第一篇：財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析與降低供養(yǎng)系數(shù)的路徑選擇

內(nèi)容摘要：

隨著社會(huì)保障制度改革和 農(nóng)村 稅費(fèi)改革的深入 發(fā)展，財(cái)政供養(yǎng)人員概念的外延已發(fā)生很大變化。現(xiàn)在所稱(chēng)財(cái)政供養(yǎng)人員是指由各級(jí)財(cái)政部門(mén)依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員、納入財(cái)政社會(huì)保障人員、優(yōu)撫救濟(jì)人員和農(nóng)村稅費(fèi)改革后的村組干部等。本文所指財(cái)政供養(yǎng)人員僅為財(cái)政部門(mén)依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業(yè)單位在職人員，它反映了一個(gè)地方履行一級(jí)政府事權(quán)而供養(yǎng)的工作人員。

本文以湖北省72個(gè)縣（市）財(cái)政和部分市縣財(cái)政的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)地域人口、人員結(jié)構(gòu)、可用財(cái)力、公共支出、地理環(huán)境、政策環(huán)境等因素與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系進(jìn)行分析，并對(duì)孝感市的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析，在此基礎(chǔ)上提出了降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的建議。

一、影響財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的相關(guān)因素分析 1.地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數(shù)量 自然 劃分成10個(gè)檔次。（2）將財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次 計(jì)算平均值。（3）各檔次的財(cái)政供養(yǎng)人員總量除以對(duì)應(yīng)檔次的地域人口總量等于該檔次財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表1 湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員關(guān)系分析表

單位：萬(wàn)人、人、個(gè)

地域人口 財(cái)政供養(yǎng)

檔次 縣市個(gè)數(shù) 系數(shù)（％）變化范圍 人口均值 100-165 27811 9 2.38 2 90-100 26582 5 2.79 3 80-90 22788 6 2.63 4 70-80 19814 2 2.62 5 60-70 18947 10 2.99 6 50-60 16162 13 2.99 7 40-50 13900 11 3.05 8 30-40 10039 10 2.77 9 20-30 8668 4 3.81 10 10-20 5927 2 5.33 關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量與地域人口數(shù)量成正比變化。人口大縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較多；人口小縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較少。（2）財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與地域人口數(shù)量成反比變化。人口大縣，供養(yǎng)系數(shù)較??；人口小縣，供養(yǎng)系數(shù)較高。（3）綜合關(guān)系。人口大縣供養(yǎng)人員較多，但供養(yǎng)系數(shù)較低；人口小縣供養(yǎng)人員較少，但供養(yǎng)系數(shù)較高。

推論：人口大縣供養(yǎng)系數(shù)較低，人口小縣供養(yǎng)系數(shù)較高；降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)是人口小縣。但現(xiàn)實(shí)中人口小縣供養(yǎng)人員較少，而人口大縣供養(yǎng)人員較多。本文認(rèn)為，由于供養(yǎng)系數(shù)的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)以分子——供養(yǎng)人口為主。因此，降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人口大縣，而不是供養(yǎng)人口小縣，即不能以供養(yǎng)系數(shù)高低作為減少財(cái)政供養(yǎng)人員的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。

2.人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。分析方法：（1）劃分。將財(cái)政供養(yǎng)人員按工作性質(zhì)分為行政單位供養(yǎng)人員、事業(yè)單位供養(yǎng)人員兩大類(lèi)。人員經(jīng)費(fèi)相應(yīng)劃分為行政人員經(jīng)費(fèi)和事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)。（2）對(duì)比分析。選擇某市作為樣本。（3）比較年度。選擇1993年與2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。

表2孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)變化表

單位：人、萬(wàn)元

其中教師占事業(yè) 年度 行政人數(shù)占比例％ 事業(yè)人數(shù)占比例％

人數(shù)比例％ 1994 23.8 76.2 48.8 1995 23.4 76.6 48.5 1996 24 76 47.1 1997 22.7 77.3 48 1998 23.8 76.2 54.5 1999 24.9 75.1 51.8 2000 25.8 74.2 53.8 2001 26 74 54.4 2002 26.1 73.9 56.1 2003 24.1 75.9 54.9平均值 24.46 75.54 51.79 關(guān)系顯示：（1）行政與事業(yè)人員結(jié)構(gòu)雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機(jī)構(gòu)人員占1/3，事業(yè)單位人員占2/3。（2）教師數(shù)量占事業(yè)單位人員總量的1/2強(qiáng)，比重顯得過(guò)大。

人員經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)呈同向變化關(guān)系。（1）在人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中，行政人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重30％，事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重70％，其中教師經(jīng)費(fèi)占事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)的比重接近60％。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政編制凍結(jié)后，事業(yè)單位供養(yǎng)人員急劇膨脹。一部分是歷次機(jī)構(gòu)改革中行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)人員，一部分是新進(jìn)單位的人員，大部分都流向事業(yè)單位或壓往二級(jí)單位。較多事業(yè)單位或二級(jí)單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒(méi)有人做，在社會(huì)上臨時(shí)聘用人員。（2）人均經(jīng)費(fèi)水平逐年提高。其中事業(yè)人均經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)27.4％，教育 人均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)22.05％，均高于行政人均經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)5.6個(gè)、0.25個(gè)百分點(diǎn)。

表3 孝感市2000-2003年行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)變化表

行政人員經(jīng)費(fèi) 事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)

年度 占比 人均 占比 人均 其中教 人均 重％ 經(jīng)費(fèi) 重％ 經(jīng)費(fèi) 師％ 經(jīng)費(fèi) 2000 29.7 6945 70.3 5690 60.4 6396 2001 30.3 9151 69.7 7383 54.6 7408 2002 31.7 10572 68.3 8061 64.3 9241 2003 25.3 12554 74.7 11769 54.2 11626平均或

遞增 29.25 21.8％ 70.75 27.4％ 58.37 22.05％ 推論：供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)反映了一級(jí)事權(quán)中從事行政與事業(yè)工作的人員配置比例。從相對(duì)比例看，事業(yè)所占比重過(guò)大，尤其是教師人數(shù)及經(jīng)費(fèi)比重突出。據(jù)此推論：降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，減少供養(yǎng)人員的重點(diǎn)是事業(yè)單位，其中優(yōu)化教師隊(duì)伍應(yīng)是重中之重。3.可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。分析方法：（1）可用財(cái)力為一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付之和。本文將72縣（市）一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付相加后，按照可用財(cái)力大小自然劃分為5個(gè)檔次。（2）供養(yǎng)人員數(shù)量范圍指劃分檔次內(nèi)最低數(shù)量到最高數(shù)量范圍。（3）人均財(cái)力水平是指各檔次可用財(cái)力金額之和與財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量之和的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表4 湖北省2002年72縣（市）可用財(cái)力與供養(yǎng)人員關(guān)系分析表

單位：元、萬(wàn)人、萬(wàn)元

可用財(cái)力 供養(yǎng)人口 人均財(cái)力 檔次 縣市個(gè)數(shù)

范圍 數(shù)量范圍 水平1 3-3.5 3 2.3-2.8 1.16 2 2.1-3 22 1.2-3 1.06 3 1.5-2 13 1.1-2 1.04 4 1-1.5 22 0.9-1.7 0.94 5 0.5-1 8 0.4-1 1.09 關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員與可用財(cái)力成正比變化?？捎秘?cái)力較多的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較多；可用財(cái)力較少的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較少。（2）人均財(cái)力支出水平基本相等。不管是財(cái)力多的縣市，還是財(cái)力少的縣市，人均可用財(cái)力基本保持在一個(gè)相等的水準(zhǔn)。（3）綜合關(guān)系。人均可用財(cái)力沒(méi)有拉開(kāi)檔次，可用財(cái)力主要聚集在養(yǎng)人上。財(cái)力強(qiáng)的縣市多養(yǎng)人，財(cái)力弱的縣市少養(yǎng)人。

推論：財(cái)力多的養(yǎng)人多，財(cái)力少的養(yǎng)人少，據(jù)此推論，財(cái)政就是“吃飯財(cái)政”，財(cái)政增收就是為了供養(yǎng)更多的人員，而這卻背離了一級(jí)政府事權(quán)人員配置的原則，是財(cái)政工作的誤區(qū)。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)不能將可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)掛鉤。4.公共支出與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：借助于財(cái)政收入、財(cái)政支出、地域人口、可用財(cái)力、工資水平等指標(biāo)之間的公式推出公共支出與供養(yǎng)系數(shù)之間的關(guān)系。下面是演繹過(guò)程：（1）人員經(jīng)費(fèi)支出=財(cái)政供養(yǎng)人員×人均工資標(biāo)準(zhǔn)=供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)（2）財(cái)政支出=經(jīng)常性支出+專(zhuān)項(xiàng)支出=（人員經(jīng)費(fèi)支出+公務(wù)費(fèi)支出）+專(zhuān)項(xiàng)支出（3）財(cái)政支出=可用財(cái)力=財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)+公務(wù)費(fèi)支出+專(zhuān)項(xiàng)支出 財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)=[財(cái)政支出-（公務(wù)費(fèi)支出+專(zhuān)項(xiàng)支出）]/區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)=（可用財(cái)力-公共支出）/地域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)系顯示：在一定時(shí)期內(nèi)，某縣（市）的可用財(cái)力、地域人口數(shù)量、人均工資標(biāo)準(zhǔn)基本上保持在一個(gè)不變的水平，可視為常量指標(biāo)。因此，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與公共支出存在十分密切的關(guān)系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關(guān)系，即公共支出越大，供養(yǎng)系數(shù)越小；公共支出越小，供養(yǎng)系數(shù)越大。當(dāng)可用財(cái)力等于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為零。當(dāng)可用財(cái)力大于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為正；當(dāng)可用財(cái)力小于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)。

從事權(quán)與財(cái)力配置上講，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相對(duì)應(yīng)的可用財(cái)力。根據(jù)這一設(shè)立原則，一個(gè)地方的可用財(cái)力應(yīng)包括兩部分：首先，履行一級(jí)事權(quán)所需的非人力資源財(cái)力，主要指物質(zhì)資料、生產(chǎn)工具等。其次，完成一級(jí)事權(quán)所需配備的人力資源所需財(cái)力，主要指生產(chǎn)與再生產(chǎn)的補(bǔ)償財(cái)力，如工資、獎(jiǎng)勵(lì)、福利等。按照行政管理理論，國(guó)家賦予同一級(jí)政府的事權(quán)是基本一致的，公共支出也應(yīng)該是一致的。但由于各級(jí)的工資標(biāo)準(zhǔn)、地域人口、可用財(cái)力不同，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)必然是不同的。在同一級(jí)別的公共事權(quán)相同的前提下，可用財(cái)力較多的地方，可用財(cái)力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養(yǎng)系數(shù)。而可用財(cái)力較少的地方，可用財(cái)力超出公共支出增量就小，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)就低。而可用財(cái)力比公共支出低的地方，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)數(shù)，這個(gè)地方的財(cái)政必然是負(fù)債運(yùn)行。推論：如果一個(gè)地方履行一級(jí)事權(quán)不完整，則說(shuō)明可用財(cái)力不足以養(yǎng)人，供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)為負(fù)值。但在實(shí)際中，履行一級(jí)事權(quán)不完整的地方較多，但財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)卻為正值，有的還較高。理論與實(shí)踐產(chǎn)生了矛盾。實(shí)際情況是由于供養(yǎng)人員失控?？捎秘?cái)力大量向人員經(jīng)費(fèi)集中轉(zhuǎn)移，擠占了履行正常事權(quán)所需財(cái)力。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要?jiǎng)澐值胤娇捎秘?cái)力，可用財(cái)力必須首先用于履行一級(jí)事權(quán)，并據(jù)此配備相應(yīng)人員，超過(guò)公共事權(quán)所需人員必須精簡(jiǎn)。5.地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。分析方法：（1）將全省72個(gè)縣（市）按地理特征分為五個(gè)類(lèi)型：山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖（庫(kù)）區(qū)縣。（2）地域人口、供養(yǎng)人員范圍按各類(lèi)型從最小到最大列示。（3）供養(yǎng)系數(shù)為各類(lèi)型縣（市）的供養(yǎng)人員總數(shù)與地域人口總數(shù)的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表5 湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員及系數(shù)關(guān)系分析表

單位：個(gè)、萬(wàn)人

地域人口 供養(yǎng)人口 供養(yǎng)系數(shù) 類(lèi)型 個(gè)數(shù)

范圍 范圍（％）山區(qū)縣 34 8-120 0.5-2.5 2.84 丘陵縣 6 50-100 1.3-3 2.85平原縣 17 35-100 0.6-2.6 2.81 城郊縣 10 35-160 0.9-3.5 2.76 湖（庫(kù)）區(qū)縣 5 50-140 1.8-2.8 2.53 增長(zhǎng)率％ 14.47％ 11.22％ 關(guān)系顯示：（1）地域人口起點(diǎn)基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環(huán)境和行政區(qū)劃造成的。（2）供養(yǎng)人口起點(diǎn)依次增大。說(shuō)明供養(yǎng)人員與地理環(huán)境呈同向變化關(guān)系。其中山區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較少，而平原、城郊、湖（庫(kù)）區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較多。（3）供養(yǎng)人員在3萬(wàn)人上下變化。這是一個(gè)縣（市）的最大值。（4）供養(yǎng)系數(shù)依次減少。雖然地域人口、供養(yǎng)人員同向增加，但地域人口依次增長(zhǎng)高于供養(yǎng)人員依次增長(zhǎng)，即供養(yǎng)系數(shù)分子增長(zhǎng)低于分母增長(zhǎng)，導(dǎo)致供養(yǎng)系數(shù)依次減少。計(jì)算結(jié)果證實(shí)了這一點(diǎn)。

