第一篇：淺議農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的完善

淺議農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的完善(1)

摘 要：完善的社會(huì)保障法律制度是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證，而作為社會(huì)保障法律制度重要組成部分的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度尚不健全，給農(nóng)村的社會(huì)保障帶來(lái)一系列的問(wèn)題，因此，健全我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度具有重大的意義。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障權(quán) 農(nóng)村社會(huì)保障法 立法

社會(huì)保障法是指根據(jù)社會(huì)政策制定的，幫助公民克服生存風(fēng)險(xiǎn)、扶助弱勢(shì)群體生活安全或促進(jìn)大眾福利的立法?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！秉h的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》規(guī)定：農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合，有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，以及建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、實(shí)行對(duì)貧困農(nóng)民的醫(yī)療救助的方針。確定了農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)基本價(jià)值取向。我國(guó)憲法已經(jīng)確立了農(nóng)村社會(huì)保障的法律地位，目前農(nóng)村人口占我國(guó)總?cè)丝?0%以上，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障始終處于中國(guó)社會(huì)保障體系的邊緣，有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排擠在體制以外。因此，完善農(nóng)村社會(huì)保障的法律制度已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

一、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的必要性

1.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平的需要?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平偏低，使得加快農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)成為必然要求：第一，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障水平明顯低于城市。這是由于長(zhǎng)期的歷史原因，也是由于城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)社會(huì)化程度、就業(yè)、社會(huì)分配、收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)等方面存在明顯的差別，因而城市和農(nóng)村的社會(huì)保障不宜采取統(tǒng)一的模式，但城市和農(nóng)村的社會(huì)保障同樣都需要發(fā)展。第二，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助不到位，國(guó)家在農(nóng)村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)定下，僅靠政策難以使社會(huì)保險(xiǎn)在農(nóng)村的覆蓋面擴(kuò)大。第三，農(nóng)民覺(jué)得“保險(xiǎn)無(wú)保障”，不能解決基本生存問(wèn)題，缺乏參保積極性。例如：按民政部的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取表》計(jì)算，每月交2元，交費(fèi)10年后每月可領(lǐng)4.7元，15年后每月方可領(lǐng)取9.9元。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是新時(shí)期農(nóng)民生產(chǎn)、生活保障的需要。在計(jì)劃體制下的農(nóng)村以集體保障為主體，家庭保障和國(guó)家救濟(jì)為補(bǔ)充，隨著農(nóng)村市場(chǎng)改革深入，迫切需要建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的，根據(jù)立法享受的，由社會(huì)提供必要物質(zhì)幫助的農(nóng)村社會(huì)保障制度。首先，現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障逐漸瓦解；工業(yè)化與城市化使很多農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)，往往沒(méi)時(shí)間照顧家庭；生育觀念的轉(zhuǎn)變使家庭規(guī)模逐漸縮小，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，農(nóng)業(yè)的收益小，在遇到自然災(zāi)害和年老、疾病時(shí)無(wú)法保障基本生活。特別是對(duì)于被征地農(nóng)民，除了土地補(bǔ)償、安置費(fèi)外，其就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障也需要獲得法律保障。再次，社區(qū)保障受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制。社區(qū)保障適用于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的社區(qū)，其實(shí)施范圍比較窄。雖然現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障、土地保障、社區(qū)保障在農(nóng)村社會(huì)保障法律制度不健全的情況下仍

然發(fā)揮主導(dǎo)的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來(lái)說(shuō)社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的必然要求，而健全的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度又為農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)施提供法律保證。

3.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)，維護(hù)人權(quán)的需要。社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)重要的人權(quán)。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議，把“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”以及“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入了憲法。我國(guó)于1997年10月27日簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障。要實(shí)現(xiàn)占中國(guó)絕大多數(shù)人口的農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)必須盡快建立起完善的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的不足

1.立法層次低，法律體系不健全。社會(huì)保障法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，其效力僅低于憲法，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《社會(huì)保障法》仍處于起草階段。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章大多以“規(guī)定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見(jiàn)”、“通知”的形式出現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)內(nèi)容，主要散見(jiàn)于政策文件、部門(mén)規(guī)章、相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布的通知、命令等等。如民政部出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》、《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》、《關(guān)于進(jìn)一步做好社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》；勞動(dòng)與社會(huì)保障部辦公廳頒發(fā)的《2002年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作安排》等，立法層次偏低。各地分散的地方立法使社會(huì)保障制度難以統(tǒng)一，它帶來(lái)的結(jié)果將是社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的立法在許多方面仍屬空白。目前還沒(méi)有一部基本法來(lái)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，僅有1994年由國(guó)務(wù)院頒布，2007年3月由民政部等相關(guān)部門(mén)修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》一部較高層次的行政法規(guī)，其他方面均缺乏法律的規(guī)定。民法、刑法、勞動(dòng)法等部門(mén)法中缺少相應(yīng)的配合，現(xiàn)有的零散頒布的各種條例、規(guī)定、通知和規(guī)定，相互之間缺少必要的銜接，不能形成配套法律體系，使農(nóng)村社會(huì)保障法律體系不健全。

2.現(xiàn)行社會(huì)保障法規(guī)、規(guī)章適用范圍窄。從各種有關(guān)社會(huì)保障行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍來(lái)看，其適用對(duì)象主要為城鎮(zhèn)的各種企業(yè)。如1999年1月國(guó)務(wù)院259號(hào)令《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。基本醫(yī)療保險(xiǎn)征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，事業(yè)單位及其職工，民辦非企業(yè)單位及其職工，社會(huì)團(tuán)體及其專職人員。失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。廣大農(nóng)村未被納入社會(huì)保障的范圍。

3.實(shí)施機(jī)制弱、缺乏法律責(zé)任機(jī)制?，F(xiàn)行社會(huì)保障法規(guī)中缺乏法律制裁措施，目前最為突出的是對(duì)擠占、挪用、截留社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為得不到及時(shí)的懲治。我國(guó)刑法缺乏對(duì)這些行為規(guī)定為犯罪進(jìn)行懲治的條款。一些地方政府利用掌管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍的情況時(shí)有發(fā)生，有的將社會(huì)保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來(lái)搞投資、炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污、揮霍，致使農(nóng)民的“保命錢(qián)”大量流失，一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有的因經(jīng)營(yíng)不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)保基金無(wú)法取出造成損失，形成支付危機(jī)。

