóng)副業(yè)商品生產(chǎn)的發(fā)展促進(jìn)小城鎮(zhèn)的復(fù)蘇。后來經(jīng)過實(shí)地調(diào)查，才發(fā)現(xiàn)，吳江小城鎮(zhèn)興盛的直接和主要原因是社隊(duì)工業(yè)的迅速發(fā)展，而不能說是多種經(jīng)營、商品流動的結(jié)果”（費(fèi)孝通，1983/1999：211）。就是說，農(nóng)民在1978年農(nóng)村改革后興辦的各種工業(yè)企業(yè)有力地推動了小城鎮(zhèn)的繁榮。小城鎮(zhèn)往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)最集中的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了資金，并吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力。這樣，很多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)、副、工三業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)興起后開始齊頭并進(jìn)，小城鎮(zhèn)真正成為了農(nóng)村地區(qū)商品流通中心、農(nóng)副產(chǎn)品加工或手工業(yè)活動中心、文化與政治活動中心。

然而，鄉(xiāng)村工業(yè)化一開始并未被納入國家發(fā)展戰(zhàn)略?！稗r(nóng)村改革中，我們完全沒有料到最大收獲就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，突然冒出搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟(jì)，搞各種小型企業(yè)，異軍突起。這不是我們中央的功績”（鄧小平，1998：238）。但是，這種工業(yè)化道路后來被證明具有重要意義?！皬木唧w歷史發(fā)展來看，并不是理論上推論出來的結(jié)果，而是農(nóng)民群眾在自己實(shí)際生活中的創(chuàng)造，經(jīng)過了多年實(shí)踐的檢驗(yàn)，‘實(shí)行幾億農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)’，終于被肯定為從我國國情出發(fā)的一個具有戰(zhàn)略意義的方針”（費(fèi)孝通，1984/1999：350）。在經(jīng)過多年的發(fā)展后，我國最終顯示出數(shù)種不同風(fēng)格的農(nóng)村工業(yè)化模式。一是以集體經(jīng)濟(jì)為主的工業(yè)化道路，最為典型的是蘇南模式?！疤K南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，與人民公社傳統(tǒng)和社隊(duì)企業(yè)的早期成就脫不開關(guān)系。正因?yàn)樯鐣髁x集體的傳統(tǒng)和成就，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制才16

會遇到本地農(nóng)民的普遍抵制，‘公社制度這班車’才得以接著往前開，并一直開進(jìn)了市場”（潘維，2003：243）。二是以基層政權(quán)為中介、以外資為推動力的工業(yè)化道路，最為典型的是珠三角模式。珠三角的農(nóng)村工業(yè)在1983年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之前，已隨著港資流入而興旺起來，兩田制和延續(xù)的集體權(quán)力使農(nóng)村工業(yè)可以毫不費(fèi)力地以低價獲得土地（王琢，1994）。而且，珠三角地區(qū)的中外合資企業(yè)一開始就采取了資本主義工廠的組織模式，農(nóng)村基層政權(quán)對香港企業(yè)家來說是可靠的生意伙伴，他們通過農(nóng)村集體可以獲得低價土地、有組織的勞動力、必要的基礎(chǔ)設(shè)施以及進(jìn)出口許可證，甚至可以逃稅或詐取出口退稅。三是以家庭工業(yè)為主的工業(yè)化道路，最為典型的是溫州模式。在基層政權(quán)的庇護(hù)下，極具商業(yè)傳統(tǒng)的溫州人依賴家庭內(nèi)的資本積累或“地下金融市場”，成功創(chuàng)建了具有驚人靈活性的家庭工業(yè)（王小強(qiáng)、白南生，1985：69-93）。在這些鄉(xiāng)村工業(yè)道路中，農(nóng)村通過集體力量打破了它與城市之間長期以來被固定化了的產(chǎn)業(yè)分工和職業(yè)身份，部分實(shí)現(xiàn)了與城市的市場化連接。

毫無疑問，早期研究者的戰(zhàn)略性思考和國家的改革邏輯是非常成功的。土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所釋放出的農(nóng)民主體性、財稅體制改革后“公司化了的地方政府”的創(chuàng)新精神①與改革初期巨大的市場短缺結(jié)合在一 ①“公司化了的地方政府”也被翻譯為“地方政府公司化”或“地方法團(tuán)主義”。戴慕珍提出“地方政府公司化”這個概念，用來分析中國1978年至1988年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功。戴慕珍的分析把財政改革作為改革的基礎(chǔ)，極富洞察力地在經(jīng)濟(jì)動態(tài)演進(jìn)中融合了制度分析的成分，即由地方政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)和所有權(quán)進(jìn)行組織安排與控制把關(guān)，從地方福利角度進(jìn)行再分配，因此是中央放開了指令體系促進(jìn)了強(qiáng)有力的地方官員群體及公有制企業(yè)或集體企業(yè)與蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)共同存在。這一分析路徑與市場轉(zhuǎn)型理論大為不同，后者更強(qiáng)調(diào)市場力量而不是地方官員群體的創(chuàng)業(yè)精神，把指令體系向市場體系過渡看做是改革的基礎(chǔ)。在本文中，筆者僅視地方政府公司化為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的一個重要動力。相關(guān)討論可以參考戴慕珍的“中國地方政府公司化的制度化基礎(chǔ)”（載于甘陽、崔之元編，《中國改革的政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，牛津大學(xué)出版社1997年出版），林南的“地方性市場社會主義：中國社會地方發(fā)團(tuán)主義之實(shí)際運(yùn)行”（《國外社會學(xué)》第5-6期），邊燕杰主編的《市場轉(zhuǎn)型與社會分層——美國社會學(xué)者分析中國》（三聯(lián)書店2002年出版）。

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起，主導(dǎo)了中國改革開放早期的農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化運(yùn)動。農(nóng)村集體企業(yè)產(chǎn)值在1978至1990年期間年增長26.7%，農(nóng)民年人均純收入從133.75元增至629.79元，1994年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值按照1990年的價格計算為4.3萬億元，在中國國民經(jīng)濟(jì)中形成了“三分天下有其一”的大格局。②到1993年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共吸收了1.2億多農(nóng)村勞動力，占當(dāng)時中國農(nóng)村勞動力總量的25%。③改革開放的前五年，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距明顯縮小，中國城鄉(xiāng)人均收入之比從1978年的2.4：1縮小到1983年的1.7：1（朱慶芳，2002）。如此巨大的成功激發(fā)人們?nèi)ふ亦l(xiāng)村工業(yè)化的動因和機(jī)制，人們發(fā)現(xiàn)：蘇南的活力有賴于社隊(duì)工業(yè)和農(nóng)工相輔的鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)、農(nóng)民的創(chuàng)造性和周邊大城市的輻射作用；溫州的繁榮有賴于小商業(yè)傳統(tǒng)、社區(qū)內(nèi)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和地方政府對私營經(jīng)濟(jì)的庇護(hù)，珠三角的起飛有賴于外來資本和地方政府在組織地方經(jīng)濟(jì)上的協(xié)同行動。而海外學(xué)者更關(guān)注經(jīng)濟(jì)從再分配向市場的轉(zhuǎn)型和地方政權(quán)在財稅體制改革后的創(chuàng)業(yè)精神，以及轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)村社會分層結(jié)構(gòu)的變動。它也促使人們長期關(guān)注鄉(xiāng)村社會中經(jīng)濟(jì)組織方式變遷與鄉(xiāng)村文化及傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的互動，研究者觀察到鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)在工業(yè)化過程中適應(yīng)并改造經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式，從而產(chǎn)生了單位化現(xiàn)象（毛丹，2000），或者造就了一種非農(nóng)非城的“超級村莊”（折曉葉、陳嬰嬰，2000），也有研究者觀察到農(nóng)民在人多地少的情況下重組了他們的生計活動，并重新調(diào)整外在的和內(nèi)在的政治、經(jīng)濟(jì)和文化之間的關(guān)系（莊孔韶，2000）。這些研究提醒人們注意農(nóng)村社會變遷中的文化和社會結(jié)構(gòu)維度，暗含了鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)文化能否與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化同步的城市化命題。

二、城鄉(xiāng)社會沖融與城市中的“新三農(nóng)問題”

鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的重要方式，但發(fā)展條件有限的廣大農(nóng)村不能依靠本土資源走上工業(yè)化道路，這些地區(qū)的剩余勞動力只能以“離土又離鄉(xiāng)”的方式，跨地區(qū)流入城市地區(qū)、珠三角等對外開放的 ②數(shù)據(jù)來自《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒》（1996）。③數(shù)據(jù)來自《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒》（1992-2002）。

