第一篇：關(guān)于安徽農(nóng)村社會(huì)保障地方性立法探析

關(guān)于安徽農(nóng)村社會(huì)保障地方性立法探析

論文摘要：安徽省農(nóng)村社會(huì)保障工作正在持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，但是農(nóng)村社會(huì)保障的地方性立法工作尚處于探索階段，存在很多問(wèn)題。文章就安徽省農(nóng)村社會(huì)保障立法作出必要性和可行性分析，對(duì)構(gòu)建和完善我省農(nóng)村社保的立法工作提出了建議，認(rèn)為應(yīng)采取統(tǒng)一立法模式，確立“全覆蓋”、“低水平”、“與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”和“社會(huì)保障一體化”原則，做到科學(xué)立法，程序公開(kāi)公正。并在立法中注意做好農(nóng)村社會(huì)保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接工作，關(guān)注特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題以及強(qiáng)化解決農(nóng)村社會(huì)保障糾紛的救濟(jì)立法。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)保障；地方性立法；特殊群體社會(huì)保障

隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的逐步老化，農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障、家庭保障功能逐漸弱化，農(nóng)村人口對(duì)社會(huì)保障的需要越來(lái)越迫切。安徽作為中部農(nóng)業(yè)和人口大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，農(nóng)村社會(huì)保障的制度建設(shè)起步較晚，但對(duì)社會(huì)保障的需求又較為迫切。目前，安徽省積極響應(yīng)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的工作號(hào)召，農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)施也取得了相當(dāng)?shù)某尚?，但從法律制度而言，農(nóng)村社會(huì)保障的立法工作尚處于探索階段，許多制度尚未成型。

一、安徽省農(nóng)村社會(huì)保障地方性立法的現(xiàn)狀分析

(一)農(nóng)村社會(huì)保障的法律意識(shí)滯后，地方性立法存在大量空白

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利三個(gè)方面，涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、“五?！惫B(yǎng)、優(yōu)撫安置、社會(huì)救濟(jì)等項(xiàng)目。目前，安徽省農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)滯后。首先，在立法意識(shí)上，還沒(méi)有完全看到建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的重要性與迫切性，社會(huì)保障的很多項(xiàng)目尚未納入地方性立法的規(guī)劃，農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施只是通過(guò)政府的通知性的文件，以行政命令的方式推進(jìn)，幾乎無(wú)法可依。其次，社會(huì)保障存在大量的立法空白。比如農(nóng)村失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等處于立法空白。農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力根本沒(méi)有失業(yè)保障。農(nóng)村婦女沒(méi)有生育保險(xiǎn)待遇可以享受。

從農(nóng)民的角度來(lái)說(shuō)，由于法律知識(shí)的缺乏和社會(huì)保障意識(shí)的淡薄，大多數(shù)人錯(cuò)誤地認(rèn)為社會(huì)保障完全是政府的責(zé)任，如果要求農(nóng)民個(gè)人繳納社會(huì)保障費(fèi)用，那無(wú)疑是“亂收費(fèi)”。另外，由于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定多是政策性文件，不同于法律文件，公開(kāi)性也較差，造成許多農(nóng)民對(duì)制度的知曉程度較低。

(二)立法層次低，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性

目前，安徽省關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的地方性立法僅有一部政府規(guī)章——《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》，其余的多是政府工作部門(mén)的文件。比如，目前指導(dǎo)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的有《安徽省新農(nóng)合補(bǔ)償實(shí)施方案(試行)》(皖衛(wèi)農(nóng)[2007]89號(hào))、《關(guān)于提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償待遇的通知》(皖衛(wèi)農(nóng)[2008]19號(hào))、《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》(皖衛(wèi)農(nóng)[2008]89號(hào))以及2009年省衛(wèi)生廳、省財(cái)政廳《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施辦法》。以上的政策性文件，幾乎每年都有新的變化，缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致社會(huì)重視程度不夠，大家會(huì)把它僅僅看作是某個(gè)方面的政策，而不是有機(jī)的法律體系。其次，制定機(jī)關(guān)多是政府的工作部門(mén)，沒(méi)有地方性立法權(quán)，也導(dǎo)致社會(huì)保障制度不夠權(quán)威，政府、社會(huì)、部門(mén)、家庭和個(gè)人責(zé)任不清，缺乏必要的強(qiáng)制性和約束性。

(三)沒(méi)有統(tǒng)一的地方性立法，缺乏整體規(guī)劃性

安徽省現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障方面的規(guī)定，除有極少量的省人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)和省政府制定的規(guī)章外，其余絕大部分出自省政府辦公廳、勞動(dòng)與社會(huì)保障、民政、衛(wèi)生等職能部門(mén)。因?yàn)楦鞑块T(mén)的職能范圍不同，導(dǎo)致制定規(guī)范性文件時(shí)的政策選擇和價(jià)值取向不同，缺乏部門(mén)之間的橫向協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，也沒(méi)有制度建設(shè)的縱向邏輯連貫性和系統(tǒng)性，這使規(guī)范的執(zhí)行者與遵守者均無(wú)所適從，造成法制資源的浪費(fèi)。

二、安徽省農(nóng)村社會(huì)保障地方性立法的必要性和可行性分析

(一)安徽省新農(nóng)村建設(shè)需要農(nóng)村社會(huì)保障的地方性立法

黨中央、國(guó)務(wù)院以中發(fā)[2006]1號(hào)文件的形式，發(fā)布了關(guān)于建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村目標(biāo)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村既包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也包括農(nóng)村各項(xiàng)制度的建設(shè)和完善，其中，在農(nóng)村建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，亦是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。

我們不能忽視新農(nóng)村建設(shè)的社會(huì)背景，那就是伴隨著城市化進(jìn)展，安徽農(nóng)村土地被大量占用，農(nóng)村人均耕地面積急劇減少，城市化進(jìn)程與農(nóng)村人口就業(yè)水平脫節(jié)，從事農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增大，農(nóng)民收入不穩(wěn)定。更值得憂慮的是，在生產(chǎn)生活條件落后的農(nóng)村社會(huì)兩極分化日益加劇的情況下，大部分農(nóng)村居民未被納入基本保障體系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱的貧困人群有所擴(kuò)大，導(dǎo)致矛盾加劇。如果在農(nóng)村不建立良好的社會(huì)保障制度，新農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將不會(huì)順暢地發(fā)展起來(lái)。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，政府應(yīng)重視保護(hù)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利，要通過(guò)公共財(cái)政補(bǔ)貼，幫助農(nóng)民建立起包括合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障體系，以保障社會(huì)公平和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。而這一切，最終還是要靠立法來(lái)進(jìn)行制度保障。

(二)安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障工作日益完善，能夠?yàn)榈胤叫粤⒎ㄌ峁┙?jīng)濟(jì)和制度支持

不少人認(rèn)為安徽省目前的財(cái)力尚未達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面社會(huì)保障的階段，立法工作可以延后。事實(shí)并非如此。就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言，德國(guó)、法國(guó)等13個(gè)歐盟國(guó)家在類似于中國(guó)目前或更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時(shí)，已經(jīng)成功地建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)甚至稍微落后的印度，為了防止出現(xiàn)因老返貧的現(xiàn)象，也為65歲以上的老人提供每月5美元的養(yǎng)老金。實(shí)行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與國(guó)外做法相比，安徽省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上已經(jīng)達(dá)到了在農(nóng)村建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的條件。

