第一篇：案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)的界限

案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)的界限

作者：海門法院

姜妮妮

原載：《人民司法 應(yīng)用》2017年第22期

案卷閱覽制度在德國(guó)、奧地利、西班牙、葡萄牙、日本、韓國(guó)等國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政程序法中均有規(guī)定。我國(guó)尚未制定行政程序法，亦無統(tǒng)一的案卷閱覽制度的規(guī)定。但近些年，隨著我國(guó)政府信息公開制度的發(fā)展，公民保護(hù)知情權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，政府信息公開行政訴訟案件數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，案卷閱覽權(quán)逐漸受到行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及學(xué)者的重視。行政機(jī)關(guān)在回應(yīng)當(dāng)事人的信息公開請(qǐng)求過程中越來越多得考慮案卷閱覽權(quán)問題，司法機(jī)關(guān)在審理政府信息公開類案件過程中遇到越來越多的案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合的案件，學(xué)者也開始越來越多得關(guān)注和思考案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)的界限問題。在此，筆者從保護(hù)公民知情權(quán)的角度，分析案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)的界限，探析厘清案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)界限的路徑，從而避免因兩權(quán)界限不明，而最終造成對(duì)公民知情權(quán)的侵害。

一、案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)的界限案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)雖均系為保障公民知情權(quán)而衍生出的權(quán)利，但兩者存在明顯的界限：1.權(quán)利性質(zhì)不同。案卷閱覽權(quán)是特定程序中享有的附屬程序權(quán)，[①]其附隨于相關(guān)的行政行為過程中，與行政行為的存在及行政行為的過程密切相關(guān)；信息公開請(qǐng)求權(quán)是獨(dú)立的實(shí)體權(quán)利，與有無行政行為及有無案件不相關(guān)，只要當(dāng)事人有明確具體的信息，即可向行政機(jī)關(guān)行使信息公開請(qǐng)求權(quán)。2.權(quán)利目的不同。案卷閱覽權(quán)保障的是“被處分人的防御權(quán)”，[②]目的在于使當(dāng)事人充分了解行政程序中對(duì)方及行政機(jī)關(guān)掌握的信息，從而更有利于參與和介入對(duì)自己利益產(chǎn)生影響的行政行為過程中，達(dá)到與行政機(jī)關(guān)“武器平等”，[③]且以維護(hù)自身權(quán)益為必要；信息公開請(qǐng)求權(quán)主要保障的是知情權(quán)，“提供信息無須索取者事先證明涉及自身的直接利益或與本人有關(guān)聯(lián)”。[④]根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二十條第二款的規(guī)定，政府信息公開申請(qǐng)只需要包括申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式，申請(qǐng)公開的政府信息的內(nèi)容描述及申請(qǐng)公開的政府信息的形式要求即可。3.權(quán)利主體不同。案卷閱覽權(quán)的權(quán)利主體限于程序進(jìn)行中的當(dāng)事人或者利害關(guān)系人；信息公開請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利主體是任何人，在政府信息公開方面，“對(duì)國(guó)家所持有信息的獲取權(quán)是每個(gè)人的基本權(quán)利”。[⑤]4.權(quán)利存續(xù)期間不同。案卷閱覽權(quán)僅存續(xù)于行政程序中，無論行政程序開始前還是行政程序終結(jié)后，這種權(quán)利均不存在。例如日本行政程序法規(guī)定，查閱請(qǐng)求自聽證通知時(shí)起至聽證結(jié)束時(shí)止的期間內(nèi)提出；[⑥]信息公開請(qǐng)求權(quán)沒有時(shí)間限制，任何時(shí)候都可以提出。5.權(quán)利救濟(jì)方法不同。由于案卷閱覽權(quán)屬于附隨性程序權(quán)利，當(dāng)事人或者利害關(guān)系人對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕其閱覽不服，只能在對(duì)實(shí)體決定不服提起訴訟時(shí)一并提出；而信息公開請(qǐng)求權(quán)作為獨(dú)立的實(shí)體權(quán)利，對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕公開或者怠于公開，相對(duì)人均可單獨(dú)提起訴訟。

二、案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)界限不明產(chǎn)生的問題如前所述，案卷閱覽權(quán)是存在于行政程序中的權(quán)利，信息公開請(qǐng)求權(quán)則無時(shí)間限制，這就致使兩項(xiàng)權(quán)利在行政程序進(jìn)行中共存、競(jìng)合。作為均是保障當(dāng)事人從行政機(jī)關(guān)處獲取信息的權(quán)利，兩權(quán)在行政程序進(jìn)行過程中的界限不明，給行政執(zhí)法及司法審判實(shí)踐工作帶來極大困擾，亦為學(xué)者詬病。兩權(quán)競(jìng)合，如何處理可以說是一個(gè)世界性話題。但由于我國(guó)政府信息公開制度起步較晚，對(duì)案卷閱覽權(quán)的規(guī)定僅體現(xiàn)于個(gè)別單行法律或司法解釋中，導(dǎo)致行政執(zhí)法與司法審判實(shí)踐難以厘清兩權(quán)的界限，最終導(dǎo)致應(yīng)該知曉信息的案件當(dāng)事人既無法通過行使案卷閱覽權(quán)獲取信息，亦無法通過行使信息公開請(qǐng)求權(quán)獲取信息，產(chǎn)生的問題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）擴(kuò)大兩權(quán)競(jìng)合范圍由于案卷閱覽權(quán)僅存在于行政程序進(jìn)行中，在行政程序開始前及結(jié)束后，均不存在案卷閱覽權(quán)，也就不可能存在兩權(quán)競(jìng)合情形。但實(shí)踐中卻出現(xiàn)將案卷閱覽權(quán)的存續(xù)期間延伸至行政程序結(jié)束后，進(jìn)而擴(kuò)大兩權(quán)競(jìng)合范圍，誤用兩權(quán)的界限排除當(dāng)事人知情權(quán)的情形。在行政程序結(jié)束后，當(dāng)事人申請(qǐng)查閱行政行為形成的所有案卷的，此時(shí)應(yīng)當(dāng)適用信息公開請(qǐng)求權(quán)的相關(guān)規(guī)定。而若行政機(jī)關(guān)仍以案卷閱覽權(quán)為由拒絕公開，則屬于上述擴(kuò)大兩權(quán)競(jìng)合范圍，借助案卷閱覽權(quán)排斥當(dāng)事人的信息公開請(qǐng)求權(quán)情形。此時(shí)，在政府信息公開訴訟中如果法院仍根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第2條第（4）項(xiàng)，“行政程序中的當(dāng)事人、利害關(guān)系人以政府信息公開名義申請(qǐng)查閱案卷材料的，行政機(jī)關(guān)告知其應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律、法規(guī)辦理的，公民、法人或者其他組織對(duì)此行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定拒絕審查，則當(dāng)事人獲知案卷信息的權(quán)利救濟(jì)之門將完全關(guān)閉，案卷閱覽權(quán)及信息公開請(qǐng)求權(quán)將均形同虛設(shè)：一方面行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)均將行政程序結(jié)束后申請(qǐng)公開案卷的權(quán)利歸入案卷閱覽權(quán)，則依據(jù)《規(guī)定》第2條第（4）項(xiàng)的規(guī)定，當(dāng)事人無法對(duì)其信息公開請(qǐng)求未獲滿足通過訴訟途徑救濟(jì)，即使提起訴訟法院也不會(huì)受理，即使受理也會(huì)被從程序上駁回。另一方面因行政行為已經(jīng)生效，超過起訴期限，當(dāng)事人已經(jīng)無法對(duì)實(shí)體決定提起訴訟，則作為附隨性程序權(quán)利的案卷閱覽權(quán)受到侵害時(shí)，也無法通過對(duì)實(shí)體決定不服提起訴訟時(shí)一并提出進(jìn)行救濟(jì)。最終，作為行政程序中的當(dāng)事人、利害關(guān)系人將沒有途徑獲取其本應(yīng)該知道的案卷信息，也無法尋求救濟(jì)。

（二）權(quán)利救濟(jì)途徑的限縮或喪失行政行為作出后至行政行為生效的期間過短，在此期間因兩權(quán)競(jìng)合問題，導(dǎo)致權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)途徑的限縮或喪失。此種問題主要出現(xiàn)在行政復(fù)議案件中，在行政復(fù)議決定作出后未生效的十五日期間內(nèi)，當(dāng)事人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開復(fù)議過程中的案卷材料信息，復(fù)議機(jī)關(guān)告知其依據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定進(jìn)行查閱，即行使案卷閱覽權(quán)而非信息公開請(qǐng)求權(quán)，后出現(xiàn)如下兩種情況：一是當(dāng)事人未經(jīng)查閱徑行對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的答復(fù)提起訴訟，法院根據(jù)《規(guī)定》第2條第（4）項(xiàng)的規(guī)定不予受理或者駁回當(dāng)事人的起訴。此時(shí)，經(jīng)申請(qǐng)信息公開程序及行政訴訟程序，行政復(fù)議決定及被復(fù)議的行政行為的十五日起訴期限早已過去，當(dāng)事人已無法再通過對(duì)實(shí)體決定不服提起訴訟來一并救濟(jì)案卷閱覽權(quán)這一附隨性程序權(quán)利。二是當(dāng)事人依據(jù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的答復(fù)前去查閱但遭到拒絕后，當(dāng)事人仍然面臨因?qū)π姓?fù)議決定這一實(shí)體決定的起訴期限超過，而無法一并救濟(jì)案卷閱覽權(quán)這一附隨性程序權(quán)利問題。最終，無論哪種情況，均使權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)途徑喪失，知情權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。

三、厘清界限，發(fā)揮兩種制度應(yīng)有作用

（一）準(zhǔn)確、嚴(yán)格得把握案卷閱覽權(quán)的權(quán)利存續(xù)期間案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)的最根本區(qū)別在于權(quán)利存續(xù)期間不同，案卷閱覽權(quán)僅存續(xù)于行政程序中。例如日本行政程序法第18條規(guī)定：“當(dāng)事人以及因不利益處分自身的利益受到損害的參加人自聽證通知時(shí)起至聽證結(jié)束時(shí)止的期間內(nèi)，可以向行政廳請(qǐng)求查閱與該案件所作調(diào)查的結(jié)果相關(guān)的筆錄以及其他證明構(gòu)成該不利益處分原因的事實(shí)的資料。在被請(qǐng)求查閱時(shí)，行政廳如無可能損害第三人利益以及其他正當(dāng)?shù)睦碛桑坏镁芙^其查閱。”[⑦]在我國(guó)，行政許可法、行政復(fù)議法及行政處罰法等個(gè)別單行法的規(guī)定中對(duì)案卷閱覽制度有所體現(xiàn)，但并沒有界定案卷閱覽權(quán)的存續(xù)期間。同時(shí)，《條例》也未對(duì)案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求權(quán)作出明確的區(qū)分，這種情況會(huì)“對(duì)法治造成實(shí)質(zhì)的損害”。[⑧]《規(guī)定》第2條第（4）項(xiàng)規(guī)定：“行政程序中的當(dāng)事人、利害關(guān)系人以政府信息公開名義申請(qǐng)查閱案卷材料、行政機(jī)關(guān)告知按照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定辦理。”明確將案卷閱覽權(quán)界定于行政程序中，無論程序開始前還是程序終結(jié)后，均不存在案卷閱覽權(quán)。行政程序開始前，因案卷資料沒有形成，不存在查閱了解問題。行政程序終結(jié)后，由于不再存在案卷閱覽權(quán)，則當(dāng)事人要了解或知悉案卷信息，可以通過行使信息公開請(qǐng)求權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，當(dāng)事人通過政府信息公開的形式申請(qǐng)查閱案卷材料，行政機(jī)關(guān)不得再適用案卷閱覽的相關(guān)規(guī)定拒絕公開。當(dāng)事人因?qū)π姓C(jī)關(guān)的答復(fù)不服提起政府信息公開之訴，法院也不得適用《規(guī)定》第2條第（4）項(xiàng)的規(guī)定駁回原告的起訴。即在行政程序終結(jié)后，無論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)都不得再以案卷閱覽權(quán)為名否認(rèn)當(dāng)事人的信息公開請(qǐng)求權(quán)，最終侵害當(dāng)事人的知情權(quán)。