推論：由于人口增長(zhǎng)控制屬于國(guó)家計(jì)劃生育政策范圍，我們只能控制供養(yǎng)人員增長(zhǎng)。按照地理?xiàng)l件與供養(yǎng)人員關(guān)系，控制財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)重要依據(jù)是按供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小，即按地理劃分的后三類(lèi)（湖庫(kù)區(qū)縣、城郊縣、平原縣）應(yīng)是重點(diǎn)控制地域。6.政策環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。分析方法：本文涉及政策環(huán)境包括行政體制、財(cái)政體制、人事體制、經(jīng)濟(jì) 周期等，由于這些方面都是一個(gè)龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。（1）行政體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，我國(guó)行政體制設(shè)計(jì)是五級(jí)管理體制，即中央、?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、市（自治州）、縣（市級(jí)縣、縣級(jí)區(qū)、自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（民族鄉(xiāng)）。各級(jí)不論區(qū)域人口多少，面積大小，級(jí)次高低，經(jīng)濟(jì)好壞，都設(shè)有“大而全”的行政事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，配備有一定數(shù)量的工作人員。據(jù)有關(guān)資料，解放初期，全國(guó)的官民比例為1∶600，到2002年各級(jí)各類(lèi)官員占總?cè)丝诘钠骄壤堰_(dá)1∶28，干部總?cè)藬?shù)是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，1984年，全國(guó)撤社建鄉(xiāng)結(jié)束時(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)92476個(gè)，按當(dāng)時(shí)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出20萬(wàn)元計(jì)算，需要消費(fèi)財(cái)力184.9億元。經(jīng)過(guò)改革，到2003年底止，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至38464個(gè)，按2002年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出50萬(wàn)元計(jì)算，仍需要消耗財(cái)力192.3億元。以湖北省的情況來(lái)分析，2002年，全省財(cái)政供養(yǎng)人員中，省地兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省供養(yǎng)人員比重為3/4強(qiáng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省比重達(dá)到24.45％。

表6 2002年湖北省財(cái)政供養(yǎng)人員按行政級(jí)次分布和人員結(jié)構(gòu)表

單位：人

合計(jì) 財(cái)政撥款或補(bǔ)助開(kāi)支人員 行政

級(jí)次 國(guó)家 集體 離休 退休 長(zhǎng)休 人數(shù) 占比重％ 職工 職工 人員 人員 職工 省級(jí) 213350 10.43 159148 783 4557 48585 277 地市級(jí) 278317 13.61 211778 7981 5288 52652 618 縣級(jí) 1053156 51.50 821920 39588 10471 180444 733 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí) 500013 24.45 393854 24458 2145 78945 611 總計(jì) 2044836 100 1586700 72810 22461 360626 2239 結(jié)構(gòu) 100 77.59 3.56 1.09 17.63 0.11 比例％

關(guān)系顯示：行政管理層次與財(cái)政供養(yǎng)人員成正比，與財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)成正比。

推論：根據(jù)上述關(guān)系顯示，要降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要減少行政管理層次。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行做法，行政體制設(shè)計(jì)只需設(shè)三級(jí)政府，我國(guó)可比照改革。（2）財(cái)政體制與供養(yǎng)系數(shù)。從1994年起，我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，實(shí)行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的體制，按照這種“分灶吃飯”的財(cái)政體制，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力。但從分稅制10年運(yùn)行的情況看，各級(jí)事權(quán)不規(guī)范是突出的問(wèn)題之一，在地方各級(jí)體制運(yùn)轉(zhuǎn)中，經(jīng)常有事權(quán)錯(cuò)位、缺位和越位的情況出現(xiàn)，形成了中央調(diào)控各地事權(quán)的局面。特別是幾次增加工資，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生了一定的“吸引效應(yīng)”，各地膨脹了一大批人員。后來(lái)，在“一要吃飯，二是建設(shè)”思想引導(dǎo)下，地方政府及財(cái)政把保工資發(fā)放作為第一要?jiǎng)?wù)，更是鞏固了“吸引效應(yīng)”，不少地方特別是經(jīng)濟(jì)落后省份沒(méi)有把住關(guān)口，供養(yǎng)人員無(wú)序膨脹，相互攀比，增加了一定數(shù)量的財(cái)政供養(yǎng)人員，提高了供養(yǎng)系數(shù)。關(guān)系顯示：財(cái)政體制不規(guī)范，為地方供養(yǎng)人員增長(zhǎng)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

推論：一級(jí)事權(quán)不能相對(duì)獨(dú)立，就不是完整的分稅制體制。要認(rèn)真執(zhí)行分稅制，增強(qiáng)地方各級(jí)事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。增加工資要適合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)行地方聽(tīng)證制度，不能強(qiáng)求各地統(tǒng)一。（3）人事體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，全國(guó)人事制度特別是人員管理方面缺乏統(tǒng)一的 法律 制度，這也是財(cái)政供養(yǎng)人員居高增長(zhǎng)的重要原因。主要表現(xiàn)在：一是在編制管理上，人事部門(mén)與財(cái)政部門(mén)形成了“兩張皮”。產(chǎn)生了人事核定的編制，財(cái)政不一定認(rèn)可，但為今后轉(zhuǎn)正奠定了基礎(chǔ)。二是在供養(yǎng)來(lái)源上，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外“兩張皮”。產(chǎn)生了單位認(rèn)可的人員，雖然沒(méi)有人事或財(cái)政編制，但仍然由單位供養(yǎng)，也為今后逐步轉(zhuǎn)正創(chuàng)造了條件。三是在進(jìn)人問(wèn)題上，缺乏法律規(guī)范。進(jìn)人質(zhì)量、進(jìn)人數(shù)量、進(jìn)人對(duì)象，全憑領(lǐng)導(dǎo)研究決定，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃。四是在人員出口上，不鼓勵(lì)人員出去。主要是工齡時(shí)段太長(zhǎng)。以國(guó)家公務(wù)員為例，只要不犯錯(cuò)誤，都必須堅(jiān)持工作30年，機(jī)構(gòu)改革也不能精簡(jiǎn)。按照每人30年的平均工齡批次依次平行推移，供養(yǎng)人員基數(shù)必將越來(lái)越大。

第二篇：財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)關(guān)聯(lián)分析思考

摘要：隨著社會(huì)保障制度改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入發(fā)展，財(cái)政供養(yǎng)人員概念的外延已發(fā)生很大變化。現(xiàn)在所稱(chēng)財(cái)政供養(yǎng)人員是指由各級(jí)財(cái)政部門(mén)依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員、納入財(cái)政社會(huì)保障人員、優(yōu)撫救濟(jì)人員和農(nóng)村稅費(fèi)改革后的村組干部等。本文所指財(cái)政供養(yǎng)人員僅為財(cái)政部門(mén)依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業(yè)單位在職人員，它反映了一個(gè)地方履行一級(jí)政府事權(quán)而供養(yǎng)的工作人員。

本文以湖北省72個(gè)縣（市）財(cái)政和部分市縣財(cái)政的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)地域人口、人員結(jié)構(gòu)、可用財(cái)力、公共支出、地理環(huán)境、政策環(huán)境等因素與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系進(jìn)行分析，并對(duì)孝感市的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析，在此基礎(chǔ)上提出了降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的建議。

一、影響財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的相關(guān)因素分析

1.地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數(shù)量自然劃分成10個(gè)檔次。（2）將財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計(jì)算平均值。（3）各檔次的財(cái)政供養(yǎng)人員總量除以對(duì)應(yīng)檔次的地域人口總量等于該檔次財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表1　湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：萬(wàn)人、人、個(gè) 地域人口 財(cái)政供養(yǎng)

檔次 縣市個(gè)數(shù) 系數(shù)（％）

變化范圍 人口均值100-165 27811 9 2.3890-100 26582 5 2.7980-90 22788 6 2.6

70-80 19814 2 2.660-70 18947 10 2.9950-60 16162 13 2.9940-50 13900 11 3.0

30-40 10039 10 2.7720-30 8668 4 3.8

10-20 5927 2 5.33

關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量與地域人口數(shù)量成正比變化。人口大縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較多；人口小縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較少。（2）財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與地域人口數(shù)量成反比變化。人口大縣，供養(yǎng)系數(shù)較?。蝗丝谛】h，供養(yǎng)系數(shù)較高。（3）綜合關(guān)系。人口大縣供養(yǎng)人員較多，但供養(yǎng)系數(shù)較低；人口小縣供養(yǎng)人員較少，但供養(yǎng)系數(shù)較高。

推論：人口大縣供養(yǎng)系數(shù)較低，人口小縣供養(yǎng)系數(shù)較高；降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)是人口小縣。但現(xiàn)實(shí)中人口小縣供養(yǎng)人員較少，而人口大縣供養(yǎng)人員較多。本文認(rèn)為，由于供養(yǎng)系數(shù)的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)以分子——供養(yǎng)人口為主。因此，降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人口大縣，而不是供養(yǎng)人口小縣，即不能以供養(yǎng)系數(shù)高低作為減少財(cái)政供養(yǎng)人員的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。

2.人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）劃分。將財(cái)政供養(yǎng)人員按工作性質(zhì)分為行政單位供養(yǎng)人員、事業(yè)單位供養(yǎng)人員兩大類(lèi)。人員經(jīng)費(fèi)相應(yīng)劃分為行政人員經(jīng)費(fèi)和事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)。（2）對(duì)比分析。選擇某市作為樣本。（3）比較。選擇1993年與2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。

表2孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)變化表單位：人、萬(wàn)元 其中教師占事業(yè)

行政人數(shù)占比例％ 事業(yè)人數(shù)占比例％

人數(shù)比例％

1994 23.8 76.2 48.8

1995 23.4 76.6 48.51996 24 76 47.11997 22.7 77.3 48

1998 23.8 76.2 54.5

1999 24.9 75.1 51.8

2000 25.8 74.2 53.8

2001 26 74 54.42002 26.1 73.9 56.1

2003 24.1 75.9 54.9

平均值 24.46 75.54 51.79

關(guān)系顯示：（1）行政與事業(yè)人員結(jié)構(gòu)雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機(jī)構(gòu)人員占1/3，事業(yè)單位人員占2/3。（2）教師數(shù)量占事業(yè)單位人員總量的1/2強(qiáng)，比重顯得過(guò)大。

人員經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)呈同向變化關(guān)系。（1）在人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中，行政人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重30％，事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重70％，其中教師經(jīng)費(fèi)占事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)的比重接近60％。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政編制凍結(jié)后，事業(yè)單位供養(yǎng)人員急劇膨脹。一部分是歷次機(jī)構(gòu)改革中行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)人員，一部分是新進(jìn)單位的人員，大部分都流向事業(yè)單位或壓往二級(jí)單位。較多事業(yè)單位或二級(jí)單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒(méi)有人做，在社會(huì)上臨時(shí)聘用人員。（2）人均經(jīng)費(fèi)水平逐年提高。其中事業(yè)人均經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)27.4％，教育人均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)22.05％，均高于行政人均經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)5.6個(gè)、0.25個(gè)百分點(diǎn)。

表3 孝感市2000-2003年行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)變化表 行政人員經(jīng)費(fèi) 事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)

占比 人均 占比 人均 其中教 人均

重％ 經(jīng)費(fèi) 重％ 經(jīng)費(fèi) 師％ 經(jīng)費(fèi)

2000 29.7 6945 70.3 5690 60.4 6396

2001 30.3 9151 69.7 7383 54.6 7408

2002 31.7 10572 68.3 8061 64.3 92

412003 25.3 12554 74.7 11769 54.2 11626

平均或

遞增 29.25 21.8％ 70.75 27.4％ 58.37 22.05％

推論：供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)反映了一級(jí)事權(quán)中從事行政與事業(yè)工作的人員配置比例。從相對(duì)比例看，事業(yè)所占比重過(guò)大，尤其是教師人數(shù)及經(jīng)費(fèi)比重突出。據(jù)此推論：降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，減少供養(yǎng)人員的重點(diǎn)是事業(yè)單位，其中優(yōu)化教師隊(duì)伍應(yīng)是重中之重。

3.可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）可用財(cái)力為一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付之和。本文將72縣（市）一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付相加后，按照可用財(cái)力大小自然劃分為5個(gè)檔次。（2）供養(yǎng)人員數(shù)量范圍指劃分檔次內(nèi)最低數(shù)量到最高數(shù)量范圍。（3）人均財(cái)力水平是指各檔次可用財(cái)力金額之和與財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量之和的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表4　湖北省2002年72縣（市）可用財(cái)力與供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：元、萬(wàn)人、萬(wàn)元 可用財(cái)力 供養(yǎng)人口 人均財(cái)力

檔次 縣市個(gè)數(shù)

范圍 數(shù)量范圍 水平3-3.5 3 2.3-2.8 1.162.1-3 22 1.2-3 1.061.5-2 13 1.1-2 1.0

1-1.5 22 0.9-1.7 0.940.5-1 8 0.4-1 1.09

關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員與可用財(cái)力成正比變化?？捎秘?cái)力較多的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較多；可用財(cái)力較少的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較少。（2）人均財(cái)力支出水平基本相等。不管是財(cái)力多的縣市，還是財(cái)力少的縣市，人均可用財(cái)力基本保持在一個(gè)相等的水準(zhǔn)。（3）綜合關(guān)系。人均可用財(cái)力沒(méi)有拉開(kāi)檔次，可用財(cái)力主要聚集在養(yǎng)人上。財(cái)力強(qiáng)的縣市多養(yǎng)人，財(cái)力弱的縣市少養(yǎng)人。

推論：財(cái)力多的養(yǎng)人多，財(cái)力少的養(yǎng)人少，據(jù)此推論，財(cái)政就是“吃飯財(cái)政”，財(cái)政增收就是為了供養(yǎng)更多的人員，而這卻背離了一級(jí)政府事權(quán)人員配置的原則，是財(cái)政工作的誤區(qū)。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)不能將可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)掛鉤。

4.公共支出與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：借助于財(cái)政收入、財(cái)政支出、地域人口、可用財(cái)力、工資水平等指標(biāo)之間的公式推出公共支出與供養(yǎng)系數(shù)之間的關(guān)系。下面是演繹過(guò)程：

（1）人員經(jīng)費(fèi)支出=財(cái)政供養(yǎng)人員×人均工資標(biāo)準(zhǔn)=供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

（2）財(cái)政支出=經(jīng)常性支出+專(zhuān)項(xiàng)支出=（人員經(jīng)費(fèi)支出+公務(wù)費(fèi)支出）+專(zhuān)項(xiàng)支出

（3）財(cái)政支出=可用財(cái)力=財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)+公務(wù)費(fèi)支出+專(zhuān)項(xiàng)支出

財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)=[財(cái)政支出-（公務(wù)費(fèi)支出+專(zhuān)項(xiàng)支出）]/區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)=（可用財(cái)力-公共支出）/地域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)系顯示：在一定時(shí)期內(nèi)，某縣（市）的可用財(cái)力、地域人口數(shù)量、人均工資標(biāo)準(zhǔn)基本上保持在一個(gè)不變的水平，可視為常量指標(biāo)。因此，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與公共支出存在十分密切的關(guān)系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關(guān)系，即公共支出越大，供養(yǎng)系數(shù)越小；公共支出越小，供養(yǎng)系數(shù)越大。當(dāng)可用財(cái)力等于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為零。當(dāng)可用財(cái)力大于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為正；當(dāng)可用財(cái)力小于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)。