根據(jù)2006年《安徽關(guān)于貫徹推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，我省正逐步加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入，建立與農(nóng)村發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)范圍。落實(shí)軍烈屬優(yōu)撫政策和各項(xiàng)救災(zāi)救濟(jì)政策。保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，進(jìn)一步完善農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民補(bǔ)助等社會(huì)救助體系。2007年安徽進(jìn)一步出臺(tái)《推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度，將農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年平均l200元，提高農(nóng)村醫(yī)療救助水平，逐步建立重大傳染病病人醫(yī)療救助和生活救助保障機(jī)制，盡快實(shí)現(xiàn)部分社會(huì)保障制度全面覆蓋農(nóng)村。同時(shí)，開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，逐步建立以個(gè)人賬戶為主、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼為輔、與其他社會(huì)保險(xiǎn)相互銜接的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。積極做好被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作。

安徽省目前已建立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、最低生活保障等在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障的基本框架，并且體現(xiàn)出制度化、統(tǒng)一化的特點(diǎn)。比如，在新農(nóng)村合作醫(yī)療方面，安徽規(guī)定自2008年始，將在現(xiàn)有參合費(fèi)用統(tǒng)一、籌資標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下，對(duì)全省100個(gè)參合縣、市、區(qū)實(shí)行統(tǒng)一操作，包括統(tǒng)一補(bǔ)償模式、統(tǒng)一起付線和封頂線、統(tǒng)一補(bǔ)償比例、統(tǒng)一實(shí)行保底補(bǔ)償、統(tǒng)一逐步取消家庭賬戶實(shí)行門(mén)診統(tǒng)籌、統(tǒng)一慢性病病種和補(bǔ)償辦法、統(tǒng)一規(guī)范二次補(bǔ)償和健康體檢、統(tǒng)一基本用藥目錄和診療項(xiàng)目等。八大統(tǒng)一徹底改變2003年以來(lái)以縣為單位、各參合縣標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，也改變了貧縣與富縣之間由于補(bǔ)助差距過(guò)大而導(dǎo)致的明顯不公。

因此，在經(jīng)濟(jì)和制度條件都基本具備的情況下，目前的工作就是通過(guò)地方性立法的方式將已經(jīng)日趨成熟的經(jīng)驗(yàn)和制度法律化，并給未來(lái)的工作提供法律依據(jù)。

(三)地方性立法的創(chuàng)制性和靈活性，能為農(nóng)村社會(huì)保障提供前瞻性的技術(shù)支持

當(dāng)前我國(guó)正在抓緊制定社會(huì)保險(xiǎn)法。從目前草案看，這部法律并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，只是對(duì)目前農(nóng)村建立起來(lái)的新型合作醫(yī)療制度和社會(huì)養(yǎng)老制度予以確認(rèn)。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，在上位法有空白的情況下，地方性立法的首要任務(wù)就是以立法的形式創(chuàng)制性解決由地方自己解決的問(wèn)題，是對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的拾遺補(bǔ)缺，重點(diǎn)解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中無(wú)法可依的現(xiàn)狀。

因此，我省農(nóng)保立法工作完全可以在堅(jiān)持法制統(tǒng)一前提下，努力突出地方特色，為農(nóng)村社會(huì)保障提供前瞻性的技術(shù)支持。在立法中強(qiáng)調(diào)針對(duì)性、可行性和地方特色，努力對(duì)國(guó)家法律的補(bǔ)充和細(xì)化上下功夫，把搞好創(chuàng)制性立法作為立法重點(diǎn)，對(duì)法律尚無(wú)明確規(guī)定、而我省又迫切需要且條件成熟的，大膽探索，先行制定地方性法規(guī)。

三、構(gòu)建和完善安徽省農(nóng)村社會(huì)保障的立法制度

(一)確立農(nóng)村社會(huì)保障的立法原則

農(nóng)村社會(huì)保障立法和制度建設(shè)應(yīng)明確“全覆蓋”、“低水平”、“與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”和“社會(huì)保障一體化”原則。為貫徹這一原則，在地方性立法中要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：1．堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)的制度建設(shè)方針。2．堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)、公平與效率相結(jié)合、自我保障和國(guó)家保障相結(jié)合，保障水平與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。3．實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼、社會(huì)捐助等多渠道籌資方式。4．堅(jiān)持因地制宜，分類試點(diǎn)。5．堅(jiān)持屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)。

(二)確立統(tǒng)一的立法形式和體系

安徽省農(nóng)村社會(huì)保障立法面臨的首要問(wèn)題是立法體系的選擇。根據(jù)社會(huì)保障項(xiàng)目的不同，可以分項(xiàng)立法和統(tǒng)一立法，但兩者各有利弊，前者靈活性強(qiáng)而穩(wěn)定性不足，后者正好相反。從目前我省社會(huì)保障已有的規(guī)定來(lái)看，各種規(guī)定比較零散，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性，因此，我省立法采取統(tǒng)一性立法的方式比較可取。具體而言，由安徽省人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)根據(jù)憲法制定《安徽省農(nóng)村社會(huì)保障條例》，分為總則和分則兩部分?？倓t規(guī)定農(nóng)村社會(huì)保障的基本原則和保障對(duì)象和保障項(xiàng)目。保障項(xiàng)目包括農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、最低生活保障、專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助等。分則規(guī)定各社會(huì)保障項(xiàng)目的參保人、主管機(jī)關(guān)、資金籌集、資金管理、保險(xiǎn)待遇以及法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容。

(三)科學(xué)立法，保障程序公開(kāi)公正

農(nóng)村社會(huì)保障事關(guān)農(nóng)民、民生，要考慮省內(nèi)不同地區(qū)、不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，如果在制度設(shè)計(jì)和保障待遇方面差異過(guò)大，則不符合法制的統(tǒng)一性以及社會(huì)保障的公平性。因此，我省立法時(shí)要做到科學(xué)立法，從論證、起草、修改、、審議和通過(guò)，每一個(gè)過(guò)程都要嚴(yán)格按照立法程序走，不搶程序，不越程序，該調(diào)研的一定要調(diào)研，該聽(tīng)證的一定要聽(tīng)證。要將立法調(diào)研、起草、審議和法規(guī)通過(guò)后的各項(xiàng)工作內(nèi)容具體化、規(guī)范化。

四、安徽省地方性立法還應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

(一)注意做好農(nóng)村社會(huì)保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接

目前大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，轉(zhuǎn)為農(nóng)民工的身份，按照當(dāng)前的政策，應(yīng)給予其城市勞動(dòng)者的待遇，為其購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，可能隨時(shí)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，相應(yīng)的養(yǎng)老制度安排也會(huì)不同，目前這兩者如何銜接還沒(méi)有明確的規(guī)定。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，一些地方要求農(nóng)村中小學(xué)生加入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但同時(shí)農(nóng)村以家庭為單位參加新農(nóng)合，二者的銜接也要加以研究，避免農(nóng)民重復(fù)參保，增加負(fù)擔(dān)?！靶罗r(nóng)?！睂?shí)施后，如何與“老農(nóng)保”銜接，也是迫切需要解決的問(wèn)題。目前北京市的一些做法可以提供立法參考。比如，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的，農(nóng)保繳費(fèi)年限可按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)折算。參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工到達(dá)領(lǐng)取年齡時(shí)不符合按月領(lǐng)取條件的，可按一次性待遇政策，將資金轉(zhuǎn)入農(nóng)保機(jī)構(gòu)，建立個(gè)人賬戶，享受農(nóng)保待遇。農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)履行了與城鎮(zhèn)職工同等義務(wù)的，退休時(shí)可以享受同等權(quán)利。