前沿地區(qū)和長三角等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。尤其在1990年代，我國體制改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，對外開放的區(qū)域從經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海城市逐步擴(kuò)大至絕大多數(shù)地區(qū)，在市場轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)全球化過程中不斷擴(kuò)張的城市經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村剩余勞動力帶來了新的就業(yè)空間，中央在1992年鄧小平“南巡講話”后全面推行的經(jīng)濟(jì)體制改革（包括廢除糧食供應(yīng)制度）又為進(jìn)城農(nóng)民提供了生活機(jī)遇。恰在此時，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)形勢對勞動力產(chǎn)生了一種析出效應(yīng)。1994年，在“產(chǎn)權(quán)明晰化”的訴求下，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革意見》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“轉(zhuǎn)制”，地方政府于1997年中共十五大后在國企改革背景下大力推進(jìn)轉(zhuǎn)制，其后果之一是削弱了小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力。④而整個九十年代國家對農(nóng)村的過度索取又嚴(yán)重降低了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自主發(fā)展能力，農(nóng)民除了“日常形式的抵抗”或“依法抗?fàn)帯敝?，更為個體化的抗?fàn)幏绞奖闶沁M(jìn)城務(wù)工。于是，在農(nóng)村勞動力長期嚴(yán)重過剩的背景下，人口遷移的推拉機(jī)制促成了1992年中國突然出現(xiàn)的4000萬農(nóng)民工的民工潮，并且民工潮在香港回歸后伴隨著港澳臺制造業(yè)向珠三角、長三角大規(guī)模轉(zhuǎn)移而變得更為波瀾壯闊。如今，農(nóng)民工已成為城市社會中的重要社會階層。2008年2月公布的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村住戶戶籍勞動力中離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務(wù)工人員1.3億，外出從業(yè)勞動力中近半數(shù)去省外從 ④有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制政策在學(xué)術(shù)界長期存在著很大爭議。部分支持轉(zhuǎn)制的學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模糊的產(chǎn)權(quán)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)嚴(yán)重虧損和過度負(fù)債，企業(yè)管理層在產(chǎn)權(quán)模糊的情況下缺乏創(chuàng)造利潤的動力，甚至貪污浪費(fèi)、假公濟(jì)私或侵吞集體財產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支配集體產(chǎn)權(quán)加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，由此這些學(xué)者主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“產(chǎn)權(quán)明晰化”。部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)政府自上而下推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制政策的客觀原因，大環(huán)境銷蝕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賴以生存的集體主義精神和基層政權(quán)組織，私營企業(yè)興起后逐漸形成了與集體企業(yè)競爭的能力，亞洲金融危機(jī)壓迫中國的出口給私有化支持者提供了接口，國有大企業(yè)大規(guī)模倒閉給部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為沉重的打擊，因此必須轉(zhuǎn)制以再造鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制是自上而下的政府行為，政府比企業(yè)家和農(nóng)民更積極地推動轉(zhuǎn)制，支持改制的學(xué)者們普遍對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏科學(xué)、政治的判斷，推動改制的直接原因是“產(chǎn)權(quán)明晰化”這一意識形態(tài)以及國企改革。

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業(yè)。⑤這些農(nóng)民工直接作為重要的生產(chǎn)要素被整合進(jìn)城市社會分工體系，乃至被整合進(jìn)全球化的產(chǎn)業(yè)鏈條。

城市的擴(kuò)張不僅吸納大量農(nóng)村剩余勞動力，還直接吞噬城市周邊的農(nóng)村地區(qū)。在1990年代的開發(fā)區(qū)熱和2001年后的房地產(chǎn)開發(fā)熱中，官員的政績沖動和產(chǎn)業(yè)資本擴(kuò)張對土地需求的膨脹一拍即合，導(dǎo)演了中國歷史上規(guī)模最大的圈地運(yùn)動，促成了臨近中心城市的農(nóng)村地區(qū)的快速城市化運(yùn)動。在由農(nóng)村變成城市功能區(qū)的過程中，一種征地方式是政府征用村落中包括宅基地在內(nèi)的所有農(nóng)地，在徹底滌蕩村落社會的一切痕跡之后建立現(xiàn)代城市社區(qū)。浦東大開發(fā)就采取了這種征地方式，地方政府拆除低矮的農(nóng)民住宅而代之以高樓大廈和標(biāo)準(zhǔn)化廠房，廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)而代之以現(xiàn)代社會的工商業(yè)活動，粉碎農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)和熟人關(guān)系而納入城市體制。這種征地方式產(chǎn)生了一個規(guī)模龐大的失地農(nóng)民群體，他們往往陷入到“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的困境。有官員在2005年指出，“上世紀(jì)90年代以來，由于工業(yè)化、城市化過程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。現(xiàn)在累計的失地農(nóng)民可能已達(dá)4000萬―5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20％”（人民日報專訪，2005）。另一種征地方式是政府只征用部分農(nóng)地，為農(nóng)民保留宅基地和部分集體發(fā)展用地。珠三角大開發(fā)的征地就是如此，它產(chǎn)生了“城中村”問題。有形之手與無形之手共同在農(nóng)地上建造起現(xiàn)代化的城市社區(qū)，失地農(nóng)民則利用狹窄的自主性空間將村落改造成巨大的“城中村”。“城中村”的內(nèi)部秩序非?；靵y（馬中柱，2000），它的物理結(jié)構(gòu)也與城市形態(tài)格格不入（李培林，2005），但這些“都市村社共同體是已經(jīng)走進(jìn)城市生活的特殊‘村民’群體之利益與權(quán)益高度依附于其中的獨(dú)特場 ⑤數(shù)據(jù)來自網(wǎng)易新聞：“統(tǒng)計顯示我國共有1.3億農(nóng)村勞動力外出打工”

[Z]http://news.163.com/08/0222/00/459371GS0001124J.html筆者最后一次瀏覽此網(wǎng)頁的時間是2008年12月4日16時。18

域，是‘村民’群體及其社區(qū)謀求發(fā)展與實(shí)現(xiàn)城市融合的重要倚賴”（藍(lán)宇蘊(yùn)，2003）。

從宏觀層面來看，農(nóng)民工、失地農(nóng)民和城中村現(xiàn)象顯示出城市內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，意味著城鄉(xiāng)社會的某些片段和部分以某種方式融合在一起。兩個社會都必須突破原有的體制來組織人們的社會生活，也意味著存在于農(nóng)村內(nèi)的“三農(nóng)問題”被直接帶入城市空間中，“三農(nóng)問題”也是城市里的社會問題。這樣，城市內(nèi)部的社會過程必然對農(nóng)民和農(nóng)村產(chǎn)生一定的社會經(jīng)濟(jì)后果，比如城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程導(dǎo)致了村落的終結(jié)，城市義務(wù)教育體制產(chǎn)生了城市流動兒童與農(nóng)村留守兒童的教育問題等等。然而，這種融合僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的簡單整合，它遵循著一種經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，卷入市場中的農(nóng)民和農(nóng)地被化約為城市發(fā)展所必須的生產(chǎn)要素?！耙獎趧恿?、要農(nóng)地而不要農(nóng)民”的城市化方式高度扭曲了“在城農(nóng)民”的生活空間，并引發(fā)了種種沖突。農(nóng)民工不得不在城市與鄉(xiāng)村之間候鳥式遷徙，或者依靠內(nèi)部資源在體制邊緣的薄弱處組織起來，形成諸如“浙江村”、“韓河村”這樣的龐大聚居群落。這些聚落中的“村民們”依靠社會關(guān)系在城市空間內(nèi)展開自己的經(jīng)濟(jì)行為，只能以某些分散的接口鏈接上城市社會（項(xiàng)飚，2000：510-512）。而在征地過程中連挨“四悶棍”⑥后的失地農(nóng)民，既不能被整合進(jìn)新體制，又無法退回到舊體制，也不再擁有社會生活與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主空間（李友梅，2007，1999；劉學(xué)勇、李友梅，2005）。⑦“城中村”則像農(nóng)村社會在城市里的一個個孤島，這些農(nóng)民依靠狹窄的自主空 ⑥指土地轉(zhuǎn)換過程中的不公平，城市就業(yè)市場的殘酷競爭，原有社會生活網(wǎng)絡(luò)的改變，城市人在心理、文化和利益上的排斥（南方周末報道，2002）。⑦有關(guān)浦東大開發(fā)中農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)變遷的過程和機(jī)制，以及大開發(fā)中失地農(nóng)民在融入城市社會過程中所遭遇到的種種困難及其背后的文化制度因素，可參見李友梅、劉學(xué)勇等研究者的相關(guān)論述。浦東大開發(fā)過程采取全面清除農(nóng)村社區(qū)的方式，該地區(qū)農(nóng)業(yè)剩余勞動力原本就業(yè)于較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)，并依靠農(nóng)地、自有住房和集體經(jīng)濟(jì)提供的就業(yè)機(jī)會來組織社會生活。在浦東實(shí)施大開發(fā)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被迫關(guān)停或轉(zhuǎn)移，農(nóng)地被征用，村落被拆遷，農(nóng)民喪失了原有的社會生活空間，同時卻不能進(jìn)入引進(jìn)的跨國企業(yè)內(nèi)就業(yè)，也難以獲得足夠的社會生活保障，只能在舊體制和新體制的夾縫中生存。