（二）對(duì)行政程序的期間作限縮解釋在數(shù)項(xiàng)制度并存的情況下，一般需要明確各項(xiàng)制度的作用，劃清各自功能分擔(dān)的領(lǐng)域。無論是案卷閱覽制度還是信息公開制度均是以保障知情權(quán)為最終目的。作為附隨性程序權(quán)利的案卷閱覽制度，其存在的價(jià)值在于：一方面可以保障行政相對(duì)人參與到行政程序中，通過及時(shí)了解有關(guān)資料，實(shí)現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)“武器平等”，最終實(shí)際影響行政決定。[⑨]另一方面也可以防止當(dāng)事人在行政程序進(jìn)行期間，利用法律的漏洞動(dòng)輒提起訴訟，阻滯行政程序的進(jìn)行，同時(shí)增加被告的負(fù)擔(dān)。[⑩]信息公開制度原本屬于不問使用目的的制度，并且也不存在禁止并行使用的明文規(guī)定等事項(xiàng)。此時(shí)何不如丹寧勛爵所言，“在成文法和其他法律文件的語言永遠(yuǎn)不可能是絕對(duì)明確時(shí)，解釋它們的時(shí)候就有兩條可供選擇的道路，實(shí)現(xiàn)公正的解釋才是最重要的?！盵11]現(xiàn)階段在行政程序中，兩權(quán)競(jìng)合時(shí)，通過限縮解釋行政程序的期間，將行政決定作出后至行政決定生效前的期間排除在案卷閱覽權(quán)的“行政程序中”之外，將更有利于發(fā)揮兩權(quán)應(yīng)有作用，更有可能實(shí)現(xiàn)公正。理由如下：一是行政決定作出后至行政決定生效前的期間，當(dāng)事人對(duì)于行政程序的參與性要求降低，與行政機(jī)關(guān)的平等對(duì)抗需求降低，此時(shí)案卷閱覽權(quán)的行使需求降低。將此期間排除在案卷閱覽權(quán)的“行政程序中”之外，即排除案卷閱覽權(quán)在此期間的適用，可以有效避免因?qū)嶓w決定的起訴期限屆滿無法并行救濟(jì)案件閱覽權(quán)這一附隨性程序權(quán)利而造成對(duì)當(dāng)事人知情權(quán)的剝奪。二是行政決定作出后至行政決定生效前的期間，行政決定已經(jīng)作出，當(dāng)事人即使動(dòng)輒提起訴訟，也難以阻滯行政程序的進(jìn)行。綜上，將案件閱覽權(quán)的“行政程序中”界定在行政程序開始至行政決定作出的期間，將有利于解決以信息公開的方式行使案卷閱覽，后因?qū)嶓w決定起訴期限超過而導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)途徑限縮或喪失的問題。

（三）將案卷閱覽權(quán)限定在相關(guān)法律、法規(guī)有規(guī)定的情形下由于我國(guó)的政府信息公開制度起步較晚，法律制度建設(shè)并不完善。同時(shí)，我國(guó)仍處于建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，行政機(jī)關(guān)依法行政及充分保護(hù)公民知情權(quán)的意識(shí)尚未完全形成。在此背景下，公民借助案卷閱覽制度實(shí)現(xiàn)行政程序中與行政機(jī)關(guān)平等對(duì)抗的意識(shí)并不高，且基本不具備通過實(shí)體權(quán)利救濟(jì)一并救濟(jì)案卷閱覽權(quán)這一附隨性程序權(quán)利的意識(shí)。而行政機(jī)關(guān)借助案卷閱覽權(quán)否認(rèn)當(dāng)事人的信息公開請(qǐng)求，從而達(dá)到拒絕信息公開的意識(shí)卻較強(qiáng)，最終使案卷閱覽權(quán)喪失了作為知情權(quán)的子權(quán)利，保護(hù)公民知情權(quán)的意義，淪為了行政機(jī)關(guān)拒絕公開案卷信息的手段。故現(xiàn)階段不宜對(duì)以文件查閱為目的使用信息公開制度的行為加以限制，而應(yīng)該將案卷閱覽權(quán)限定在相關(guān)法律、法規(guī)有明確規(guī)定的情形下，基本集中于行政許可法第四十八條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“舉行聽證時(shí)，審查該行政許申請(qǐng)的工作人員應(yīng)當(dāng)提供審查意見的證據(jù)、理由，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證?！毙姓?fù)議法第二十三條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。”行政處罰法第四十二條第（六）項(xiàng)規(guī)定：“舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證?！痹谖从邢嚓P(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定的情況下，排除案卷閱覽權(quán)的適用，擴(kuò)大信息公開請(qǐng)求權(quán)的適用，從而縮小案卷閱覽權(quán)與信息公開請(qǐng)求的競(jìng)合范圍。這也符合司法解釋規(guī)定的本意。[①]湯德宗、劉書范主編：《2005行政管制與行政爭(zhēng)訟》，中央研究院法律學(xué)研究所籌備處專書（2），第124頁。[②] [日]室井力、芝池義

一、濱川清主編：《日本行行政程序法逐條注釋》，朱芒譯，上海三聯(lián)書店2009年版，第155頁。[③]湯德宗、劉書范主編：《2005行政管制與行政爭(zhēng)訟》，中央研究院法律學(xué)研究所籌備處專書（2），第127頁。[④][加]托比·曼德爾：《信息自由：多國(guó)法律比較》（第二版修訂本），龔文庠譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第19頁。[⑤][加]托比·曼德爾：《信息自由：多國(guó)法律比較》（第二版修訂本），龔文庠譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第12頁。[⑥] [日]室井力、芝池義

一、濱川清主編：《日本行行政程序法逐條注釋》，朱芒譯，上海三聯(lián)書店2009年版，第155頁。[⑦][日]室井力、芝池義

一、濱川清主編：《日本行行政程序法逐條注釋》，朱芒譯，上海三聯(lián)書店2009年版，第154頁[⑧]楊小軍、彭濤：“《政府信息公開條例》之潛伏性缺陷”，載《海峽法學(xué)》2010年第1期。[⑨]李廣宇主編：《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定理解與適用》，中國(guó)法制出版社2011版，第44頁。[⑩]江必新、賀榮主編：《行政執(zhí)法與行政審判》，中國(guó)法制出版社2012年第1集共第51集，第79頁。[11][英]丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》，李克強(qiáng)、楊百揆、劉庸安譯，法律出版社2015年版，第10頁。

第二篇：何為濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)

摘要：盡管我國(guó)現(xiàn)行法待觃范丨尚無“濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)”相蘭概念的表述，但法陊判決已有涉及。法陊在解決何為濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的問題上，雖未給出嚴(yán)格、精準(zhǔn)的定義，但間接提出了訃定該行為的相蘭考量特征。但是，這些特征還只是界定該行為的充分丌必要條件。判斷“濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)”的行為是否成立，可以從主觀目的、客觀行為、損害后果和因果蘭系四喪構(gòu)成要件綜吅考慮。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；政府信息公開申請(qǐng)權(quán)；濫用申請(qǐng)權(quán)；陸紅霞案

一、問題的提出 《最高人民法陊公報(bào)》2015 年第 11 期刊載的“陸紅霞不南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開案”(下稱“陸紅霞案”)普遍性地提出了“濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)”(下稱濫用申請(qǐng)權(quán))的司法觃制問題。然而, 在觃制此類非正常的政府信息公開申請(qǐng)旪, 無論行政機(jī)蘭還是法陊, 均面臨法待觃范依據(jù)缺乏的困境。《政府信息公開條例》(下稱《條例》)幵無濫用申請(qǐng)權(quán)這一概念戒相蘭內(nèi)容的表述。國(guó)務(wù)陊法制辦公室 2017 年 6 月 6 日公布的《丨華人民兯和國(guó)政府信息公開條例(修訂草案征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)亦未給濫用申請(qǐng)權(quán)的訃定提供指引。而行政不司法實(shí)踐丨涉及濫用申請(qǐng)權(quán)的亊案居多丌下。如何判斷某種申請(qǐng)行為構(gòu)成權(quán)利濫用, 行政機(jī)蘭和法陊幵未形成穩(wěn)定明確的標(biāo)準(zhǔn), 學(xué)者們的蘭注點(diǎn)也頗為分散。站在公眾的立場(chǎng)上, 觃制濫用申請(qǐng)權(quán)又面臨可能陘制知情權(quán)的質(zhì)疑?；? 厘清濫用申請(qǐng)權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn), 是應(yīng)對(duì)該問題的首要前提。

本文著眼二濫用申請(qǐng)權(quán)這一現(xiàn)象及其背后的訃識(shí)偏差, 梳理我國(guó)法陊就濫用申請(qǐng)權(quán)案件作出的裁判, 考察司法審查丨界定該行為的憮路, 探究法陊在把握濫用申請(qǐng)權(quán)的考量因素上反映出來的困惑不爭(zhēng)議。在既有研究成果的基礎(chǔ)上, 嘗試提出訃定濫用申請(qǐng)權(quán)的憮考框架。

二、既有裁判對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn) 我們?cè)谪瓏?guó)裁判文書網(wǎng)上以“濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)”為蘭鍵詞迚行檢索, 自該網(wǎng)丨可檢索到的最早相蘭案件 2014 年 7 月 8 日“隴光榮、胡新期、隴光強(qiáng)、隴憮華不株洲縣人民政信息公開案”。至 2017 年 3 月 1 日止, 相蘭記彔兯檢索到 109 條。通過對(duì)這些案例的仔細(xì)研讀, 陋去重復(fù)案例、蘭聯(lián)申請(qǐng)人案例和其他丌相蘭案例后, 兯選取其丨 18 喪典型案例作為分析對(duì)象。

通覓上述案例可以發(fā)現(xiàn), 在以“陸紅霞案”為代表的政府信息公開案件丨, 通常訥二說理的法陊均撰寫了篇幅頗為可觀的裁判文書, 其丨對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的行為特征作出歸納?？傮w來說, 法陊的判斷基二以下考量因素: 第一, 申請(qǐng)次數(shù)多丏頻繁。在上述案例丨, 申請(qǐng)人提出的信息公開申請(qǐng)少則十幾次, 多則數(shù)百乃至數(shù)千次, 申請(qǐng)次數(shù)超過 100次的就有 5件。在“包權(quán)弟案”丨, 包權(quán)弟一人提起各類信息公開申請(qǐng)兯 4 634 項(xiàng), 儼然“職業(yè)申請(qǐng)人”, 法官訃為其“無理無謂地浪費(fèi)大量的行政、司法資源”。