(二)特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題

1．失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。除目前受到廣泛關(guān)注的農(nóng)民工之外，失地農(nóng)民的社會(huì)保障也需要獲得法律保護(hù)。目前，失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的主要來(lái)源是征地補(bǔ)償費(fèi)中的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，也就是江浙等地區(qū)所試行的“土地?fù)Q保障”。但是現(xiàn)在的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，無(wú)法滿足失地農(nóng)民未來(lái)生活的基本保障。因此建議在立法中，把失地農(nóng)民納入到最低生活保障的范圍之內(nèi)。失地農(nóng)民大多生活在城市近郊或者就在市區(qū)生活，且已經(jīng)基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以失地農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與城市居民最低生活保障一致。其次，要為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障，勞動(dòng)保障部門(mén)要建立專門(mén)的失地農(nóng)民基本生活保障個(gè)人專戶檔案和相應(yīng)的繳費(fèi)證、領(lǐng)取證，確保失地農(nóng)民進(jìn)入領(lǐng)取年齡后按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。第三，要為農(nóng)民參加醫(yī)療保險(xiǎn)排除制度上的障礙。目前，失地農(nóng)民參加醫(yī)療保障仍然存在身份上的不確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)在個(gè)人、集體“拿大頭”的情況下，給予一定的優(yōu)惠政策，確保農(nóng)民大病有錢醫(yī)。

2．農(nóng)村雇工的社會(huì)保障。農(nóng)村雇工是繼農(nóng)民工以后出現(xiàn)的一個(gè)社會(huì)群體。雇主是承包集體土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)承包、轉(zhuǎn)包等方式擁有較多的土地使用權(quán)。雇工有的是既經(jīng)營(yíng)自己承包的土地又兼職被雇用；有的是將自己承包的土地轉(zhuǎn)包給雇主，同時(shí)又被雇用；有的是可能放棄承包權(quán)，完全被雇用。農(nóng)村中的雇工現(xiàn)象已形成了一種特殊的勞動(dòng)關(guān)系。一方面，它有雇傭合同關(guān)系的特點(diǎn)，不完全等同于勞動(dòng)法上的勞動(dòng)關(guān)系，另一方面，雇工和雇主之間也存在著勞動(dòng)報(bào)酬的支付、生產(chǎn)安全、職業(yè)病危害等問(wèn)題，要求《勞動(dòng)法》上的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，因此，繼對(duì)農(nóng)民工、失地農(nóng)民的權(quán)益關(guān)注后，應(yīng)該對(duì)正在發(fā)展的農(nóng)村雇工問(wèn)題特別關(guān)注，探討農(nóng)村雇工的職業(yè)病危害和工傷保險(xiǎn)問(wèn)題。

3．農(nóng)村計(jì)劃生育戶的社會(huì)保障問(wèn)題。隨著計(jì)劃生育政策的繼續(xù)推行，農(nóng)村計(jì)劃生育人口也在繼續(xù)增長(zhǎng)，其養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯。針對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女戶和兩女戶的養(yǎng)老保障問(wèn)題，中共中央、國(guó)務(wù)院2000年在《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中明確提出，在農(nóng)村，堅(jiān)持政府支持和農(nóng)民自愿的原則，根據(jù)實(shí)際情況逐步建立實(shí)行計(jì)劃生育的獨(dú)生子女戶和兩女戶的養(yǎng)老保障制度。根據(jù)這一政策，我省立法中，應(yīng)將農(nóng)村計(jì)劃生育戶的社會(huì)保障問(wèn)題和其他人口區(qū)別對(duì)待，建議可以采取江蘇省的“財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)，集體出一點(diǎn)，個(gè)人交一點(diǎn)的辦法”，為計(jì)劃生育戶籌集養(yǎng)老資金，探討融社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與計(jì)劃生育戶養(yǎng)老保險(xiǎn)合一的制度。

(三)強(qiáng)化解決農(nóng)村社會(huì)保障糾紛的救濟(jì)性立法

目前的社會(huì)保障立法中關(guān)于法律責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)途徑的規(guī)定比較缺乏，這也是導(dǎo)致有法不依的關(guān)鍵原因之一。再加上農(nóng)民自身權(quán)利意識(shí)淡薄，法律知識(shí)欠缺，因此建議在立法中設(shè)立符合農(nóng)村和農(nóng)民的法律服務(wù)體系和司法救濟(jì)制度。如：加強(qiáng)基層行政機(jī)關(guān)的法律服務(wù)功能，為農(nóng)民普及社會(huì)保障的法律知識(shí)。設(shè)立多渠道的救濟(jì)途徑，以行政救濟(jì)為主，司法救濟(jì)為最終救濟(jì)。簡(jiǎn)化辦案程序和起訴條件，明確當(dāng)事人的舉證責(zé)任，強(qiáng)化基層派出法庭的司法力量，深入到田間地頭為農(nóng)民處理社會(huì)保障糾紛。此外，針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民，減免訴訟費(fèi)用，及時(shí)提供法律援助也尤為重要，這也需要在地方性立法中加以具體規(guī)定。

第二篇：社會(huì)保障立法之探索

社 會(huì) 保 障 立 法 之 探 索社會(huì)保障制度在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會(huì)保障制度比較成熟的國(guó)家，都是通過(guò)社會(huì)保障立法，使社會(huì)保障制度得以確立；通過(guò)社會(huì)保障法的實(shí)施，使社會(huì)保障制度得以規(guī)范；通過(guò)社會(huì)保障法的修改，使社會(huì)保障制度得以完善。我國(guó)的社會(huì)保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的建立。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，社會(huì)保障制度的建立必須堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實(shí)施也會(huì)遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國(guó)《勞動(dòng)法》的頒布以及xx制定的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等4個(gè)法規(guī)，已經(jīng)在社會(huì)保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會(huì)保障法通則》，使之對(duì)相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國(guó)改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障體系。

一、社會(huì)保障立法的法理分析目前我國(guó)在社會(huì)保障制度方面尚無(wú)綜合性的法律，除近年來(lái)頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會(huì)保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會(huì)保障法通則》的立法形式，明確我國(guó)社會(huì)保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會(huì)保障法通則》作為規(guī)范國(guó)家、單位、個(gè)人等社會(huì)保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系。我國(guó)社會(huì)保障立法的依據(jù)是我國(guó)憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家確認(rèn)公民取得社會(huì)保障的權(quán)利，同時(shí)意味國(guó)家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會(huì)保障制度的建立，是國(guó)家為了充分實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)公民而言，社會(huì)保障制度不是國(guó)家的恩賜，而是對(duì)公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國(guó)家通過(guò)履行自己不可推卸的義務(wù)而實(shí)現(xiàn)公民的基本～。所以，公民具有不可剝奪的社會(huì)保障獲取權(quán)，國(guó)家的基本義務(wù)是社會(huì)保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。社會(huì)保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國(guó)家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國(guó)家沒(méi)有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會(huì)保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說(shuō)國(guó)家義務(wù)是社會(huì)保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國(guó)家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國(guó)家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國(guó)度里，權(quán)利并不來(lái)源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國(guó)的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家的認(rèn)可與支持，也需要通過(guò)立法和執(zhí)法對(duì)國(guó)家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會(huì)保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國(guó)家義務(wù)并防止國(guó)家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對(duì)相對(duì)方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國(guó)的社會(huì)保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國(guó)家能否有效地實(shí)現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約是否到位。社會(huì)保障法的突出特點(diǎn)有：