4.缺乏法治環(huán)境，維權(quán)意識(shí)差。在農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，缺乏法治宣傳與教育，農(nóng)民缺乏法律知識(shí)，利用法律手段維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)。法治意識(shí)淡薄，辦事靠經(jīng)驗(yàn)、憑感覺(jué)。長(zhǎng)期以來(lái)，形成了政策盲區(qū)，維權(quán)弱勢(shì)。如：有的企業(yè)通過(guò)召開(kāi)職工（或股東）大會(huì)，拒絕參加社會(huì)保險(xiǎn)。2004年12月1日頒布實(shí)施《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，加大了勞動(dòng)和社會(huì)保障執(zhí)法力度，在各地成立了專門(mén)的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使社會(huì)保障“執(zhí)法形象”得到改善。加強(qiáng)覆蓋農(nóng)村的勞動(dòng)保障監(jiān)察員隊(duì)伍的建設(shè)和執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，提高農(nóng)民維權(quán)意識(shí)，是改善農(nóng)村社會(huì)保障執(zhí)法環(huán)境的重要途徑。

三、完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的建議

1.建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。首先，建議正在起草的《社會(huì)保障法》將農(nóng)村的社會(huì)保障放在與城市同等重要的位置，有了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障基本法才可以將農(nóng)村社會(huì)保障制度的運(yùn)行納入統(tǒng)一的法制軌道。然后在社會(huì)保障基本法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)行急需的《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)》、《農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)》的立法工作。以及農(nóng)村社會(huì)救助；農(nóng)村社會(huì)福利；農(nóng)村軍人及軍屬優(yōu)撫等單行法規(guī)、規(guī)章的制定。其次，建議在修改社會(huì)保障相關(guān)法律時(shí)，將能夠適用農(nóng)村的內(nèi)容包括進(jìn)去。將其中歧視、排除農(nóng)村和農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容加以刪除、把農(nóng)村和農(nóng)民納入社會(huì)保障法律、法規(guī)的覆蓋范圍，如修改《勞動(dòng)法》時(shí)，適用對(duì)象包括農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。在此基礎(chǔ)上逐步制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障法律、法規(guī)。

2.強(qiáng)化解決農(nóng)村社會(huì)保障的司法機(jī)制。建議在人民法院設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，在條件成熟后，可借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門(mén)法院審判方式，建立我國(guó)專門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院。既可以增加人民法院的辦案效率，又可以更好的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以國(guó)家救濟(jì)和農(nóng)民互助為主體的社會(huì)保障制度，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)淡弱，更缺乏法律知識(shí)，由于權(quán)利主體的強(qiáng)勢(shì)地位，難以投入大量的時(shí)間、精力和昂貴的訴訟費(fèi)用，因此，還可在農(nóng)村建立專門(mén)的社會(huì)保障爭(zhēng)議仲裁和調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，既節(jié)約司法成本又可以省去農(nóng)民的訟累和訴訟費(fèi)用。另外，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。目前律師主要集中在城市、特別是大城市中，而占我國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民難以得到律師的幫助。訴訟費(fèi)用的高昂也使困難農(nóng)民望而卻步，法律援助的實(shí)施可以有效地解決以上難題。

3.與其他法律部門(mén)的立法內(nèi)容銜接。為保證社會(huì)保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。建議在修訂《中華人民共和國(guó)刑法》時(shí)增加對(duì)挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的制裁措施；必須通過(guò)立法解決社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問(wèn)題，加大強(qiáng)制收繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的力度，對(duì)欠繳、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，建議在正在起草中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定追究相應(yīng)的法律責(zé)任；在民法中增加對(duì)于企事業(yè)單位拒不為員工支付社會(huì)保險(xiǎn)金的，致使員工的社會(huì)保障權(quán)益受到侵害的，該員工可通過(guò)提起侵權(quán)之訴尋求救濟(jì)。2007年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定：集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。而我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)中沒(méi)有包括社會(huì)保障費(fèi)用。因此，建議失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)從征地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)和政府土地出讓金中安排，計(jì)入征地成本，由用地單位或當(dāng)?shù)卣桓丁?/p>

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第二篇：有關(guān)完善失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度

有關(guān)完善失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度

近些年來(lái)，因土地補(bǔ)償安置所引起的沖突，逐年成了農(nóng)民與基層政府之間的顯性矛盾。因土地大量征用而使相當(dāng)部分的人員無(wú)法就業(yè)，影響了社會(huì)穩(wěn)定，又阻礙了城市化和工業(yè)化的進(jìn)程。因此，妥善解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。

從當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的改革實(shí)踐中我們可以發(fā)現(xiàn)其中存在許多丞待解決的問(wèn)題，如：失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度沒(méi)有真正建立。從已有的實(shí)踐來(lái)看，所謂的社會(huì)保障也只能稱為“生活保障”，其與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特征的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)。一些地方往往不顧農(nóng)民的真實(shí)意愿和利益，強(qiáng)制性地扣留農(nóng)民的土地征用補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)行政府主導(dǎo)型的保障措施。還有一種最讓農(nóng)民擔(dān)心和不滿的做法是，征用補(bǔ)償費(fèi)由村級(jí)集體組織提留，用于繼續(xù)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)投入，失地村民則從將來(lái)的利潤(rùn)中獲取紅利，以此達(dá)到“由集體安置”的目的。農(nóng)民對(duì)此很不放心，因?yàn)?，除了可能出現(xiàn)腐敗之外，投入本身就是一種帶風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)行為。這些形式上表現(xiàn)為農(nóng)民自愿參與的保障措施或投資行為，隱含著一定程度的意志強(qiáng)制。而且當(dāng)農(nóng)民權(quán)益遭受損失時(shí)，還缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。再如，有關(guān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度目前尚缺乏法律的明確規(guī)定，各地的具措施有差別，尤其是其中的運(yùn)行、管理、監(jiān)督等制度處于混亂、于法無(wú)據(jù)的狀態(tài)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。從實(shí)踐來(lái)看。已有的保障方式單一，水平過(guò)低。目前最主要的社會(huì)保障是一定程度的養(yǎng)老保障，而醫(yī)療等其他保障方式則還很缺乏，為失地未就業(yè)農(nóng)民提供專業(yè)培訓(xùn)、知識(shí)技能學(xué)習(xí)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的保障制度也只是在極個(gè)別地方有實(shí)行。