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間實(shí)現(xiàn)他們的利益，維系著由血緣、親緣、地緣、宗族、民間信仰和鄉(xiāng)規(guī)民約等深層次社會網(wǎng)絡(luò)連接而成的村落社會。這三大群體的遭遇顯示出城鄉(xiāng)二元社會的排斥性仍舊保持著剛性穩(wěn)定，“處于強(qiáng)勢的社會核心組織邊界封閉功能強(qiáng)大，而處于弱勢的邊緣群體則不具有整體向核心集團(tuán)融入的能力。而且，這種狀況并不會因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而得到改善。恰恰相反，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展只會為強(qiáng)勢的核心組織提供更多的社會資料來加強(qiáng)其邊界的排斥能力”（于建嶸，2008）。由此，1990年代以來農(nóng)民工在勞資關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)展開的日常反抗和以法律為武器的權(quán)利斗爭（李靜君，2005），失地農(nóng)民因征地補(bǔ)償不足和生活困難而在經(jīng)濟(jì)交換領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行的集體抗?fàn)?，以及最近?shù)年來農(nóng)民對“城中村改造”⑧的抵制，都具有雙重的社會政治含義，必須同時放到農(nóng)村社會與國家的矛盾關(guān)系、農(nóng)村社會與市場的矛盾的制衡關(guān)系中才能理解。換句話說，這些抗?fàn)幒偷种萍仁寝r(nóng)民和農(nóng)村社會對市場化過程的初步回應(yīng)，也是他們對城鄉(xiāng)二元體制的積極行動。

城市結(jié)構(gòu)的變遷消解了人們在上個世紀(jì)九十年代中期之前思考城鄉(xiāng)關(guān)系格局的邏輯前提，兩個總體性社會及其相互分立格局在市場轉(zhuǎn)型和勞動力跨區(qū)域流動的沖擊下已大為松動，城市的發(fā)展與農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化也不可能在兩個相互隔絕的社會空間和地域范圍內(nèi)以各自的方式獨(dú)立展開，全球化和中國的快速轉(zhuǎn)型使不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)、社會和文化狀態(tài)處于同一個發(fā)展空間。這首先要求人們在新的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上重新界定“三農(nóng)問題”的具體領(lǐng)域，并尋找思考城鄉(xiāng)關(guān)系的新的邏輯起點(diǎn)。為此，人們將視線從農(nóng)村移向城市深處，挖掘那些深入城市的“三農(nóng)問題”所 ⑧“城中村改造”表面上關(guān)系到村落社會制度和村落物理結(jié)構(gòu)兩方面的變化。具體來說，它指戶籍上村民變?yōu)榫用?、行政上村改為社區(qū)居委會、經(jīng)濟(jì)組織方式上集體企業(yè)改制為股份制公司、城中村建筑改造為現(xiàn)代城市社區(qū)。這些變化在更深層次上涉及到農(nóng)民的根本利益，體現(xiàn)于農(nóng)地及相關(guān)建筑在城市化過程中增殖的分配體制，農(nóng)民轉(zhuǎn)變后市民后國家對農(nóng)民的福利滲透方式，以及國家對集體經(jīng)濟(jì)的財稅政策等方面。在“經(jīng)營城市”的開發(fā)模式中，農(nóng)民的利益述求較難獲得開發(fā)商和地方政府的合理回應(yīng)，這往往成為沖突的緣由。

蘊(yùn)含的社會政治意義。具體來說，近十年來的研究熱點(diǎn)從“舊三農(nóng)問題”轉(zhuǎn)向“新三農(nóng)問題”。李培林將“農(nóng)民工問題”、“失地農(nóng)民問題”和城市化地區(qū)內(nèi)“村落的終結(jié)”歸納為“新三農(nóng)問題”，并指出“新三農(nóng)問題”是中國社會矛盾和沖突的“熱帶”，也是改善農(nóng)村面貌和改善農(nóng)民生活的“前線”，也切入到了當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系最重要的“連接點(diǎn)”（李培林，2006）。同時，人們開始站在城市內(nèi)部城鄉(xiāng)社會沖融的角度上，甚至開始超越原有的現(xiàn)代化框架站在全球化視野上思考城鄉(xiāng)關(guān)系，問題域不再局限于農(nóng)村地區(qū)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的嬗變過程、傳統(tǒng)農(nóng)民向“現(xiàn)代人”的發(fā)展過程，以及廣大農(nóng)村地區(qū)如何發(fā)展出一個與中心城市并行的現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等問題，而是提出了以不同方式進(jìn)入城市的農(nóng)民如何被鍛造為城市市民、選擇不同發(fā)展方式的城市如何整合進(jìn)城農(nóng)民的問題?？傊?，人們提出問題的邏輯起點(diǎn)從城鄉(xiāng)二元分割變?yōu)槌青l(xiāng)社會沖融和城鄉(xiāng)整體化地融入全球社會，思考的焦點(diǎn)從“農(nóng)村是否能城市化”轉(zhuǎn)移為“農(nóng)民是否能市民化”、“農(nóng)村如何面對全球化”。而整合城鄉(xiāng)關(guān)系的國家力量也開始跳出農(nóng)村尋求解決農(nóng)村問題的途徑，并確立了新的推動方向和政策著力點(diǎn)：推行“新農(nóng)村建設(shè)”以實(shí)現(xiàn)“城市反哺農(nóng)村”的城鄉(xiāng)關(guān)系模式，逐步完善農(nóng)民工與失地農(nóng)民的社會保障政策和權(quán)益保護(hù)機(jī)制以幫助“在城農(nóng)民”融入城市社會，并在更深層次上變革農(nóng)民（國民）與國家的關(guān)系。

三、城鄉(xiāng)一體化與走向新的權(quán)利安排

綜上所述，經(jīng)過近三十年來的市場轉(zhuǎn)型，我國城鄉(xiāng)關(guān)系變革的諸多層面都發(fā)生了深刻變化。一方面，城鄉(xiāng)總體性社會都從固化社會走向了流動社會，社會諸要素乃至人都一定程度地呈現(xiàn)出流動的現(xiàn)代性；再者，城鄉(xiāng)社會正以不同方式逐漸從封閉走向開放，兩個社會在對外開放中逐步模糊化了邊界，并較高程度地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的城鄉(xiāng)融合，并在不同程度上銜接了全球經(jīng)濟(jì)體系；其三，城鄉(xiāng)社會都出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)上的分化，國家吞沒社會和經(jīng)濟(jì)的體制格局受到市場改革的嚴(yán)重沖擊，從國家中析出的經(jīng)濟(jì)甚至獲得了按市場原則重組的空間，社會階層結(jié)構(gòu)和

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利益群體也呈現(xiàn)出分化特征。這些變化是當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展面臨的新形勢，要求城鄉(xiāng)關(guān)系從經(jīng)濟(jì)銜接走向全面協(xié)調(diào)，最終形成一體化的整體社會，這也要求人們從城鄉(xiāng)融合并共同實(shí)現(xiàn)高層次現(xiàn)代化的角度提出推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新邏輯。