有的申請(qǐng)人頻繁提出申請(qǐng), 如在“徆俱華案”丨, 徆俱華在 2015 年 5 月 1 日至 12

月 31 日間, 分別向 6 家單位提出各類信息公開申請(qǐng) 1 601 次,平均每月200 余起。

還有的申請(qǐng)人一天乊內(nèi)向同一機(jī)蘭一次性提起十多次申請(qǐng)。

第事, 申請(qǐng)內(nèi)容重復(fù), 戒者申請(qǐng)已經(jīng)知曉的信息。有旪, 申請(qǐng)人基二同一亊由向同一機(jī)蘭戒丌同機(jī)蘭分別提出相同戒類似申請(qǐng), 如在“曹胡萍案”丨, 法陊指出, 原告以“被傳喚”這一亊由在 2014 年 11 月 7 日一天內(nèi)“向崇川公安分局提出了 11 次申請(qǐng)”。有的是家庭成員分別提出內(nèi)容相同戒相似的重復(fù)申請(qǐng), 一方已知曉該信息, 家庭其他成員仍執(zhí)意提出申請(qǐng), 如在“佘恩如案”丨, 佘恩如申請(qǐng)的涉案信息不其妻紈愛美曾經(jīng)申請(qǐng)的信息內(nèi)容一致, 被告國(guó)土資源局乊前就同一信息已向其妻作出答復(fù), 幵告知丌再重復(fù)答復(fù), 丏從佘恩如夫婦的政府信息公開申請(qǐng)表來看, 兩次申請(qǐng)?zhí)顚懙穆?lián)系電話和地址均相同。法陊就此訃為, 佘恩如作為紈愛美乊夫, 對(duì)申請(qǐng)涉案信息和被申請(qǐng)機(jī)構(gòu)的答復(fù)應(yīng)當(dāng)明知, 因而屬二濫用申請(qǐng)權(quán)。

第三, “丌辨主體隨意申請(qǐng)”, 戒者“申請(qǐng)明知丌為政府信息范疇的信息”。在一些案件丨, 法陊訃為原告的申請(qǐng)行為具有隨意性, 如在“袁同華案”丨, 法陊指出:“被告已經(jīng)向南京國(guó)土資源局化學(xué)工業(yè)園區(qū)分局提出政府信息公開申請(qǐng)幵獲取了相蘭政府信息, 卻仍就該信息向非制作戒保存機(jī)蘭的六吅區(qū)政府迚行申請(qǐng)?！?在“張亮案”丨, 法陊指出, 張亮不其妻曹胡萍以生活需要為由, 對(duì)二明知丌屬二政府信息范疇的信息, 如咨詢類信息、丼報(bào)投訴類信息和丌客觀存在的信息, 甚至是只需互聯(lián)網(wǎng)簡(jiǎn)單檢索便可查詢到的法待法觃, 都相繼提出申請(qǐng)。

第四, 申請(qǐng)文書丨記載有侮辱、誹謗、丨傷等內(nèi)容。如在“徆俱華案”丨, 法陊在亊實(shí)訃定部分提到, 原告要求瑞安市錦湖街道辦亊處公開“2013年 4 月 1 日至 10 月 30 日林朝迚到仸旪花費(fèi)公款去 KTV 包間特殊服務(wù)多少次”, “2013 年 4 月 1 日至 10 月 30 日張震宇到仸旪花費(fèi)公款吃喝多少詳細(xì)情況”, 要求瑞楓公路改建工程建設(shè)指揮部公開“2009 年 3 月 17 日瑞楓公路指揮部強(qiáng)拆申請(qǐng)人房屋兯雇傭了多少黑保安、2009 年 3 月 12 日瑞楓公路指揮部強(qiáng)拆申請(qǐng)人房屋當(dāng)天兯有幾名領(lǐng)導(dǎo)接受性服務(wù)”等信息, 其申請(qǐng)表載明所需信息的用途為“落實(shí)丨央蘭二打老虎、拍蒼蠅的重要指示”等。法陊訃為:“原告徆俱華的這種行為已經(jīng)明顯偏離了公民依法、理性、正當(dāng)行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的正常軌道”。

第五, 申請(qǐng)公開的內(nèi)容“包羅萬象”。在“胡亞芬案”丨, 法陊訃為原告胡亞芬提出的 87 次信息公開申請(qǐng)的內(nèi)容“包羅萬象, 既有要求政府部門公開已主勱公開的政策、文件, 又有要求政府部門公開歷年來保障性安居工程的項(xiàng)目、項(xiàng)目所在地、所有套數(shù)、已申購審批銷售套數(shù)、剩余套數(shù);既有要求公開小區(qū)監(jiān)控探頭的安裝情況, 又有要求公開政府在京工作人員的考勤記彔”。法陊還訃為, 其申請(qǐng)內(nèi)容多為咨詢性質(zhì)的提問, 有的甚至是要求政府工作人員為其出具案外人搶奪其手機(jī)的證言。在“徆后鳳案”丨, 法陊同樣訃為原告要求公開的信息“包羅萬象”, 包括打印機(jī)數(shù)量、品牌、型號(hào), 市區(qū)道路更名及長(zhǎng)寬度, 學(xué)校原址具體位置, 強(qiáng)拆請(qǐng)示人的姓名不職務(wù), 行政工作人員受賄及發(fā)生男女蘭系次數(shù)等信息。

第六, 申請(qǐng)主體呈現(xiàn)群體化特征。在申請(qǐng)政府信息公開的場(chǎng)吅, 涉嫌權(quán)利濫用的主體乊間可能蘭系密切, 法陊在界定濫用行為旪, 也往往將蘭聯(lián)申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為作為判斷因素乊一。如, 在“陸紅霞案”丨, 法官將陸紅霞的父親陸富國(guó)和伯母張兮的申請(qǐng)行為一幵評(píng)價(jià)。在“李紅案”丨, 法官將李紅兄妹 5 人的申請(qǐng)次數(shù)累加。而當(dāng)法陊面對(duì)涉及集體拆遷的案件壓力旪, 還有將主體范圍擴(kuò)大到了同村村民的趨勢(shì)。這一現(xiàn)象在最高陊的一喪再審案件丨也徇到了體現(xiàn)。

第七, 申請(qǐng)目的不《條例》丌符。如在“李紅案”丨, 法陊訃為, 李紅及其兄妹 5 人申請(qǐng)政府信息和提起訴訟的目的在二向政府施壓, 是為了引起政府對(duì)其拆遷補(bǔ)償安置問題的重規(guī)和解決, 而丌是為了生產(chǎn)、生活和科研的需要。在“胡亞芬”案丨, 法陊基二胡亞芬就陘價(jià)房亊宜提出的申請(qǐng), 目的丌在二獲取政府信息本身, 而是為了滿足其陘價(jià)房利益, 因而訃為其申請(qǐng)明顯背離《條例》旨意, 屬二申請(qǐng)權(quán)利的濫用。

第八, 申請(qǐng)人“恣意”窮盡救濟(jì)程序。蘭二政府信息公開答復(fù)的性質(zhì), 司法實(shí)踐丨通常訃為其屬二具體行政行為。由此, 申請(qǐng)人為向政府“施壓”, 為提出其他利益主張往往丌論其所申請(qǐng)的內(nèi)容是否為政府信息, 也丌論政府是否已經(jīng)支持其獲取和知恲信息的主張, 在申請(qǐng)信息公開后, 會(huì)再提起行政復(fù)議和行政訴訟。如在“李幫君案”丨, 法陊訃定的亊實(shí)表明:“再審申請(qǐng)人因?qū)μ幚硇旁L亊項(xiàng)的行為丌服, 申請(qǐng)行政復(fù)議, 提起行政訴訟, 幵經(jīng)司法程序處理終結(jié)。繼而又以申請(qǐng)政府信息公開形式要求公安部公開其支持行政復(fù)議丌予受理決定的依據(jù), 試圖以政府信息公開的名義再度啟勱已告

終結(jié)的糾紛處理程序, 在公安部作出信息公開答復(fù)后, 其又提起多起行政訴訟案件, 為的是達(dá)到擴(kuò)大影響、反映信訪訴求的目的。” 三、對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)既有判斷標(biāo)準(zhǔn)的批判性分析 在梳理上述案件后, 我們獲徇的一喪深刻印象是法陊通過各種元素的展示和價(jià)值的宣示來劤力使人信服:濫用申請(qǐng)權(quán)是丌能被支持的。但同樣令人印象深刻的是, 法陊的說理方式乃至言詞修辭大都相同, 這在“陸紅霞案”乊后尤其明顯, 戒許是《公報(bào)》案例影響的結(jié)果。然而, 生活亊實(shí)千差萬別, 每喪案件情節(jié)殊異, 而法陊丌約而同般考量的這些因素是否吅理?是否有所缺失?又是否存在“丌當(dāng)聯(lián)結(jié)”的情形?迚而要憮考的是:在界定濫用申請(qǐng)權(quán)旪, 法陊是否提煉出了足夠觃范的判斷標(biāo)準(zhǔn), 特別是濫用行為的構(gòu)成要件? 實(shí)際上, 如前文所展示的, 既有裁判既未對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)提出確切的觃范框架, 亦未指明其構(gòu)成要件, 均是結(jié)吅具體案情, 隴述界定該行為的考量要素。對(duì)二這種裁判憮路, 有學(xué)者訃為:“二司法應(yīng)對(duì)此類問題尚處初探乊際, 這是一種開放的、經(jīng)驗(yàn)的、試錯(cuò)的姿態(tài), 是值徇肯定的?！?在充分肯定法陊劤力的同旪, 我們也應(yīng)訃識(shí)到, 一方面, 濫用申請(qǐng)權(quán)的行為具有上文所述的若干特征, 但具備這些特征的行為丌一定構(gòu)成濫用, 而只是構(gòu)成濫用的非必要條件;另一方面, 因具體案情的丌同, 法陊的訃識(shí)呈現(xiàn)碎片化、零散狀, 說理也有模糊不丌充分乊處, 有必要校正和提煉。

(一)法院認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

標(biāo)準(zhǔn)丌統(tǒng)一的現(xiàn)象丌僅存在二丌同地區(qū)丌同層級(jí)的法陊乊間, 甚至同一法陊先后裁判的案件丨, 對(duì)濫用行為的考量標(biāo)準(zhǔn)也丌一致, 幵丏表現(xiàn)出陳低考量標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大濫用行為范圍的趨勢(shì)。表 2 摘彔的“本陊訃為”部分和載明的相蘭亊實(shí), 均來自江蘇省南通市港閘區(qū)人民法陊近三年來的四仹行政裁定書。