從事權(quán)與財(cái)力配置上講，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相對(duì)應(yīng)的可用財(cái)力。根據(jù)這一設(shè)立原則，一個(gè)地方的可用財(cái)力應(yīng)包括兩部分：首先，履行一級(jí)事權(quán)所需的非人力資源財(cái)力，主要指物質(zhì)資料、生產(chǎn)工具等。其次，完成一級(jí)事權(quán)所需配備的人力資源所需財(cái)力，主要指生產(chǎn)與再生產(chǎn)的補(bǔ)償財(cái)力，如工資、獎(jiǎng)勵(lì)、福利等。按照行政管理理論，國(guó)家賦予同一級(jí)政府的事權(quán)是基本一致的，公共支出也應(yīng)該是一致的。但由于各級(jí)的工資標(biāo)準(zhǔn)、地域人口、可用財(cái)力不同，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)必然是不同的。在同一級(jí)別的公共事權(quán)相同的前提下，可用財(cái)力較多的地方，可用財(cái)力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養(yǎng)系數(shù)。而可用財(cái)力較少的地方，可用財(cái)力超出公共支出增量就小，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)就低。而可用財(cái)力比公共支出低的地方，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)數(shù)，這個(gè)地方的財(cái)政必然是負(fù)債運(yùn)行。

推論：如果一個(gè)地方履行一級(jí)事權(quán)不完整，則說(shuō)明可用財(cái)力不足以養(yǎng)人，供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)為負(fù)值。但在實(shí)際中，履行一級(jí)事權(quán)不完整的地方較多，但財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)卻為正值，有的還較高。理論與實(shí)踐產(chǎn)生了矛盾。實(shí)際情況是由于供養(yǎng)人員失控?？捎秘?cái)力大量向人員經(jīng)費(fèi)集中轉(zhuǎn)移，擠占了履行正常事權(quán)所需財(cái)力。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要?jiǎng)澐值胤娇捎秘?cái)力，可用財(cái)力必須首先用于履行一級(jí)事權(quán)，并據(jù)此配備相應(yīng)人員，超過(guò)公共事權(quán)所需人員必須精簡(jiǎn)。

5.地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72個(gè)縣（市）按地理特征分為五個(gè)類(lèi)型：山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖（庫(kù)）區(qū)縣。（2）地域人口、供養(yǎng)人員范圍按各類(lèi)型從最小到最大列示。（3）供養(yǎng)系數(shù)為各類(lèi)型縣（市）的供養(yǎng)人員總數(shù)與地域人口總數(shù)的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表5　湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員及系數(shù)關(guān)系分析表單位：個(gè)、萬(wàn)人 地域人口 供養(yǎng)人口 供養(yǎng)系數(shù)

類(lèi)型 個(gè)數(shù)

范圍 范圍（％）

山區(qū)縣 34 8-120 0.5-2.5 2.8

4丘陵縣 6 50-100 1.3-3 2.8

5平原縣 17 35-100 0.6-2.6 2.8

1城郊縣 10 35-160 0.9-3.5 2.76

湖（庫(kù)）區(qū)縣 5 50-140 1.8-2.8 2.5

3增長(zhǎng)率％ 14.47％ 11.22％

關(guān)系顯示：（1）地域人口起點(diǎn)基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環(huán)境和行政區(qū)劃造成的。（2）供養(yǎng)人口起點(diǎn)依次增大。說(shuō)明供養(yǎng)人員與地理環(huán)境呈同向變化關(guān)系。其中山區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較少，而平原、城郊、湖（庫(kù)）區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較多。（3）供養(yǎng)人員在3萬(wàn)人上下變化。這是一個(gè)縣（市）的最大值。（4）供養(yǎng)系數(shù)依次減少。雖然地域人口、供養(yǎng)人員同向增加，但地域人口依次增長(zhǎng)高于供養(yǎng)人員依次增長(zhǎng)，即供養(yǎng)系數(shù)分子增長(zhǎng)低于分母增長(zhǎng)，導(dǎo)致供養(yǎng)系數(shù)依次減少。計(jì)算結(jié)果證實(shí)了這一點(diǎn)。

推論：由于人口增長(zhǎng)控制屬于國(guó)家計(jì)劃生育政策范圍，我們只能控制供養(yǎng)人員增長(zhǎng)。按照地理?xiàng)l件與供養(yǎng)人員關(guān)系，控制財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)重要依據(jù)是按供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小，即按地理劃分的后三類(lèi)（湖庫(kù)區(qū)縣、城郊縣、平原縣）應(yīng)是重點(diǎn)控制地域。

6.政策環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：本文涉及政策環(huán)境包括行政體制、財(cái)政體制、人事體制、經(jīng)濟(jì)周期等，由于這些方面都是一個(gè)龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。

（1）行政體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，我國(guó)行政體制設(shè)計(jì)是五級(jí)管理體制，即中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（自治州）、縣（市級(jí)縣、縣級(jí)區(qū)、自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（民族鄉(xiāng)）。各級(jí)不論區(qū)域人口多少，面積大小，級(jí)次高低，經(jīng)濟(jì)好壞，都設(shè)有“大而全”的行政事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，配備有一定數(shù)量的工作人員。據(jù)有關(guān)資料，解放初期，全國(guó)的官民比例為1∶600，到2002年各級(jí)各類(lèi)官員占總?cè)丝诘钠骄壤堰_(dá)1∶28，干部總?cè)藬?shù)是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，1984年，全國(guó)撤社建鄉(xiāng)結(jié)束時(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)92476個(gè)，按當(dāng)時(shí)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出20萬(wàn)元計(jì)算，需要消費(fèi)財(cái)力184.9億元。經(jīng)過(guò)改革，到2003年底止，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至38464個(gè)，按2002年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出50萬(wàn)元計(jì)算，仍需要消耗財(cái)力192.3億元。以湖北省的情況來(lái)分析，2002年，全省財(cái)政供養(yǎng)人員中，省地兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省供養(yǎng)人員比重為3/4強(qiáng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省比重達(dá)到24.45％。

表6　2002年湖北省財(cái)政供養(yǎng)人員按行政級(jí)次分布和人員結(jié)構(gòu)表單位：人 合計(jì) 財(cái)政撥款或補(bǔ)助開(kāi)支人員

行政

級(jí)次 國(guó)家 集體 離休 退休 長(zhǎng)休

人數(shù) 占比重％ 職工 職工 人員 人員 職工

省級(jí) 213350 10.43 159148 783 4557 48585 277

地市級(jí) 278317 13.61 211778 7981 5288 52652 618

縣級(jí) 1053156 51.50 821920 39588 10471 180444 73

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí) 500013 24.45 393854 24458 2145 78945 61

1總計(jì) 2044836 100 1586700 72810 22461 360626 2239

結(jié)構(gòu) 100 77.59 3.56 1.09 17.63 0.11

比例％

關(guān)系顯示：行政管理層次與財(cái)政供養(yǎng)人員成正比，與財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)成正比。

推論：根據(jù)上述關(guān)系顯示，要降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要減少行政管理層次。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行做法，行政體制設(shè)計(jì)只需設(shè)三級(jí)政府，我國(guó)可比照改革。

（2）財(cái)政體制與供養(yǎng)系數(shù)。從1994年起，我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，實(shí)行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的體制，按照這種“分灶吃飯”的財(cái)政體制，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力。但從分稅制10年運(yùn)行的情況看，各級(jí)事權(quán)不規(guī)范是突出的問(wèn)題之一，在地方各級(jí)體制運(yùn)轉(zhuǎn)中，經(jīng)常有事權(quán)錯(cuò)位、缺位和越位的情況出現(xiàn)，形成了中央調(diào)控各地事權(quán)的局面。特別是幾次增加工資，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生了一定的“吸引效應(yīng)”，各地膨脹了一大批人員。后來(lái)，在“一要吃飯，二是建設(shè)”思想引導(dǎo)下，地方政府及財(cái)政把保工資發(fā)放作為第一要?jiǎng)?wù)，更是鞏固了“吸引效應(yīng)”，不少地方特別是經(jīng)濟(jì)落后省份沒(méi)有把住關(guān)口，供養(yǎng)人員無(wú)序膨脹，相互攀比，增加了一定數(shù)量的財(cái)政供養(yǎng)人員，提高了供養(yǎng)系數(shù)。

關(guān)系顯示：財(cái)政體制不規(guī)范，為地方供養(yǎng)人員增長(zhǎng)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

推論：一級(jí)事權(quán)不能相對(duì)獨(dú)立，就不是完整的分稅制體制。要認(rèn)真執(zhí)行分稅制，增強(qiáng)地方各級(jí)事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。增加工資要適合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)行地方聽(tīng)證制度，不能強(qiáng)求各地統(tǒng)一。

（3）人事體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，全國(guó)人事制度特別是人員管理方面缺乏統(tǒng)一的法律制度，這也是財(cái)政供養(yǎng)人員居高增長(zhǎng)的重要原因。主要表現(xiàn)在：一是在編制管理上，人事部門(mén)與財(cái)政部門(mén)形成了“兩張皮”。產(chǎn)生了人事核定的編制，財(cái)政不一定認(rèn)可，但為今后轉(zhuǎn)正奠定了基礎(chǔ)。二是在供養(yǎng)來(lái)源上，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外“兩張皮”。產(chǎn)生了單位認(rèn)可的人員，雖然沒(méi)有人事或財(cái)政編制，但仍然由單位供養(yǎng)，也為今后逐步轉(zhuǎn)正創(chuàng)造了條件。三是在進(jìn)人問(wèn)題上，缺乏法律規(guī)范。進(jìn)人質(zhì)量、進(jìn)人數(shù)量、進(jìn)人對(duì)象，全憑領(lǐng)導(dǎo)研究決定，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃。四是在人員出口上，不鼓勵(lì)人員出去。主要是工齡時(shí)段太長(zhǎng)。以國(guó)家公務(wù)員為例，只要不犯錯(cuò)誤，都必須堅(jiān)持工作30年，機(jī)構(gòu)改革也不能精簡(jiǎn)。按照每人30年的平均工齡批次依次平行推移，供養(yǎng)人員基數(shù)必將越來(lái)越大。

關(guān)系顯示：人員編制、人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行多頭管理，是財(cái)政供養(yǎng)人員間接增長(zhǎng)的重要原因。進(jìn)人無(wú)法律依據(jù)，是財(cái)政供養(yǎng)人員直接增長(zhǎng)的重要原因。人員出口不暢，不斷產(chǎn)生基數(shù)累積，是財(cái)政供養(yǎng)人員增加的潛在基礎(chǔ)。

推論：編制管理、經(jīng)費(fèi)來(lái)源管理分割，進(jìn)口松出口緊，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員必然增長(zhǎng)，僅靠財(cái)政一家加強(qiáng)管理不行，要控制供養(yǎng)人員無(wú)序增加，降低供養(yǎng)系數(shù)，必須改革現(xiàn)行人事制度，對(duì)人員編制及預(yù)算外資金實(shí)行統(tǒng)一立法管理，出臺(tái)激勵(lì)人員有序流動(dòng)的相關(guān)政策。

二、孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省、全國(guó)、國(guó)際比較和推論印證

孝感市位于湖北省中部，現(xiàn)轄7個(gè)縣（市）區(qū)，國(guó)土面積8910平方公里，總?cè)丝?06萬(wàn)人。2003年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值343.55億元，財(cái)政收入18.39億元，其中一般預(yù)算收入9.53億元。從地理特點(diǎn)看，北有山區(qū)縣（大悟縣），南有湖區(qū)縣（漢川市），中有丘陵和平原縣（安陸市、應(yīng)城市、云夢(mèng)縣、孝南區(qū)），是一個(gè)地理多樣化的典型區(qū)域。

1.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省比較。

（1）7個(gè)縣（市）區(qū)供養(yǎng)系數(shù)與全省縣（市）比較。

分析方法：將7個(gè)縣（市）區(qū)的地域人口、財(cái)政供養(yǎng)人員、供養(yǎng)系數(shù)按照地域人口由大到小排列，然后根據(jù)全省72個(gè)縣（市）有關(guān)資料，找出各項(xiàng)指標(biāo)所占位置，分析其中的關(guān)系。

表7　孝感市20027縣（市）區(qū)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)及相關(guān)因素全省排序表單位：萬(wàn)人、人 地域 全省 供養(yǎng) 全省 供養(yǎng)系 全省

縣（市）名稱(chēng)

人口 排序 人口 排序 數(shù)％ 排序

漢川市 106.46 5 23383 15 2.19 66

孝南區(qū) 83.16 19 20707 22 2.49 56

應(yīng)城市 65.28 24 19345 26 2.93 3

5孝昌縣 61.82 28 13833 45 2.23 65

安陸市 61.70 29 18953 27 3.06 30

大悟縣 61.12 31 16230 38 2.66 50

云夢(mèng)縣 57.21 35 17628 32 3.09 28

全省平均值 62.62 17485 2.79

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口排序及關(guān)系。地域人口高于全省平均值的縣（市）有3個(gè)，從大到小依次為漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市。地域人口低于全省平均值的有4個(gè)縣（市），從大到小依次為孝昌縣、安陸市、大悟縣、云夢(mèng)縣。分析發(fā)現(xiàn)，地域人口與供養(yǎng)人員基本呈同向關(guān)系。②供養(yǎng)人口排序及關(guān)系。供養(yǎng)人口高于全省平均值的有5個(gè)，即漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市、安陸市、云夢(mèng)縣。低于全省平均值的有2個(gè)，即大悟縣和孝昌縣。說(shuō)明7縣（市）區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員整體水平較高。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。高于全省平均供養(yǎng)系數(shù)的縣（市）有3個(gè)，即云夢(mèng)縣（3.09％）、安陸市（3.06％）、應(yīng)城市（2.93％）。這種結(jié)果印證了“減少財(cái)政供養(yǎng)人員不能僅以供養(yǎng)系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)”的推論。

（2）市直財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省市州比較。

分析方法：①將全省9個(gè)市州（武漢市不可比）的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行排列比較，找出其中存在的關(guān)系。②地域人口指履行事權(quán)所轄行政區(qū)域總?cè)丝?。③?cái)政供養(yǎng)人員指市（州）本級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員。

表8　孝感市2002年市直在湖北省市州中財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)排序表　單位：萬(wàn)人、人 地域 全省 供養(yǎng) 全省 供養(yǎng) 全省

市州名稱(chēng)