有無(wú)完備的法律規(guī)范，是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度成熟與否的基本標(biāo)志，只有體制、機(jī)制、法制“三制”健全完善，才能保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。由于目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的制度規(guī)范作為行為的指引，雖然各地有關(guān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障的改革措施層出不窮，但糾紛時(shí)有發(fā)生，且糾紛發(fā)生后又缺乏通暢、公正的解決機(jī)制，隨意性較大，這種現(xiàn)狀與法治建設(shè)的目標(biāo)是背道而馳的。社會(huì)保障制度的改革、運(yùn)行、管理只有以法律為依據(jù)，才能公平、高效、健康地發(fā)展。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制訂統(tǒng)一的有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律制度。

失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建立和完善從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，農(nóng)村社會(huì)保障制度的主要任務(wù)應(yīng)該是：基本保障農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，即辦好最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等三種保障項(xiàng)目。

其一，建立和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。

建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)要分清對(duì)象，對(duì)于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，歸人城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;對(duì)尚未就業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。通過(guò)立法規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集以及繳納標(biāo)準(zhǔn)。由于目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，單靠國(guó)家財(cái)政撥款或農(nóng)民自行負(fù)擔(dān)都有困難，因此必須通過(guò)多渠道的資金籌集方式來(lái)解決問(wèn)題。

資金籌集的主要方式包括：政府承擔(dān)部分可在每年財(cái)政或從土地使用權(quán)出讓金中按比例列支;村集體承擔(dān)部分可從土地補(bǔ)償費(fèi)中開(kāi)支;個(gè)人承擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支;同時(shí)，借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的模式，政府負(fù)擔(dān)部分和村集體繳納資金的一部分，用作養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶。以村集體負(fù)擔(dān)的部分資金和個(gè)人從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支的資金建立個(gè)人賬戶。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，并結(jié)合城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，采取個(gè)人繳費(fèi)的方法來(lái)充實(shí)個(gè)人養(yǎng)老賬戶，繳費(fèi)水平可以較低但應(yīng)有一個(gè)下限，并鼓勵(lì)多繳。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障的待遇與繳費(fèi)多少直接掛鉤，并且不應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤健?/p>

法律在規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)內(nèi)容的同時(shí)，還要規(guī)定基金的管理及運(yùn)行制度。失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金的高效運(yùn)作必須有一整套嚴(yán)格的監(jiān)管體系作保證，因此法律還應(yīng)明確相關(guān)的管理制度的內(nèi)容，如財(cái)務(wù)核算、審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等。其二，建立多元化的醫(yī)療保障法律制度。由于我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，還不具備把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障均納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的條件。因而，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，通過(guò)地方立法建立多形式、多層次的醫(yī)療保障法律制度。具體的辦法可以采用為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度。即政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元投入機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，來(lái)充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。有條件的地方還可以建立新型合作醫(yī)療保障制度。

傳統(tǒng)合作醫(yī)療無(wú)論從目標(biāo)定位到運(yùn)行、管理、激勵(lì)機(jī)制均有不足之處，其中籌資機(jī)制不暢更是不能持久的重要原因之一。要克服傳統(tǒng)制度的弊病，就必須從“合作”和“新型”兩個(gè)角度人手。即嚴(yán)格遵從保險(xiǎn)的基本原理，加強(qiáng)農(nóng)民的共濟(jì)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。保險(xiǎn)理論上，對(duì)投保者的合同契約性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是少數(shù)人的不幸讓多數(shù)人來(lái)分擔(dān)，通過(guò)協(xié)力讓風(fēng)險(xiǎn)化為無(wú)形，它發(fā)揮了特有的互動(dòng)共濟(jì)功能。它強(qiáng)調(diào)要從價(jià)值觀念上宣傳強(qiáng)化“效用”的功能，淡化糾正“受益”的觀念，且不能隨意擴(kuò)大受益面，政府在推行合作醫(yī)療制度時(shí)必須始終向失地農(nóng)民灌輸這一觀念。

同時(shí)，通過(guò)立法規(guī)定合作醫(yī)療的籌資、運(yùn)行、監(jiān)管、激勵(lì)等機(jī)制，以確保資金的正常運(yùn)行、合理使用。

其三，建立和完善失地農(nóng)民最低生活保障制度。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)，是公民的生存權(quán)得到保障的重要體現(xiàn)。從理論上講，最低生活保障覆蓋的范圍應(yīng)是一個(gè)國(guó)家的全體公民。但實(shí)際中，由于經(jīng)濟(jì)支持力度的不同，目前尚不能在全國(guó)所有農(nóng)村都建立或建立相同標(biāo)準(zhǔn)的低保制度，因此，各地也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，通過(guò)地方立法在有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障法律制度。在地方立法中應(yīng)當(dāng)合理界定保障對(duì)象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一時(shí)或永久地低于或等于國(guó)家公布的最低生活水平的人群。只要符合條件，不得以失地農(nóng)民曾獲得高額的土地征用補(bǔ)償費(fèi)而將其排除在外;還應(yīng)科學(xué)確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)從維持基本生活的物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值和人均純收入、地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來(lái)考慮，在此基礎(chǔ)上確定一個(gè)較為科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)：此外，還應(yīng)確立多渠道的資金籌集機(jī)制。其四，建立就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)服務(wù)的保障制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍較低，農(nóng)民失去土地后，面臨著極大的生活和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。解決失地農(nóng)民的就業(yè)難題，除就業(yè)安置外，根本在于幫助他們建立全新的就業(yè)觀念，鼓勵(lì)其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，描葛勞動(dòng)技能，努力通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。這就需要通過(guò)立法來(lái)要求政府部門(mén)建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，進(jìn)而盡可能多地解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。

另外，失地農(nóng)民是一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)他們的權(quán)利受到侵害時(shí)，往往沒(méi)有能力支付因啟動(dòng)權(quán)利救濤程序所需的各種成本及相關(guān)法律知識(shí)。因此，還應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律，將失地的農(nóng)民作為法律援助的對(duì)象通過(guò)立法明確下來(lái)，以保障他們的權(quán)利在受到侵害時(shí)，能夠通過(guò)法律援助得到及時(shí)的法律救濟(jì)。