（一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受在社會(huì)保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國(guó)家、企事業(yè)單位和雇主、勞動(dòng)者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，當(dāng)國(guó)家履行義務(wù)的時(shí)候不存在任何直接的收益。首先，國(guó)家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，當(dāng)國(guó)家為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金時(shí)，只有資金的付出而不可能有資金的回報(bào)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的過(guò)程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動(dòng)時(shí)就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金的過(guò)程中，國(guó)家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個(gè)人來(lái)說(shuō)，其在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中以連續(xù)繳納保險(xiǎn)基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會(huì)為其養(yǎng)老時(shí)則無(wú)條件享受這一權(quán)利。

（二）受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一堅(jiān)持受益人即獲得保障的公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是社會(huì)保障立法的基本原則。受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一應(yīng)從兩個(gè)層面上來(lái)理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應(yīng)付的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金費(fèi)用，才能在法定事由出現(xiàn)之時(shí)得到相應(yīng)的保障，這是一般意義上受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一。對(duì)大多數(shù)公民來(lái)說(shuō)，在社會(huì)保障制度中；繳納保險(xiǎn)基金是他們必須履行的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，倘若這一基本義務(wù)得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實(shí)現(xiàn)其在社會(huì)保障制度中相應(yīng)的權(quán)利。其二，對(duì)于那些對(duì)國(guó)家、社會(huì)有特殊貢獻(xiàn)的公民，因?yàn)樗麄冊(cè)谔囟ǖ膷徫簧蠟閲?guó)家履行了特別的義務(wù)、做出了特殊的貢獻(xiàn)而應(yīng)享有優(yōu)于一般公民的社會(huì)保障，這是特殊意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

（三）義務(wù)的現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利的未來(lái)享受社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分。出于社會(huì)保險(xiǎn)有類似于“零存整取”儲(chǔ)蓄的特征，就使得社會(huì)保障制度中公民的部分權(quán)利與義務(wù)具有義務(wù)現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利未來(lái)享受的特殊性。以我國(guó)正在建立的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)為例，這三種保險(xiǎn)基金的重要來(lái)源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個(gè)人帳戶進(jìn)行積累。在實(shí)施積累的過(guò)程中，公民必須現(xiàn)實(shí)且持續(xù)地履行繳費(fèi)的義務(wù)，而給付卻要等待法定事由的出現(xiàn)，這就形成了履行義務(wù)（現(xiàn)在時(shí)）與享受權(quán)利（將來(lái)時(shí)）的時(shí)間差。形象地說(shuō)，當(dāng)勞動(dòng)者處于青壯年階段，只要不出現(xiàn)疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等意外情況，其獲得社會(huì)保障的權(quán)利就處于休眠狀態(tài)，而當(dāng)以上意外出現(xiàn)或年老退休時(shí)，其休眠的權(quán)利就會(huì)“蘇醒”，而這種權(quán)利的享受又是以其長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)不斷地履行勞動(dòng)和繳納社會(huì)

保險(xiǎn)費(fèi)等義務(wù)為前提的。

（四）公平原則指導(dǎo)下的有限按需分配公平與效率是社會(huì)發(fā)展中必須妥善處理的一對(duì)矛盾。根據(jù)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，在我國(guó)現(xiàn)階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農(nóng)村還只能提倡家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，對(duì)比較富裕地區(qū)的農(nóng)民則鼓勵(lì)通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)解決自身保障等問(wèn)題。這種面對(duì)我國(guó)國(guó)情、實(shí)事求是的作法本身就體現(xiàn)了公平原則，如果提出不切實(shí)際的保障標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間盲目攀比，只會(huì)形成新的、更大程度上的不公平。從社會(huì)保障面向社會(huì)全體成員這一點(diǎn)看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到綜合國(guó)力和資金統(tǒng)籌能力的限制，我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障并不是陽(yáng)光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導(dǎo)下有限度的、漸進(jìn)式的“按需分配”。如我國(guó)現(xiàn)階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對(duì)殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會(huì)扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準(zhǔn)則。這就是說(shuō)，社會(huì)保障雖然具有一定的國(guó)民收入再分配的作用，但這種再分配對(duì)調(diào)節(jié)收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現(xiàn)在保障基本～的實(shí)現(xiàn)上。

二、我國(guó)社會(huì)保障的立法難點(diǎn)我國(guó)亟待制定《社會(huì)保障法通則》，不僅因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障法規(guī)零散而不成體系，有的地方性社會(huì)保障法規(guī)的出臺(tái)頗有應(yīng)急色彩；更重要的原因是社會(huì)保障費(fèi)用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見(jiàn)，建立有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度，首先要處理好以下幾個(gè)難題：

（一）資金缺乏與人口眾多我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，在世界上屬于低收入國(guó)家。一個(gè)更為嚴(yán)峻的形勢(shì)是，到下世紀(jì)30年代我國(guó)人口可能達(dá)到16億，而屆時(shí)工薪階層的退休人數(shù)亦將達(dá)到高峰，退休人員將相當(dāng)于在職人員的40％以上?？梢灶A(yù)見(jiàn)，到下世紀(jì)我國(guó)社會(huì)保障金支付能力不足與保障對(duì)象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節(jié)流”，如盡可能減少管理費(fèi)用開(kāi)支；二是要在“開(kāi)源”上做好文章，資金來(lái)源多渠道是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)之一。為此，我國(guó)的社會(huì)保障制度必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是社會(huì)保障模式由“國(guó)家型”向“保險(xiǎn)型”轉(zhuǎn)變，二是社會(huì)保障基金籌集模式由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“國(guó)家積累制”轉(zhuǎn)變，三是由被動(dòng)地實(shí)施社會(huì)救濟(jì)向積極地推進(jìn)“再就業(yè)”工程轉(zhuǎn)變。

（二）用工與養(yǎng)老目前，我國(guó)正在建立由國(guó)家、用人單位、勞動(dòng)者三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)施的最常見(jiàn)難題是：有的固定制用人單位借口經(jīng)濟(jì)效益不好等實(shí)際困難停付、減付、欠付養(yǎng)老金，臨時(shí)用工企業(yè)又想方設(shè)法逃避為雇員繳納養(yǎng)老金。為了改變這一現(xiàn)狀，我們必須從明確養(yǎng)老金屬性、強(qiáng)制企事業(yè)單位和雇主繳納與喚醒勞動(dòng)者自我保障意識(shí)三方面著手。首先，養(yǎng)老金在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的基本屬性可以概括為“與勞動(dòng)者的工資一樣，屬于勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用的一部分，也是勞動(dòng)力價(jià)格或價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式，是勞動(dòng)者必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造的，是勞動(dòng)者一生勞動(dòng)報(bào)酬分期支付中的延期支付部分。”可見(jiàn)，企事業(yè)單位和雇主應(yīng)當(dāng)支付勞動(dòng)者的部分養(yǎng)老費(fèi)用。其次，對(duì)企事業(yè)單位和雇主來(lái)說(shuō)，在用工與養(yǎng)老的問(wèn)題上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雇員在其在職期間向企事業(yè)單位和雇主提供一定數(shù)量與質(zhì)量的勞動(dòng)，企事業(yè)單位和雇主就在一定時(shí)間享受到了獲得勞動(dòng)者提供勞動(dòng)的權(quán)利，而勞動(dòng)力的雇傭金理應(yīng)包括兩大部分：一是即時(shí)領(lǐng)取的工資，二是延遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金。因此，企事業(yè)單位和雇主必須在使用現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)者的同時(shí)，承擔(dān)為自己的雇傭者繳納部分養(yǎng)老費(fèi)用的義務(wù)，形成“誰(shuí)用工、誰(shuí)付薪、誰(shuí)養(yǎng)老”的良性循環(huán)格局。最后，勞動(dòng)者自身也必須明確：雇主支付的養(yǎng)老金既來(lái)源于勞動(dòng)者在“必要?jiǎng)趧?dòng)”中創(chuàng)造價(jià)值的一部分，又是雇主履行義務(wù)的必要形式，一定要在“必要?jiǎng)趧?dòng)”所創(chuàng)造的價(jià)值中預(yù)先提取；國(guó)家對(duì)拒不繳納雇員養(yǎng)老金的雇主應(yīng)當(dāng)依法懲處；被雇傭者也決不能因?yàn)橐呀?jīng)得到了不菲的工資而忽視未來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題。