人口 排序 人員 排序 系數(shù) 排序

黃岡市 723 1 207418 1 0.287

5荊州市 633 2 181014 3 0.286 6

襄樊市 577 3 192029 2 0.333

3孝感市 506 4 144167 4 0.284 7

宜昌市 397 5 123493 5 0.311

4恩施州 381 6 107805 7 0.283 8

十堰市 338 7 119662 6 0.354

2咸寧市 278 8 99113 8 0.356

1隨州市 249 9 64000 9 0.257 9

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口及關(guān)系。全省市州地域人口最多的是黃岡市（723萬(wàn)人），地域人口最少的是隨州市（249萬(wàn)人），其中孝感市所轄人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。②供養(yǎng)人員及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)人員最多的是黃岡市（207418人），供養(yǎng)人員最少的是隨州市（64000人），其中孝感市市直供養(yǎng)人員排全省市州第4位，居于中等位次。從排序看，供養(yǎng)人員與地域人口排序基本呈同向關(guān)系。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)最大的市州是咸寧市（0.35％），供養(yǎng)系數(shù)最小的是（0.25％），其中孝感市供養(yǎng)系數(shù)排全省市州第7位，相對(duì)較低。從排序看，供養(yǎng)系數(shù)最大的市（咸寧市）不是供養(yǎng)人口最大的市（黃岡市），供養(yǎng)系數(shù)最小的市（隨州市）卻是供養(yǎng)人口最少的市。

2.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全國(guó)部分省份比較。

表9　全國(guó)部分省份2002年財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)及人均財(cái)力情況表單位：萬(wàn)人、元 地區(qū)劃分 選擇省份 供養(yǎng)人口 供養(yǎng)系數(shù)％ 人均財(cái)力

東部地區(qū) 浙江省 104.1 2.3 44846

中部地區(qū) 安徽省 156.5 2.48 14000

湖北省 206.24 3.44 1346其中孝感市 14.42 2.85 10

431 關(guān)系顯示和推論印證：從上表可以看出，湖北省的財(cái)政供養(yǎng)人口較多，人均可用財(cái)力較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對(duì)較高。其中孝感市與全省相比，人均財(cái)力均較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)較低，但與全國(guó)部分省份相比，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)仍然較高。因此，孝感財(cái)政既要做大“蛋糕”，也要降低供養(yǎng)系數(shù)。

3.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與國(guó)外部分國(guó)家比較。

分析方法：選擇部分國(guó)家與我國(guó)、我省及孝感市進(jìn)行比較分析。

表10　1999年部分國(guó)家和地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對(duì)比例比較表　單位：億人 國(guó)家或地區(qū)名稱(chēng) 國(guó)家或地區(qū)人口 財(cái)政供養(yǎng)比例

美國(guó) 2.73 1∶187

法國(guó) 0.59 1∶16

4日本 1.26 1∶150

印尼 1.94 1∶98

中國(guó) 12.59 1∶30

其中：湖北?。ㄈf(wàn)人）5938.03 1∶29

孝感市（萬(wàn)人）597.72 1∶3關(guān)系顯示及推論印證：（1）發(fā)達(dá)國(guó)家供養(yǎng)比例相對(duì)較低，不發(fā)達(dá)國(guó)家供養(yǎng)比例相對(duì)較高。其中我國(guó)的供養(yǎng)比例較高，是美國(guó)的6.23倍。（2）湖北的供養(yǎng)相對(duì)比例高于全國(guó)平均比例，說(shuō)明需要降低供養(yǎng)系數(shù)。（3）孝感市供養(yǎng)比例低于全國(guó)平均水平，但高于國(guó)外國(guó)家的供養(yǎng)比例，說(shuō)明仍需要降低供養(yǎng)系數(shù)。

三、降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的路徑選擇

降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要確立一個(gè)基本目標(biāo)。從國(guó)外情況看，美國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都在0.5％左右，印尼等國(guó)家的供養(yǎng)系數(shù)在1％左右。鑒于我省的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為3.44％，因此建議現(xiàn)階段將降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的目標(biāo)定為2％，力爭(zhēng)用3年左右的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全省整體供養(yǎng)系數(shù)下降1.44個(gè)百分點(diǎn)。

1.減少行政管理層次，調(diào)整優(yōu)化工作職能。

由五級(jí)政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)政府，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，實(shí)行縣直管鄉(xiāng)和村民自治制度。創(chuàng)新市（地）制，實(shí)行省直管市、縣后，市級(jí)保留行政級(jí)別，作為市級(jí)縣管理。從理論上講，每減少一個(gè)行政層級(jí)，或減少一項(xiàng)職能，都可以減少一定數(shù)量的供養(yǎng)人員，節(jié)約相應(yīng)數(shù)量的行政成本。以湖北省為例，2002年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)50萬(wàn)人，占全省供養(yǎng)人員總數(shù)24.45％。如果按保留30％的派出機(jī)構(gòu)或聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)人員估算，則全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可減少財(cái)政供養(yǎng)人員35萬(wàn)人，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.59個(gè)百分點(diǎn)，全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)可由3.44％減少到2.85％。再以孝感市為例，全市7個(gè)縣（市）共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處共115個(gè)，財(cái)政供養(yǎng)人員6萬(wàn)多人，如果撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，保留30％派出或聯(lián)絡(luò)人員，則全市可減少供養(yǎng)人員4.2萬(wàn)人，占全市供養(yǎng)人員總數(shù)的29％，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.83個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)將由2.84％下降到2.01％。

表11　孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員城鄉(xiāng)數(shù)量結(jié)構(gòu)變化表 城關(guān)人員占比重％ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員占比重％

1994 52.1 47.9

1995 51.7 48.31996 54.2 45.8

1997 56.8 43.21998 51.7 48.3

1999 41.7 58.3

2000 41.7 58.3

2001 49.3 50.7

2002 60.1 39.9

2003 73.1 26.9

上表說(shuō)明，城關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重各占1/2左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中，教師工資占60％比重，從2001年起，各地實(shí)行教師工資縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重開(kāi)始下降，轉(zhuǎn)增了城關(guān)供養(yǎng)人員比重。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量變少的情況，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)應(yīng)該有時(shí)機(jī)成熟。

2.明確各級(jí)政府事權(quán)，合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力。

一是要明確劃分各級(jí)事權(quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共管理的要求，重新劃分中央、省、市、縣政府事權(quán)，按新的事權(quán)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，對(duì)原來(lái)的機(jī)構(gòu)實(shí)行調(diào)整。有事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就保留，無(wú)事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就撤消，重復(fù)交叉職能的機(jī)構(gòu)就合并，不強(qiáng)調(diào)上下完全對(duì)口，只要事情有人做就行。二是要合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力?，F(xiàn)在存在一個(gè)突出問(wèn)題，就是養(yǎng)人支出占用財(cái)力太多，養(yǎng)事支出占財(cái)力份額太少。據(jù)調(diào)查測(cè)算，全省縣（市）工資性支出占縣（市）財(cái)政支出總額比例在70％左右，少數(shù)縣市達(dá)到80％以上，這種結(jié)構(gòu)明顯不合理。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，就必須合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力，逐步降低養(yǎng)人支出所占財(cái)力比重，要以養(yǎng)事為先，養(yǎng)人與養(yǎng)事相協(xié)調(diào)。不然，按照有關(guān)推論，養(yǎng)事（公共支出）財(cái)力越少，養(yǎng)人的財(cái)力就會(huì)越多，供養(yǎng)系數(shù)就會(huì)越大。

3.明確重點(diǎn)降低對(duì)象，因地制宜降低供養(yǎng)系數(shù)。

一是根據(jù)地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)可以供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小為基礎(chǔ)，重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人員較多的湖庫(kù)區(qū)縣、城郊縣、平原縣。對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員超過(guò)2萬(wàn)人的縣（市），要作為重點(diǎn)控制對(duì)象。二是根據(jù)地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)是縱向降低，即縣（市）自己現(xiàn)在與自己過(guò)去相比是否有所降低。合理確定供養(yǎng)系數(shù)水平。供養(yǎng)系數(shù)不強(qiáng)求一律?？茖W(xué)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是在各地正常履行事權(quán)基礎(chǔ)上的供養(yǎng)系數(shù)。即在合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力基礎(chǔ)上，可用財(cái)力超過(guò)養(yǎng)事財(cái)力的增量可以適當(dāng)提高供養(yǎng)系數(shù)，可用財(cái)力等于或不足養(yǎng)事財(cái)力的情況下必須降低供養(yǎng)系數(shù)。三是從行政體制與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，降低的重點(diǎn)級(jí)次是縣鄉(xiāng)兩級(jí)。從行政體制改革的方向看，當(dāng)前改革的重點(diǎn)是逐步撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。四是從人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，改革的重點(diǎn)應(yīng)是事業(yè)單位和二級(jí)單位。各級(jí)要將精簡(jiǎn)供養(yǎng)人員的重點(diǎn)放在事業(yè)單位和二級(jí)單位。對(duì)適合參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的事業(yè)單位，要?jiǎng)?chuàng)造條件推向市場(chǎng)。各級(jí)在精簡(jiǎn)行政編制的同時(shí)，必須同時(shí)控制好事業(yè)單位、二級(jí)單位人員編制，務(wù)必將編制落實(shí)到人，否則容易產(chǎn)生供養(yǎng)人員“此伏彼起”，機(jī)構(gòu)改革成了“走過(guò)場(chǎng)”。

4.推行崗位成本管理，控制工資增長(zhǎng)水平。

研究發(fā)現(xiàn)，供養(yǎng)人員數(shù)量增減與單位人均支出水平高低呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。在可用財(cái)力總量一定的情況下，供養(yǎng)人員數(shù)量越多，人均支出水平出現(xiàn)偏低。而供養(yǎng)人員數(shù)量越小，人均支出水平就會(huì)偏高。而當(dāng)人均支出水平過(guò)低、接近甚至低于社會(huì)一般崗位支出水平時(shí)，單位人員數(shù)量必然減少。當(dāng)人均水平較高、高于社會(huì)一般崗位支出時(shí)，單位人員數(shù)量又會(huì)重新膨脹。運(yùn)用這一規(guī)律，我們建議：一是建立崗位成本管理制度。即每個(gè)機(jī)構(gòu)劃分成若干個(gè)崗位，每個(gè)崗位按照履行事權(quán)需要核定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)成本或定額，所有崗位標(biāo)準(zhǔn)成本或定額加總之和即為某個(gè)單位的經(jīng)費(fèi)總額。政府及財(cái)政對(duì)各單位實(shí)行定額管理，超支不補(bǔ)，節(jié)支滾存。通過(guò)這個(gè)辦法，可以一定程度抑制人員增加。二是控制人員工資水平。實(shí)行一般工作人員享受社會(huì)平均工資水平，特殊技能人員實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)工資制度。這樣做的理由是如果機(jī)關(guān)單位工資高于社會(huì)平均工資，就會(huì)產(chǎn)生吸引效應(yīng)，促進(jìn)供養(yǎng)人員增長(zhǎng)。而當(dāng)企業(yè)單位工資高于行政機(jī)關(guān)工資時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生大量人員“跳槽”現(xiàn)象。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)比十分明顯。

5.實(shí)行人事立法管理，縮短在職工作時(shí)段。

一是實(shí)行人事立法管理。重點(diǎn)規(guī)范單位編制數(shù)量、進(jìn)人權(quán)限和法定程序，按照公開(kāi)、公正、公平的原則招錄工作人員。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督管理，糾正“收費(fèi)養(yǎng)人、養(yǎng)人收費(fèi)”和自定進(jìn)人等行為。二是全面清理供養(yǎng)人員，建立人員臺(tái)賬，實(shí)行“兩卡一證”管理。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)把人員“進(jìn)口關(guān)”。三是縮短工作時(shí)間。建議將干部退休年齡修改為：男53歲、女48歲退休，將必要工作時(shí)間縮短5年以上，逐步減少批量移動(dòng)基數(shù)，以此減少供養(yǎng)人員增長(zhǎng)速度。四是鼓勵(lì)人員外出創(chuàng)業(yè)。從經(jīng)濟(jì)周期看，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型接近尾聲，投資增長(zhǎng)明顯加快，就業(yè)崗位將逐步增多，這在一定程度上可以吸收更多的就業(yè)人員，也為人員分流創(chuàng)造了條件。五是進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。建立基本生活保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度，讓失業(yè)人員、分流人員享有必要的生活保障。

數(shù)據(jù)來(lái)源：

1.《湖北省縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員人均收入與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究》（《財(cái)政與發(fā)展》2004年第5期）

2.《湖北財(cái)政年鑒》（2002年）

3.《孝感統(tǒng)計(jì)年鑒》（2002年）

第三篇：養(yǎng)貉之可行性分析報(bào)告與市場(chǎng)調(diào)查

養(yǎng)貉之可行性分析報(bào)告與市場(chǎng)調(diào)查

近年來(lái)，養(yǎng)貉業(yè)的迅速發(fā)展，產(chǎn)值的增加，正引起國(guó)內(nèi)外有關(guān)方面的極大重視，這項(xiàng)養(yǎng)殖業(yè)已成為我國(guó)現(xiàn)代畜牧業(yè)的一個(gè)重要組成部分。隨著國(guó)際市場(chǎng)的需求和我國(guó)人民生活的提高，養(yǎng)貉業(yè)的發(fā)展前途將十分廣闊。

貉是重要的毛皮動(dòng)物，其毛皮色澤美觀，毛絨豐厚，板質(zhì)結(jié)實(shí)，可做男女大衣、夾克、帽子、領(lǐng)子、褥子等各種高檔裘皮制品，具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。貉皮拔針后稱(chēng)貉絨，和貉皮具有同等用途。拔下的針毛，特別是背部的剛毛和尾部的針毛，可加工制作胡刷、毛筆和相粉撲等。貉肉細(xì)嫩、營(yíng)養(yǎng)豐富，按李時(shí)珍《本草綱目》記載：貉肉甘溫、無(wú)毒，食之可治元臟虛癆及女子虛憊。貉油可用于雞飼料，也可作為工業(yè)用油，用于化妝品、香皂、涂料等工業(yè)行業(yè)。貉膽具有代替熊膽的功效，睪丸入藥可治中風(fēng)，糞則是優(yōu)質(zhì)的有機(jī)肥料。這些有價(jià)值的貉的副產(chǎn)品都有待于利用和開(kāi)發(fā)。

貉皮是裘皮中之佳品，自古以來(lái)就被人們用于防寒和裝飾用，但由于目前人類(lèi)頻繁的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和長(zhǎng)期捕獵的結(jié)果，使野生資源不斷減少。而人工養(yǎng)殖則可擴(kuò)大其產(chǎn)品數(shù)量和提高質(zhì)量，投放國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，滿足人民生活需要。