然而，審視人們在過去三十年來關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系變革的種種思考，可以發(fā)現(xiàn)其未能充分考慮到社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的基本方向。從開放社會的角度看，以往的研究和政策普遍關(guān)注城市如何應(yīng)對來自鄉(xiāng)村社會的沖擊，或農(nóng)民如何融入城市，即站在城市向農(nóng)村開放的視角看待城鄉(xiāng)關(guān)系演變，而相對忽視了城市向農(nóng)村的滲透。從利益分化社會的角度看，以往的研究和政策主要從經(jīng)濟(jì)層面考慮引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、提高農(nóng)民工收入、保障農(nóng)民工的勞動權(quán)益等問題，即在就業(yè)和經(jīng)濟(jì)層面由城市整合農(nóng)民，但農(nóng)民工利益表達(dá)渠道匱乏、針對農(nóng)民工的種種制度性社會排斥等問題，不斷提醒國家必須重視文化、政治和社會等層面的整合。從流動社會的角度看，以往的研究和政策集中在農(nóng)民進(jìn)城門檻、農(nóng)民進(jìn)城后的身份合法性、農(nóng)民在城市定居等問題，即站在經(jīng)濟(jì)增長中心持久、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)固的視角去設(shè)計城市吸納農(nóng)民的方式，忽視了市場經(jīng)濟(jì)中資本與勞動力不斷流動、相互追逐以至于地方社會不斷重組的基本事實(shí)。2008年，珠三角和長三角等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長中心在遭受全球性金融危機(jī)的打擊后，農(nóng)民工紛紛踏上返回農(nóng)村之路，顯示出經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的不穩(wěn)定性為構(gòu)建穩(wěn)定社會帶來的困境。而當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)融合與社會政治隔離已經(jīng)集聚了空前巨大的結(jié)構(gòu)性張力，農(nóng)民工、城中村及失地農(nóng)民等新三農(nóng)問題和頻發(fā)的群體性事件顯示出這一張力在尋找迸發(fā)的突破口。因此，重新起航的城鄉(xiāng)一體化既要能促使城鄉(xiāng)居民的社會政治整合，又要能通過全面整合形成抵御市場化后資本流動和經(jīng)濟(jì)周期性波動帶來的社會生活風(fēng)險。從國家、市場與社會之間的關(guān)系角度出發(fā)，城鄉(xiāng)一體化就是要通過社會政治整合發(fā)展出相對分離的、有組織的整體社會，形成國家、市場和社會的合理關(guān)系格局。從轉(zhuǎn)型社會學(xué)的角度來看，這個整體性社會既是“能動社會”，20 又是“公民社會”，它們將共時態(tài)地生產(chǎn)出來（沈原，2007：273-300）。

通過何范疇才能貫通“能動社會”與“公民社會”呢? 從理論上說,可能有很多方式把它們聯(lián)系起來，但在我們看來最切近的卻是通過“公民權(quán)”建設(shè)來界定國家、市場和社會的關(guān)系。這必然要求突破現(xiàn)有的社會政治體制，采取一種新的權(quán)利安排，賦予城鄉(xiāng)居民充分、完整、平等的公民權(quán)，在權(quán)利層次上削平城鄉(xiāng)差別，建立聯(lián)系緊密、有序的城鄉(xiāng)一體化社會?！肮駲?quán)”(citizenship)是馬歇爾社會學(xué)思想中的重要概念，馬歇爾認(rèn)為“公民權(quán)是給予那些一個共同體的完成成員的一種地位，所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權(quán)利和義務(wù)而言是平等的”（Marshall,1992：18）。基于對英國社會的歷史考察，馬歇爾闡述了公民權(quán)的三個層次和相關(guān)的制度安排，其中的民事權(quán)(civil rights)由個人自由所必須的各種權(quán)利組成，政治權(quán)(political rights)指作為政治權(quán)威機(jī)構(gòu)的成員或此種機(jī)構(gòu)成員的選舉者參與行使政治權(quán)力的權(quán)利，社會權(quán)(social rights)指從享受少量的經(jīng)濟(jì)和安全的福利到充分分享社會遺產(chǎn)并按照社會通行標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的權(quán)利等一系列權(quán)利（Marshall,1992：8）。按照公民權(quán)社會學(xué)的思想，我國應(yīng)發(fā)展出與公民權(quán)三種要素相應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)來保障城鄉(xiāng)居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

從這一角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、城中村拔地而起意味著農(nóng)民在一定程度實(shí)現(xiàn)了自身的民事權(quán)，分享改革開放和城市化的成果；失地農(nóng)民、“城中村”村民維護(hù)地權(quán)走向抗?fàn)?，農(nóng)民工在勞動領(lǐng)域內(nèi)針對低薪、工傷和由制度安排生發(fā)出來的歧視所進(jìn)行的維權(quán)運(yùn)動，則在爭取與城市居民同等的權(quán)利地位，尤其是爭取平等的市場交換權(quán)和獲得國家福利的社會權(quán)。而從改革的邏輯出發(fā)，如果說三十年來的改革開放是釋放被國家吞沒的市場，賦予農(nóng)民以一定的民事權(quán)，讓農(nóng)村社會中的勞動力、土地等資源進(jìn)入市場，今天的重新起航必定是釋放出被國家吞沒的社會，并通過新的制度安排進(jìn)一步保障民事權(quán)、建設(shè)社會權(quán)和政治權(quán)。國家從2005年前后提出“和諧社會”“、社區(qū)發(fā)展”

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和“社會建設(shè)”，到近期又提出“新農(nóng)村建設(shè)”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，就是在流動社會、開放社會和利益分化社會等背景下，試圖通過釋放出被國家吞噬的“社會”來構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會。在具體政策上，醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等福利制度上的改革，以及戶籍制度改革等正是國家調(diào)整相應(yīng)的制度機(jī)構(gòu)，提升公民權(quán)的制度保障水平。

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第二篇：從城鄉(xiāng)一體化看土地改革

從城鄉(xiāng)一體化看土地改革

中共十八屆三中全會提出：完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格限制特大城市人口規(guī)模。

在當(dāng)前形式下，城市意味著更好的資源，農(nóng)業(yè)人口放下農(nóng)具，進(jìn)入城鎮(zhèn)，參與城市生產(chǎn)要素的分配是一種必然。而過多的人涌入城鎮(zhèn)，會令城鎮(zhèn)更加擁擠不堪，土地問題成為首要矛盾。一方面農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城無處安身立命，成為龐大的流動人口，給政府管理造成難度，社會正常運(yùn)行帶來壓力。另一方面，在原有土地管理機(jī)制下，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城工作，很可能拋棄房產(chǎn)，而不是作為進(jìn)城的第一桶金來源，嚴(yán)重限制農(nóng)業(yè)勞動力的自由流動。

于是，《決定》指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地將同地同權(quán)、同價。決議明確將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市，同權(quán)同價。

但是，代表農(nóng)民利益的小產(chǎn)權(quán)房仍舊受到政府部門的打壓，對農(nóng)民來說，基于身份的用途管制，使得農(nóng)民的住宅不能轉(zhuǎn)讓，不能出租，房產(chǎn)作為農(nóng)民最重要財產(chǎn)，表現(xiàn)能力很差。就像《決定》指出的那樣，應(yīng)推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，公共資源均衡配置，賦予農(nóng)民更多權(quán)利。事實(shí)上，由于制度限制，城鎮(zhèn)人口和農(nóng)業(yè)人口都能參與城市建設(shè)用房的分配，而城鎮(zhèn)人口卻不能參與到農(nóng)村集體住宅用地的分配。一方面造成了城市建設(shè)用地的緊張，促進(jìn)了房價的快速增長。另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地的閑置、浪費(fèi)。從生產(chǎn)要素分配角度看，顯然對城鎮(zhèn)人口是不公平的，亦是農(nóng)業(yè)人口自我利益的損失。

而在土地買賣過程中，政府既當(dāng)裁判，又當(dāng)運(yùn)動員。一方面裁定每塊土地的使用權(quán)，另一方面，土地交易又必須由政府做中介。低價從農(nóng)民手中征地，再高價賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，成為近十幾年來政府賺錢的主要方式。

欣喜得是，《決定》指出，建立公平開放的市場規(guī)則，完善市場決定價格的機(jī)制，發(fā)揮市場配置資源的作用。三中全會精神在于“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”。說到底，蛋糕就那么大一個，政府分的少了，個人和集體就能多拿點(diǎn)。

第三篇：城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化從材料

運(yùn)輸 交流 材料

2002年7月，鶴壁市在全省率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理，經(jīng)過3年多的摸索和實(shí)踐，目前，在我市一個統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)客運(yùn)市場已經(jīng)形成，為全市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會進(jìn)步奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。3年多來，我們經(jīng)過理順運(yùn)行體制、調(diào)整運(yùn)輸政策、改善運(yùn)輸環(huán)境、規(guī)范運(yùn)輸行為，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)將我們的一些做法與各兄弟地市進(jìn)行探討、交流，同時也希望各兄弟地市對我們在工作中存在的問題提出好的建議，以便我們在今后的工作中能夠更加完善。

一、加快理順城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理體制和運(yùn)行機(jī)制。此項(xiàng)工作我們堅持了“兩手抓”的工作方針。一手抓內(nèi)部管理，一手抓市場管理。

1、內(nèi)部管理突出制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)。在客運(yùn)一體化以后，為實(shí)現(xiàn)管理重心的轉(zhuǎn)移，我們把運(yùn)管處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照一體化的需要進(jìn)行了調(diào)整，根據(jù)需要，成立了專門的市場管理科室與隊(duì)伍，把陣線前移，加強(qiáng)與經(jīng)營者的對話與溝通，變業(yè)戶上訪為管理人員下訪，把矛盾苗頭消滅在萌芽狀態(tài)；為搞好隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)文明執(zhí)法、依法依政水平，成立了專門的法制督察科和宣傳教育科；把經(jīng)市政府批準(zhǔn)的行政審批事項(xiàng)與行政審批轉(zhuǎn)為日常工作項(xiàng)目的工作程序、承辦科室、辦理時限、辦理依據(jù)、辦理?xiàng)l件、服務(wù)承諾、監(jiān)督舉報電話等全部面向社會進(jìn)行了公布。每科室工作制度、職責(zé)、服務(wù)等公布上墻，工作人員掛牌上崗、監(jiān)督牌上桌；對運(yùn)管隊(duì)伍思想素質(zhì)、作風(fēng)建設(shè)、職業(yè)道德、服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行了教育培訓(xùn)。