第三篇：論我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的完善

論我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的完善

發(fā)布時(shí)間： 2010-11-11 1:37:04 被閱覽數(shù)： 215 次 作者： 丁橡雨 黃星華

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農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度是我國(guó)金融監(jiān)管制度的重要組成部分,對(duì)維護(hù)農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康發(fā)展起著關(guān)鍵的作用。由于二元金融結(jié)構(gòu)的影響,農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度面臨著比城市金融更復(fù)雜的局面。當(dāng)前農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度不僅承受維護(hù)金融穩(wěn)定的任務(wù),還將承擔(dān)起解決農(nóng)村金融資源短缺,農(nóng)村金額貧困的巨大挑戰(zhàn),對(duì)此,必須重視對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的各項(xiàng)建設(shè),保障農(nóng)村金融的發(fā)展,推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)村社會(huì)的和諧進(jìn)步。

一 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的缺陷

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村金融市場(chǎng)監(jiān)管法律制度的已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展,主要表現(xiàn)在以下方面:

（一 尚未形成成熟完善的監(jiān)管法律體系

首先,現(xiàn)有金融監(jiān)管法制體系不完備、系統(tǒng)性不強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管立法由《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)構(gòu)成,其中均規(guī)定了金融監(jiān)管問(wèn)題。但這些立法中存在著眾多的原則性規(guī)定,缺乏實(shí)際可操作性,而且監(jiān)管內(nèi)容簡(jiǎn)單化,滯后于金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,并隨著農(nóng)村金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展,對(duì)一些新興的金融業(yè)務(wù)、金融產(chǎn)品還缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制,對(duì)農(nóng)村民間融資未采取法制化、規(guī)范化的引導(dǎo),對(duì)高利貸只是依照傳統(tǒng)社會(huì)公德來(lái)約束。而且從現(xiàn)行金融監(jiān)管法律的整體結(jié)構(gòu)上看,規(guī)章比重過(guò)大,實(shí)施起來(lái)缺乏權(quán)威性。另外,在構(gòu)成現(xiàn)有金融監(jiān)管法制體系的眾多規(guī)范性法律文件中,部門(mén)規(guī)章的比重過(guò)大,實(shí)施起來(lái)缺乏權(quán)威性。同時(shí),各規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強(qiáng),有的彼此之間甚至存在重復(fù)或沖突現(xiàn)象。這些都勢(shì)必影響到金融監(jiān)管效率的提高和金融監(jiān)管行為的公信力。

其次,法律規(guī)范的可操作性不強(qiáng)。在我國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管法制體系中,對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)稽查、市場(chǎng)退出、謹(jǐn)慎性要求等基本上已經(jīng)有所涵蓋,但大多是原則性的簡(jiǎn)單規(guī)定,缺少相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,可操作性不強(qiáng)。以市場(chǎng)退出的法律機(jī)制建設(shè)為例,盡管2006年的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》為金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出奠定了法律基礎(chǔ),但由于金融機(jī)構(gòu)的特殊性,該法的相關(guān)規(guī)定顯得過(guò)于原則化而使其在現(xiàn)實(shí)中操作性較差,常常不得不由政府和中央銀行采取行政性手段加以解決,弱化了法律在市場(chǎng)退出過(guò)程中的規(guī)制作用,增加了金融市場(chǎng)的不確定性。而金融危機(jī)的應(yīng)急處理法律機(jī)制、征信機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制機(jī)制、金融市場(chǎng)同業(yè)組織及其自律機(jī)制的法律設(shè)計(jì)的缺失更加凸顯了我國(guó)金融法律監(jiān)管機(jī)制的不完善,反映了政府在一些領(lǐng)域越位的同時(shí),也存在著在另一些領(lǐng)域缺位的現(xiàn)象。

(二)欠缺公平競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管理念

制度不僅要有效率地配置權(quán)利資源,還應(yīng)該公平地配置權(quán)利資源,實(shí)現(xiàn)各金融市場(chǎng)主體權(quán)利的平等保護(hù)。缺乏正義目標(biāo)的金融市場(chǎng)不是現(xiàn)代金融市場(chǎng),背離正義理念的金融監(jiān)管制不是現(xiàn)代法治所提倡的制度安排。當(dāng)前的監(jiān)管法律制度,體現(xiàn)著對(duì)民間資本,非公有制行業(yè)的歧視和不公平對(duì)待。民間資本和國(guó)有資本是社會(huì)資本的不同形式,應(yīng)享受同等的國(guó)民待遇。民間借貸監(jiān)管制度應(yīng)促進(jìn)并體現(xiàn)民間借貸監(jiān)管制度的形成和發(fā)展,而不是為了保護(hù)個(gè)別市場(chǎng)主體的特殊利益,尤其不應(yīng)成為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下謀取壟斷利益或政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益的工具。

(三)忽視農(nóng)村地區(qū)居民的金融權(quán)利

在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),我國(guó)的整個(gè)金融法律制度將金融問(wèn)題視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題,視為資源配置的問(wèn)題,在制度設(shè)計(jì)中對(duì)民生保障問(wèn)題考慮不夠,甚至為了金融的穩(wěn)定而犧牲了公民自由融資的權(quán)利訴求。雖然國(guó)家和政府早已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),采取小額貸款、允許設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、借貸公司以及支農(nóng)資金支持等措施加大農(nóng)村資金的供給,但這些基本上都是具體手段層面的改革,整個(gè)農(nóng)村金融監(jiān)管制度的基本理念并未出現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。

由于農(nóng)村金融市場(chǎng)的監(jiān)管法律制度的局限性,形成了農(nóng)村地區(qū)金融資源總量不足,金融資源的分布存在明顯的地域不平衡性,大量的農(nóng)村資本外流,進(jìn)一步削弱了農(nóng)村金融供給能力。也導(dǎo)致了弱勢(shì)群體的金融資源獲取不足,特別是對(duì)微型企業(yè)和農(nóng)戶的金融供給不足。農(nóng)村金融市場(chǎng)監(jiān)管制度在一定程度上抑制了農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展,導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有真正建立起能夠針對(duì)不同客戶、不同需求層次,提供差異性金融服務(wù)的完整的農(nóng)村金融體系,導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)種類單調(diào),無(wú)法滿足新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中對(duì)金融服務(wù)多樣化、多層次的需求,廣大農(nóng)民的金融福利水平很低,分享不到金融改革和發(fā)展的成果。