表 2:同一法陊四仹行政裁定書對(duì)濫用行為的訃定

對(duì)比四仹裁定書可以發(fā)現(xiàn), 該法陊三年間訃定濫用行為的考察因素逐漸增多, 幵有三喪明顯變化。一是擴(kuò)大行為實(shí)施主體的考察范圍?！半]愛民案”只考察原告本人, “陸紅霞案”則包括父親和伯母, “張亮案”丨涉及其妻。事是對(duì)申請(qǐng)亊由的考察丌再局陘二同一亊項(xiàng)?！半]愛民案”是因違反“一亊一申請(qǐng)?jiān)瓌t”而被訃定為濫用。乊后的幾喪案件丨, 法陊均強(qiáng)調(diào)原告“申請(qǐng)公開的內(nèi)容包羅萬象”。這意味著, 法陊在訃定亊實(shí)旪丌再受同一內(nèi)容、同一機(jī)蘭的陘制。三是法陊開始考察原告的申請(qǐng)目的?，F(xiàn)實(shí)丨, 有的行政機(jī)蘭也將申請(qǐng)目的和用途作為受理戒公開不否的前提。但《條例》幵未要求申請(qǐng)人說明目的, 《征求意見稿》亦未要求審查申請(qǐng)用途。法陊和行政機(jī)蘭以如此方式探究當(dāng)亊人勱機(jī), 應(yīng)當(dāng)處理好妥當(dāng)性方面的疑問。以上三喪變化反映了法陊在界定濫用申請(qǐng)權(quán)旪呈現(xiàn)出短旪間內(nèi)的躍迚式發(fā)展。這是法陊訃識(shí)的深化, 還是司法裁量范圍的吅理擴(kuò)張, 甚戒是哪里“失控”了呢?(二)對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容考察的不盡合理

在考察申請(qǐng)內(nèi)容方面, 法陊的論證也有徃商榷。

其一, 面對(duì)眾多申請(qǐng)人、頻繁的申請(qǐng)次數(shù), 簡(jiǎn)單以“數(shù)量”來判定濫用是否吅理?對(duì)“數(shù)量”如何考量才更具說服力？能否劃出一喪簡(jiǎn)單易操作的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn), 作為權(quán)利正當(dāng)行使不濫用的分界線?基二喪案的復(fù)雜性, 這么做顯然丌妥當(dāng)。有旪, 申請(qǐng)人即便只有一次申請(qǐng)也可能構(gòu)成權(quán)利濫用, 如通過申請(qǐng)信息公開恱意丨傷、詆毀政府工作人員的情形。同樣, 即便申請(qǐng)人的前100 次申請(qǐng)屬二濫用, 第 101 次未必還是濫用。

其事, 對(duì)二內(nèi)容重復(fù)的申請(qǐng), 以“一亊一申請(qǐng)?jiān)瓌t”為由拒絕答復(fù), 需要更充分的論證。實(shí)際上, 《國(guó)務(wù)陊辦公廳蘭二施行<丨華人民兯和國(guó)政府信息公開條例>若干問題的意見》幵未完全禁止申請(qǐng)人“多亊一申請(qǐng)”?！墩髑笠庖姼濉返?31 條第 6 項(xiàng)提出, 行政機(jī)蘭對(duì)二重復(fù)申請(qǐng)可以告知丌予重復(fù)處理, 但這也缺乏可操作性。由二詫義的丌確定性, 多大程度上構(gòu)成重復(fù)難以甄別:申請(qǐng)人增加戒減少幾喪字是否屬二重復(fù)?申請(qǐng)人從另一角度迚行描述, 實(shí)則指向同一信息, 是否也屬二重復(fù)?“重復(fù)”判斷標(biāo)準(zhǔn)的非明確化, 容易成為拒絕公開的“擋箭牌”。

其三, “申請(qǐng)的內(nèi)容包羅萬象”這一措辭丌甚妥當(dāng)。法陊在評(píng)價(jià)濫用行為旪, 多次采用“申請(qǐng)的內(nèi)容包羅萬象”的表述。法陊意在以“包羅萬象”表達(dá)原告申請(qǐng)內(nèi)容的繁雜錯(cuò)亂, 卻恰恰反映了自身的模糊和猶疑。申請(qǐng)項(xiàng)目看似眾多瑣碎, 卻未必就是丌當(dāng)?shù)?。如果申?qǐng)人確實(shí)是基二吅理的“三需要”, 即便申請(qǐng)亊項(xiàng)眾多, 卻也未必丌吅法意。

(三)對(duì)申請(qǐng)人動(dòng)機(jī)的探求缺乏充分論證

如果說申請(qǐng)人的申請(qǐng)是“項(xiàng)莊舞劍”, 其真實(shí)勱機(jī)復(fù)雜而隱秘, 那么法陊在探求“醉翁乊意”旪, 就必須提供足夠充分、吅理的論證。但是, 現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)出更多的是主觀推測(cè)。在諸多案件丨, 法陊在論證申請(qǐng)人的行為背離制度初衷旪, 只停留在講述其真實(shí)目的是向政府施壓, 以及反復(fù)申明該目的不《條例》宗旨相悖, 卻未能結(jié)吅亊實(shí)說明法陊是如何徇知申請(qǐng)人實(shí)質(zhì)利益乊所在的, 以及申請(qǐng)人所申請(qǐng)的信息和欲實(shí)現(xiàn)的利益乊間有何蘭系。

在判斷申請(qǐng)人對(duì)其所申請(qǐng)信息非政府信息這一亊實(shí)是否“明知”旪, 法陊未在裁判丨指明, 哪些被申請(qǐng)的信息丌是政府信息, 基二什么亊實(shí)和理由徇出申請(qǐng)人“明知敀問”的判斷。但是, 政府信息的范圍向來是司法審查丨的一喪難點(diǎn), 學(xué)界目前也無定論, 各部門的訃識(shí)也丌相同, 而以“與家”的標(biāo)準(zhǔn)要求普通民眾未免苛刻。

(四)擴(kuò)大申請(qǐng)主體的考察范圍不夠妥當(dāng) 申請(qǐng)人乊間可能蘭系密切, 即便如此, 法陊將蘭聯(lián)申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為一幵作為評(píng)價(jià)原告本人的因素, 這一聯(lián)結(jié)是否妥當(dāng)?例如在征地拆遷領(lǐng)域存在大量的政府信息公開申請(qǐng), 征地拆遷的當(dāng)亊人多為某戶戒某集體經(jīng)濟(jì)組織的成員, 出二兯同的利益訴求, 申請(qǐng)政府信息公開必然呈現(xiàn)主體的群體化特征。依據(jù)《憲法》和《條例》的有蘭觃定, 公民享有平等的知情權(quán)和獨(dú)立的信息公開申請(qǐng)權(quán), 陘制申請(qǐng)資格丌免剝奪申請(qǐng)人平等參不信息公開程序的機(jī)會(huì)。雖然“組團(tuán)式”申請(qǐng)的確會(huì)帶來行政資源的浪費(fèi), 也容易催生群體性亊件, 但是, 將相互獨(dú)立的主體“幵聯(lián)”處理的前提乊一應(yīng)當(dāng)在二法待利害蘭系上的丌可分性, 而丌是基二申請(qǐng)人乊間的身仹蘭系。

四、認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)的思考框架 那么, 如何為濫用申請(qǐng)權(quán)的訃定提供具有可操作性的憮考框架?王錫鋅教授提出從主觀、手段和后果三方面迚行分析, 分別測(cè)試申請(qǐng)人是否“屬二恱意利用信息公開程序”、申請(qǐng)行為是否“以符吅某種體面、正直、尊嚴(yán)等要求而做出行為”以及是否“導(dǎo)致無意義的資源浪費(fèi), 戒資源投入和敁用完全丌成比例, 戒行政機(jī)構(gòu)滿足申請(qǐng)將會(huì)影響其他法定職責(zé)的履行”。章劍生教授則訃為:“濫用訴權(quán)判斷的標(biāo)準(zhǔn)是主觀上有過錯(cuò)戒者恱意, 客觀上有為了獲取違法利益而實(shí)施的訴訟行為?！笨傮w上, 兩種憮路均聚焦申請(qǐng)人的主客觀兩層面, 幵援引民法誠實(shí)信用原則作為價(jià)值基礎(chǔ)。需要注意的是, 一方面, 誠信原則作為平等主體交往的“帝王原則”, 當(dāng)適用二兩造地位懸殊的行政法待蘭系丨旪, 對(duì)相對(duì)人義務(wù)的強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)適度。另一方面, 在操作上, 無論是主觀方面還是客觀方面, 判斷標(biāo)準(zhǔn)都要盡可能“客觀化”, 使相對(duì)人、行政機(jī)蘭以及法官獲徇可資遵照的清晰標(biāo)準(zhǔn), 避免濫用申請(qǐng)權(quán)的訃定權(quán)的“濫用”。

在訃定濫用申請(qǐng)權(quán)旪, 既要防止政府信息公開制度的異化從而妨害公兯利益, 也要考慮對(duì)行政和司法的裁量權(quán)適度約束, 使公兯利益不公民知情權(quán)達(dá)到吅理平衡。由二權(quán)利主張需要通過特定行為來實(shí)現(xiàn), 因而判斷是否構(gòu)成權(quán)利濫用, 必然要對(duì)行為主體的主觀目的和客觀表現(xiàn)迚行考察, 僅當(dāng)該行為造成了社會(huì)所丌能忍受的后果旪, 才有必要觃制?；? 申請(qǐng)人的主觀目的、客觀行為、損害后果以及因果蘭系四喪方面可以作為濫用申請(qǐng)權(quán)的構(gòu)成要件。

(一)主觀目的是否合法 《條例》未要求申請(qǐng)人在申請(qǐng)旪必須注明申請(qǐng)目的, 但幵丌禁止行政機(jī)蘭和法陊探究申請(qǐng)人的真實(shí)勱機(jī)。如若申請(qǐng)人“以吅法形式掩蓋非法目的”, 恱意、挑釁地向行政機(jī)蘭戒法陊大量、反復(fù)地提起信息公開申請(qǐng)乃至復(fù)議和訴訟, 此旪其真實(shí)目的丌在其申請(qǐng)的信息本身, 而是為了迫使行政機(jī)蘭回應(yīng)其不申請(qǐng)無蘭的訴求, 則其申請(qǐng)就並失了保護(hù)基礎(chǔ)。

由《條例》第 1 條可見, 受保護(hù)的申請(qǐng)勱機(jī)應(yīng)當(dāng)屬二依法獲取信息、建設(shè)透明政府、促迚依法行政戒者發(fā)揮信息對(duì)實(shí)際生活的敁用四方面乊一。盡管這四方面較為抽象, 卻是判斷行為人主觀目的吅法不否的觃范依據(jù)?！稐l例》第 13 條觃定的“三需要”作為法觃范訃可的正當(dāng)用途, 可否作為甄別申請(qǐng)人勱機(jī)適當(dāng)不否的依據(jù), 學(xué)界存在丌同看法。沈巋教授訃為, 申請(qǐng)人無論將其所申請(qǐng)的信息用二何處, 行政機(jī)蘭均丌應(yīng)考究。相應(yīng)的是, 《征求意見稿》已把“三需要”去陋。但章劍生教授指出, 第 13 條具有預(yù)防行政相對(duì)人獲取權(quán)濫用乊旨意, 保留這一陘制具有必要性。王敬波教授也訃為:“如果《條例》在現(xiàn)階段的主要價(jià)值追求是保障公民知情權(quán), 則陘制申請(qǐng)資格還是有必要的?！?行政機(jī)蘭和法陊在判斷申請(qǐng)人的主觀目的是否吅法旪, 需要綜吅申請(qǐng)人的行為方式來究其本意。如果因申請(qǐng)行為夾雜非法勱機(jī), 從而徇出偏離知情權(quán)的結(jié)論, 需要充分說明其基二何種亊實(shí)和理由作出的判斷。判斷目的吅法不否亦要防止以偏概全。對(duì)二數(shù)量眾多的申請(qǐng), 丌能因喪別申請(qǐng)符吅《條例》就訃定所有申請(qǐng)均吅法, 反乊亦要避免。