2、市場管理上堅持創(chuàng)新，在堅決進(jìn)行清理整頓的同時，堅持發(fā)展與對話；針對城市公交部分線路、出租車多為個體經(jīng)營，缺乏組織和規(guī)范的狀態(tài)，逐漸引導(dǎo)他們向?qū)I(yè)運(yùn)輸公司歸攏，使之成為有組織的經(jīng)營者，提高其規(guī)范運(yùn)營，優(yōu)質(zhì)服務(wù)，遵紀(jì)守法的自覺性，增強(qiáng)對其約束力；充分利用現(xiàn)有的交通基礎(chǔ)設(shè)施，解決部分公交線路停車站場問題，調(diào)整公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，使之長短途、公交線路有機(jī)的結(jié)合起來，減少乘客換乘難度；加快規(guī)劃發(fā)展新區(qū)公交線路為鶴壁市新區(qū)的“雙創(chuàng)雙建”工作，擦亮了城市文明的窗口。

二、采取有效措施，確保城市客運(yùn)市場穩(wěn)定。

1、是代市政府起草了《鶴壁市人民政府關(guān)于整頓道路客運(yùn)市場秩序的通告》，研究制定了《關(guān)于整頓和規(guī)范鶴壁市道路旅客運(yùn)輸市場秩序?qū)嵤┓桨浮?，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)道路運(yùn)輸市場管理的意見》，分階段、分布驟逐漸式進(jìn)行治理。

2、是組織部分管理人員和運(yùn)輸企業(yè)負(fù)責(zé)人深入基層，深入群眾，深入客運(yùn)車輛經(jīng)營業(yè)戶開展廣泛的調(diào)查，吃透、掌握情況，講明、講清政策，做耐心細(xì)致的思想工作，疏通情況，化解矛盾，保持穩(wěn)定。

3、是在電視、報紙等新聞媒體和街道、車站等公共場所發(fā)布通告，張貼標(biāo)語進(jìn)行大力宣傳，廣泛造勢，形成濃厚輿論氛圍，提高市民抵制黑車意識，在全社會形成對非法營運(yùn)、違規(guī)營運(yùn)車輛人人喊打的局面。同時向全市城市客運(yùn)業(yè)戶發(fā)出一封公開信，呼吁廣大業(yè)戶以正在開展的“公民道德規(guī)范進(jìn)萬家”活動為契機(jī)，樹立“我是鶴壁形象，我為鶴壁爭光”思想意識，自覺使“公民道德進(jìn)車廂”，主動配合交通運(yùn)管部門搞好城市客運(yùn)市場管理，樹立城市客運(yùn)新形象，為鶴壁市的“雙創(chuàng)雙建”工作做出新的更大的貢獻(xiàn)。

4、是投入大量的人力、物力，聯(lián)合法院、公安、新聞等部門，加大對黑面的、摩的等非法營運(yùn)車輛的打擊力度，采取定期檢查和不定期突查，交通要道堵截和跟蹤追擊，群眾舉報和部門協(xié)助等辦法，查扣了大批黑車。同時，對那些無端滋事、聚眾干擾執(zhí)法的人員也采取了相應(yīng)的措施。

三、抓熱點(diǎn)，樹形象。2005年我們抓住城市公交是市民關(guān)心的熱點(diǎn)問題，也是政府關(guān)注的一件大事這一特點(diǎn)，在城市公交上做文章，做了以下三件事：第一，3次組織人員對全市客運(yùn)市場做了詳細(xì)的調(diào)查，寫出了《關(guān)于我市公交客運(yùn)市場的調(diào)查報告》，該報告在市政府常委中進(jìn)行傳閱，李市長對該報告給予了高度評價，并在報告上進(jìn)行批復(fù)；第二，以城市公交出現(xiàn)的問題為前提，找出運(yùn)輸市場存在的弊端，將鶴壁市客運(yùn)市場存在的弊端2次提交市政府常務(wù)會研究，這在我市道路運(yùn)輸市場管理中也是史無前例的，提高了運(yùn)管處在市政府心目中的地位，也使政府充分認(rèn)識到運(yùn)輸管理的重要性；第三，我們抓住鶴壁公交的熱點(diǎn)線路5路快運(yùn)拒載老年人這一事件，在鶴壁電視臺《生活》欄目做專題節(jié)目，與市民進(jìn)行面對面的溝通，同時我們也將這次節(jié)目做為宣傳交通法規(guī)和《道條》的一次機(jī)會，使廣大市民對交通工作有了一定的了解和理解，同時，也使5路快運(yùn)司乘人員受到了深刻的教育。隨后我們在節(jié)目后又做了一些實(shí)際性的工作，例如所有5路快運(yùn)都噴涂有“歡迎70歲以上老人持證免費(fèi)乘車”的標(biāo)語、調(diào)整了5路快運(yùn)發(fā)車班次等，受到了市政府和市民的歡迎，取得了良好的社會效益。今后我們還計劃利用我市城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化這一優(yōu)勢，按照旅客運(yùn)輸管理有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格區(qū)分公交、城鄉(xiāng)、長途等線路的經(jīng)營性質(zhì)，以規(guī)范我市客運(yùn)市場秩序。

四、充分利用新聞輿論的功能變部門行為為政府行為、社會行為。一體化管理以后，我市運(yùn)管部門與鶴壁電視臺《社會透視》欄目，加強(qiáng)溝通與協(xié)作，共同制作了《走進(jìn)運(yùn)管處》、《客運(yùn)整頓

刻不容緩》、《摩的請退出客運(yùn)市場》等專題節(jié)目，向社會全面介紹鶴壁市運(yùn)管處的工作職能、性質(zhì)，近年來取得的成績，對客運(yùn)市場存在的問題與矛盾進(jìn)行調(diào)查，透視分析其原因，端正客運(yùn)市場管理與被管理的態(tài)度，配合運(yùn)管處采取的治理措施，跟蹤拍攝措施運(yùn)行情況，使政府、社會群眾對運(yùn)管處、對客運(yùn)市場的亂與治都有了一個全面的了解，對運(yùn)管處的工作由了解到理解到支持，把運(yùn)管處的客運(yùn)管理諸多部門行為引導(dǎo)轉(zhuǎn)化為了政府行為、社會行為。

五、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理的優(yōu)越性。我市城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理運(yùn)行3年來，其優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下方面。一是初步理順管理體制：目前我市城市公交已初步納入交通行業(yè)管理，例如我市公交2004年全部實(shí)施了交通行業(yè)營運(yùn)證管理，2005年又實(shí)現(xiàn)了車輛技術(shù)維護(hù)管理，初步實(shí)現(xiàn)了城市公交與長途、農(nóng)村客運(yùn)等旅客運(yùn)輸行業(yè)統(tǒng)一管理體制的模式；二是解決了原有城市公交與農(nóng)村客運(yùn)二無分割的局面：客運(yùn)一體化實(shí)施后我市新開通了3條城鄉(xiāng)線路，1條環(huán)城線路，初步達(dá)到了城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享、暢通有序；三是保障了運(yùn)管部門農(nóng)村客運(yùn)行業(yè)管理的陣地：城市公交延伸到農(nóng)村是城鄉(xiāng)居民共同的愿望，如果運(yùn)管部門總是以“堵”了事，將會承受來自社會和政府的巨大壓力，如果不主動實(shí)施城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，有可能失去農(nóng)村客運(yùn)行業(yè)管理的陣地；四是緩解了城市公交與農(nóng)村班車客運(yùn)的矛盾：由于城市公交與農(nóng)村客運(yùn)兩者之間在管理體制、繳納規(guī)費(fèi)、經(jīng)營方式的不同，形成了不公平競爭，加上區(qū)域面積不斷擴(kuò)張，兩者矛盾日益突出，我市實(shí)施城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化后，盡管還沒有從根本上解決這些矛盾，但是對緩解這些矛盾起到了積極的作用；五是加大了交通部門對客運(yùn)市場的宏觀調(diào)控能力：主要表現(xiàn)在客車數(shù)量的控制、線路的審批都由交通一家說了算，有利于運(yùn)輸市場的整體規(guī)劃。

六、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理的重要意義。我們認(rèn)為實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理具有以下重要意義：