（三）保障與褒揚(yáng)從我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度來(lái)看，優(yōu)撫安置是主要由國(guó)家財(cái)政支付資金，對(duì)軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等有功人員實(shí)施救助與保障的制度。與社會(huì)保險(xiǎn)等涉及絕大多數(shù)社會(huì)成員的保障方式不同，優(yōu)撫安置的對(duì)象只能是特定的群體。與社會(huì)救濟(jì)等以扶危濟(jì)困為目的的保障方式不同，優(yōu)撫安置必須體現(xiàn)國(guó)家的政治褒揚(yáng)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。然而，我國(guó)現(xiàn)行的優(yōu)撫安置政策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際需要。對(duì)象范圍過(guò)窄。把優(yōu)撫安置對(duì)象的外延限定為軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等顯然有利于解決戰(zhàn)爭(zhēng)年代的遺留問(wèn)題，而事實(shí)上只要不發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)，這部分優(yōu)撫對(duì)象的數(shù)量必然趨于減少。重公平超過(guò)了重效率。我國(guó)現(xiàn)行的優(yōu)撫安置制度雖然也考慮到依貢獻(xiàn)大小確定保障的層次和標(biāo)準(zhǔn)，然而，該制度最主要還是體現(xiàn)國(guó)家對(duì)全體保障對(duì)象應(yīng)負(fù)的責(zé)任，貢獻(xiàn)大者高保障、貢獻(xiàn)少者低保障的褒揚(yáng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面未得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

（四）先富與共享改革開(kāi)放之初，鄧小平同志提出“讓一部分人先富起來(lái)”的觀點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，確有一部分人實(shí)現(xiàn)了超出社會(huì)平均水平若干倍的致富速度與程度。我們實(shí)施鼓勵(lì)一部分人先富起來(lái)的政策的根本目的在于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的共同富裕。但在當(dāng)今中國(guó)，也出現(xiàn)了分配不公等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。少數(shù)人超前消費(fèi)、揮霍浪費(fèi)，而較多的人無(wú)法滿足最低消費(fèi)的兩極分化現(xiàn)象已經(jīng)在一定程度上影響了改革、發(fā)展的進(jìn)程。筆者認(rèn)為，未來(lái)的中國(guó)已不宜繼續(xù)鼓勵(lì)“先富”，而應(yīng)致力于“共富”的實(shí)現(xiàn)，最低生活保障制度的全民共享則是共富的必要前提。社會(huì)保障不應(yīng)是給先富者“錦上添花”，而應(yīng)是對(duì)普通勞動(dòng)者的“雪中送炭”。當(dāng)前，三、對(duì)我國(guó)社會(huì)保障法立法的幾點(diǎn)建議社會(huì)保障立法既是社會(huì)保障制度發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，又是社會(huì)保障體系建立的必然要求。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，鑒于基本國(guó)情和未來(lái)即將面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)社會(huì)保障立法工作更加任重道遠(yuǎn)

。為此，我們不僅要立足現(xiàn)實(shí)，放眼未來(lái)，更要借鑒當(dāng)今世界各國(guó)在社會(huì)保障立法方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，才能制定出一整套集科學(xué)性、前瞻性、可行性、操作性為一體的具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系。

（一）養(yǎng)老金給付時(shí)必須考慮貨幣貶值因素由于社會(huì)保障制度中公民的部分權(quán)利義務(wù)具有權(quán)利未來(lái)享受與義務(wù)現(xiàn)實(shí)履行的特殊性，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，這一時(shí)間差更是長(zhǎng)達(dá)幾十年。因此，國(guó)家為了防止被保險(xiǎn)人利益因貨幣貶值而受到損害，就不能不在給付養(yǎng)老金時(shí)根據(jù)通貨膨脹率對(duì)養(yǎng)老金實(shí)行補(bǔ)貼。

（二）社會(huì)保障基金只能在無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)增值鑒于我國(guó)社會(huì)保障基金籌集模式將從原有的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”過(guò)渡到“國(guó)家積累制”，必然會(huì)有大量的保障基金在政府手中積淀。但是，從本質(zhì)而言，社會(huì)保障基金的所有權(quán)屬于全體勞動(dòng)者，而非當(dāng)?shù)卣拇?。從理論上講，大量的保障基金積淀在政府有關(guān)部門(mén)手中，是公民在社會(huì)保障制度中履行義務(wù)與享受權(quán)利的時(shí)間差達(dá)成的。社會(huì)保障基金必須保值、增值這是不言自明之理。

（三）應(yīng)通過(guò)立法在社會(huì)保障制度中建立褒揚(yáng)與懲罰機(jī)制國(guó)家應(yīng)當(dāng)給為公共利益作出特殊貢獻(xiàn)者以特別保障，這樣既可以解決這部分人的后顧之憂，又有助于褒揚(yáng)奉獻(xiàn)精神。

（四）對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的限制在各國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度中，大多都對(duì)享受失業(yè)保險(xiǎn)金規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件，其中“非因本人原因?qū)е率I(yè)”是大多數(shù)國(guó)家的共同規(guī)定。

（五）企業(yè)為員工足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金應(yīng)成為勞動(dòng)合同必載條款在我國(guó)現(xiàn)階段，有的企業(yè)對(duì)為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金存在抵觸情緒，大多勞動(dòng)者也尚未意識(shí)到企業(yè)為自己養(yǎng)老提供保障的必要性。因此，國(guó)家必須通過(guò)嚴(yán)格的制約機(jī)制和強(qiáng)制手段，保證資金的多渠道籌集。為此，建議在《勞動(dòng)法》中新增一條勞動(dòng)合同的必載條款，即企業(yè)必須及時(shí)、足額地為員工繳納該員工在崗期間企業(yè)應(yīng)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這一條款的增加，不但使企業(yè)繳納職工養(yǎng)老金有了充分的法律依據(jù)，更形成了職工對(duì)企業(yè)的制約機(jī)制，在法律上真正明確了“誰(shuí)用工、誰(shuí)養(yǎng)老”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系xxx街道司法所二00四年五月

第三篇：社會(huì)保障立法之探索

社會(huì)保障制度在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會(huì)保障制度比較成熟的國(guó)家，都是通過(guò)社會(huì)保障立法，使社會(huì)保障制度得以確立；通過(guò)社會(huì)保障法的實(shí)施，使社會(huì)保障制度得以規(guī)范；通過(guò)社會(huì)保障法的修改，使社會(huì)保障制度得以完善。

我國(guó)的社會(huì)保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的建立。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，社會(huì)保障制度的建立必須堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實(shí)施也會(huì)遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國(guó)《勞動(dòng)法》的頒布以及國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等4個(gè)法規(guī)，已經(jīng)在社會(huì)保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會(huì)保障法通則》，使之對(duì)相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國(guó)改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障體系。