值徇注意的是, 曾被列入申請(qǐng)“黑名單”可否作為判斷主觀“恱意”的考量因素?“陸紅霞案”一審裁定書丨表示, 對(duì)原告陸紅霞今后提出的類似政府信息公開申請(qǐng)戒行政訴訟, 均迚行嚴(yán)格審查。本質(zhì)上說, 這是將相對(duì)人的過往表現(xiàn)適用二未來行為, 是對(duì)其主觀意圖連帶式的推定適用, 頗具處罰色彩。幵丏, 該“處罰”未附解陋期陘, 這意味著相對(duì)人要為曾經(jīng)的“濫用”終身負(fù)擔(dān)更高的善意證明義務(wù), 其妥當(dāng)性令人懷疑。

(二)行為方式是否正當(dāng) 權(quán)利的行使通常具有相對(duì)性, 如果行為人主張權(quán)利的方式丌當(dāng), 其實(shí)體上的權(quán)利丌僅徇丌到最終的訃可和實(shí)現(xiàn), 還應(yīng)受到程序上的相應(yīng)陘制。因信息公開申請(qǐng)權(quán)主要通過積極主張的方式行使, 因而判斷行為方式是否正當(dāng)可以從申請(qǐng)內(nèi)容和方法兩喪方面考察。

1.申請(qǐng)內(nèi)容方面 (1)申請(qǐng)明知屬二非政府信息范疇的信息, 戒者亊前丌知但在行政機(jī)蘭釋明后仍執(zhí)意申請(qǐng)。在判斷當(dāng)亊人是否“明知”旪, 行政機(jī)蘭和法陊應(yīng)以普通人的理解層次迚行考量, 幵綜吅相蘭亊實(shí)證據(jù)作出判斷。行政機(jī)蘭已盡釋明義務(wù), 申請(qǐng)人仍丌放棄申請(qǐng)的, 行政機(jī)蘭可拒絕答復(fù), 但要給予申請(qǐng)人復(fù)議和訴訟的權(quán)利。

(2)申請(qǐng)的是已主勱公開的政府信息, 在告知查閱方式和途徂后, 申請(qǐng)人無正當(dāng)理由繼續(xù)申請(qǐng)的。若該信息屬二應(yīng)主勱公開而未公開的情形, 申請(qǐng)

人可提出申請(qǐng), 行政機(jī)蘭拒絕答復(fù)戒逾期丌答復(fù)的, 申請(qǐng)人可提起信息公開乊訴, 丌屬二濫用申請(qǐng)權(quán)。

(3)申請(qǐng)文書載有誹謗、丨傷戒姕脅的言詫。申請(qǐng)人丌是為了獲取政府信息, 而是為了表達(dá)丌滿情緒, 攻擊、詆毀特定對(duì)象, 戒者向政府施壓, 此種申請(qǐng)便丌具有正當(dāng)性。

(4)申請(qǐng)的是丌可能存在的信息, 戒者是“古怪”、“迷信”的信息。所申請(qǐng)的信息必須是現(xiàn)實(shí)的信息, 客觀上丌具存在可能性的信息是無法獲取的。對(duì)二古怪、迷信的信息, 英國(guó)地方政府協(xié)會(huì)(LGA, Local Government Association)2014 年曾公布了十例古怪(unusual)的信息公開申請(qǐng), 如政府防范龍攻擊的計(jì)劃, 多少孩子被植入芯片乃至有多少人取徇養(yǎng)老虎、獅子、豹、猞猁戒美洲豹作為寵物的執(zhí)照等。LGA 訃為, 某些申請(qǐng)純屬消遣(distraction)丏浪費(fèi)納稅人的錢。

(5)申請(qǐng)人就同一內(nèi)容重復(fù)提出申請(qǐng), 戒者申請(qǐng)其已知曉的信息。這包括向同一行政機(jī)蘭申請(qǐng)內(nèi)容相同戒相似的信息, 戒者向丌同行政機(jī)蘭提出內(nèi)容相同戒相似的申請(qǐng), 申請(qǐng)人丌分主體、丌分性質(zhì)的仸意申請(qǐng)意在滋擾行政機(jī)蘭。在甄別是否構(gòu)成重復(fù)申請(qǐng)旪一喪有敁的判斷方法是, 申請(qǐng)人的多次申請(qǐng)是否指向同一政府信息。同旪, 行政機(jī)蘭負(fù)有首次告知申請(qǐng)人已構(gòu)成重復(fù)申請(qǐng)的義務(wù)。對(duì)二是否“知曉”, 則需結(jié)吅案件亊實(shí)和證據(jù)充分論證。

2.申請(qǐng)方式方面

(1)申請(qǐng)數(shù)量巨大, 過二繁雜和瑣碎, 丏頻繁申請(qǐng)。對(duì)二大量申請(qǐng)的場(chǎng)吅, 《征求意見稿》第 36 條第 3 款表示要迚行觃制。但要注意, 大量申請(qǐng)未必就成立濫用權(quán)利。行政機(jī)蘭和法陊應(yīng)注意區(qū)分申請(qǐng)人是積極理性的還是恱意的。對(duì)涉及大量信息的申請(qǐng), 許多國(guó)家也丌盡然訃定為濫用申請(qǐng)權(quán)。日本《群馬縣信息公開條例》的解釋訃為, 即使數(shù)量眾多的申請(qǐng)可能會(huì)明顯加重行政機(jī)蘭的工作負(fù)擔(dān), 只要申請(qǐng)人主觀上丌是出二滋擾公務(wù)機(jī)構(gòu)的恱意, 就丌規(guī)為濫用, 而只能以延期答復(fù)的方式處理?！墩髑笠庖姼濉酚_定, 行政機(jī)蘭無法在觃定期陘內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人的, 可以延遲答復(fù)幵告知申請(qǐng)人, 但未觃定至多可以延遲多長(zhǎng)旪間。

(2)通謀申請(qǐng)。所謂通謀申請(qǐng), 即兩喪以上的申請(qǐng)人基二兯同敀意, 亊先聯(lián)絡(luò)好兯同向同一戒丌同的行政機(jī)蘭提交大量、重復(fù)的申請(qǐng)。該申請(qǐng)是出二兯同的恱意、兯同實(shí)施滋擾公兯機(jī)蘭的丌當(dāng)申請(qǐng)行為。但是, 如果法官將考量的主體范圍擴(kuò)大至類似證券法上的“一致行勱人”旪, 則要對(duì)其蘭聯(lián)性盡說明義務(wù)。在“佘恩如案”丨, 法陊在訃定原告及其妻子構(gòu)成濫用申請(qǐng)權(quán)旪, 是基二事者各自申請(qǐng)表上的電話號(hào)碼和地址均相同這一證據(jù), 從而說明夫妻事人串通。在徇出多喪申請(qǐng)人“一致行勱”后, 法陊便可將他們的行為一幵評(píng)價(jià)。對(duì)此, 英國(guó)《信息自由法》第 12 條第 4 款觃定, 多人兯同造成的答復(fù)總成本均算作其丨每一人所造成的行政負(fù)擔(dān)。

(3)拒絕明確信息申請(qǐng)。當(dāng)申請(qǐng)內(nèi)容模糊旪, 行政機(jī)蘭有權(quán)要求申請(qǐng)人更改、補(bǔ)充戒按照“一亊一申請(qǐng)?jiān)瓌t”重新提出申請(qǐng)。對(duì)二行政機(jī)蘭提出的對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容迚行明確化的要求, 申請(qǐng)人如果丌予理睬甚至敀意刁難, 戒

者繼續(xù)申請(qǐng), 此旪申請(qǐng)者的本意明顯丌在二獲取信息本身, 而是刻意增加政府額外負(fù)擔(dān), 可以訃定為濫用申請(qǐng)權(quán)。但行政機(jī)蘭對(duì)申請(qǐng)的明確性要求丌能過度苛刻, 申請(qǐng)人往往丌能準(zhǔn)確描述目標(biāo)信息的觃范名稱、文號(hào)等。當(dāng)申請(qǐng)人的描述足夠指向某一特定信息旪, 就應(yīng)規(guī)為滿足明確性標(biāo)準(zhǔn)。

(4)恣意窮盡救濟(jì)程序。申請(qǐng)人在提出大量申請(qǐng)后, 丌論受理機(jī)蘭是否滿足其主張, 也明知其請(qǐng)求丌會(huì)獲徇復(fù)議機(jī)蘭和法陊的支持, 仍提起復(fù)議戒訴訟, 享受無旪間成本、經(jīng)濟(jì)成本的穸轉(zhuǎn)救濟(jì)程序, 顯然是對(duì)公兯資源的損耗。面對(duì)矛盾糾紛的泛司法化傾向, 徑多旪候司法救濟(jì)幵無必要。法陊應(yīng)當(dāng)判斷原告是否具有吅法的“訴的利益”, 迚而決定是否駁回起訴。

(三)是否產(chǎn)生嚴(yán)重的損害后果 濫用申請(qǐng)權(quán)的行為超過權(quán)利正當(dāng)行使的界陘, 必然給公兯資源帶來過度消耗。當(dāng)然, 如果申請(qǐng)人的行為僅停留在行政機(jī)蘭應(yīng)當(dāng)忍受的吅理陘度內(nèi), 幵未產(chǎn)生嚴(yán)重的損害后果旪, 則丌應(yīng)訃定濫用行為的成立, 否則會(huì)對(duì)公民知情權(quán)構(gòu)成丌當(dāng)陘制。對(duì)此, 可以借劣比例原則予以衡量。

對(duì)二行使申請(qǐng)權(quán)是否造成嚴(yán)重的損害后果, 丌能僅僅因其加重了行政負(fù)擔(dān)就予以確訃。這種負(fù)擔(dān)的增加必然使徇行政機(jī)蘭的正常秩序受到嚴(yán)重干擾, 甚至是處二停滯狀態(tài), 亦為普通民眾丌能接受。申請(qǐng)行為對(duì)社會(huì)造成負(fù)擔(dān)的可接受程度, 亦是域外判定濫用行為的考察因素乊一。例如, 日本總務(wù)省《信息公開法審查基準(zhǔn)》觃定:“要判斷濫用行為是否成立旪, 需結(jié)吅

申請(qǐng)的方式、對(duì)公務(wù)機(jī)構(gòu)正常開展工作所造成的妨礙和在公眾丨產(chǎn)生的丌良影響這三方面判斷是否超出了社會(huì)所能容忍的范圍?！?/p>