1、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，是我國成功加入世貿(mào)組織后新形勢的需要。社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求強(qiáng)調(diào)市場公平競爭，取消政府行政干預(yù)。我國加入世貿(mào)組織必將會給客運(yùn)業(yè)帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這就要求客運(yùn)業(yè)一定要按照大交通的要求，盡快實(shí)行一體化管理，取消束縛自身發(fā)展的重重枷鎖，增強(qiáng)自身的規(guī)模效益和整體競爭力。

2、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理，是為運(yùn)輸經(jīng)營者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境的需要。道路客運(yùn)歸屬交通部門一家管理，可以避免政策撞車，職能交叉等現(xiàn)象，也可以使運(yùn)輸企業(yè)擺脫因多家管理造成部門糾紛不斷、無所適從的狀況，為運(yùn)輸企業(yè)創(chuàng)造有利的經(jīng)營環(huán)境。

3、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理，是保障客運(yùn)市場秩序的需要。道路客運(yùn)歸屬交通部門一家管理，有利于政令統(tǒng)一，增強(qiáng)政府對客運(yùn)業(yè)的宏觀調(diào)控能力；有利于建立城鄉(xiāng)客運(yùn)線路銜接，場站布局合理的客運(yùn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；有利于實(shí)現(xiàn)車便于行，人便于流的目的。

4、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理，是精簡機(jī)構(gòu)，理順體制的需要。實(shí)施一體化管理，有利于政府精簡客運(yùn)業(yè)重疊設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)，杜絕政府部門之間推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，增加行業(yè)管理人員的行業(yè)管理責(zé)任心、提高辦事效率。

5、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理是加強(qiáng)文明窗口建設(shè)的需要。行業(yè)管理歸口以后，有利于對行業(yè)管理人員及客運(yùn)服務(wù)人員進(jìn)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、思想教育和日常管理，從而不斷提高客運(yùn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，推動客運(yùn)業(yè)窗口文明創(chuàng)建工作的開展。

6、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理，是貫徹執(zhí)行國家交通法規(guī)的需要。城鄉(xiāng)客運(yùn)是一個完整的有機(jī)統(tǒng)一整體，實(shí)施行業(yè)歸口管理，為貫徹執(zhí)行國家制定的交通行業(yè)政策及各項(xiàng)法規(guī)，為運(yùn)輸企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，實(shí)行“自主經(jīng)營、自我約束、自我完善、自我發(fā)展”的管理體制創(chuàng)造了有利條件，同時也有利于政府根據(jù)客運(yùn)行業(yè)的特點(diǎn)制定道路客運(yùn)業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)道路客運(yùn)業(yè)的發(fā)展。

七、實(shí)行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化過程中遇到的問題。

1、關(guān)于貫徹執(zhí)行國家交通法規(guī)問題。實(shí)行統(tǒng)一管理后，交通部門規(guī)定，凡從事道路運(yùn)輸業(yè)的車輛（包括出租車、公交車）都要嚴(yán)格執(zhí)行國家為交通部門制定的各項(xiàng)交通法規(guī)，要照章繳費(fèi)。但是，由于過去客運(yùn)市場遺留下的政出多門、各自為政管理體制，特別是出租車、公交車由城建部門管理的觀念一時難以改變，因此，交通法規(guī)執(zhí)行起來存在很大的困難。

2、關(guān)于交通法規(guī)與城建法規(guī)如何銜接問題：統(tǒng)一管理后，由于主管部門變更，城建部門的法規(guī)在我們工作中無法直接使用，而我們交通方面還沒有針對出租車、特別是公交車出臺相應(yīng)的法規(guī)，在管理過程中存在雙方法規(guī)如何銜接的問題。

3、關(guān)于公交車輛站點(diǎn)、停車場問題。公交車輛站點(diǎn)、停車場等公益設(shè)施的建設(shè)，是多年來反映的突出問題，歷史欠帳太多。但要加快建設(shè)，資金來源又是個問題。另外，如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、合理布局，并使之同原有的交通基礎(chǔ)設(shè)施配套綜合利用起來，也是一個新課題。

4、關(guān)于矛盾糾紛問題。多年來客運(yùn)市場糾紛不斷，有由于兩家管理造成的客車經(jīng)營線路重復(fù)布局的矛盾，客車站場設(shè)置重復(fù)的矛盾，新車與舊車的矛盾，個體與公交的矛盾，出租客車與市內(nèi)班線車的矛盾，市場混亂、黑車屢禁不止的矛盾，還有市小客源少，職工下崗多，經(jīng)濟(jì)效益低，管理與被管理，個人利益同國家利益等社會矛盾。一體化管理以后，可以說產(chǎn)生客運(yùn)市場政出多門的政策性矛盾的根源沒了，但原有的各種矛盾不可能在一夜之間一次性即得到解決。因此，如何想法解決各種矛盾糾紛，是一個亟待解決的問題。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化管理已成為道路運(yùn)輸市場發(fā)展的趨勢，是擺在運(yùn)輸管理部門面前的新課題，但如何解決政策的銜接需要我們進(jìn)一步探索與研究，并積極向政府部門反映，取得政策上的支持。

第四篇：淺談從城鄉(xiāng)分立到城鄉(xiāng)一體化

遠(yuǎn)景設(shè)計研究院

淺談從城鄉(xiāng)分立到城鄉(xiāng)一體化

《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，確定了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體戰(zhàn)略，并提出“到2020年城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制、機(jī)制基本建立”。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化。義務(wù)教育作為最基本的公共服務(wù)，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)一體化。

然而，義務(wù)教育供給機(jī)制設(shè)計一直因循城鄉(xiāng)分立的體制框架，城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展既具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的自然特征，又具有城鄉(xiāng)二元制度的人為特性，其主要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)義務(wù)教育供給水平、供給質(zhì)量和供給標(biāo)準(zhǔn)上的差距?？s小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距，重點(diǎn)在于農(nóng)村義務(wù)教育。

1、城鄉(xiāng)分立下農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制的演變

新中國成立之初，建立了城鄉(xiāng)有別的基礎(chǔ)教育供給機(jī)制。農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)村自給”到“公共財政保障”的歷史轉(zhuǎn)變。然而，二十多年來農(nóng)村義務(wù)教育的供給機(jī)制改革都是在一種城鄉(xiāng)分立的制度框架下進(jìn)行的，是一種獨(dú)立于城市之外偏向經(jīng)費(fèi)供給的單向制度調(diào)整。

（一）1986—2001年“鄉(xiāng)村自給”的農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制

1986年至2001年，農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任在鄉(xiāng)村，經(jīng)費(fèi)來源匱乏，而且很不穩(wěn)定，造成農(nóng)村義務(wù)教育長期處于低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。1990年代中后期，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)凋敝，城鄉(xiāng)差距迅速擴(kuò)大，農(nóng)村公共產(chǎn)品和社會保障缺失所造成的社會問題日益嚴(yán)重。制度改革一般都具有很強(qiáng)的路徑依賴，這次改革也不例外。雖然農(nóng)村義務(wù)教育的負(fù)擔(dān)主體上移到縣，但是依舊延續(xù)“由地方GOV負(fù)責(zé)、分級管理”的基本體制框架，中央GOV和地方高層GOV（省級）并沒有實(shí)質(zhì)性介入。

（二）2001—2005年“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制

本文由：遠(yuǎn)景設(shè)計研究院整理提供（專注古建筑設(shè)計、景觀設(shè)計、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃）

2001年至2005年間，實(shí)施“以縣為主”體制以后，農(nóng)村義務(wù)教育供給的財政基礎(chǔ)并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，尤其是對于以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的農(nóng)業(yè)縣，而農(nóng)業(yè)縣占我國兩千多個縣將近四分之三的比例，農(nóng)業(yè)稅的徹底取消對很多縣級財政依然是一個沉重的打擊?！耙钥h為主”的改革只是一個過渡性質(zhì)的體制調(diào)整，尤其是在農(nóng)村義務(wù)教育財政負(fù)擔(dān)方面沒有長期規(guī)劃，應(yīng)景性質(zhì)較為明顯?！耙钥h為主”之后，雖然拖欠教師工資的事件有效減少，但由于農(nóng)村學(xué)校教育枯燥、質(zhì)量低下、學(xué)雜費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重以及進(jìn)城務(wù)工等機(jī)會成本的上升，中小學(xué)學(xué)生輟學(xué)率達(dá)歷史高位。

（三）2006年至今“各級GOV共擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制

從1986年實(shí)施義務(wù)教育以來，農(nóng)村義務(wù)教育就從來沒有真正免費(fèi)過，這與全球義務(wù)教育通行的強(qiáng)制和免費(fèi)主流模式相悖，也與國家支持“三農(nóng)”發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向不符。于是，在2005年的年終，中央召開會議商討取消農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)雜費(fèi)方案。但是，在制定方案的過程中，縣級財力薄弱問題成為免費(fèi)政策實(shí)施的最大障礙。