二、我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題及其原因分析

(一)落后的監(jiān)管理念的制約

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中,自由競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本驅(qū)動(dòng)力,適度的金融自由是金融活動(dòng)的重要推動(dòng)力,應(yīng)當(dāng)成為金融法律制度的基本價(jià)值取向。在適度自由的價(jià)值目標(biāo)下,金融市場(chǎng)才能形成多層次良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu),才具有可持續(xù)性。一直以來(lái),我國(guó)的金融監(jiān)管法律制度以限制競(jìng)爭(zhēng)、保障安全為指導(dǎo)思想,以直接控制資金價(jià)格、業(yè)務(wù)范圍和市場(chǎng)準(zhǔn)入為手段,雖然比較好地維護(hù)了我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行,但是也已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)村金融市場(chǎng)化與金融創(chuàng)新的發(fā)展需要,嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)農(nóng)村金融效率,扭曲了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為,削弱了金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力,制約了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。面對(duì)越來(lái)越激烈的國(guó)內(nèi)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),這種以犧牲效率和競(jìng)爭(zhēng)力為代價(jià)而換取的安全與穩(wěn)定將是無(wú)法持久的。

(二)農(nóng)村金融市場(chǎng)情況復(fù)雜

按照“金融抑制”理論,在許多發(fā)展中國(guó)家,金融制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在“金融抑制—資本短缺—經(jīng)濟(jì)落后”的惡性循環(huán)。我國(guó)農(nóng)村的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平導(dǎo)致農(nóng)戶與農(nóng)戶間差異很大,對(duì)資金也表現(xiàn)出多層次、多元化的不同需求,因而滿足不同對(duì)象的不同愿望異常困難。這使中國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管問(wèn)題不僅相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家,即便是相對(duì)于大部分發(fā)展中國(guó)家,也明顯表現(xiàn)出資金運(yùn)行流程更復(fù)雜,績(jī)效更不容易顯現(xiàn),缺陷更容易放大,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法制化的任務(wù)更艱巨的根本原因。我國(guó)農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)具有收入不確定、投資周期長(zhǎng)、收益低的產(chǎn)業(yè)特性。農(nóng)民是弱勢(shì)群體,多數(shù)屬于貧困階層,沒(méi)有儲(chǔ)蓄能力。農(nóng)村金融監(jiān)管法制問(wèn)題關(guān)乎“三農(nóng)”的發(fā)展,情況極為復(fù)雜。我們要從建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的高度關(guān)注農(nóng)村金融問(wèn)題,不斷擴(kuò)大農(nóng)村金融的發(fā)展空間,改進(jìn)和完善農(nóng)村金融服務(wù),切實(shí)防范和化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)農(nóng)村金融業(yè)的良性運(yùn)行。因此,如何確保農(nóng)村資金從有限的供給渠道和組織網(wǎng)絡(luò)流向數(shù)以億計(jì)的農(nóng)戶家庭,并實(shí)現(xiàn)供需平衡,始終是富有農(nóng)村金融監(jiān)管法制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)性的議題。

三、完善我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的對(duì)策

(一)建立健全農(nóng)村的金融監(jiān)管法律體系

現(xiàn)代金融是法治金融,政府權(quán)力對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管是通過(guò)金融監(jiān)管法制的調(diào)整和規(guī)范作用實(shí)現(xiàn)的。完善的法律體系是監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行依法監(jiān)管的前提條件,融監(jiān)管的績(jī)效與金融監(jiān)管立法的完善與否以及質(zhì)量好壞有著直接的關(guān)系。為了促進(jìn)我們農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康發(fā)展和農(nóng)村居民金融服務(wù)的提升,我國(guó)應(yīng)該順應(yīng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展變化,及時(shí)建立完善的金融監(jiān)管法制體系。

具體而言,在今后一個(gè)時(shí)期,我國(guó)應(yīng)在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)性金融監(jiān)管法制建設(shè)的基礎(chǔ)上,順應(yīng)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)性要求,有前瞻性地建立、完善我國(guó)農(nóng)村的金融監(jiān)管法制體系。首先要及時(shí)完善金融監(jiān)管的主體性法律制度,制定與其相配套的法律實(shí)施細(xì)則,增強(qiáng)其可操作性,并對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行清理,對(duì)不適應(yīng)的條款進(jìn)行廢除或修訂。其次要根據(jù)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展程度、監(jiān)管需求及農(nóng)村金融市場(chǎng)改革展的趨勢(shì),適時(shí)建立相關(guān)法律法規(guī),彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管立法空白。如適時(shí)推出存款保險(xiǎn)制度、建立金融市場(chǎng)退出機(jī)制、對(duì)民間地下金融進(jìn)行法律規(guī)范、加快征信法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以農(nóng)村金融創(chuàng)新市場(chǎng)的規(guī)范化建設(shè)等。再次要順應(yīng)農(nóng)村金融改革的發(fā)展趨勢(shì),立足我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)安全和農(nóng)村資本市場(chǎng)發(fā)展的需要,制定兼顧有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融監(jiān)管法律制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的有效監(jiān)管,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

(二)體現(xiàn)公平保護(hù)的理念

金融監(jiān)管是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生的,其目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而金融業(yè)的安全并不是金融監(jiān)管的中心目標(biāo),也不是金融業(yè)存在和發(fā)展的終極目標(biāo)。從這樣的角度講,金融監(jiān)管的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是滿足金融業(yè)繁榮發(fā)展的需要,并以此促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,提高社會(huì)福利。由于中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)比較特殊,農(nóng)村金融不屬于完全的商業(yè)金融范疇,農(nóng)村現(xiàn)代金融制度應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)廣大農(nóng)村居民公平獲得發(fā)展機(jī)會(huì)和結(jié)果為主要目標(biāo)。