(四)行為與損害是否具有因果關(guān)系 最后, 需要對(duì)申請(qǐng)人的行為不公兯資源的丌吅理負(fù)擔(dān)乊間是否具有因果蘭系迚行判斷。日本總務(wù)省《信息公開法審查基準(zhǔn)》幵非將公兯資源的負(fù)擔(dān)單獨(dú)迚行考量, 而是探究其不申請(qǐng)人主觀勱機(jī)乊間的蘭系。在沈巋教授看來, 如果“一項(xiàng)申請(qǐng)有著嚴(yán)肅而正當(dāng)?shù)哪康? 即便可能給公兯機(jī)構(gòu)帶來嚴(yán)重負(fù)擔(dān), 也丌應(yīng)規(guī)為無理糾纏”。此外, 如果是由二政府信息管理丌觃范, 戒是信息主勱公開丌到位等原因而導(dǎo)致旪間和資金上的耗費(fèi), 則丌應(yīng)將未履行信息公開職責(zé)的行政丌作為責(zé)仸轉(zhuǎn)嫁給申請(qǐng)人。

在司法裁判丨, 法陊首先應(yīng)當(dāng)判斷行政機(jī)蘭是否履行了法定職責(zé)。其次, 對(duì)二申請(qǐng)人給行政機(jī)蘭造成了慫樣的負(fù)擔(dān), 法陊應(yīng)當(dāng)論證行政機(jī)蘭為了應(yīng)對(duì)其頻繁、無意義的申請(qǐng), 如何造成了公兯資源的丌當(dāng)負(fù)擔(dān)。雖然應(yīng)對(duì)丌當(dāng)申請(qǐng)的行政成本和公兯資源損耗存在量化困難, 但是僅以數(shù)量多、成本高等主觀感受作為結(jié)論是丌夠謹(jǐn)慎的。戒許, 法陊可以結(jié)吅申請(qǐng)人的申請(qǐng)次數(shù)不當(dāng)?shù)仄骄暾?qǐng)次數(shù)的差異, 以及申請(qǐng)人的申請(qǐng)數(shù)量占受理機(jī)蘭上受理總量的比例這兩喪數(shù)據(jù)予以說明。

結(jié)語 按照申請(qǐng)人的主觀方面、客觀行為表現(xiàn)、所造成的損害后果以及行為不后果乊間的因果蘭系這樣一喪相對(duì)嚴(yán)格、謹(jǐn)慎的構(gòu)成要件來判斷濫用行為

是否成立, 能夠使信息公開制度丌會(huì)淪為某些申請(qǐng)人滿足其丌當(dāng)目的的工具, 又丌至二過度陘制公民的知情權(quán)。當(dāng)行政機(jī)蘭以濫用申請(qǐng)權(quán)為由拒絕提供信息旪, 應(yīng)當(dāng)更充分地履行釋明義務(wù), 同旪可以給予申請(qǐng)人一次更改申請(qǐng)的機(jī)會(huì)。而為了防止行政機(jī)蘭對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)做擴(kuò)大解釋, 法陊審查此種行政行為的入口應(yīng)當(dāng)是暢通的。

第三篇：論法的精神與權(quán)的界限——《社會(huì)契約論》讀書筆記

教科院2011級(jí) 專業(yè)文獻(xiàn)導(dǎo)讀作業(yè)

論法的精神與權(quán)的界限 ——《社會(huì)契約論》讀書筆記

《社會(huì)契約論》（又名《政治權(quán)利的原理》、《民約論》）是18世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家讓?雅克?盧梭最重要的政治理論著作，與馬基亞維利的《君主論》、托馬斯?莫爾的《烏托邦》以及約翰?洛克的《政府論》并譽(yù)為西方四大政治名著，成為世界思想史上最重要的古典文獻(xiàn)之一。若要更好的研讀、理解《社會(huì)契約論》這一西方經(jīng)典著作，便不得不事先對(duì)本書的創(chuàng)作背景有所了解。

一．《社會(huì)契約論》創(chuàng)作的社會(huì)歷史背景

盧梭的《社會(huì)契約論》誕生于一個(gè)特殊的時(shí)代，可以說，當(dāng)時(shí)的法國(guó)社會(huì)具有兩大基本特征：一是封建的社會(huì)制度等級(jí)森嚴(yán)，處于不同等級(jí)的人是不平等的——不僅是身份和地位上的不平等，還包括勞動(dòng)與財(cái)富上的不平等，并且這種階級(jí)的不平等性愈演愈烈；二是受到了當(dāng)時(shí)啟蒙運(yùn)動(dòng)思想的深刻影響，作為啟蒙運(yùn)動(dòng)中心的法國(guó)，同樣涌現(xiàn)出一大批學(xué)者及有識(shí)之士激勵(lì)地批判著社會(huì)的封建專制和宗教的愚昧無知，大力宣傳自由、平等與民主，意欲將法國(guó)人民引向新的光明。

而作為一位激進(jìn)的民主主義者，盧梭對(duì)法國(guó)封建社會(huì)所進(jìn)行的批判最為嚴(yán)厲、也最為激烈，其政治理念與思想精華在這本《社會(huì)契約論》中得到了很好的展現(xiàn)?；蛘哒f，正是由于當(dāng)時(shí)這一大的社會(huì)歷史背景，激發(fā)了盧梭的自由、民主意識(shí)，促使他創(chuàng)作了這部永世流芳的《社會(huì)契約論》。

二．《社會(huì)契約論》的主要內(nèi)容

在這部《社會(huì)契約論》中，盧梭以“每個(gè)人都生而自由、平等”（P5-6）為其前提假設(shè)，認(rèn)為人們有權(quán)享有天賦的自由，沒有人生來就是奴隸，也就沒有人生來便是僧侶或貴族，人人都是生而平等的。只是當(dāng)人們依靠自己的力量無法滿足自己的需求時(shí)，為了自己的利益，才會(huì)轉(zhuǎn)讓自己的自由。然而與其說成是“轉(zhuǎn)讓”，倒不如說是人們做了“一樁有利的交易”（P41），其最終的結(jié)果并不是使自己成為奴隸，而是通過達(dá)成一致意見、制定社會(huì)公約，結(jié)成了一個(gè)由公意所指導(dǎo)的人民共同體，即主權(quán)者。它使人的“自然的自由”轉(zhuǎn)變?yōu)楸还馑s束著的“社會(huì)的自由”與“道德的自由”（P26），這也在一定程度上解釋了為什么盧梭認(rèn)為

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人是被迫自由的。

更為重要的是，主權(quán)者所代表的是全體人民的共同意志，即公意。公意具有既不可分割、又不可轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)，但是公意卻可以通過法律的形式具體體現(xiàn)出來，也可以任命或者委托——如委托政府來執(zhí)行主權(quán)者的意志。當(dāng)然，必須明確的是，政府只是在以主權(quán)者的名義行使著主權(quán)者所委托給他們的權(quán)力，真正的權(quán)力依然在于主權(quán)者、在于結(jié)合成主權(quán)者的每個(gè)公民。

這便是本書中作者意欲闡述的最核心的兩個(gè)觀點(diǎn)，即：“天賦人權(quán)”和“主權(quán)在民”。此外，作者還對(duì)法律及其分類、立法者、適宜立法的條件、不同的立法體系等問題展開了較為深入的探討，同時(shí)還注意到了法律的民族適切性問題。繼而，作者又分別論述了民主制、貴族制、國(guó)君制以及混合政府等不同類型的政府組織形式，并明確指出“沒有一種政府形式適宜于一切國(guó)家”（P99-105）。因?yàn)椴煌膰?guó)家，其發(fā)展程度不同、人民幅度不同甚至于自然環(huán)境也不同，這些差異都使得各個(gè)國(guó)家需要“因地制宜”，來選擇最適合自己國(guó)情的政府形式。然而，不管其具體的組織形式如何，只有那些能夠忠實(shí)的執(zhí)行公意、維持主權(quán)權(quán)威、不濫用職權(quán)、使國(guó)家人口富足的政府才是好政府。而對(duì)于那些不夠好的政府，應(yīng)如何防止它們的篡權(quán)行為或者說摧毀公意行為？盧梭在本書中也給出了自己的觀點(diǎn)，如舉行“以維護(hù)社會(huì)條約為目的的集會(huì)”（P129）等等。

這些，都是盧梭在《社會(huì)契約論》中所強(qiáng)調(diào)的。無論是他的自由平等意識(shí)，還是他的民主共和國(guó)主張，不僅對(duì)當(dāng)時(shí)的西方資產(chǎn)階級(jí)革命產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，對(duì)于我們今天繼續(xù)認(rèn)識(shí)“法”與“權(quán)”的問題，同樣具有很大的啟示意義。

三、《社會(huì)契約論》的啟示

（一）論法的精神

當(dāng)然，這里所說的“法的精神”不完全等同于孟德斯鳩在《論法的精神》一書中所提到的“法的精神”。前者主要側(cè)重的是“法的本質(zhì)、宗旨”這一層面的含義；而后者則認(rèn)為法律同社會(huì)倫理、國(guó)家政體、自然的地理環(huán)境、宗教信仰、人口狀況以及風(fēng)俗習(xí)慣等一系列的因素有關(guān)系，在不同的法律條款之間也存在著內(nèi)在的關(guān)系，“對(duì)所有的關(guān)系進(jìn)行研究，這些關(guān)系和觀點(diǎn)的綜合便構(gòu)成了所謂‘法的精神’”①。但是如果同樣從“法的本質(zhì)、宗旨”這一角度來看待孟德斯鳩所探 ① 孟德斯鳩著．論法的精神[M]：上冊(cè)．孫立堅(jiān)等譯．陜西：陜西人民出版社，2001．12．

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討的“法的精神”，則又與我們這里所要論述的“法的精神”具有一致性。

盧梭認(rèn)為，公意是國(guó)家的靈魂，它所反映的是全體人民的共同意志，便會(huì)永遠(yuǎn)以公共利益為依歸，從而公意永遠(yuǎn)是公平且正義的。在具體的政治實(shí)踐中，“法律乃是公意的行為”（P47），是社會(huì)契約的制度化體現(xiàn)。因此，立法權(quán)應(yīng)屬于人民，也就是說，法律應(yīng)該是由作為立法者的全體人民所共同做出的規(guī)定。服從法律，不過是服從了自己的意志而已，人們唯有服從了“自己為自己所規(guī)定的法律，才是自由”（P26）。

既然從公意出發(fā)的法律“結(jié)合了意志的普遍性與對(duì)象的普遍性”（P47），它就必須能夠維護(hù)每位公民的正當(dāng)權(quán)利、保障公民的自由與平等，與此同時(shí)還要極力地遏制那些出于“個(gè)人意志”或“眾意”而違反或損害“公意”的行為的發(fā)生。要知道，任何人都不能夠凌駕于法律之上，“因?yàn)?，不管任何一個(gè)國(guó)家的政體如何，如果在它管轄的范圍內(nèi)有一個(gè)人可以不遵守法律，所有其他的人就必然會(huì)受這個(gè)人的任意支配”①。這個(gè)時(shí)候如果沒有法律來對(duì)其進(jìn)行制約，則很有可能會(huì)產(chǎn)生專制或集權(quán)，進(jìn)而致使其他公民的正當(dāng)權(quán)利受到侵犯，他們的平等與自由也就無從保證了。所以可以說，法律不僅是自由的基石，而且有助于確保分配的公平與正義。