在國(guó)際裘皮市場(chǎng)上，我國(guó)貉皮深受歡迎，換匯率高，每出口100張貉皮相當(dāng)進(jìn)口6噸鋼材或相當(dāng)出口23噸大豆。所以發(fā)展養(yǎng)貉，擴(kuò)大出口換匯，對(duì)支援經(jīng)濟(jì)建設(shè)有重要意義。貉的生物學(xué)特性：

一、分類(lèi)與分布

貉的別名稱(chēng)貍，在動(dòng)物學(xué)分類(lèi)上屬哺乳綱、食肉目、犬科、貉屬。它是東亞特有動(dòng)物，主產(chǎn)中國(guó)、蘇聯(lián)、朝鮮、日本、蒙古等國(guó)，分許多亞種。我國(guó)貉主要分布在東北和西南，其中東北地區(qū)分布密度最大。

在40年代，日本衣川雄曾將中國(guó)貉和朝鮮貉混分成七個(gè)亞種。

一是烏蘇里貉。主要分布于黑龍江省、吉林省的東部和東南部地區(qū)，以及朝鮮東北部。二是阿穆?tīng)柡?。主要分布于黑龍江沿岸地區(qū)。

三是朝鮮貉。主要分布于遼寧省南部和朝鮮。

四是閩越貉。主要分布于江蘇、浙江、福建等省。

五是江西貉。主要分布于江西省及其附近各省。

六是湖北貉。主要分布于湖南、四川等省。

七是云南貉。主要分布于云南及其附近各省。

在我國(guó)有南貉、北貉之分。這是人們習(xí)慣上以長(zhǎng)江為界，將長(zhǎng)江以南產(chǎn)的貉稱(chēng)南貉，長(zhǎng)江以北的貉稱(chēng)北貉。北貉體型大，毛絨豐厚，毛皮質(zhì)量明顯優(yōu)于南貉。南貉體型小，針毛短，絨毛空疏。所以目前人工養(yǎng)殖的貉，絕大多數(shù)來(lái)源于北貉，并以黑龍江省的烏蘇里貉為最多。

二、形態(tài)和色型

1、形態(tài)

貉略小于狐，被毛長(zhǎng)而蓬松，外形粗短，肥胖，嘴尖細(xì)，四肢細(xì)短。前足5趾，第一趾短，行走時(shí)短趾懸空，四趾觸地。后肢狹長(zhǎng)，后足具4趾。尾蓬松。

以烏蘇里貉為例，成年體重6—7公斤，體長(zhǎng)45—65厘米，尾長(zhǎng)17—18厘米。個(gè)別貉

體重可達(dá)10—11公斤，體長(zhǎng)82厘米，尾長(zhǎng)29厘米。

不同季節(jié)，貉的新陳代謝程度不同，體重也隨之變化。

2、色型

貉的毛色因種類(lèi)不同而表現(xiàn)不同，同一亞鐘的毛色其變異范圍很大，即使同一飼養(yǎng)場(chǎng)，飼養(yǎng)管理水平相同的條件下，毛色也不相同，這在目前很少進(jìn)行育種工作的各大、小養(yǎng)貉場(chǎng)普遍存在。

（1）烏蘇里貉的色型：頸背部針毛尖，呈黑色，主體部分呈黃白色或略帶橘黃色，底絨呈灰色。兩耳后側(cè)及背中央摻雜較多的黑色針毛尖，由頭頂伸延到尾尖，有的形成明顯的黑色縱帶。體側(cè)毛色較淺，兩頰橫生淡色長(zhǎng)毛，眼睛周?chē)屎谏L(zhǎng)毛突出于頭的兩側(cè)，構(gòu)成明顯的“八字”字形黑紋。

（2）其他色型

黑十字型：從頸背開(kāi)始，沿脊背呈現(xiàn)一條明顯的黑色毛帶，一直延伸到尾部，前肢，兩肩也呈現(xiàn)明顯的黑色毛帶，與脊背黑帶相交，構(gòu)成鮮明的黑十字。這種毛皮頗受歡迎。黑八字型：體軀上部覆蓋的黑毛尖，呈現(xiàn)八字型。

黑色型：除下腹部毛呈灰色外，其余全呈黑色，這種色型極少。

白色型：全身呈白色毛，或稍有微紅色，這種貉是貉的白化型，也有人認(rèn)為是突變型。

3、烏蘇里貉家養(yǎng)條件下的變異

在數(shù)萬(wàn)張以上的貉皮分級(jí)配路中，發(fā)現(xiàn)家養(yǎng)烏蘇里貉皮的毛色變異十分驚人，大體可歸納如下幾種類(lèi)型：

（1）黑毛尖、灰底絨：這種類(lèi)型的特點(diǎn)是：黑色毛尖的針毛覆蓋面大，整個(gè)背部及兩側(cè)呈現(xiàn)灰黑色或黑色，底絨呈現(xiàn)灰色、深灰色、淺灰色或紅灰色。其毛皮價(jià)值較高，在國(guó)際裘皮市場(chǎng)倍受歡迎。

（2）紅毛尖、白底絨：這種類(lèi)型的特點(diǎn)是：針毛多呈現(xiàn)紅毛尖，覆蓋面大，外表多呈現(xiàn)紅褐色，嚴(yán)重者類(lèi)似草狐皮或淺色赤狐皮，吹開(kāi)或撥開(kāi)針毛，可見(jiàn)到白色、黃白色或黃褐色底絨。

（3）白毛尖：這種類(lèi)型的主要特點(diǎn)是：白色毛尖十分明顯，覆蓋分布面很大，與黑毛尖和黃毛尖相混雜，其整體趨向白色，底絨呈現(xiàn)灰色、淺灰色或白色。

三、生態(tài)特征

1、棲息環(huán)境與洞穴

貉經(jīng)常棲居于山野、森林、河川和湖沼附近的荒地草原、灌木叢以及土堤或海岸，有時(shí)居住于草堆里。喜穴居，多數(shù)利用巖洞、自然洞穴、大木空洞等處，經(jīng)若干加工后穴居，或利用獾、狐貍、狼等獸類(lèi)的棄穴為穴，也有個(gè)別貉自行挖洞營(yíng)窩。貉不喜歡潮濕的低洼地，選穴地點(diǎn)需要干燥，并具備繁茂的植被條件，以供隱蔽和提供豐富的食料來(lái)源。為了引水方便，貉多選擇有水的棲息地，如河、沼、小溪附近。貉沒(méi)有固定的洞穴棲息，一年中，于不同季節(jié)，選擇不同類(lèi)型的洞穴棲息。繁殖期選用淺穴產(chǎn)仔哺乳；夏季天氣熱，則利用巖洞或涼爽的洞穴棲息；在嚴(yán)寒的冬季，便選擇保溫性能的深洞居住。在同季節(jié)也不固定棲息地，而是根據(jù)食料條件、氣候變化以及哺育仔幼獸和安全的需要，經(jīng)常變換棲息場(chǎng)所。

2、群居性

貉同種間很少爭(zhēng)斗，通常1公1母成雙穴居，但也有一公多母和一母多公的同洞穴居。產(chǎn)仔后，雙親同仔獸一起穴居到入冬以前，待幼貉尋到新洞穴時(shí)，幼貉離開(kāi)雙親。

3、活動(dòng)行為

貉的活動(dòng)范圍很廣，常在半徑6公里的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。夜行性強(qiáng)，白天多在洞穴中睡眠，或到附近隱蔽處休息，傍晚和拂曉出來(lái)覓食和活動(dòng)。家養(yǎng)貉局限于較窄的范圍內(nèi)，活動(dòng)不靈便，行走不快，多以直線行走，每晝夜達(dá)3~4公里。

貉聽(tīng)覺(jué)不靈，多疑，常在洞口作不規(guī)律的走動(dòng)，使足跡模糊不清，以迷惑敵人，但不如狐狡猾。平時(shí)表現(xiàn)性情溫順，反映遲鈍，但在捕捉小動(dòng)物時(shí)，則反應(yīng)靈敏，兇相畢露。貉能巧妙地攀登樹(shù)木，也會(huì)游水捕魚(yú)，在敵害追擊時(shí)，往往排尿，隨后排糞。在人工養(yǎng)殖情況下，抓貉提尾時(shí)也有排尿行為。

貉有定點(diǎn)排糞的習(xí)慣，比較愛(ài)清潔，這種定點(diǎn)排便的行為，即使同穴群居的幾個(gè)個(gè)體，排糞時(shí)都到同一地點(diǎn)，使該處糞便越積越高，臭味越來(lái)越大，因而有“溜糞成山”之說(shuō)。排糞地點(diǎn)一般距洞穴2~6米。熟練的獵手往往根據(jù)嗅到的糞味發(fā)現(xiàn)和捕獵貉。貉在家養(yǎng)條件下，也有定點(diǎn)排便的習(xí)慣，一般排到籠的某一角落。但有個(gè)別貉有向食槽或水盆內(nèi)排便的惡習(xí)。貉喜歡飲清潔水，當(dāng)飲足后，用足趾將潔水弄臟，然后走開(kāi)。

4、冬眠和半冬眠

貉在秋季食科豐足的條件下，營(yíng)養(yǎng)豐富，皮下積蓄大量脂肪。進(jìn)入嚴(yán)冬季節(jié)，由于食科缺乏，氣候惡劣，貉活動(dòng)減少，吃食很少，新陳代謝緩慢，以消耗體內(nèi)脂肪維持生命，呈現(xiàn)出昏睡狀態(tài)的非持續(xù)性冬眠，稱(chēng)為冬眠或半冬眠。冬眠維持期從11月中旬至翌年2月上旬。如氣候偏低，也可延續(xù)到3月初。如天氣轉(zhuǎn)暖，可提前出來(lái)覓食。貉在人工養(yǎng)殖時(shí)，冬季食量減少，但不具備冬眠的昏睡狀態(tài)。

5、食性

貉食性雜，野生狀態(tài)下，以鼠類(lèi)、魚(yú)類(lèi)、蚪類(lèi)、蛙類(lèi)、鳥(niǎo)、蛇、蝦、蟹等，以及昆蟲(chóng)類(lèi)，如甲蟲(chóng)、金龜子、蝗蟲(chóng)、蜜蜂、蛾、鱗翅目的幼蟲(chóng)等為食。也食作物的子實(shí)、根、莖、葉和野果、野菜、瓜皮等。尤其喜食山葡萄，有的還食狐吃剩的兔的尸體，還到村邊、道邊食人和蓄禽的糞便。

6、換毛

貉每年換毛1次，2月份開(kāi)始逐漸脫換底絨，8月份長(zhǎng)出毛絨，11月中旬冬毛生長(zhǎng)終止，是貉成熟的最佳時(shí)期。

幼貉從40日齡以后開(kāi)始，脫掉淺黑色的胎毛，3—4月齡時(shí)長(zhǎng)出黃褐色冬毛，11月份毛被成熟度與成年貉相近。

7、壽命與繁殖特點(diǎn)

貉的壽命8—16年，繁殖年齡7—10年，繁殖最佳年齡3—5年。貉是季節(jié)性繁殖動(dòng)物，春季發(fā)情配種，個(gè)別貉可在1月和4月份發(fā)情配種，懷孕期60天左右，胎平均6—10頭，哺乳期50—55天。

8、主要天敵

貉的主要天敵是狼、猞猁等猛獸，凡有狼出沒(méi)的地方，貉的數(shù)量明顯減少，特別在早春，貉的減少尤為突出。

貉、獾生境相似，彼此相睦，冬季貉、獾同居，很少發(fā)生爭(zhēng)斗現(xiàn)象。

9、生理常數(shù)

貉的體溫38.1—40.2℃，脈搏70—146次/每分鐘，呼吸23—43次/每分鐘，紅細(xì)胞584萬(wàn)個(gè)/立方毫米，白細(xì)胞12.052萬(wàn)個(gè)/立方毫米。

貉子的經(jīng)濟(jì)、養(yǎng)殖效益與市場(chǎng)前景的全面分析

目前市場(chǎng)上，有很多裘皮服裝都是用貉子皮毛來(lái)制作的，貉，俗稱(chēng)狗獾，比家狗小，銳頭尖鼻，棲息山坎山巖洞穴或古墳?zāi)怪?。以山鼠、野兔、山雞、野果以及墳?zāi)怪械臍埡槭?。它?xí)慣公母一起行動(dòng)，晝伏夜出。皮毛為珍貴裘料?！对?shī)經(jīng).幽風(fēng)七月》：“一之日于貉，取彼狐貍為公子裘。”用貉皮制的長(zhǎng)短大衣，柔攀登舒適，升溫率特別高；劍毛可制筆。穿上貉子制作的裘皮，必定讓追逐時(shí)尚的您，個(gè)性得到飛揚(yáng)的空間。

下面讓我們來(lái)認(rèn)識(shí)一下貉子，以及在養(yǎng)殖方面的一些經(jīng)驗(yàn)與大家分享：

一、養(yǎng)殖貉的經(jīng)濟(jì)分析：

貉別名貉子、貍子、土狗、狗獾子等。

A、養(yǎng)貉的經(jīng)濟(jì)價(jià)值：

貉是一種珍貴毛皮動(dòng)物，它的毛絨厚，保溫性能好，貉皮輕而暖，拔去針毛后稱(chēng)為“貉絨”，是國(guó)際毛皮市場(chǎng)上銷(xiāo)路最廣的一種上品毛皮，用貉絨制成高級(jí)裘皮制品最為人們喜愛(ài)，用貉絨可制翻毛大衣、皮褥和飛行員的服裝等。拔下來(lái)的針毛是制造上等化妝毛刷的原料，它的尾毛可用來(lái)制作毛筆等。所以，貉是一種毛皮和毛兼用的經(jīng)濟(jì)動(dòng)物。

貉肉質(zhì)嫩味鮮，營(yíng)養(yǎng)價(jià)值較高，是高級(jí)滋補(bǔ)營(yíng)養(yǎng)品，還可入藥，是治療婦女寒癥、五臟虛癆的特效藥，睪丸可治風(fēng)，貉油治療燙傷，膽囊可代替熊膽入藥，可治療腸胃等疾病。

B、貉的養(yǎng)殖效益：

養(yǎng)貉業(yè)是現(xiàn)代畜牧業(yè)中一項(xiàng)新興的養(yǎng)殖業(yè)，具有食性雜，繁殖強(qiáng)、收益高等特點(diǎn)。

1、食性雜：貉的食性很雜，在野生條件下主要以鼠類(lèi)和河魚(yú)為食，亦食蛙類(lèi)、河蚌、蟹、蚯蚓、昆蟲(chóng)及動(dòng)物的。同時(shí)食植物的根、莖、葉、籽實(shí)等。家養(yǎng)可喂混合飼料和動(dòng)物性飼料以魚(yú)肉蛋奶及腸血下腳料等。