一、社會(huì)保障立法的法理分析

目前我國(guó)在社會(huì)保障制度方面尚無(wú)綜合性的法律，除近年來(lái)頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會(huì)保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會(huì)保障法通則》的立法形式，明確我國(guó)社會(huì)保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會(huì)保障法通則》作為規(guī)范國(guó)家、單位、個(gè)人等社會(huì)保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系。

我國(guó)社會(huì)保障立法的依據(jù)是我國(guó)憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家確認(rèn)公民取得社會(huì)保障的權(quán)利，同時(shí)意味國(guó)家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會(huì)保障制度的建立，是國(guó)家為了充分實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)公民而言，社會(huì)保障制度不是國(guó)家的恩賜，而是對(duì)公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國(guó)家通過(guò)履行自己不可推卸的義務(wù)而實(shí)現(xiàn)公民的基本人權(quán)。所以，公民具有不可剝奪的社會(huì)保障獲取權(quán)，國(guó)家的基本義務(wù)是社會(huì)保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。

社會(huì)保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國(guó)家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國(guó)家沒(méi)有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會(huì)保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說(shuō)國(guó)家義務(wù)是社會(huì)保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國(guó)家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國(guó)家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國(guó)度里，權(quán)利并不來(lái)源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國(guó)的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家的認(rèn)可與支持，也需要通過(guò)立法和執(zhí)法對(duì)國(guó)家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會(huì)保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國(guó)家義務(wù)并防止國(guó)家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對(duì)相對(duì)方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國(guó)的社會(huì)保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國(guó)家能否有效地實(shí)現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約是否到位。社會(huì)保障法的突出特點(diǎn)有：

（一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受

在社會(huì)保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國(guó)家、企事業(yè)單位和雇主、勞動(dòng)者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，當(dāng)國(guó)家履行義務(wù)的時(shí)候不存在任何直接的收益。首先，國(guó)家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，當(dāng)國(guó)家為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金時(shí)，只有資金的付出而不可能有資金的回報(bào)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的過(guò)程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動(dòng)時(shí)就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動(dòng)者支付養(yǎng)老金的過(guò)程中，國(guó)家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個(gè)人來(lái)說(shuō)，其在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中以連續(xù)繳納保險(xiǎn)基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會(huì)為其養(yǎng)老時(shí)則無(wú)條件享受這一權(quán)利。

（二）受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一堅(jiān)持受益人即獲得保障的公民權(quán)利

第四篇：中國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展趨向

中國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展趨向

針對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)保障立法的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為需要采取下列舉措來(lái)促進(jìn)其健康發(fā)展：1.由地方立法向中央立法發(fā)展。目前，中國(guó)社會(huì)保障立法大量表現(xiàn)為地方立法。如以海南省為例，該省人大于1993年12月30日通過(guò)了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)從業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員工傷保險(xiǎn)條例》，于1995年2月26 日通過(guò)了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)條例》等地方性法規(guī)，海南省政府則先后頒布了上述條例的實(shí)施細(xì)則等一批行政規(guī)章；上海市、深圳市等地政府，也分別按項(xiàng)目頒布了社會(huì)保險(xiǎn)方面的多種行政規(guī)章等等。這種狀況是社會(huì)保障制度改革在部分地區(qū)綜合試點(diǎn)或部分單位分散試點(diǎn)的需要和表現(xiàn)。進(jìn)入社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)階段時(shí)，必須高度重視并有計(jì)劃地制定全國(guó)性的社會(huì)保障法律和法規(guī)。就社會(huì)保障進(jìn)行立法，是在全國(guó)范圍內(nèi)使社會(huì)保障制度走向統(tǒng)一的基本保證。因此，在改革試點(diǎn)地區(qū)立法先行的基礎(chǔ)上，應(yīng)努力為中央立法創(chuàng)造條件，盡快實(shí)現(xiàn)以中央立法來(lái)指導(dǎo)地方立法。

2.由分散立法向相對(duì)集中立法發(fā)展。由于社會(huì)保障制度的改革與重建尚處于探索階段，社會(huì)保障立法表現(xiàn)出過(guò)度的分散性。如沒(méi)有綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法律或法規(guī)，卻有養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等單項(xiàng)法規(guī)；在社會(huì)福利、社會(huì)救助領(lǐng)域，更是表現(xiàn)出一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向。國(guó)務(wù)院或其職能部門(mén)發(fā)布的大多是解決實(shí)踐中的某一個(gè)具體問(wèn)題的指示、意見(jiàn)等，致使與社會(huì)保障有關(guān)的法律、法規(guī)、政策數(shù)以百計(jì)。這種過(guò)分分散的立法局面，不僅不利于社會(huì)保障的整體發(fā)展和全面發(fā)展，而且不利于社會(huì)保障項(xiàng)目的均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，現(xiàn)階段是到了考慮向相對(duì)集中立法發(fā)展的時(shí)候了。如制定集中性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》等，以其統(tǒng)率其他法規(guī)、制度，將能夠使整個(gè)社會(huì)保障法得到全面、系統(tǒng)的發(fā)展，并維系社會(huì)保障制度在整體上的正常運(yùn)行。需要指出的是，社會(huì)保障立法也不能走向過(guò)度集中化，有關(guān)人士主張制定一部綜合性的《社會(huì)保障法》顯然不具有現(xiàn)實(shí)性。

3.由行政立法向人大立法發(fā)展。社會(huì)保障是全體社會(huì)成員的共同意愿。興辦社會(huì)保障事業(yè)也是現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家意志，它應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法并以其統(tǒng)率行政法規(guī)來(lái)具體體現(xiàn)。而缺少人大立法和過(guò)多行政立法的局面，是無(wú)法滿足社會(huì)保障制度正常運(yùn)行需要的，特別是難以避免部門(mén)利益分割而給統(tǒng)一社會(huì)保障制度設(shè)置障礙。我們已經(jīng)經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期的行政立法階段，許多行政法規(guī)事實(shí)上為人大立法打下了較好的基礎(chǔ)，因此應(yīng)該適時(shí)進(jìn)入全國(guó)人大立法的階段。從國(guó)家立法機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)保障方面的法制建設(shè)，更應(yīng)當(dāng)將主要的注意力集中到基

本的社會(huì)保障法律的制定上，如迫切需要《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》、《醫(yī)療保障法》、《軍人保障法》等法律早日出臺(tái)。人大立法是整個(gè)社會(huì)保障法制系統(tǒng)建設(shè)的最高保證。

4.強(qiáng)化社會(huì)保障法律制度的實(shí)施機(jī)制。社會(huì)保障制度功能和效應(yīng)的發(fā)揮與釋放需要強(qiáng)有力的制度和措施作后盾。一方面，應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，盡快建立起相關(guān)的社會(huì)保障法律責(zé)任制度，對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保障費(fèi)、拒不履行支付社會(huì)保障金義務(wù)、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法追究其行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任；另一方面，借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門(mén)法院審判方式，建立我國(guó)專門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭（院），專門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障的爭(zhēng)議案件，使當(dāng)事人在社會(huì)保障權(quán)益受到不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)，并對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，依法及時(shí)審理。

總之，中國(guó)的社會(huì)保障制度改革正在進(jìn)入總體設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。社會(huì)保障立法系統(tǒng)作為整個(gè)社會(huì)保障體系及其運(yùn)行過(guò)程中的依據(jù)，則是這一關(guān)鍵時(shí)期的關(guān)鍵所在。重視社會(huì)保障法制建設(shè)，盡快按照獨(dú)立平行、相對(duì)集中、系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)的方針進(jìn)行社會(huì)保障立法，顯然是現(xiàn)階段在建立中國(guó)特色社會(huì)保障制度時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮并付諸實(shí)踐的重要內(nèi)容。