(三)保障公民金融權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容,維護(hù)和保障公民的存在權(quán)和發(fā)展權(quán)是一切法律必須堅(jiān)持的基本價(jià)值追求。金融的本質(zhì)是為民眾的生產(chǎn)和生活提供資金融通,保障民生。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,主體及利益開(kāi)始多元化,眾多公民進(jìn)入市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),資金成為許多人從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本條件,尤其在廣大農(nóng)村,融資事實(shí)上已經(jīng)成為公民生存與發(fā)展的基本條件,融資權(quán)利成為公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的一部分。學(xué)者們的研究證明,獲得貸款的能力雖然不是農(nóng)戶增加收入的決定性因素,但在許多情況下,能否籌集到足夠的資金進(jìn)行生產(chǎn)性投入,是農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和增加收入的必要條件。尤其在不發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村的民間借貸具有明顯的居民互助性質(zhì)和功能。在我國(guó)金融資源配置明顯不均衡和不合理的背景下,廣大中小企業(yè)和農(nóng)戶獲得融資特別困難,農(nóng)戶和農(nóng)村工商業(yè)者的資金需求從來(lái)就未得到過(guò)滿足,民間借貸因而具有了更為突出的解決基本民生問(wèn)題的功能。在這個(gè)意義上講,監(jiān)管制度嚴(yán)格限制甚至禁止非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的存在,懲罰私自放貸者,事實(shí)上壓制了農(nóng)村資金的自由流動(dòng),影響了公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn),排除了公民生存和發(fā)展的條件和機(jī)會(huì)。因此,農(nóng)村金融監(jiān)管監(jiān)管制度的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是為廣大公民融資提供安全保障,而不能簡(jiǎn)單地排斥或壓制資金的流動(dòng)。

（中國(guó)集體經(jīng)濟(jì) 下 2010年 第5期）

第四篇：我市完善農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度的調(diào)研報(bào)告

隨著我國(guó)體制的變遷和改革開(kāi)放的深入，農(nóng)村富裕勞動(dòng)力逐步走進(jìn)了城鎮(zhèn)，大都從事建筑、制造、餐飲、服務(wù)等行業(yè)的繁重工作。僅我市每年農(nóng)民工就高達(dá)90萬(wàn)人左右，為我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，這么龐大的群體涌入城市，而且由于農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民存在身份上的差別，被城市邊緣化的現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)，農(nóng)民工已漸變?yōu)槌鞘猩鐣?huì)生活中的弱勢(shì)群體，給社會(huì)帶來(lái)許多問(wèn)題。本文對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障法律制度問(wèn)題進(jìn)行淺析。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度存在的缺失及原因

從當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀來(lái)看，主要存在以下法律制度的缺失，甚至是空白：

（一）農(nóng)民工不享有失業(yè)保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)居民在失業(yè)期間，基本都享有失業(yè)保險(xiǎn)，但農(nóng)民工由于不是城鎮(zhèn)職工，沒(méi)有被納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的范圍，不享有失業(yè)補(bǔ)助。在失業(yè)期間，他們多數(shù)是靠自己過(guò)去的積蓄生活，或者向親友、老鄉(xiāng)借錢(qián)生活，直到找到新的工作。因?yàn)檎也坏焦ぷ鳎灿幸徊糠洲r(nóng)民工不得不離開(kāi)城市回家去，很少能夠依法得到勞動(dòng)單位或地方組織的幫助。

（二）農(nóng)民工沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)。農(nóng)民工盡管是以青壯年為主的群體，但生病也是在所難免的。尤其是他們大多數(shù)從事的是重體力、超強(qiáng)度、多危害的工種，很容易引發(fā)疾病。據(jù)調(diào)查顯示，有36.4%的農(nóng)民工生過(guò)病，甚至多次生病。他們生病以后有許多人因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題不是選擇去醫(yī)治，而是憑著年紀(jì)輕、體質(zhì)好硬挺過(guò)來(lái)。即使有的農(nóng)民工花錢(qián)看病，支出絕大部分是自費(fèi)，用人單位往往為他們支付很少的醫(yī)療費(fèi)甚至根本不支付，農(nóng)民工看病難、看不起病的問(wèn)題十分嚴(yán)重。

（三）農(nóng)民工不享有工傷保險(xiǎn)。絕大多數(shù)農(nóng)民工從事的是危險(xiǎn)性高的工作，經(jīng)常會(huì)發(fā)生意外事故造成傷害。但很少有用工單位愿意為農(nóng)民工辦理傷亡保險(xiǎn)，甚至連保障人生命健康的工傷保險(xiǎn)也不辦理。一旦出現(xiàn)工傷事故，很難得到必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，受到傷害最嚴(yán)重的是農(nóng)民工，輕者終身殘疾，生活無(wú)保障，重者家破人亡，妻離子散。

（四）農(nóng)民工及子女不能享受到平等的培訓(xùn)教育。不少農(nóng)民工是舉家進(jìn)城打工的，都希望自己的子女能受到良好的教育。但是城市現(xiàn)有的公共教育資源不能接納和滿足越來(lái)越多農(nóng)民工子女求學(xué)的愿望，導(dǎo)致農(nóng)民工子女上學(xué)成了一大社會(huì)難題。無(wú)論進(jìn)入私立學(xué)?；蚬k學(xué)校，都要支付高額的教育費(fèi)用，城市居民都感到吃力的教育費(fèi)用，農(nóng)民工更是很難承受得起。在農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)方面，也存在不平等問(wèn)題。城市職工一般都能享受到培訓(xùn)、提高的機(jī)會(huì)，即使是下崗職工，政府也會(huì)采取再就業(yè)培訓(xùn)措施，增強(qiáng)勞動(dòng)者的職業(yè)技能。但農(nóng)民工與此無(wú)緣，他們本來(lái)文化素質(zhì)偏低，缺少一技之長(zhǎng)，很少有用人單位或政府機(jī)構(gòu)愿意為農(nóng)民工提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)，即使有少數(shù)的機(jī)構(gòu)組織農(nóng)民工進(jìn)行培訓(xùn)，往往也是留于形式，走走過(guò)場(chǎng)，針對(duì)性不強(qiáng)，效果不好。