2、繁殖強(qiáng)：家養(yǎng)種貉繁殖率高，一般平均每胎可產(chǎn)仔貉9頭仔貉，成活率也高，野生貉在荒野條件下，雖然產(chǎn)仔高，但因仔貂在出生20天后，自己能爬出洞穴尋食吃，遇到其他野獸，缺乏抵抗能力，仔貂成活率很低。

C、養(yǎng)貉市場(chǎng)前景

養(yǎng)貉業(yè)目前在我國(guó)發(fā)展很快，特別是東北三省，不僅飼養(yǎng)數(shù)量多，規(guī)模大，而且出現(xiàn)集體、個(gè)人、城市、農(nóng)村一起上的趨勢(shì)，而且在山東、河南、河北等省也陸續(xù)出現(xiàn)“養(yǎng)貉熱”。但在當(dāng)前養(yǎng)貉的生產(chǎn)中，出現(xiàn)貉體趨于變小的問(wèn)題，其原因除少數(shù)近親繁殖退化現(xiàn)象外，最主要是對(duì)投入與產(chǎn)出的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，對(duì)幼貉多采用低標(biāo)準(zhǔn)、糧菜代的低水平飼養(yǎng)，由于缺乏必要的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，使幼貉生長(zhǎng)緩慢，體型瘦弱，背毛缺乏彈性，色型變雜，絨毛稀短，抵抗力不降，發(fā)病率高。結(jié)果呈現(xiàn)了體型小的劣質(zhì)貉，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和繁衍后代有不良影響。為了提高經(jīng)濟(jì)效益，獲得優(yōu)質(zhì)的大型貉，必須重視科學(xué)地飼養(yǎng)管理。

第四篇：我國(guó)村民自治現(xiàn)狀分析與路徑選擇

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我國(guó)村民自治現(xiàn)狀分析與路徑選擇

作者：王龍建

來(lái)源：《沿海企業(yè)與科技》2008年第02期

［摘要］文章在詳細(xì)分析我國(guó)村民自治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地對(duì)我國(guó)村民自治的發(fā)展路徑進(jìn)行探討。

［關(guān)鍵詞］村民自治；現(xiàn)狀分析；路徑選擇

［基金項(xiàng)目］本文是中華全國(guó)供銷(xiāo)合作總社課題《基于農(nóng)村土地制度的村民自治現(xiàn)狀與發(fā)展研究》階段性成果，課題編號(hào)：GXZSKY0702

［作者簡(jiǎn)介］王龍建，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委組織部，管理學(xué)碩士，研究方向：管理學(xué)，安徽蚌埠，233030

［中圖分類(lèi)號(hào)］ D638 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1007-7723（2008）02-0060-0004村民自治作為一項(xiàng)規(guī)范農(nóng)村發(fā)展方向的基本社會(huì)政治制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治過(guò)程中的又一偉大創(chuàng)造，在我國(guó)已有20多年的發(fā)展歷程。它推動(dòng)了農(nóng)村的民主化進(jìn)程，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的政治參與熱情，也促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但是村民自治也像其他任何新生事物一樣，還處于初級(jí)階段，在發(fā)展中難免會(huì)出現(xiàn)和積淀不少問(wèn)題，而這些問(wèn)題影響和阻礙了村民自治的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。為此，必須積極探索我國(guó)村民自治發(fā)展的方向。

一、我國(guó)村民自治現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)村民自治取得的成就

1.村民自治制度改變了數(shù)千年來(lái)農(nóng)村地區(qū)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運(yùn)作的方向由過(guò)去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級(jí)任命，而是由村民選舉產(chǎn)生；村干部對(duì)下向村民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。這就是說(shuō)，村一級(jí)的政治精英的政治權(quán)威不再依靠自上而下的強(qiáng)制性的政府命令，而是依靠政治生活最基層的村民的認(rèn)可和同意。這在我國(guó)的基層社區(qū)制度中是一個(gè)亙古未見(jiàn)的根本性的變革，因而具有劃時(shí)代的重大意義。

2.村民自治實(shí)踐不僅增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識(shí)和政治參與熱情，而且提高了他們的政治認(rèn)知和參政能力，使他們學(xué)習(xí)并掌握了政治生活的一些基本程序，促進(jìn)了農(nóng)村基層政治的制度化和法制化。村民自治不僅要求村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己管理社區(qū)的事務(wù)和公益事業(yè)，而且還明確規(guī)定了農(nóng)民參與村民自治的權(quán)利、制度和程序；不僅把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治的受動(dòng)者的角色推向了政治的主動(dòng)者的地位，而且還把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治生活的非制度化的參與者逐步改變?yōu)橹贫然膮⑴c者。但這個(gè)過(guò)程還沒(méi)有最終完成。

3.村民自治有助于廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村干部進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。這有利于極大地提高農(nóng)村干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證黨和國(guó)家的方針政策在農(nóng)村的貫徹落實(shí)。村民自治不僅把農(nóng)民從政治受動(dòng)者的角色推到了主動(dòng)的政治參與者的地位，而且還把對(duì)農(nóng)村干部的普遍的監(jiān)督權(quán)賦予農(nóng)民。農(nóng)村基層干部不僅人數(shù)眾多，而且分布地域極廣，如果依靠政府對(duì)他們實(shí)施監(jiān)督，不僅成本過(guò)高，而且收效甚微。村民自治把千千萬(wàn)萬(wàn)的農(nóng)民都變成了無(wú)所不在的監(jiān)督者，這不僅節(jié)省了政府的監(jiān)督成本，而且還大大提高了監(jiān)督的成效。

4.廣大農(nóng)民在村民自治的實(shí)踐中，創(chuàng)造了許多民主的新形式。這不僅大大豐富了我國(guó)社會(huì)主義民主理論，而且還引起了國(guó)內(nèi)外各界的關(guān)注。如吉林省梨樹(shù)縣在選舉村民委員會(huì)成員時(shí)采取的“海選”法，被國(guó)外學(xué)者看作是世界上的一種新的選舉方式；山西省河曲縣的“兩票制”引起了國(guó)內(nèi)政治學(xué)界的極大關(guān)注等。

（二）我國(guó)村民自治存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。過(guò)去長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村財(cái)源通過(guò)各種形式、各種渠道流入了城市，這使農(nóng)村本來(lái)就緊缺的資金更加缺乏，無(wú)法形成發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)所需的必要積累。當(dāng)前，由于大多數(shù)村莊沒(méi)有自己的集體經(jīng)濟(jì)組織，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式主要是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，或者村莊所處地區(qū)的自然條件差等原因，使得村莊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且效益低，村干部要帶領(lǐng)村民致富十分困難，致使村民的人均收入水平偏低。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后造成的貧困現(xiàn)狀，對(duì)村民自治的發(fā)展有著嚴(yán)重的制約作用。資金的缺乏使村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)只能主要依靠本村村民自己出錢(qián)出力，村委會(huì)難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)；村民要把大部分的時(shí)間和收入都用于滿足基本的物質(zhì)生活需要的時(shí)候，他們是不會(huì)積極主動(dòng)地參與農(nóng)村的基層民主政治活動(dòng)的；同時(shí)，村干部的工資收入偏低，影響他們的工作積極性，其職位對(duì)村民也沒(méi)有很強(qiáng)的吸引力。

2.村民民主意識(shí)淡薄。如果認(rèn)為只要確立了民主制度就能解決一切問(wèn)題，這無(wú)疑是一種幻想。村民民主自治制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)不但需要民主價(jià)值的確立，而且需要農(nóng)民掌握實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值的操作技術(shù)。村民民主意識(shí)淡薄主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)民參政意識(shí)不強(qiáng)。落后的自然經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)關(guān)系上是狹小的、封閉的、隔絕的，由此而產(chǎn)生的小農(nóng)思想很難意識(shí)到別人行為對(duì)他的重要性。因此大多村民都是“只掃自家門(mén)前雪，不管他家瓦上霜”。所以很多村民對(duì)村民自治漠不關(guān)心。在進(jìn)行村委選舉時(shí)，有的候選人每人發(fā)一根高級(jí)香煙也能買(mǎi)到很多選票。在村民大會(huì)或代表會(huì)議上行使權(quán)利時(shí)隨隨便便。這樣，選出來(lái)的村委很難說(shuō)是公正的、優(yōu)秀的，而村民大會(huì)與代表會(huì)議的決策與監(jiān)督也往往流于形式。（2）村民缺乏村民自治的經(jīng)驗(yàn)，使村民自治回歸到少數(shù)人說(shuō)了算的境地。作為直接民主的村民自治，汲取了西方資本主義民主的精華，是一種兩權(quán)或三權(quán)分離的模式。但在我國(guó)歷史上從未有過(guò)村民代表大會(huì)、村民大會(huì)等民主治理機(jī)制，過(guò)去的鄉(xiāng)紳自治也只是長(zhǎng)老式、家長(zhǎng)式的統(tǒng)治。再加上建國(guó)近60年來(lái)的鄉(xiāng)村一直處于基層黨政的牢牢控制之中?？梢哉f(shuō)，村民自治的具體操作方法和村民的技術(shù)素養(yǎng)有待改進(jìn)和提高。

3.村民法制觀念不強(qiáng)。受傳統(tǒng)觀念的束縛、教育水平的影響及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制約，村民參政議政的意識(shí)與能力總體相對(duì)較弱。許多村民對(duì)村級(jí)政務(wù)、村務(wù)存在“事不關(guān)己，高高掛起”的思想，認(rèn)為那是村干部的事情。主體意識(shí)、法制意識(shí)不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在一些村干部政治理論學(xué)習(xí)不夠、認(rèn)識(shí)能力欠缺、工作方法陳舊；有的村干部法制觀念淡薄，不學(xué)法、不懂法，踐踏村民權(quán)利，侵犯群眾利益；有的村干部不了解國(guó)家方針、路線、政策、法律法規(guī)，不按客觀規(guī)律辦事；有的村民缺乏知識(shí)文化，對(duì)村委會(huì)法定地位缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，參加村委會(huì)議，不是為了村莊發(fā)展出謀獻(xiàn)策而是“攪局”，嚴(yán)重影響了議事決策能力；有的村民，在村級(jí)事務(wù)處理過(guò)程中不配合村干部的工作，不履行應(yīng)盡義務(wù)；有的村民眼界不夠開(kāi)闊，著眼個(gè)人利益、眼前利益，缺少大局意識(shí)和整體意識(shí)；有的村民只講民主，不講法制，不學(xué)法、不懂法、不守法，為一己私利置集體利益、國(guó)家利益于不顧，公然抵制國(guó)家法律。

4.民主選舉操作困難。實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)的直接選舉是村民自治的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》從試行到正式頒布實(shí)行，雖然已經(jīng)20多年了，但對(duì)大多數(shù)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，嚴(yán)格意義上的村委會(huì)直選僅僅剛剛起步，選舉前、選舉中、選舉后遇到和出現(xiàn)的問(wèn)題很多。當(dāng)前村委會(huì)選舉中反映出的問(wèn)題主要集中在選舉不按程序操作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)控制選舉、宗族（宗派）勢(shì)力干擾選舉的正常進(jìn)行、選舉中作弊或公開(kāi)賄選等四個(gè)方面。

5.民主管理很難實(shí)現(xiàn)。雖然大部分村莊都制定了村規(guī)民約，少數(shù)村還制定了村民自治章程，但內(nèi)容大多千篇一律，針對(duì)性不強(qiáng)。村民反映，這些村規(guī)民約和自治章程基本上是上面擬定的，村里只是照抄，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)全體村民討論。有些地方以村民會(huì)議難以召開(kāi)為由長(zhǎng)期不召開(kāi)村民會(huì)議，須經(jīng)村民會(huì)議決定的事項(xiàng)，未經(jīng)授權(quán)就由村民代表會(huì)議決定。有的村民代表會(huì)前未與村民溝通，會(huì)上僅發(fā)表個(gè)人看法。還有些村委會(huì)決策重大村務(wù)，既不召開(kāi)村民大會(huì)，也不召開(kāi)村民代表大會(huì)，只是由幾個(gè)村干部說(shuō)了算。村務(wù)公開(kāi)有的流于形式，有的內(nèi)容不明確，有的內(nèi)容不真實(shí)，搞半公開(kāi)或假公開(kāi)。有的村財(cái)務(wù)管理混亂，長(zhǎng)期不向村民公開(kāi)，群眾對(duì)村委會(huì)成員失去信任。

6.鄉(xiāng)村矛盾時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的總格局。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。從目前的情況看，“過(guò)度自治化”的傾向在全國(guó)尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。

7.兩委關(guān)系糾纏不清。村級(jí)黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接關(guān)系著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。從制度上看，村級(jí)黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。但在實(shí)踐中，村級(jí)黨組織與村民自治組織的關(guān)系很難理清，因?yàn)椤洞迕裎瘑T會(huì)組織法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式仍需在實(shí)踐中不斷探索和完善?？偲饋?lái)說(shuō)，兩委關(guān)系方面存在的問(wèn)題主要有：（1）有的村級(jí)黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在：操縱甚至非法干預(yù)村民委員會(huì)的選舉；過(guò)度干預(yù)村委會(huì)工作，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)。（2）有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村級(jí)黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至挑戰(zhàn)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。（3）村級(jí)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍缺乏具體界定，有關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化。

二、我國(guó)村民自治路徑選擇

（一）加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力為村民自治提供重要的物質(zhì)基礎(chǔ)

在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，要因地制宜地加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并且注重增加農(nóng)業(yè)發(fā)展中的科技含量，大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)方式，不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；加大招商引資力度；鼓勵(lì)農(nóng)民在栽種好莊稼的同時(shí)可以通過(guò)多種合法途徑來(lái)致富，以增加農(nóng)民的收入來(lái)調(diào)動(dòng)其參與村民自治的積極性。國(guó)家也要繼續(xù)切實(shí)加大對(duì)村民自治工作的財(cái)政投入力度。同時(shí)，建立村民自治經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督機(jī)制，使開(kāi)展村民自治所需經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支去向透明化?？傊?，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，上層建筑離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，只有農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能為村民自治的開(kāi)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）培育村民民主意識(shí)，積極調(diào)動(dòng)村民參與村民自治的自覺(jué)性