2、“新機(jī)制”后的農(nóng)村義務(wù)教育與城鄉(xiāng)差距

盡管“新機(jī)制”后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)快速增長，但是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距并未有效縮小，在生均教育經(jīng)費(fèi)方面的差距甚至有擴(kuò)大傾向。除此之外，據(jù)遠(yuǎn)景設(shè)計研究院了解：“新機(jī)制”的內(nèi)容主要指向農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給，缺少相關(guān)的配套措施，難以提升農(nóng)村義務(wù)教育的供給水平。在這種治理框架下，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)齡兒童依然受到不平等的教育待遇，城鄉(xiāng)之間學(xué)生、教師、教育資源流動還存在大量的體制和制度性障礙。

（一）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)快速增長，但缺乏穩(wěn)定性

“新機(jī)制”以來，GOV、學(xué)界和社會都對“各級GOV共擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制寄予了厚望。從實(shí)施成效來看，“新機(jī)制”后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步、快速增長?！靶聶C(jī)制”后農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增長速度加快

與“新機(jī)制”實(shí)施前農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增長速度相比，2006年“新機(jī)制”后農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增長速度加快。2001年推行“以縣為主”管理體制后，當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增長幅度較大，但是接下來的兩年又出現(xiàn)回落。這是因?yàn)榭h級GOV還沒有承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育的完全職責(zé)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)GOV已經(jīng)退出而造成的，是“鄉(xiāng)村自給”到“以縣為主”的體制轉(zhuǎn)換問題?！靶聶C(jī)制”有效地促進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步、快速增長。“新機(jī)制”后農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增長態(tài)勢不穩(wěn)定

“新機(jī)制”后，農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增長態(tài)勢與2001—2005年間農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增長態(tài)勢相似，間生均經(jīng)費(fèi)增長缺乏穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性既體現(xiàn)了縣級GOV的財政收入和支出結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，也反映了在每次改革之初，為保障政策的順利推行，GOV對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入力度驟增，使得當(dāng)年的教育經(jīng)費(fèi)大幅度的增長。然而，由于這種努力熱情缺乏持續(xù)性和制度保障，所以，穩(wěn)定的增長勢頭難以持續(xù)下去。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育在資源和質(zhì)量方面差距明顯

2006年的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革是在“地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣（區(qū)）為主”的責(zé)任劃分格局下展開的，沒有相關(guān)的財政體制和其他宏觀體制改革的配套，從而沒能觸動GOV間基本財力與教育事務(wù)責(zé)任結(jié)構(gòu)。改革后，像教職工、基建、學(xué)校硬件設(shè)施（課桌椅、儀器設(shè)備等）等教育事務(wù)責(zé)任仍主

要由縣鄉(xiāng)GOV負(fù)擔(dān)，而縣鄉(xiāng)級GOV在農(nóng)村義務(wù)教育供給方面既存在財力薄弱的客觀問題，也存在因激勵不足而努力程度下降的主觀問題。

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量方面來看，由于城鄉(xiāng)義務(wù)教育在生均經(jīng)費(fèi)、師資水平以及相關(guān)的教育資源方面差距縮小緩慢，再加上城鄉(xiāng)分立的教育體制和機(jī)制，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生學(xué)業(yè)成就差距顯著。

（三）“新機(jī)制”在機(jī)制設(shè)計上的城鄉(xiāng)分立局限

“新機(jī)制”后農(nóng)村義務(wù)教育由鄉(xiāng)村自給轉(zhuǎn)向了公共財政保障，但與城市差距的縮小問題仍未得到有效解決。這可以由“新機(jī)制”仍然沿襲城鄉(xiāng)分立的設(shè)計思路來說明。從制度層面來看，“新機(jī)制”及其后續(xù)改革沒有突破分級辦學(xué)、分級管理、以縣（區(qū)）為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與管理體制框架，仍然是一種城鄉(xiāng)分立的機(jī)制設(shè)計，偏離了社會經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

3、城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制改革展望

義務(wù)教育的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅限制了農(nóng)村教育的發(fā)展，而且給城市教育造成了諸多壓力和矛盾。從更廣泛的視角看，義務(wù)教育的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇和固化了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會方面的二元結(jié)構(gòu)，對向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型造成了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。為了切實(shí)有效地消除義務(wù)教育的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展水平，新時期必須以城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略思路來重構(gòu)義務(wù)教育供給機(jī)制。

（一）城鄉(xiāng)一體化：義務(wù)教育供給機(jī)制的改革新取向

城鄉(xiāng)教育分立、分治的發(fā)展模式衍生和加劇了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會的二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)分立的義務(wù)教育供給機(jī)制和城鄉(xiāng)義務(wù)教育供給水平的落差已經(jīng)造成嚴(yán)重的教育和社會問題。學(xué)校一旦脫離有機(jī)的社會支持系統(tǒng)，學(xué)校教育的質(zhì)量和效果就會大打折扣。

（二）城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制改革思路

以城鄉(xiāng)一體化作為農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制改革的指導(dǎo)思想，并不是對公共財政保障機(jī)制的否定，而是對公共財政保障機(jī)制的繼承、深化和拓展，是農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制改革在新的歷史時期的新課題和新使命。從制度演進(jìn)的角度來看，義務(wù)教育的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消解需要一定的時間過程和外生制度條件，也需要更加開放的改革思路和更為系統(tǒng)的政策設(shè)計。

農(nóng)村義務(wù)教育要實(shí)現(xiàn)從生存型到發(fā)展型、從鄉(xiāng)村化到城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，最重要的是農(nóng)村義務(wù)教育要從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，不僅要依靠農(nóng)村內(nèi)生的力量，更要創(chuàng)造條件利用城市的優(yōu)質(zhì)、現(xiàn)代教育要素來反哺農(nóng)村，以城鄉(xiāng)聯(lián)動的機(jī)制來造就城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育發(fā)展新局面。

第五篇：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)一體化問題研究

摘 要:城市是一定區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心、在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。文章從分析歷史文化名城承德城市建設(shè)存在問題入手,提出了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的思路與方法。確定加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,必須明確城市發(fā)展方向、目標(biāo)與措施,對城市特色進(jìn)行準(zhǔn)確定位擴(kuò)大城市規(guī)模,調(diào)整功能分區(qū),建設(shè)新區(qū),打造建筑特色建設(shè)綠色城市的基本思路。

關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化 城市特色 城市定位 經(jīng)營城市 綠色城市

城市的涵義是一個歷史范疇,是生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物,是一定區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。城市的根本特征,在于它的地域空間的集聚性?，F(xiàn)代城市集聚了人口,集聚了科學(xué)和文化,集聚了社會活動。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程特別是加快以中心城市建設(shè)為主的城市建設(shè)是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑,是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體休的必要保證。承德市是國家首批24個歷史文化名城之一,全國44個重點(diǎn)風(fēng)景區(qū)之一,是我國十大風(fēng)景名勝之一,避暑山莊、外八廟又被列入世界文化遺產(chǎn)名錄,豐厚獨(dú)特的歷史文化與風(fēng)景名勝資源,使得承德市具有得天獨(dú)厚的旅游開發(fā)與文化研究價值,也使城市有了一個良好的發(fā)展基礎(chǔ)。

一、城市化進(jìn)程中存在的主要問題

1、市行政區(qū)劃分的不盡合理是首要因素。由于城市區(qū)劃不盡合理,城市規(guī)模過小,對經(jīng)濟(jì)拉動不強(qiáng),造成城市功能不全、經(jīng)濟(jì)輻射不夠,縱觀承德經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史,之所以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),原因很多,其中城市區(qū)劃不合理、功能不全、規(guī)模過小是一個很重要的原因。正因?yàn)槌鞘袇^(qū)劃不合理,限制了城市外延的發(fā)展,阻礙了城市功能的發(fā)揮,致使一些中小城市不應(yīng)有的城市病過早在承德出現(xiàn),并且已成為制約城市發(fā)展的主要矛盾。

2、城市規(guī)劃對城市建設(shè)的引導(dǎo)作用不強(qiáng)。突出表現(xiàn)在城市總體規(guī)劃實(shí)施缺乏統(tǒng)一性、計劃性,城市建設(shè)存在一定的隨意性。很多縣區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的確定,不是根據(jù)市總體規(guī)劃,而是憑小區(qū)域利益、部門利益和長官意識,造成城市建設(shè)出現(xiàn)短期行為,甚至存在改變城市建設(shè)用地性質(zhì)的情況。