（五）農(nóng)民工合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。主要表現(xiàn)在：

1、拖欠、克扣農(nóng)民工工資的問(wèn)題十分普遍而且嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市農(nóng)民工拖欠的工資占應(yīng)發(fā)工資的13%。據(jù)省婦聯(lián)對(duì)進(jìn)城務(wù)工婦女的調(diào)查，有34%被調(diào)查者不能足額按月領(lǐng)取工資，餐飲服務(wù)業(yè)拖欠率占43.9%，而且老板以各種理由扣發(fā)工資的現(xiàn)象也最為常見(jiàn)。因拖欠工資導(dǎo)致討要工資的各種惡性糾紛和問(wèn)題屢見(jiàn)報(bào)端。2006年5月31日，30多名外地民工為討要拖欠工資，被毆打致傷，引起社會(huì)各界強(qiáng)烈關(guān)注。

2、農(nóng)民工勞動(dòng)保護(hù)措施不力，生產(chǎn)、生活條件差。許多用工單位為農(nóng)民工提供的住宿條件很差，擁擠、臟亂、不通風(fēng)，不僅危害農(nóng)民工的身體健康，而且極易引起一些流行病的滋生和傳播。

3、超時(shí)工作或加班成為“家常便飯”。很多企業(yè)為了趕工，要求工人超時(shí)工作或長(zhǎng)時(shí)間加班，有的甚至無(wú)償占有農(nóng)民工的休息時(shí)間非常普遍。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我市10%的農(nóng)民工沒(méi)有休息日，13.3%的農(nóng)民工沒(méi)有固定休息日，60%的農(nóng)民工日工作8～10小時(shí)，10%的農(nóng)民工日工作超過(guò)12小時(shí)。建筑業(yè)力工平均日工作12小時(shí)，建筑工地工程緊張時(shí)，最多一天要干14～15個(gè)小時(shí)，目前還沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)給予明確的規(guī)范，農(nóng)民工的休息權(quán)很難得到保障。

分析出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因很多，也很復(fù)雜，但根本原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是體制上的弊端。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度缺失的根本原因。中國(guó)特有的以戶籍制為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)相互隔離的社會(huì)結(jié)構(gòu)，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向社會(huì)領(lǐng)域滲透的結(jié)果。由戶籍制派生出來(lái)的一系列社會(huì)功能，即戶口與入學(xué)、公費(fèi)醫(yī)療、低價(jià)住房、各種補(bǔ)貼、退休養(yǎng)老等權(quán)益緊緊聯(lián)系在一起，造成了城鄉(xiāng)嚴(yán)重不平等。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)難，目前我國(guó)的養(yǎng)老、醫(yī)療等主要社會(huì)保險(xiǎn)被分割在多個(gè)統(tǒng)籌單位內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不盡統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難以落實(shí)，農(nóng)民工流動(dòng)性大，擔(dān)心只參保、難受益，保險(xiǎn)關(guān)系難以接續(xù)。只有真正解決了社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)體制問(wèn)題，才能從根本上解決農(nóng)民工問(wèn)題。

第五篇：如何完善社區(qū)矯正法律制度

如何完善社區(qū)矯正法律制度

社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對(duì)的一種行刑方式，是指將符合條件的罪犯臵于社區(qū)內(nèi)，由專門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)的假釋、監(jiān)外執(zhí)行、管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑等罪犯在判決裁定或決定確定的期限內(nèi),矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。社區(qū)矯正不僅是世界各國(guó)刑罰制度發(fā)展的趨勢(shì)，也是我們建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要舉措。但也必須看到，當(dāng)前我國(guó)社區(qū)矯正在試點(diǎn)過(guò)程中，由于當(dāng)前法律框架的束縛，以及社區(qū)矯正管理機(jī)制的滯后，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的社區(qū)矯正經(jīng)驗(yàn)，在本土化時(shí)遇到了水土不服的問(wèn)題。因此，必須從現(xiàn)實(shí)的角度，著眼于當(dāng)前法律性、機(jī)制性等問(wèn)題，既要以“拿來(lái)主義”吸收國(guó)外先進(jìn)的行刑理念和經(jīng)驗(yàn)，又要以改革和創(chuàng)新精神勇于突破、構(gòu)建和完善適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的社區(qū)矯正制度。

一、構(gòu)建社區(qū)矯正制度的必要性。

（一）、社區(qū)矯正順應(yīng)了世界行刑理念的變更交替和發(fā)展趨勢(shì)。

20世紀(jì)50年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的刑罰適用逐步進(jìn)入以非監(jiān)禁刑為主的階段，“報(bào)應(yīng)主義”刑罰觀念逐漸被“目的主義”刑罰執(zhí)行觀所代替，社區(qū)矯正模式開(kāi)始成為刑罰適用的主導(dǎo)。許多國(guó)家對(duì)于被判處刑罰的犯罪分子主要不是采用

人力、物力來(lái)彌補(bǔ)，刑罰是國(guó)家和社會(huì)迫不得已的選擇，要盡量使這種投入最小化、而使產(chǎn)出最大化。西方國(guó)家在這方面就摸索出了社區(qū)矯正這一控制刑罰成本、提高刑罰效益的有效措施。眾多西方國(guó)家適用社區(qū)矯正的實(shí)踐表明，廣泛適用社區(qū)矯正并不會(huì)導(dǎo)致犯罪的大量增長(zhǎng)。根據(jù)中英量刑制度比較研究課題組代表團(tuán)的赴英考察，在社區(qū)服刑的每個(gè)犯人的經(jīng)費(fèi)支出，只相當(dāng)于在監(jiān)獄內(nèi)服刑的犯人經(jīng)費(fèi)支出的十分之一，而二者刑滿釋放后的重新犯罪率相當(dāng)。因此，社區(qū)矯正一方面能夠極大地降低行刑成本，緩解監(jiān)獄改造的壓力，可以使監(jiān)獄機(jī)關(guān)能夠集中更多財(cái)力、人力、物力矯正那些惡習(xí)較深且社會(huì)危害性大的罪犯；另一方面也可以合理配臵行刑資源，充分地利用社會(huì)力量和社會(huì)資源，提高對(duì)罪犯的教育改造質(zhì)量。