農(nóng)民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權(quán)利，履行義務(wù)，對(duì)村民自治的健康發(fā)展關(guān)系重大。要讓群眾在實(shí)踐中鍛煉，在實(shí)踐中提高。通過(guò)民主選舉，把選舉村干部的自主權(quán)交給村民；通過(guò)民主決策，把村務(wù)大事的決策權(quán)交給村民；通過(guò)民主管理，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民；通過(guò)民主監(jiān)督，把對(duì)村干部的評(píng)議權(quán)和重要村務(wù)的知情權(quán)交給村民。在實(shí)踐中使農(nóng)民群眾逐步增強(qiáng)民主法制意識(shí)，逐步養(yǎng)成依法辦事和依法維護(hù)自己合法權(quán)益的觀念，并逐步創(chuàng)造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動(dòng)村民自治日趨完善，進(jìn)而加快整個(gè)基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，努力為村民自治創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)主義法制建設(shè)，為農(nóng)村基層民主特別是村民自治的平穩(wěn)推進(jìn)營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境。除了認(rèn)真貫徹執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》外，還要做好以下兩項(xiàng)工作：一是加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)。在推進(jìn)省、市、縣有步驟實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的進(jìn)程中，應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo)，制定明確的規(guī)劃和計(jì)劃，并穩(wěn)步實(shí)施。對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)狀況應(yīng)有明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并進(jìn)行經(jīng)常性的檢查督促。二是切實(shí)提高農(nóng)村干部、群眾的法制觀念。對(duì)農(nóng)村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等負(fù)有管理職能的人來(lái)說(shuō)，由于手上已經(jīng)有了一定權(quán)力，主要還是要樹(shù)立依法辦事、恪守職責(zé)、接受監(jiān)督的觀念。要突出“義務(wù)本位，責(zé)任至上”，使他們認(rèn)識(shí)到干部的行政權(quán)力和企業(yè)老板的管理權(quán)力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監(jiān)督。而對(duì)廣大農(nóng)民群眾來(lái)說(shuō)，包括農(nóng)村的中小企業(yè)，固然要了解若干基本法律知識(shí)作為生活準(zhǔn)則，但最根本的是要樹(shù)立權(quán)利本位觀念，充分了解作為公民享有的法定的權(quán)利，要敢于和善于依法保護(hù)自己的合法權(quán)利，既要克服由于不知法而不會(huì)依法保護(hù)自己的權(quán)利，又要防止一旦走投無(wú)路，就氣急敗壞地使用違法手段抗?fàn)幍拇直┬袨椤?/p>

（四）完善民主選舉制度，充分調(diào)動(dòng)村民當(dāng)家作主的熱情

擴(kuò)大基層民主，做好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。為此，我們要做好以下工作：第一，按照《村民委員會(huì)組織法》的要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國(guó)的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會(huì)換屆選舉時(shí)依法成立專(zhuān)門(mén)的村民選舉委員會(huì)。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)盡快制訂或修訂符合《村民委員會(huì)組織法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開(kāi)展《村民委員會(huì)組織法》的宣傳，尤其要做好選舉動(dòng)員，使村民充分認(rèn)識(shí)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神。村委會(huì)民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：民主、平等、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、合法。總之，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性和熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。

（五）理順三重關(guān)系，努力為村民自治營(yíng)造良好的外部環(huán)境

1.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系。理順這個(gè)關(guān)系，一要深入進(jìn)行政府體制改革，逐步改變壓力型體制，逐漸減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的壓力；二要采取果斷有力的措施精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員，減輕財(cái)政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三要制定地方性法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國(guó)家行政權(quán)和村民自治權(quán)的邊界；四要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主法制教育，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的方式方法。

2.理順黨支部與村委會(huì)的關(guān)系。理順這個(gè)關(guān)系，一要正確認(rèn)識(shí)兩委的職責(zé)、功能，劃清兩者的權(quán)力界限；二要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，黨組織必須退出對(duì)村具體事務(wù)的直接干預(yù)，尊重和支持村民和村民委員會(huì)的自治權(quán)；三要注意加強(qiáng)對(duì)村干部的教育，特別是對(duì)村支部書(shū)記和村委會(huì)主任的培訓(xùn)和教育。

3.理順村委會(huì)與村民的關(guān)系。理順這個(gè)關(guān)系，必須加強(qiáng)對(duì)村民個(gè)人權(quán)利本位思想的宣傳教育，以促使廣大村民民主意識(shí)和參政能力的提升，促使村干部進(jìn)一步樹(shù)立群眾觀點(diǎn)，改進(jìn)工作作風(fēng)。更重要的是從制度上進(jìn)一步規(guī)范村民自治，完善村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的機(jī)制，特別是要建立和完善村民大會(huì)和村民代表會(huì)制度，使之真正成為村莊的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

總之，村民自治是一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，只要我們正確面對(duì)我國(guó)推行村民自治中存在的問(wèn)題，就能找到解決這些問(wèn)題的靈丹妙藥，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

［參考文獻(xiàn)］

［1］論當(dāng)前我國(guó)村民自治的現(xiàn)狀［EB/OL］.http://mywm.scxx.ha.cn,2006.［2］我國(guó)村民自治存在的問(wèn)題與對(duì)策探討［EB/OL］.http://fw.056700.com,2006.［3］何皆新.完善村民自治促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)——一種社會(huì)互動(dòng)的視角［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè),2007,（5）.［4］黃東華,任中平.發(fā)展村民自治建設(shè)新農(nóng)村［J］.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007,（4）.

第五篇：瀝青砼路面施工松鋪系數(shù)的影響因素與控制方法分析

瀝青混凝土路面施工松鋪系數(shù)的影響因素與控制方法分析

中鐵二十二局哈爾濱鐵路建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司

劉華東

引言

為了保證行車(chē)平安和舒適性，路面施工質(zhì)量級(jí)配情況、抗滑性、平整度、密實(shí)度必須到達(dá)較高的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)施工經(jīng)驗(yàn)和理論分析，提高瀝青砼路面施工的均勻性技術(shù)，優(yōu)化瀝青混合料設(shè)計(jì)，確實(shí)合理有效的松鋪系數(shù)以及選擇先進(jìn)和合理的施工工藝、壓實(shí)工藝，嚴(yán)格施工管理，確保瀝青砼到達(dá)較高的水平是必要的。

在瀝青路面施工過(guò)程中，松鋪系數(shù)是一個(gè)重要的技術(shù)參數(shù)，它收許多因素的影響，具有極強(qiáng)的不穩(wěn)定性，如果松鋪系數(shù)控制的過(guò)大，使鋪筑層變厚，不僅造成材料、人工、機(jī)械臺(tái)班的浪費(fèi)，而且影響壓實(shí)效果；松鋪系數(shù)控制的過(guò)小，使鋪筑層變薄，同時(shí)影響結(jié)構(gòu)層的強(qiáng)度，在該處容易造成疲勞破壞，影響整個(gè)路面的使用壽命；因此，如何減少影響松鋪系數(shù)的不穩(wěn)定因素，是瀝青路面結(jié)構(gòu)層施工的關(guān)鍵。從某種意義上講，松鋪系數(shù)的適合與否，直接反響著一個(gè)施工單位的技術(shù)水平和工程質(zhì)量水平。

松鋪系數(shù)

所謂松鋪系數(shù)，是指在施工過(guò)程中鋪筑材料的松鋪厚度與壓實(shí)厚度的比值。即：k=h松鋪/h壓實(shí)。從定義中我們分析不難看出，松鋪系數(shù)與材料性質(zhì)、鋪筑厚度以及攤鋪、壓實(shí)工藝有關(guān)。

影響松鋪系數(shù)的因素

材料均勻性

不同材料有不同的松鋪系數(shù)，即使同品種材料，由于不同的質(zhì)量等級(jí)、含水量、級(jí)配及配合比，松鋪系數(shù)也不盡相同；反之，材料品種、質(zhì)量等級(jí)、含水量、級(jí)配及配合比的差異越小，其各項(xiàng)物理、化學(xué)性能越趨于相近，松鋪系數(shù)也就越穩(wěn)定；?公路瀝青路面施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?〔JTJ032-94〕規(guī)定了瀝青路面各種材料的質(zhì)量要求，而且對(duì)各種不同規(guī)格集料的不同篩孔通過(guò)量做了具體要求，并限制細(xì)長(zhǎng)顆粒的含量；同時(shí)還在配合比礦料級(jí)配中強(qiáng)調(diào)0.075mm、2.36mm、4.75mm篩孔通過(guò)量接近級(jí)配范圍中值，要求檢測(cè)最大粒徑及中間粒徑篩孔通過(guò)量，以到達(dá)級(jí)配連續(xù)，材料均勻。

1、瀝青材料技術(shù)要求

?JTG

F40—2004公路瀝青路面施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?

A、必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行瀝青質(zhì)量檢驗(yàn)。強(qiáng)制要求檢驗(yàn)瀝青60℃的動(dòng)力粘度和135℃的運(yùn)動(dòng)粘度，薄膜加熱試驗(yàn)中增加15℃延度。

B、采購(gòu)瀝青時(shí)，不僅要求符合瀝青技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)查驗(yàn)在以往高等公路上的使用歷史及效果。

C、根據(jù)交通量和公路等級(jí)、功能的要求，需采用瀝青改性劑改善或提高使用瀝青的技術(shù)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)選用性能穩(wěn)定、工藝成熟的改性劑或復(fù)合改性劑。對(duì)改性劑新產(chǎn)品，需經(jīng)過(guò)檢定和試驗(yàn)路段的檢驗(yàn)，并制定切實(shí)、可行的操作規(guī)程和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，逐步推廣使用。

2、集料技術(shù)要求

A、粗集料應(yīng)具有較低的壓碎值、磨耗值，較高的磨光值，并與瀝青具有良好的粘附性，對(duì)酸性石料，應(yīng)采取相應(yīng)的抗剝落措施。在瀝青混合料中參加適量水泥〔2%~3%〕或消石灰是提高瀝青與集料粘附性、減小水損害的有效措施。

B、為保證粗集料規(guī)格，棱角，控制針片狀含量，應(yīng)采用還擊式破碎工藝生產(chǎn)粗集料。宜統(tǒng)一碎石機(jī)的型號(hào)和規(guī)格，以及篩分設(shè)備的型號(hào)和篩孔尺寸，由大石場(chǎng)集中加工。

C、細(xì)集料顆粒通常有棱角，為改良和易性和壓實(shí)性，可采用局部天然砂，但天然砂在礦料中的比例不宜超過(guò)8%。

D、粗、細(xì)集料外表必須潔凈，不得含有粘土和其它有害物質(zhì)。

E、粗、細(xì)集料的加工生產(chǎn)是質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。粗集料的加工，既要按照?公路瀝青路面施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?〔JTG

F40一2004〕的要求控制常用的10/25、10/20、5/10、3/5規(guī)格集料的最大粒徑，還應(yīng)要求有適當(dāng)?shù)募?jí)配。細(xì)集料應(yīng)將其細(xì)度模數(shù)差異較大的分開(kāi)堆放。碎石加工生產(chǎn)線試產(chǎn)階段，應(yīng)通過(guò)集料配比試算，檢驗(yàn)產(chǎn)品能否配出所需的各層混合料，從而查明所配的各篩孔是否適宜，以保證集料的規(guī)格質(zhì)量。

F、集料存貯場(chǎng)和攪拌站堆料場(chǎng)，集料應(yīng)按不同種類(lèi)、質(zhì)量規(guī)格、用料方式和順序分別堆放，不得混淆、亂取。堆料場(chǎng)地面應(yīng)作硬化處理，不得直接堆放在泥土地面上，同時(shí)，應(yīng)采取相應(yīng)措施，防止水浸淹沒(méi)，以免污染集料。

厚度

松鋪系數(shù)是反映施工過(guò)程中鋪筑材料厚度隨施工過(guò)程控制變化的系數(shù)，與厚度有直接的關(guān)系。由于下承層與鋪筑層存在不平整度，鋪筑厚度受其不平度的影響，有的地方薄，有的地方厚，具有變異性。這種不平整度越大，鋪筑厚度變異性就越大，致使松鋪系數(shù)產(chǎn)生不穩(wěn)定性越強(qiáng)。

攤鋪工藝

根據(jù)攤鋪原理，瀝青混合料在剛鋪下時(shí)，初始密度約為最大理論密度的76%，在攤鋪機(jī)熨平板過(guò)后混合料壓實(shí)度可到達(dá)最大理論密度的82%，碾壓必須進(jìn)行到96%為止〔以最大理論密度為標(biāo)準(zhǔn)，取決與管理部門(mén)的要求，通常的混合料孔隙率位3-5%〕。在不考慮碾壓對(duì)產(chǎn)生側(cè)向位移有影響的情況下，松鋪密實(shí)度與松鋪厚度、松鋪系數(shù)城反比例關(guān)系，以鋪筑厚度50mm為例：詳見(jiàn)表1

表1

不同松鋪密實(shí)度時(shí)松鋪厚度及松鋪系數(shù)

松鋪密實(shí)度%

松鋪厚度mm

53.3

54.5

55.8

57.1

58.5

60.0

61.5

63.2

64.9

66.7

68.6

松鋪系數(shù)

1.066

1.090

1.116

1.142

1.170

1.200

1.230

1.264

1.298

1.334

1.372

從表1可以看出：1〕鋪筑等厚度的瀝青路面，不同的松鋪密實(shí)度對(duì)應(yīng)不同的松鋪厚度，從而導(dǎo)致松鋪厚度與壓實(shí)厚度比值即松鋪系數(shù)的不穩(wěn)定性。因此，均勻攤鋪，保證松鋪密實(shí)度的穩(wěn)定性，減少松鋪厚度的波動(dòng)范圍，是決定松鋪系數(shù)穩(wěn)定性的重要因素；2〕松鋪密實(shí)度越大，松鋪厚度越小，所對(duì)應(yīng)的松鋪系數(shù)那么越小。實(shí)踐證明，松鋪密實(shí)度越大，鋪筑材料的初始強(qiáng)度越高，對(duì)于最終壓實(shí)越有利，松鋪系數(shù)那么越容易控制。因此，有意識(shí)的增大松鋪密實(shí)度，對(duì)于松鋪系數(shù)的穩(wěn)定非常重要。

壓實(shí)工藝

壓實(shí)是瀝青路面施工的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。通過(guò)碾壓，克服多項(xiàng)松散材料中固體顆粒間的摩擦力、粘著力，排除顆粒間的空隙，使各個(gè)顆粒發(fā)生位移，相互楔擠靠近，到達(dá)密實(shí)要求。事實(shí)上，固體顆粒是有一個(gè)的側(cè)向位移的，而不只是垂直向下的。良好的壓實(shí)是是固體顆粒逐步、穩(wěn)定的發(fā)生位移，而且側(cè)向位移相當(dāng)小，使平整度、厚度、壓實(shí)度都能滿足要求。顆粒位移速度過(guò)快或側(cè)向位移過(guò)大，就會(huì)造成碾壓失穩(wěn)，被碾壓材料松鋪厚度不能有效控制，從而倒是不良的壓實(shí)后果。因此，采用先進(jìn)的壓實(shí)工藝，事實(shí)均勻、穩(wěn)定碾壓，減少側(cè)向位移，是實(shí)現(xiàn)松鋪系數(shù)穩(wěn)定的重要途徑。