另外，盧梭曾指出，“號(hào)令人的人如果不應(yīng)該號(hào)令法律的話，那末號(hào)令法律的人也就更不應(yīng)該號(hào)令人”（P51）。這里所說的“號(hào)令人的人”指的是行政官，而“號(hào)令法律的人”則是指立法者。很明顯，盧梭在這里是主張立法權(quán)與法律的執(zhí)行權(quán)相分離的，這無疑是一種類似于孟德斯鳩所提倡的分權(quán)的思想。

那么，我們這個(gè)時(shí)代又需要什么樣的法律精神呢？我想，200多年前的盧梭已經(jīng)間接地回答了這個(gè)問題。無論時(shí)代如何，其法律的精神同樣須具有自由、民主、公正及分權(quán)的基本特點(diǎn)，方可稱得上是正義的法律。這對(duì)于當(dāng)今社會(huì)的法理、法治問題均具有一定的啟示與借鑒意義。

（二）論權(quán)的界限

這一部分所說的“權(quán)”，主要是針對(duì)政府權(quán)力而言的，暫不涉及其他方面的權(quán)利問題。盧梭認(rèn)為，主權(quán)權(quán)力“不會(huì)超出、也不能超出公共約定的界限”（P41），政府的權(quán)力同樣應(yīng)該具有這樣一個(gè)界限。因?yàn)檎云湔Q生之日起，便存在著一 ① 李平漚．主權(quán)在民vs“朕即國(guó)家”——解讀盧梭《社會(huì)契約論》[M]．山東：山東人民出版社，2001．115．

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種以政府組織內(nèi)“部分人的意志”來代替“全體人民的共同意志”、濫用主權(quán)者所賦予的權(quán)力的傾向。所以，若要防止政府的這種蛻化趨勢(shì)，必須將其權(quán)力限制在一定的范圍之內(nèi)，而這個(gè)范圍應(yīng)該以“公意”做為其基本外沿。

對(duì)于政府權(quán)力的界限問題，我國(guó)學(xué)者賈西津在其《個(gè)人權(quán)利：公權(quán)力的邊界和責(zé)任》一文中，做出過相關(guān)的詳細(xì)論述。他首先將每個(gè)人的個(gè)人權(quán)利大體分為三種類型：自由權(quán)、程序權(quán)以及福利權(quán)。與這三種個(gè)人權(quán)利相對(duì)應(yīng)的，他認(rèn)為還存在著三種不同層次的公權(quán)力責(zé)任：一是不得干預(yù)個(gè)人自由的責(zé)任；二是遵從正當(dāng)程序并保證個(gè)人自由的責(zé)任；三是提供公共福利結(jié)果的責(zé)任。其中，第一個(gè)層次是公權(quán)力所不能為的領(lǐng)域，也就是說，政府不得干預(yù)這一層次內(nèi)的個(gè)人基本的自由權(quán)，如生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、宗教信仰的自由、言論和出版的自由等等；第二個(gè)層次及第三個(gè)層次才是公權(quán)力（或者說政府）應(yīng)該為、且需正確的為的領(lǐng)域。并在文章的最后得出了“個(gè)人權(quán)利及其‘保留權(quán)利’，構(gòu)成了公權(quán)力‘不得作為’的邊界”①這一重要結(jié)論。

而在我看來，政府所要做的最根本的事情（或者說“應(yīng)該為”的界限）無外乎是——維護(hù)全體人民的利益，不干涉其自由，不侵犯其權(quán)力。可以說，當(dāng)代任何一個(gè)政府都必須將這些作為自己的基本職能，未能履行上述職能或者是超出了自己“應(yīng)該為”的權(quán)力界限的政府，都不能算得上是一個(gè)好的政府，甚至于失去了其存在的真正意義。那些遵守了自己所制定的公約的人民，完全有權(quán)力去廢除一個(gè)違反了自己意愿、剝奪了自己自由的政府。當(dāng)然，這種革命式的改變總是很危險(xiǎn)的，所以盧梭同時(shí)也指出，“除非是政府已經(jīng)變得與公共福利不能相容，否則就千萬不要觸動(dòng)已經(jīng)確立的政府”（P128）。如不這樣加以說明的話，盧梭的政治理念很可能會(huì)被某些不軌者所歪曲利用，以致為虎作倀。

（三）論法、權(quán)、德三者的關(guān)系

盧梭認(rèn)為，使國(guó)家解體的情形之一便是“君主不再按照法律管理國(guó)家而篡奪了主權(quán)權(quán)力”（P110）。可見，如果不能以法律來限制政府或君主的權(quán)力的話，國(guó)家是極其危險(xiǎn)的。之前也曾提到，政府只是在以主權(quán)者的名義行使著主權(quán)者所委托給他們的權(quán)力，因此，政府必須負(fù)責(zé)執(zhí)行與維護(hù)由主權(quán)者所制定的法律，并維持社會(huì)的以及政治的自由。否則，“一個(gè)不按法律行事的政府，就不可能成為一 ① 賈西津．個(gè)人權(quán)利：公權(quán)力的邊界和責(zé)任[J]．法學(xué)研究，2009（4）：192．

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個(gè)好政府”①。可以說，一個(gè)好政府的基本標(biāo)志應(yīng)該是且必須是“依法行政”。

盧梭在本書中還提到了“道德的自由”這一概念，但是對(duì)于這個(gè)問題的論述卻遠(yuǎn)不及對(duì)宗教問題論述得那么多，至于什么是“道德的自由”更是未加詳細(xì)說明。不過，它已經(jīng)起到了促使我們向著“道德”這一方向做出思考的作用。盧梭認(rèn)為，人不僅具有“以個(gè)人的力量為其界限的自然的自由”（P26），同時(shí)還具有“被公意所約束著的社會(huì)的自由”（P26），此外還應(yīng)該再加上道德的自由，“唯有道德的自由才使人類真正成為自己的主人”（P26）。因此可以說，不論是法律的制定，還是權(quán)利的行使，在其過程中都無法、也不應(yīng)拋開對(duì)具體道德問題的思考。在我國(guó)，偉大的先哲孔子也已在幾千年前便提出了“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”②的重要論斷，而今在依法治國(guó)的前提下，同樣不能忽視以德治國(guó)的重要作用，應(yīng)該將“法治”與“德治”緊密地結(jié)合起來，以便政府更好地發(fā)揮執(zhí)行公共意志、維護(hù)社會(huì)契約的基本職能。

總之，法、權(quán)、德三者之間的關(guān)系可以簡(jiǎn)單的概括為：以法限權(quán)，以權(quán)維法，德不離其中。而如何處理好法、權(quán)、德三者之間的關(guān)系，無疑是當(dāng)今世界各國(guó)政府在治理國(guó)家時(shí)均需多加考慮及注意的問題

（四）論其對(duì)組織管理問題的些許啟示

盧梭在《社會(huì)契約論》中還談到了有關(guān)政府組織幅度對(duì)權(quán)力的影響，人民團(tuán)結(jié)的力量以及民俗風(fēng)氣、組織氛圍對(duì)管理的影響等問題，它們對(duì)于當(dāng)代的組織管理同樣具有較大的啟示意義，只是這里不再展開說明了。

四、對(duì)《社會(huì)契約論》的評(píng)價(jià)

記得挪威作家易卜生曾經(jīng)說過這樣一句話：“世界上最有力量的人是最孤獨(dú)人”。暫不論它正確與否，至少這句話用在盧梭身上是合適的。了解盧梭生平的人不難發(fā)現(xiàn)，他的一生是孤獨(dú)的，但他卻著實(shí)地以自己思想的強(qiáng)大力量撼動(dòng)著整個(gè)法蘭西社會(huì)，也影響了當(dāng)時(shí)、今日的整個(gè)世界。他的這部《社會(huì)契約論》更是頗具盛名，被視為民主主義革命的“福音書”。其歷史功績(jī)主要體現(xiàn)在：

1、《社會(huì)契約論》的影響是現(xiàn)實(shí)性的。它針對(duì)當(dāng)時(shí)的封建制度和等級(jí)特權(quán)，提出了“自然權(quán)力論”、“人民主權(quán)論”以及建立資產(chǎn)階級(jí)的民主共和國(guó)等重要思想，不但推動(dòng)了啟蒙運(yùn)動(dòng)思想的進(jìn)一步傳播，更為西方資產(chǎn)階級(jí)民主革命（如日 ①② 李平漚．主權(quán)在民vs“朕即國(guó)家”——解讀盧梭《社會(huì)契約論》[M]．山東：山東人民出版社，2001．114．

《論語?為政》

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后的法國(guó)大革命）提供了重要的理論基礎(chǔ)。

2、《社會(huì)契約論》的影響是世界性的，它深刻的影響了世界各國(guó)的民主主義運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)初，《社會(huì)契約論》被一批中國(guó)先進(jìn)的知識(shí)分子介紹到中國(guó)，對(duì)我國(guó)的民主思潮產(chǎn)生了重要影響。此后，“自由、平等、博愛”的口號(hào)曾風(fēng)靡當(dāng)時(shí)的中國(guó)思想界，對(duì)我國(guó)的新文化運(yùn)動(dòng)、民主主義革命均起到一定的推動(dòng)作用。

3、《社會(huì)契約論》的影響是歷史性的。它帶有一種思維方式的復(fù)歸性，幫助我們?cè)诶斫鈫栴}時(shí)能夠追溯到事情的本源，進(jìn)而可以更好地解釋當(dāng)今社會(huì)存在的種種現(xiàn)象，尤其是在看待當(dāng)代的“法”與“權(quán)”的問題時(shí)，意義更加深遠(yuǎn)。

盡管其功績(jī)是難以磨滅的，但不得不說其中的一些思想沒能超出作者自己時(shí)代和階級(jí)的局限性，其政治理想難免帶有一定的空想成分。對(duì)盧梭這部《社會(huì)契約論》的質(zhì)疑具體體現(xiàn)在：

1、理論基礎(chǔ)的不確定性?？梢哉f，盧梭的這套思想理論體系邏輯性較強(qiáng)，讀者按照他的思路很容易推導(dǎo)出和他一樣的結(jié)論。然而問題卻在于，盧梭的政治理念是建立在“公意”的基礎(chǔ)之上的，只有從社會(huì)契約出發(fā)的行為，才是正義的行為?？墒?，什么是公意？公意或者說社會(huì)契約從何而來、如何制定？人民在什么時(shí)候、什么地點(diǎn)、以何種方式達(dá)成了所謂的社會(huì)契約？這些問題似乎都沒有一個(gè)明確的說法，作者也沒有列舉任何事實(shí)加以佐證。這樣一來，不僅使盧梭的思想理論操作起來較為困難，也因其理論基礎(chǔ)的不確定性這一缺陷而削弱了整套理論的說服力。

2、公意具有時(shí)代的差異性。按照盧梭的觀點(diǎn)，國(guó)家或法律的產(chǎn)生，均應(yīng)基于人民的公意。姑且假定“公意”是可以為我們所明確認(rèn)識(shí)到的，我們始終無法否認(rèn)，不同時(shí)期的人民其共同意志并不是完全一致的，換句話說，不同時(shí)期的公意是不一樣的。那么，通常的情況便成了前人為后人建國(guó)、立法，后人的國(guó)家或法律所反映的只是前人強(qiáng)加于自身的“公意”而已。這種情況下，很難說前人與后人是生而自由且平等的，前人似乎比后人擁有了更多的權(quán)利。然而對(duì)于這一問題，盧梭卻并未多加關(guān)注或略加說明。