四、中國(guó)社會(huì)保障法體系的宏觀結(jié)構(gòu)

國(guó)外社會(huì)保障立法模式基本上可以概括為三種：一是一法為主模式，如美國(guó)就基本上是以綜合性的《社會(huì)保障法》為主，其法律數(shù)量不多；二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社會(huì)保障法律共同構(gòu)成其社會(huì)保障法系統(tǒng)的；三是混合立法模式，有的國(guó)家既頒布有部分社會(huì)保障方面的專門(mén)法律，又同時(shí)將另一些社會(huì)保障關(guān)系納入到其他部門(mén)立法體系中進(jìn)行規(guī)范，從而形成一種混合性的社會(huì)保障立法模式。對(duì)社會(huì)保障法制建設(shè)而言，混合式立法顯然是缺陷最大的一種立法模式，但選擇一法為主體的母子法結(jié)構(gòu)還是選擇多法并重的立法結(jié)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)各國(guó)的具體國(guó)情來(lái)決定。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，由于社會(huì)保障的內(nèi)容廣泛和多部門(mén)管理，以及以往的立法慣例、法制結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)，要制定綜合性的社會(huì)保障法作為母法，再在此基礎(chǔ)上制定若干部社會(huì)保障子法，顯然既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。因?yàn)檫@種立法模式將破壞現(xiàn)行的社會(huì)保障法律制度格局，造成新型社會(huì)保障法律制度建設(shè)的成本高昂化，而且從社會(huì)保障制度運(yùn)行的需要出發(fā)，亦并非只有母子法結(jié)構(gòu)才是最佳選擇。因此，盡管國(guó)際勞工局在《展望21世紀(jì)：社會(huì)保障的發(fā)展》中曾經(jīng)建議“分散的社會(huì)保障法律應(yīng)綜合并盡可能匯集起來(lái)，法律應(yīng)當(dāng)用最清楚的合理的語(yǔ)言來(lái)起草”，但這種建議因社會(huì)保障內(nèi)容的廣泛性而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也無(wú)法做到，中國(guó)就更不能以此為依據(jù)了。有鑒于此，筆者主張按照獨(dú)立平行的原則來(lái)建設(shè)中國(guó)的社會(huì)保障法律制度，即社會(huì)保障法律制度不屬于任何其他法律部門(mén)，而是與其龐大的領(lǐng)域及獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)；同時(shí)，根據(jù)社會(huì)保障體系的六大子系統(tǒng)，在尊重現(xiàn)有的立法格局與立法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，分別制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》等多部平行的社會(huì)保障法律。這種立法格局不僅符合社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求，而且同樣能夠收到集中、有效的效果，應(yīng)當(dāng)成為建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律制度必須遵循的一項(xiàng)基本原則。其宏觀結(jié)構(gòu)如下：

如上所示，社會(huì)保障法體系，是由一個(gè)國(guó)家的全部社會(huì)保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)分類組合所形成的，具有一定縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。其縱向結(jié)構(gòu)，是由不同效力層次的各種法規(guī)，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結(jié)構(gòu)，即憲法所統(tǒng)轄的各專項(xiàng)社會(huì)保障法律及以下各層次社會(huì)保障法規(guī)的組合。其橫向結(jié)構(gòu)，是由全部社會(huì)保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)所劃分的若干項(xiàng)社會(huì)保障法律制度所構(gòu)成。

第五篇：農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題淺析

農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題淺析

基本生活權(quán)利而提供的救助和補(bǔ)貼。其目的是通過(guò)保障使某些特殊的群體重新獲得參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展，保證現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占多數(shù)的國(guó)家，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的80%，世界的30%，國(guó)家的整體發(fā)展、全面推進(jìn)，必須考慮到農(nóng)村。作為農(nóng)村社會(huì)的最小組織單位——家庭，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展起著不可忽視的作用，它是農(nóng)村人口的再生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展內(nèi)生因素的源泉。而目前的中國(guó)已逐漸步入老齡化社會(huì)，家庭成員的醫(yī)療、養(yǎng)老問(wèn)題則成為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。它已成為當(dāng)今社會(huì)保障的一個(gè)重要方面，特別是農(nóng)村社會(huì)的醫(yī)療、養(yǎng)老問(wèn)題。只有解決好了農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題，才能維護(hù)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，保證現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。筆者就吉林梨樹(shù)勝利果鄉(xiāng)郭家窩堡村的實(shí)際情況，整理了資料，做出以下調(diào)查報(bào)告。

一、郭家窩堡村的現(xiàn)狀

郭家窩堡村（以下簡(jiǎn)稱郭村）是勝利果鄉(xiāng)的一個(gè)小村子，目前有10個(gè)社，9個(gè)自然屯，共約730戶人家。該村較有特色的是其2001年成立的合作社。該合作社是以醫(yī)療、養(yǎng)老、教育為服務(wù)的合作社。該合作社是農(nóng)民自愿聯(lián)合成立起來(lái)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，以供銷形式為基礎(chǔ)，即合作社直接從廠家購(gòu)進(jìn)飼料，進(jìn)貨價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格，其中的差價(jià)就作為股金分配，分別用于醫(yī)療、養(yǎng)老、教育方面。發(fā)展至今已經(jīng)有社員52戶，包括工人、農(nóng)民、黨員和宗教人士，社員除了本村的農(nóng)戶、還有外村的農(nóng)戶、其中本村村民占80%。經(jīng)過(guò)四年時(shí)間的運(yùn)作，合作社入社股金72330元，共積累醫(yī)療、教育、養(yǎng)老三項(xiàng)基金15436元（包括2005年上半年不完全統(tǒng)計(jì)），專項(xiàng)養(yǎng)老基金1424.25元（包括2005年上半年不完全統(tǒng)計(jì)）。社員使用基金：用于醫(yī)療付出4017.30元，用于助學(xué)付出5681.20元。

二、目前農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀

總體上，新型的農(nóng)村醫(yī)療合作社發(fā)展起來(lái)了，在一定程度上解決了大部分地區(qū)農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，但這也僅僅是部分地區(qū)。在全國(guó)范圍內(nèi)，仍有很多地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障處于一個(gè)低水平的運(yùn)作狀態(tài)。具體表現(xiàn)如下：

（一）農(nóng)村社會(huì)保障水平相對(duì)低下

據(jù)資料顯示：與城市相比，農(nóng)村社會(huì)保障水平相對(duì)低下。1990年，全國(guó)社會(huì)保障支出1130億元，其中，用于城市人口的977億元，占全國(guó)的89%，而用于農(nóng)村人口的僅126億元，占11%。城市人均社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)413元，農(nóng)村人均才14元，前者是后者的30倍。占全國(guó)人口80%的農(nóng)民只享有全國(guó)社會(huì)保障資金的11%。2003年，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，全國(guó)社會(huì)保障

支出總數(shù)約為1300億元。和1990年相比，相差200億元，就算把這兩百億全部放入農(nóng)村的社會(huì)保障中，和城市相比，差距還是很大。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障的范圍小