瀝青混合料的碾壓工藝

混合料的碾壓作業(yè)原那么上應(yīng)分為初壓、復(fù)壓、終壓三個(gè)階段進(jìn)行。

碾壓模式確實(shí)定是碾壓工藝的重要組成局部，它包括確定碾壓帶的數(shù)量，碾壓帶的縱向和橫向的布置，各碾壓帶之間橫向與縱向重疊度以及壓路機(jī)行進(jìn)的路線等。

壓實(shí)質(zhì)量的控制

鋪層的壓實(shí)質(zhì)量控制應(yīng)包括兩方面的要求：

①

平均壓實(shí)度的控制；

②

壓實(shí)度變異性的控制

壓實(shí)度的控制方法應(yīng)采用適度取芯抽檢與鋪層全面無(wú)破損檢測(cè)壓實(shí)度相結(jié)合的方法。

施工中松鋪系數(shù)的控制方法

嚴(yán)把材料質(zhì)量關(guān)，優(yōu)化配合比設(shè)計(jì)

盡量選用同一原產(chǎn)地且同規(guī)格型號(hào)的砸石機(jī)、同規(guī)格同型號(hào)且篩孔一致的篩分機(jī)生產(chǎn)的碎石。

硬化處理料場(chǎng)，并分別堆放，使各個(gè)規(guī)格集料相隔離。

依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格配合比設(shè)計(jì)的三個(gè)階段，確定適宜的生產(chǎn)配合比，并反復(fù)進(jìn)行馬歇爾試驗(yàn)、提取和篩分試驗(yàn)，驗(yàn)證每天的生產(chǎn)配合比。

第一階段：目標(biāo)配合比設(shè)計(jì)

目標(biāo)配合比設(shè)計(jì)的目的是為了優(yōu)選原材料和礦料級(jí)配，并為生產(chǎn)配合比提供各種礦料的比例和最正確油石比的目標(biāo)值。

第二階段：生產(chǎn)配合比設(shè)計(jì)

生產(chǎn)配合比設(shè)計(jì)的目的是為了在實(shí)際的生產(chǎn)條件下，能生產(chǎn)出符合目標(biāo)配合比設(shè)計(jì)要求的瀝青混合料來(lái)。由于實(shí)驗(yàn)室的拌制過(guò)程與實(shí)際生產(chǎn)條件有很大差異，尤其是集料烘干過(guò)程和二次篩分對(duì)礦料級(jí)配的影響，因而必須通過(guò)對(duì)攪拌設(shè)備運(yùn)行參數(shù)的調(diào)整才可能使所生產(chǎn)的瀝青混合料盡可能地接近目標(biāo)配合比的要求，并獲得在實(shí)際生產(chǎn)過(guò)程可以實(shí)現(xiàn)的礦料級(jí)配與最正確瀝青用量。

第三階段：生產(chǎn)配合比驗(yàn)證

1、生產(chǎn)配合比的驗(yàn)證應(yīng)分成試拌和試鋪兩個(gè)階段來(lái)進(jìn)行。

2、通過(guò)試拌、試鋪的生產(chǎn)配合比將最終確定為生產(chǎn)用的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)配合比，標(biāo)準(zhǔn)配合比在生產(chǎn)過(guò)程中不得隨意變更，并根據(jù)質(zhì)量控制要求確定在施工中容許偏離標(biāo)準(zhǔn)配合比的波動(dòng)范圍，用以檢查混合料的生產(chǎn)質(zhì)量。

3、當(dāng)原材料發(fā)生變化而導(dǎo)致混合料的礦料級(jí)配和馬歇爾技術(shù)指標(biāo)較大偏離標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)配合比時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整配合比，必要時(shí)應(yīng)重新進(jìn)行配合比設(shè)計(jì)。

減少施工中的離析，確保材料的均勻性

由于各規(guī)格的集料比重不同及與瀝青的結(jié)合力存在的差異，混合料在儲(chǔ)、運(yùn)、裝、卸等環(huán)節(jié)中，會(huì)出現(xiàn)不同程度的離析。因此，我們應(yīng)從材料的購(gòu)置、儲(chǔ)存堆放、拌合、運(yùn)輸、攤鋪整個(gè)過(guò)程防止產(chǎn)生離析。

混合料溫度離析的控制

混合料的溫度離析是指混合料各局部的溫度發(fā)生差異，溫度離析的原因主要來(lái)自以下兩個(gè)方面：

①

混合料在自卸卡車(chē)和攤鋪機(jī)料斗的溫度離析是由于熱瀝青混合料與外界接觸的界面〔金屬、空氣〕，其傳熱條件與內(nèi)部材料不同而引起的。與外部界面接觸的混合料導(dǎo)熱快而首先冷卻，而內(nèi)部材料由于已冷卻的混合料形成的隔熱層而仍然保持著較高的溫度。

②

在攤鋪?zhàn)鳂I(yè)中，每一卡車(chē)的混合料卸入料斗后，通常總是首先將位于中部的溫度較高的材料送至熨平板下部首先進(jìn)行攤鋪，而與料斗側(cè)壁和頂部空氣相接觸的溫度較低的料總是在這一卡車(chē)混合料的最后才被攤鋪至路面上。這將使攤鋪在路面上的混合料的溫度明顯地呈現(xiàn)出高溫帶與低溫帶間隔出現(xiàn)的規(guī)律，被稱(chēng)為溫度的循環(huán)離析。

從路基開(kāi)始提高平整度，減少鋪筑厚度的不均勻性

根據(jù)平整度的傳遞理論，如果下承層存在嚴(yán)重的不平整，上一層鋪筑的再平整，經(jīng)碾壓也會(huì)形成與下承層相同的波浪，只是波浪比下承層的較小而已，平整度僅得到局部改善，并未完全消除。實(shí)踐同樣說(shuō)明，鋪筑一層就能很好的改善平整度是不可能完全做到的。因此，只有保證了路基平整度，才能保證鋪筑厚度的均勻性穩(wěn)定。

下承層的檢查與處理：

對(duì)基層質(zhì)量的結(jié)構(gòu)強(qiáng)度、彎沉、壓實(shí)度、平整度、橫坡和高程等指標(biāo)應(yīng)進(jìn)行復(fù)驗(yàn)，各項(xiàng)指標(biāo)必須到達(dá)要求控制的范圍，不合格的局部應(yīng)進(jìn)行修補(bǔ)，必要時(shí)應(yīng)返工。

在基層上鋪筑瀝青面層前應(yīng)按要求噴灑透層油或鋪筑下封層。透層油滲透入基層的深度宜不小于5

mm，并與基層聯(lián)結(jié)成一體，下封層應(yīng)與基層牢固粘結(jié)并形成完整的整體，不得有外露的局部基層。

在鋪筑面層的結(jié)構(gòu)層前均應(yīng)要求噴灑粘層油，粘層油應(yīng)噴灑均勻而形成一完整的薄層，不得有灑花、漏空或成條狀，也不得有堆積。

瀝青面層各結(jié)構(gòu)層在施工前均應(yīng)進(jìn)行質(zhì)量檢查，各項(xiàng)指標(biāo)合格前方可施工，局部缺陷〔嚴(yán)重離析、裂縫、泛油等〕應(yīng)進(jìn)行修復(fù)。

正確選用松鋪系數(shù)

松鋪系數(shù)的正確選用，是松鋪系數(shù)有效控制的前提和根底，一般分為以下幾個(gè)局部：

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)選用松鋪系數(shù)。瀝青混合料的松鋪系數(shù)一般控制在1.15—1.35之間，我們應(yīng)結(jié)合施工經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)混合料特性、厚度、施工機(jī)械、施工工藝以及現(xiàn)場(chǎng)施工環(huán)境，通過(guò)實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)綜合分析來(lái)選取松鋪系數(shù)。以理想壓實(shí)位根底，攤鋪過(guò)程中初步驗(yàn)證松鋪系數(shù)。

利用松鋪密實(shí)度初步驗(yàn)證：根據(jù)攤鋪原理中松鋪密實(shí)度與松鋪系數(shù)的關(guān)系，我們可以用核子密度儀測(cè)定整平板后松鋪材料的平均密實(shí)度〔以最大理論密度位標(biāo)準(zhǔn)，理想最準(zhǔn)壓實(shí)度為96%，孔隙率為4%〕,用來(lái)計(jì)算理論松鋪系數(shù)，其公式：K=96r0/100r，式中：k為松鋪系數(shù)、r0為最大理論密實(shí)度、r為平均松鋪密實(shí)度，均以百分?jǐn)?shù)計(jì)，得出的結(jié)果用于驗(yàn)證平均攤鋪厚度的準(zhǔn)確性。

利用攤鋪長(zhǎng)度初步驗(yàn)證：在均勻攤鋪過(guò)程中，我們可以測(cè)定攤鋪一車(chē)或者連續(xù)幾車(chē)混合料的長(zhǎng)度L，同時(shí)計(jì)算理論攤鋪長(zhǎng)度L0，其公式為：L0=100G/96%rBH。式中L0為理論攤鋪長(zhǎng)度，以m計(jì)；G為一車(chē)或連續(xù)幾車(chē)混合料的質(zhì)量，以T計(jì)；B

為攤鋪寬度，以m計(jì)；H為設(shè)計(jì)厚度，以cm計(jì)；r為最大理論密度，以g/cm3計(jì)；兩者結(jié)果相比擬，間接驗(yàn)證平均攤鋪厚度的準(zhǔn)確性。

測(cè)定實(shí)際平均松鋪系數(shù)。一方面分別測(cè)定平均松鋪厚度和平均壓實(shí)厚度，即可得出平均松鋪系數(shù)；另一方面可以分別用水準(zhǔn)儀測(cè)定下承層的縱斷高程、松鋪時(shí)的縱斷高程與壓實(shí)后的縱斷高程，來(lái)計(jì)算平均松鋪厚度與平均壓實(shí)厚度，得出實(shí)際平均松鋪系數(shù)。

確定適宜的松鋪系數(shù)。實(shí)測(cè)平均松鋪系數(shù)，只有在平整度、厚度、壓實(shí)度均滿足要求的前提的下，才能作為用于指導(dǎo)大面積瀝青砼施工的依據(jù)。當(dāng)上述任何一項(xiàng)指標(biāo)不合符規(guī)定要求時(shí)，需從新做試驗(yàn)段，確定新的松鋪系數(shù)，直到滿足要求為止。

提高攤鋪質(zhì)量

把握好攤鋪速度，使其與供料相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)均勻連續(xù)攤鋪，以減少因攤鋪機(jī)的停頓造成的松鋪系數(shù)不均勻。

調(diào)整好熨平板的左右高度，使其與橫坡一致，同時(shí)保持熨平板前混合料的高度，確保每一斷面攤鋪的厚度相同。

保證受料斗的連續(xù)供料和螺旋布料器的均勻轉(zhuǎn)速，實(shí)現(xiàn)瀝青混合料在全幅范圍內(nèi)的均勻攤鋪。

選擇好熨平板及夯錘的頻率與振幅，并保持一致。通常情況下，選用高頻率低振幅，一方面能增加初始密實(shí)度并使其處于穩(wěn)定，另一方面能保持較好的攤鋪平整度。

控制好攤鋪機(jī)初始仰角，以減少起步時(shí)調(diào)整厚底的攤鋪長(zhǎng)度，使攤鋪機(jī)能盡早進(jìn)入正常的攤鋪狀態(tài)。

配套選擇適合的壓實(shí)設(shè)備。結(jié)合實(shí)際工程，根據(jù)路面的等級(jí)、層次、厚度、粒徑、攤鋪速度以及現(xiàn)場(chǎng)施工環(huán)境，正確選擇壓實(shí)設(shè)備的規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量。

嚴(yán)格控制碾壓溫度。?公路瀝青路面施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?〔JTJ032--94〕明確規(guī)定了各碾壓階段的溫度控制范圍，應(yīng)根據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)溫度、濕度、風(fēng)力、鋪筑厚度、下承層濕度等，并利用溫度參數(shù)，估算有效的壓實(shí)時(shí)間，能使在規(guī)定的溫度范圍內(nèi)和較高的溫度下完成碾壓，以到達(dá)預(yù)期的壓實(shí)效果。

標(biāo)準(zhǔn)碾壓并保持連續(xù)均勻。按照標(biāo)準(zhǔn)碾壓，遵循先輕后重、由低到高、由慢到快、逐步向前的原那么，根據(jù)機(jī)械組合和順序，交叉流水作業(yè)，錯(cuò)開(kāi)轉(zhuǎn)頭、停頓位置和碾壓接頭，防止齊頭并進(jìn)，同時(shí)保持連續(xù)均勻。

正確選擇合理的壓實(shí)速度與次數(shù)，在實(shí)際施工過(guò)程中，必須保證適當(dāng)?shù)?、均勻的碾壓速度和足夠的壓?shí)次數(shù)。速度過(guò)慢，會(huì)因溫度降低而失去有效的壓實(shí)時(shí)間也會(huì)影響壓實(shí)效果以及施工的間斷；速度過(guò)快，混合料容易產(chǎn)生延壓實(shí)方向的位移，形成橫向裂縫或新的波浪線。因此，壓實(shí)速度對(duì)于穩(wěn)定碾壓尤為重要，而碾壓次數(shù)壓實(shí)度的結(jié)果起著決定作用。

確定適宜的振頻與振幅。我們應(yīng)根據(jù)鋪筑層厚度、碾壓階段確定的適宜的振頻與振幅，以滿足整個(gè)鋪筑層內(nèi)相同的壓實(shí)度。

小結(jié)

松鋪系數(shù)重要的是在路面施工過(guò)程中應(yīng)得到有效的控制。實(shí)際施工證明，松鋪系數(shù)的正確選用和控制，能確保路面的平整度、厚度及碾壓質(zhì)量，必須引起我們足夠的重視。因此，在瀝青路面施工過(guò)程中，嚴(yán)把每一個(gè)施工環(huán)節(jié)的質(zhì)量關(guān)，應(yīng)從原材料檢驗(yàn)、施工機(jī)械配置、施工工藝松鋪系數(shù)等方面進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)質(zhì)量管理，強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí)，增強(qiáng)施工人員責(zé)任心，努力提高瀝青路面施工工藝和技術(shù)水平，確保工程質(zhì)量。

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