總之，對(duì)于這部被譽(yù)為“福音書”的《社會(huì)契約論》中的思想精華，我們應(yīng)該、也有可能批判地繼承下來。比如其中的自由精神、法治精神、民主精神、分權(quán)精神??對(duì)于我國(guó)構(gòu)建服務(wù)性政府均不無裨益。但是，我們絕不可對(duì)其盲目的 6

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崇拜，要知道作者盧梭是主張小國(guó)的（這種小主要是針對(duì)國(guó)家的面積、人口而言），因此其思想在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)中的適用程度如何，我們不得不多加注意。因?yàn)橹挥凶龅饺∑渌L(zhǎng)、去其所短，才能真正的西為中用、古為今用。

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參考文獻(xiàn)：

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[4] 賈西津．個(gè)人權(quán)利：公權(quán)力的邊界和責(zé)任[J]．法學(xué)研究，2009（4）：192．

第四篇：國(guó)土局-濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)案例分析

濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)案例分析

案情簡(jiǎn)介：

2010年1月29日，原告作為其母親薛某某的委托代理人，在起訴要求撤銷被告丹陽市發(fā)展改革和經(jīng)濟(jì)信息化委員會(huì)作出的關(guān)于丹陽海會(huì)寺建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的批復(fù)一案中，已經(jīng)獲取該批復(fù)及作出該批復(fù)的證據(jù)和法律依據(jù)，即已知悉丹陽海會(huì)寺建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的批復(fù)及批復(fù)依據(jù)的政府信息，又于2015年9月3日向被告申請(qǐng)公開該信息，法院有理由相信原告申請(qǐng)存在惡意，申請(qǐng)目的并非為獲取所需信息，而是借此表達(dá)對(duì)被告批復(fù)行為的不滿，滋擾被告正常開展工作。因此，原告的信息公開申請(qǐng)完全背離了《政府信息公開條例》的立法本意，屬于濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)。案例分析：

法院認(rèn)為，《行政訴訟法》第一條規(guī)定的立法目的之一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。政府信息公開申請(qǐng)權(quán)是法律賦予公民、法人和其他組織的權(quán)利，屬于人民法院依法保護(hù)的范圍，但對(duì)于濫用該權(quán)利提出背離《政府信息公開條例》立法本意的惡意申請(qǐng)，人民法院則不予保護(hù)。本案原告濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)，向被告申請(qǐng)公開早已知悉的政府信息，應(yīng)認(rèn)定不屬于其合法權(quán)益，依法不予保護(hù)。因此，被告作出的答復(fù)函雖有不當(dāng)，但對(duì)原告的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響，故對(duì)其提出的訴訟依法應(yīng)裁定駁回起訴。

據(jù)此，我院依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回原告的起訴。案例啟示：

目前，我局亦有相關(guān)的申請(qǐng)人有濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的案例。其中，城南街道紀(jì)某，先后向江蘇省國(guó)土資源廳和我局提出信息公開申請(qǐng)，要求獲取相關(guān)地塊的用地批文。省廳與我局均已將查詢途徑進(jìn)行了告知。此后，紀(jì)某仍以其丈夫佘某的名義提出同一信息公開申請(qǐng)，郵寄地址與聯(lián)系電話均與此前的申請(qǐng)一致。經(jīng)查詢戶籍信息并走訪村集體經(jīng)濟(jì)組織，我局了解到其夫妻二人長(zhǎng)期共同生活，且具有相互獲取信息的便利條件，其反復(fù)提出信息公開申請(qǐng)，明顯帶有濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)的故意。其根本目的是通過職能機(jī)關(guān)給地方政府施加壓力，以逼迫地方政府滿足其利益訴求。

對(duì)于此種案例，無論申請(qǐng)人想實(shí)現(xiàn)的是否是其合法的利益訴求，其濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)的行為，已經(jīng)背離了信息公開條例的立法本意，應(yīng)當(dāng)依法予以規(guī)制。為節(jié)約行政司法資源，對(duì)此類申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)收集其濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)的證據(jù)，并由信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行討論并制作筆錄，作出對(duì)其信息公開申請(qǐng)不予提供的答復(fù)。

第五篇：大數(shù)據(jù)時(shí)代濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的規(guī)制

大數(shù)據(jù)時(shí)代濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的規(guī)制

摘要：在當(dāng)今信息社會(huì)，政府作為一個(gè)十分可靠的信息源，掌握著社會(huì)信息資源中80%有價(jià)值的信息，因此政府信息公開對(duì)國(guó)家和公眾意義非凡。我國(guó)政府信息公開依法實(shí)施已經(jīng)十年，政府信息公開的實(shí)踐取得了巨大成就，但隨著時(shí)間的推移也暴露出一些問題，如行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息不夠全面及時(shí)、不予公開范圍不明確等。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；濫用申請(qǐng)權(quán)；大數(shù)據(jù)時(shí)代；解決方案

一、信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用及處置對(duì)策的現(xiàn)狀

截至2013年底，31個(gè)省（區(qū)、市）政府辦公廳中，有21個(gè)已經(jīng)遭遇多次、反復(fù)提交的信息公開申請(qǐng)，比例達(dá)到68%。濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)現(xiàn)象在各個(gè)地區(qū)均有發(fā)生，且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為普遍。以上海某區(qū)為例，2009年至2012年三年間，來自個(gè)人的信息公開申請(qǐng)就有5182件，且部分申請(qǐng)人成為“申請(qǐng)專業(yè)戶”，占個(gè)人申請(qǐng)量的37.23%。事實(shí)上，此后的2013～2018年，雖然再無公開文獻(xiàn)進(jìn)行此方面數(shù)據(jù)的分析，但從政府對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的資源投入看，類似問題并未得到解決。一些長(zhǎng)期信訪戶成為信息公開的主力軍，其中多半都與拆遷有關(guān)。人們申請(qǐng)政府拆遷決定書、拆遷經(jīng)費(fèi)的撥付、領(lǐng)導(dǎo)的批示、會(huì)議紀(jì)要等等。當(dāng)人們的信訪訴求得不到回應(yīng)時(shí)，轉(zhuǎn)而申請(qǐng)政府信息公開，甚至有個(gè)別省份的人一次申請(qǐng)上千個(gè)信息，或者是幾百個(gè)人聚集在一起申請(qǐng)信息公開，上訪者把信息公開變成與政府斗智斗勇的手段了。也有人向政府申請(qǐng)歷史信息，比如社會(huì)主義改造期間的信息，等等，所申請(qǐng)信息范疇是現(xiàn)行制度體系框架內(nèi)難以滿足的。而信息公開并不承擔(dān)利益訴求與個(gè)體的利益保障。這使原本剛剛上路的信息公開面臨新的困境。個(gè)別對(duì)相關(guān)人員的刑事處理，以及采取公開宣布“越級(jí)非訪、纏訪、鬧訪和非法聚集等犯罪行為會(huì)影響子女等直系親屬考學(xué)、入黨、入伍、報(bào)考公務(wù)員就業(yè)”等也起不到“殺一儆百”的作用。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代規(guī)制濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的新對(duì)策

（一）申請(qǐng)公開程序的電子化

濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)現(xiàn)象存在的一個(gè)重要的原因就是申請(qǐng)程序過于簡(jiǎn)單。因?yàn)椤墩畔⒐_條例》未對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行限制，所以行政機(jī)關(guān)面對(duì)大量的、反復(fù)的信息公開申請(qǐng)只能照單全收，而無權(quán)限從接受環(huán)節(jié)控制信息公開申請(qǐng)的數(shù)量。針對(duì)這樣的局面，建議一方面從申請(qǐng)數(shù)量上入手，經(jīng)過調(diào)研確定合理的信息公開申請(qǐng)數(shù)量作為申請(qǐng)人申請(qǐng)信息公開的上限，如果申請(qǐng)人在某一時(shí)段提出的申請(qǐng)數(shù)量超過上限，則行政機(jī)關(guān)可對(duì)其申請(qǐng)不予處理。而對(duì)上述方面控制最好的方法就是電子化，將申請(qǐng)程序徹底網(wǎng)絡(luò)化，電子化，必須依據(jù)合法的公民身份證號(hào)碼才能進(jìn)行申請(qǐng)。通過對(duì)身份證號(hào)碼的控制，進(jìn)行流量限制，一個(gè)身份證一個(gè)月只能提出一次申請(qǐng)，否則對(duì)申請(qǐng)人的信息公開申請(qǐng)進(jìn)行分流或者延期處理，唯有這樣才能使申請(qǐng)人重視自己提出的每一份申請(qǐng)，而不是隨意、隨時(shí)提出申請(qǐng)，同時(shí)也能夠提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，避免資源的浪費(fèi)。

（二）提升處置措施

在實(shí)體上明確政府信息不予公開的范圍。《政府信息公開條例》未明確規(guī)定政府信息“以公開為原則，不公開為例外”的公開原則，僅僅列舉了應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的各項(xiàng)信息，未在公開范圍中得到明確列舉的政府信息是否屬于公開范圍就成為容易引起爭(zhēng)議的問題。這種立法模式和狀況需要得到改觀，以獲得公信力。同時(shí)《政府信息公開條例》就政府信息涉及“三安全一穩(wěn)定”和“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”而不予公開的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不僅賦予行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，而且使申請(qǐng)人無法清晰的判斷政府信息不予公開的范圍。這種現(xiàn)象，在當(dāng)今時(shí)代，容易使得此項(xiàng)制度從根本上就不為社會(huì)所認(rèn)可和信任。根??當(dāng)今需求和信息化需求，應(yīng)當(dāng)細(xì)化分類，明確標(biāo)準(zhǔn)，不符合要求的一律采取清單式操作。

（三）加強(qiáng)主動(dòng)信息公開的力度

從抑制信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用的角度看，主動(dòng)公開大量的政府信息能夠充分保障公眾的知情權(quán)，從而從源頭上控制依申請(qǐng)公開的數(shù)量。政府通過與研發(fā)機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)合作，加大科研專項(xiàng)資金投入，促進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，使政府網(wǎng)站更加智能化。龐大的信息資源飛速增長(zhǎng)，信息技術(shù)也隨之發(fā)展起來，創(chuàng)新、科學(xué)的新信息技術(shù)為智能化政府的建設(shè)提供技術(shù)保障。在優(yōu)化政府網(wǎng)站性能的同時(shí)，要注重信息的實(shí)用性。準(zhǔn)分析公眾需求，政府公開的信息內(nèi)容要以滿足用戶需求為標(biāo)準(zhǔn)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為政府信息公開提供了新工具、新手段，政府應(yīng)該丟棄傳統(tǒng)的死板、空洞方式，采取智能化技術(shù)，將解讀內(nèi)容具體化、豐富化。在提供信息服務(wù)時(shí)，可以參考借鑒360科技公司用戶體驗(yàn)改進(jìn)計(jì)劃，借助數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提高政府信息公開的易用性和實(shí)用性，結(jié)合不同用戶需求，根據(jù)用戶身份信息、個(gè)人需求、操作習(xí)慣、受教育程度等實(shí)現(xiàn)政府信息公開面對(duì)不同公眾，提供個(gè)性服務(wù)的目的。

參考文獻(xiàn)：

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李娜，江蘇省揚(yáng)州市，揚(yáng)州大學(xué)。