農(nóng)村社會(huì)保障的主要項(xiàng)目有：社會(huì)救濟(jì)（貧困人口社會(huì)救助、災(zāi)民救助）、社會(huì)保險(xiǎn)（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)）、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利和社會(huì)互助等項(xiàng)目。目前，農(nóng)村社會(huì)保障以社會(huì)保險(xiǎn)為主，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)是其中的主要部分。醫(yī)療保險(xiǎn)是指當(dāng)人們生病或受到傷害后，由國(guó)家或社會(huì)給予的一種物質(zhì)幫助，即提供醫(yī)療服務(wù)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)保障制度。而養(yǎng)老保險(xiǎn)則是指國(guó)家和社會(huì)根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動(dòng)者在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。但社會(huì)保障基金調(diào)劑的范圍卻是相當(dāng)有限的，大部分是由政府來(lái)提供，這就使農(nóng)民的生老病死基本上由個(gè)人和家庭來(lái)負(fù)擔(dān)。如果這個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)收入非常有限，一旦有家庭成員生病，嚴(yán)重的便不再治療。像這樣的情況，在我國(guó)的農(nóng)村是很普遍的。

當(dāng)然也有部分地區(qū)成立了新型的農(nóng)村醫(yī)療合作社，這種合作的方式在農(nóng)民中產(chǎn)生了很大的影響，特別是農(nóng)民利益得到了保障。但是，像這樣的合作社在中國(guó)農(nóng)村還沒(méi)有普及，大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題還得不到解決。地區(qū)之間的差異表現(xiàn)在：東部集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)水平高，范圍也廣，而相對(duì)的西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村保障水平就較低了。

（三）社會(huì)參與程度不高

農(nóng)民在參與社會(huì)保障時(shí)的積極性不高。其原因：一是農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)原因，二是政府的支持方面。我們的調(diào)查中，在醫(yī)療、養(yǎng)老方面，農(nóng)民不是不愿意進(jìn)行這方面的投資，而是部分農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)十分困難，沒(méi)有條件去投保。還有部分即使是投保了，檔次也是較低的，時(shí)間也較短。自身經(jīng)濟(jì)條件的限制迫使他們無(wú)力承擔(dān)叫高的投保資金。另一方面，政府政策的影響。在事業(yè)保險(xiǎn)方面，1999年國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的保險(xiǎn)范圍，只包括城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，不包括農(nóng)村失業(yè)人員。但是在中國(guó)，農(nóng)村人口占多數(shù)，勞動(dòng)力剩余嚴(yán)重，大部分失業(yè)或無(wú)業(yè)人員都在農(nóng)村，而這部分人的失業(yè)保險(xiǎn)卻無(wú)法滿足。政策的傾斜性使農(nóng)民的利益的不到保障。在社會(huì)救助方面，國(guó)家也投資了大量的資金（1990—1999年，共投入了7.9億元），但由于農(nóng)村所需要救助的人數(shù)太多，平均到每個(gè)人頭上也就少了。所以國(guó)家雖然做出了很大的努力，但面對(duì)如此龐大的農(nóng)民隊(duì)伍，那也是杯水車薪。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障的資金來(lái)源匱乏

農(nóng)村社會(huì)保障的資金來(lái)源主要有兩個(gè)方面：一是參保農(nóng)戶自己集資，另外便是政府的財(cái)政撥款。由于農(nóng)民生活水平普遍較低，因此參保的集資數(shù)目就十分有限了，主要還是要靠政府財(cái)政支持。但由于我國(guó)農(nóng)村人口眾多，基數(shù)過(guò)大，政府財(cái)力有限，僅僅靠財(cái)政撥款來(lái)解決

農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題是不可能的。這就需要一部分社會(huì)投資，主要是來(lái)自企業(yè)單位投資。但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展本身就很困難，再鼓勵(lì)他們進(jìn)行當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)保障的投資，這種可能性也較小。對(duì)于城市大眾型企業(yè)，沒(méi)有政府政策上的支持，自愿投身于這種公益事業(yè)的就更少了。資金的嚴(yán)重缺乏阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障的推進(jìn)。

三、農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題的思考和建議

農(nóng)村社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)（社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利、社會(huì)互助）是農(nóng)村社會(huì)保障體系的核心。事實(shí)上，廣大農(nóng)民的要求也不高，他們的基本愿望就是“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”。只有保證農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，才能推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，也才能促使整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步與社會(huì)的穩(wěn)定。基于以上幾個(gè)問(wèn)題，筆者提出幾點(diǎn)建議：

（一）強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障的法制基礎(chǔ)

由于缺少法律制度的保障，在解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題時(shí)便缺乏法制的約束。譬如，國(guó)家財(cái)政支持的款項(xiàng)是否真正落實(shí)到基層；在資金從上級(jí)到下級(jí)流動(dòng)時(shí)，監(jiān)督體制是否完善并得到有利實(shí)施等。為了保證農(nóng)民能真正從中得到利益，要盡快指定出農(nóng)村社會(huì)保障的立法體系，特別是監(jiān)督制度；并且要加強(qiáng)各地的執(zhí)法力度，使立法與執(zhí)法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌規(guī)劃。

（二）推廣以互助合作形式為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織

農(nóng)民是一個(gè)弱勢(shì)群體，單靠個(gè)人或家庭的力量是很難發(fā)展起來(lái)的。只有團(tuán)結(jié)合作，將個(gè)體力量團(tuán)結(jié)起來(lái)形成一個(gè)強(qiáng)有力的團(tuán)體，才能抵御外部環(huán)境帶來(lái)的挑戰(zhàn)。比如在農(nóng)村醫(yī)療保障問(wèn)題上，目前國(guó)家推行一種新型農(nóng)村合作為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。這是一種農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府共同籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。與以往的合作醫(yī)療制不同的是，新制度由政府組織引導(dǎo)，政府承擔(dān)了合作醫(yī)療基金中2/3的出資比例，資金方面的困難解決了，農(nóng)民獲得保障的層次也將更高，抵御大病的風(fēng)險(xiǎn)能力將更強(qiáng)。但這樣的措施目前在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有完全展開(kāi)，僅是一些試點(diǎn)地區(qū)推行。對(duì)于非試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老問(wèn)題怎么解決？筆者認(rèn)為郭村就是一個(gè)很好的借鑒方法，農(nóng)民要自強(qiáng)自立，只有團(tuán)結(jié)起來(lái)。因此，推行以互助合作形式為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，不僅使農(nóng)民自身利益得到保障，也減輕了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

（三）拓寬農(nóng)村社會(huì)保障的籌資渠道

目前，農(nóng)村社會(huì)保障的籌資渠道主要是國(guó)家的財(cái)政支持。但中國(guó)農(nóng)村是一個(gè)龐大的群體，完全靠國(guó)家支持，也會(huì)造成國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)該積極鼓勵(lì)社會(huì)籌資，對(duì)參與社會(huì)籌資的企事業(yè)單位給予一定政策性的支持。這樣既調(diào)動(dòng)了他們的積極性，又在一定程度上減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，對(duì)于農(nóng)民個(gè)人、家庭繳納資金，應(yīng)盡量放寬尺度，收入低時(shí)就少交，收

入高時(shí)就多交，以補(bǔ)足收入少交時(shí)資金的空缺。這樣，以達(dá)到個(gè)人繳納、社會(huì)籌資、國(guó)家財(cái)政支持三者的有效結(jié)合。

中國(guó)的發(fā)展不僅僅是城市的發(fā)展，更重要的是要達(dá)到城鄉(xiāng)共同發(fā)展。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要方面。沒(méi)有農(nóng)村的穩(wěn)定，中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展就會(huì)受到影響。在農(nóng)村建立一套切實(shí)可行的社會(huì)保障體系，不僅是關(guān)系到9億農(nóng)民利益的大事，更關(guān)系到中國(guó)人整體脫貧致富，全面建設(shè)小康社會(huì)的大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。