3、建筑設(shè)計思想不活躍,城市建筑形式呆板、色彩不鮮明、風(fēng)格不突出,缺乏生機(jī)和活力。從全市建筑總的格局看,仍沒有擺脫直線加方塊的模式。

二、城市建設(shè)發(fā)展方向、目標(biāo)與措施

(一)對城市特色準(zhǔn)確定位

1、城市的個性是一個城市獨(dú)具的魅力所在,是城市的標(biāo)志和城市的名片,每一座城市都應(yīng)有自己的特色。從承德城市形成的歷史看,避暑山莊及其周圍寺廟,就是城市之魂,是城市之核心。因此,城市建設(shè)必須緊緊圍繞山莊外廟,烘托山莊、外廟,一切影響、破壞山莊、外廟,影院景觀的建設(shè)活動都必須停止。城市的各類

建筑,應(yīng)以突出山莊外廟,為出發(fā)點(diǎn),與山莊外廟,融為一體,相得益彰,豐富和弘揚(yáng)山莊外廟的內(nèi)涵。

2、加快城市的建設(shè)與發(fā)展,就必須明確城市建設(shè)方向和目標(biāo),對城市進(jìn)行準(zhǔn)確定位。根據(jù)承德城市的自然、地理狀況,結(jié)合中央、省對承德城市發(fā)展的總體要求,對城市定位為:建設(shè)以避暑山莊及其周圍寺廟為核心的山水園林城市。城市性質(zhì)定位突出以避暑山莊及其周圍寺廟為核心,是承德城市形成與發(fā)展的歷史決定的,城市建設(shè)一定要緊緊圍繞保護(hù)、突出、烘托山莊及其周圍寺廟而進(jìn)行,只有這樣才能抓住城市的魂。

3、承德的城市結(jié)構(gòu)為帶狀分散組團(tuán)式的布局,城市的性質(zhì)和發(fā)展方向確定以后,在城市建設(shè)中,要突出城市的特點(diǎn),從城市的總體空間布局,到局部地段建筑的群體設(shè)計和重要建設(shè)的單體設(shè)計,不但要科學(xué)合理,而且要注意藝術(shù)水平,深入了解城市自然景觀資源,詳細(xì)研究城市歷史風(fēng)貌,突出體現(xiàn)承德特有的清代歷史文化、藏傳佛教文化、多民族文化、塞外風(fēng)光等特色,充分發(fā)揮自身優(yōu)勢,精心構(gòu)思城市建設(shè),形成鮮明的城市個性。

(二)打造承德建筑特色,為后人留下城市建設(shè)可循之則

城市建設(shè)總體思路和城市建設(shè)的目標(biāo)確定之后,要堅持?jǐn)?shù)年、數(shù)代、逐步形成承德的建筑風(fēng)格與特色。相關(guān)專業(yè)部門要認(rèn)真研究城市經(jīng)濟(jì)政治文化現(xiàn)狀,地域特點(diǎn)、歷史沿革,城市個性。城市設(shè)計要以避暑山莊及其周圍寺為核心,以建設(shè)山水園林城市、國際著名旅游城市以及京津后花園為目標(biāo),以清代歷史文化、藏傳佛教文化、多民族文化、塞外風(fēng)光為主基調(diào),充分體現(xiàn)清王朝陪都、清代全國第二政治中心的特點(diǎn)。表現(xiàn)歷史與現(xiàn)實(shí)相融合、古典風(fēng)格與時代風(fēng)貌、人文和自然相統(tǒng)一的特征。應(yīng)確定承德各類建筑的主色調(diào),逐步形成獨(dú)特的城市建設(shè)風(fēng)格。

(三)大打生態(tài)牌,建設(shè)綠色城市

在全國眾多的城市之中,承德是以避暑山莊及其周圍寺廟而聞名國內(nèi)外。避暑山莊獨(dú)特的造園藝術(shù),市域內(nèi)眾多的生態(tài)旅游資源,為我們建設(shè)綠色城市提供了得天獨(dú)厚的條件。城市綠化建設(shè)投入少、見效快,是建設(shè)生態(tài)型城市的一條有效徑。目前,我市在綠化建設(shè)上,存在很大差距,市區(qū)除山莊綠化外,城市綠地較少。空出規(guī)劃的“龍頭”作用,采取多層次、多品種、多形式布局,以城市公共綠地為重點(diǎn),以道路綠化為網(wǎng)絡(luò),以單位庭院、居住區(qū)綠化為依托,以街頭綠化為點(diǎn)綴,堅持綠化與美化同步,平面綠化與垂直綠化相結(jié)合,全方位提高城市綠化的水平與檔次。

三、采取經(jīng)營城市的原則,拓寬城建融資渠道

積極探索“經(jīng)營城市”的新路子。在職市經(jīng)濟(jì)條件下,城市本身不僅具有價值,而且經(jīng)營得好還可以增值。我們應(yīng)按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,轉(zhuǎn)變觀念,深化改革,走“經(jīng)營城市”新路子。這既是解決城市建設(shè)資金不足的有效措施,更是不斷推動城市上規(guī)模上水平上檔次的重要途徑。一是政府要對擬開發(fā)建設(shè)的土地一級市場實(shí)行壟斷經(jīng)營。壟斷土地一級市場,一方面有利于城市規(guī)劃有效實(shí)施,另

一方面也能籌集一筆巨大的建設(shè)資金,為城市發(fā)展備足后勁。二是政府要統(tǒng)一經(jīng)營城市地下公用設(shè)施,從根本上避免目前普遍存在的因多頭建設(shè)多頭建設(shè)多頭經(jīng)營而出現(xiàn)的“開膛破肚”現(xiàn)象。三是利用市場機(jī)制開展資本經(jīng)營。比如運(yùn)用好市場經(jīng)營權(quán)、城市公共廣告空間使用權(quán)、城市各種設(shè)施及地名冠名權(quán)。主要應(yīng)用的方式方法:

(一)采取與國際接軌的方式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施

城市建設(shè)最大的制約因素仍然是資金。要將城市新增資本(城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目)歸集分類,逐步開放市場,積極采用國際上通用的BTO(建設(shè)、交還、經(jīng)營)、BOT(建設(shè)、經(jīng)營、交還)、BOO(建設(shè)、經(jīng)營、享有)方式動作。

BTO,項(xiàng)目由私營公司投資建設(shè),并根據(jù)合同,在建成后交給政府。政府再把設(shè)施出租給私營公司經(jīng)營。私營公司通過使用費(fèi)回收投資。BOT,項(xiàng)目由私營公司投資建設(shè),并根據(jù)合同,在建成后的一定年限內(nèi)享有使用權(quán),通過使用費(fèi)回收投資。期限一到,則把所有權(quán)交還政府。BOO,項(xiàng)目由經(jīng)營公司投資建設(shè),并根據(jù)合同,在建成后的一定年限享有所有權(quán)和使用權(quán)。這樣做,私營公司樂于長線投資和追加投資。

(二)堅持公平競爭

城市公用事業(yè)建設(shè)不走市場化的路子,其結(jié)果只能是企業(yè)虧損,財政不堪重負(fù),公用事業(yè)發(fā)展進(jìn)入死胡同。要按照“行業(yè)管、社會辦”的原則,建立公開的市場準(zhǔn)入制度和經(jīng)營許可制度,在管住管網(wǎng)和線路的前提下,即目前除供水、排水、供熱、燃?xì)獾墓芫W(wǎng)等大型項(xiàng)目必須由國家控股外,其余城市市政公用行業(yè)項(xiàng)目,都允許或者鼓勵社會資本和私營企業(yè)投資,使各種經(jīng)濟(jì)萬分和經(jīng)濟(jì)組織在“公開、公平、公正”的基礎(chǔ)上參與競爭。

(三)盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量

就城市建設(shè)而言,盤活存量就是圍繞產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,盤活城市實(shí)物資產(chǎn),使城市基礎(chǔ)設(shè)施資本由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài),把“死錢”變成“活錢”,實(shí)現(xiàn)以資產(chǎn)換資金,以存量換增量。一是將項(xiàng)目的特許權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓。二是對附屬在基礎(chǔ)設(shè)施上的廷伸性資源的經(jīng)營。三是積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)有償使用和有償服務(wù)。

(四)深化市政公用事業(yè)改革

市政公用行業(yè)的大中型企業(yè)要積極創(chuàng)造條件,按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進(jìn)行公司制改革,做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企公開、科學(xué)管理。城市供水、燃?xì)獾葐挝幌硎艿恼a(bǔ)貼可實(shí)行定額補(bǔ)貼,或隨著改革的不斷深入而逐年遞減。逐步理順市政公用事業(yè)價格機(jī)制,適當(dāng)調(diào)整水價,適時調(diào)整城市污水處理、生活垃圾處理等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),建立符合市場經(jīng)濟(jì)價值規(guī)律的價格體系。