（三）、社區(qū)矯正是貫徹落實(shí)首要標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。

長(zhǎng)期的監(jiān)禁，使罪犯對(duì)日新月異的社會(huì)缺乏了解和認(rèn)知，使其喪失學(xué)習(xí)新生活技能的機(jī)會(huì)，不能跟上社會(huì)的發(fā)展。根據(jù)行刑社會(huì)化理論，一些刑釋解教人員因長(zhǎng)期處于監(jiān)獄單調(diào)、機(jī)械的生活環(huán)境中，以至出獄后仍按照監(jiān)獄的生活方式接人待物，不能適應(yīng)正常的社會(huì)生活，這就是所謂“生活節(jié)律監(jiān)獄化”。“生活節(jié)律監(jiān)獄化”的危害很大，它不僅使罪犯出獄后不能加強(qiáng)“有規(guī)則的游戲”，不能正常參與競(jìng)爭(zhēng)，不

了《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確從2009年起在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作，也標(biāo)志著社區(qū)矯正工作在全國(guó)全面運(yùn)行。由兩高兩部發(fā)布規(guī)范性文件對(duì)社區(qū)矯正的規(guī)定，雖然使試點(diǎn)工作過(guò)渡到正式開(kāi)展，但這種規(guī)范性文件，僅僅是個(gè)權(quán)宜之計(jì)，作為一個(gè)法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)將社區(qū)矯正嚴(yán)格地限制在法律范圍之內(nèi)。2011年5月1日即將施行的《中華人民共和國(guó)刑法修正案(八)》，明確提出了社區(qū)矯正概念，更是從反面督促立法者，必須加快制定出一部統(tǒng)一的《社區(qū)矯正法》，對(duì)社區(qū)矯正的適用范圍、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和工作者、社區(qū)矯正的措施及管理辦法、社區(qū)矯正執(zhí)行程序、社區(qū)矯正的監(jiān)督、未成年人的社區(qū)矯正等一系列問(wèn)題進(jìn)行全面規(guī)定。

（二）、社區(qū)矯正主體不明確，沒(méi)有專業(yè)的矯正隊(duì)伍，嚴(yán)重制約社區(qū)矯正制度的發(fā)展。

由于專門(mén)的社區(qū)矯正法沒(méi)有出臺(tái)，實(shí)踐中對(duì)于社區(qū)矯正的機(jī)構(gòu)一直模棱兩可。根據(jù)《刑法》規(guī)定：被判處管制、緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利的犯罪分子由公安機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行。這一規(guī)定存在很大弊端：一是名不正，言不順。公安機(jī)關(guān)屬于刑事偵查機(jī)關(guān)，它的主要職能是維護(hù)社會(huì)治安、偵查和打擊犯罪，刑罰執(zhí)行權(quán)理應(yīng)由專門(mén)的機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行。二是從實(shí)踐情況看來(lái)，公安機(jī)關(guān)本身任務(wù)繁重，警力不足，所以不可能投入太多的精力對(duì)被社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督和教育，而被判處社區(qū)矯正的犯罪分子，雖然其人身危險(xiǎn)性小，少，更談不上如何發(fā)展和創(chuàng)新這項(xiàng)制度了。

（四）、社區(qū)矯正對(duì)象銜接協(xié)調(diào)難，影響工作正常開(kāi)展。社區(qū)矯正對(duì)象法律文書(shū)交接不到位，文書(shū)交接、人的交接困難，沒(méi)有對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象不到司法所報(bào)到和接受改造的懲罰措施，部分矯正對(duì)象對(duì)社區(qū)矯正方式存在社會(huì)和心理壓力，不希望司法機(jī)關(guān)要做定期的家訪，不愿意回到社區(qū)執(zhí)行刑罰。社區(qū)矯正因無(wú)地方財(cái)政預(yù)算，信息平臺(tái)不完善，對(duì)個(gè)別社區(qū)矯正對(duì)象的銜接資料填寫(xiě)不規(guī)范、不及時(shí)、不準(zhǔn)確，司法行政部門(mén)社區(qū)矯正工作的一個(gè)主要內(nèi)容是在于對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管，由于職能限制無(wú)力直接為他們提供生活上的實(shí)際幫助。如為某些家庭條件困難符合條件的矯正對(duì)象辦理城鎮(zhèn)最底生活水平保障，為某些矯正對(duì)象推薦就業(yè)的機(jī)會(huì)等，對(duì)矯正對(duì)象的心理測(cè)驗(yàn)和危險(xiǎn)性預(yù)測(cè)無(wú)法進(jìn)行。

三、如何構(gòu)建和完善社區(qū)矯正制度

（一）、更新行刑理念，構(gòu)建和完善社區(qū)矯正制度的價(jià)值基礎(chǔ)。

現(xiàn)代刑罰理論認(rèn)為：刑罰除了體現(xiàn)對(duì)犯罪人的懲罰、實(shí)現(xiàn)司法威嚇、滿足民眾報(bào)應(yīng)心態(tài)之外，更重要的功能是實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防的目的，也就是說(shuō)在給予一定的法律懲處之后，還要采取各種矯正措施把違法犯罪的人員教育挽救過(guò)來(lái)，而不單單僅是報(bào)應(yīng)、懲罰、威懾。社區(qū)矯正是基于對(duì)監(jiān)禁刑的反思之下提出來(lái)的先進(jìn)行刑方式，基于刑罰個(gè)別化、經(jīng)濟(jì)化、3、擴(kuò)大緩刑的適用范圍。

法律對(duì)于適用緩刑的條件規(guī)定太籠統(tǒng)，導(dǎo)致司法實(shí)踐中適用緩刑的混亂，建議在立法中列舉出適用緩刑的具體情形，比如：未完全喪失辨認(rèn)、控制能力的精神病犯；過(guò)失犯；脅從犯；沒(méi)有造成損害的中止犯；防衛(wèi)過(guò)當(dāng)和避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)者等等．這些情形中，有的屬于主觀惡性不大，有的屬于生理方面的缺陷導(dǎo)致認(rèn)知能力的欠缺，對(duì)他們適用緩刑，有利于其認(rèn)罪悔罪，體現(xiàn)了人道主義精神；對(duì)于未成年犯，應(yīng)施以特別的適用緩刑條件，應(yīng)當(dāng)比照成年人把標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)放寬，只要沒(méi)有法定禁止適用緩刑的情節(jié)，就應(yīng)該盡可能地適用緩刑。

4、靈活適用假釋。

依據(jù)刑法修正案八之規(guī)定：“被判處有期徒刑的犯罪分子，執(zhí)行原判刑期二分之一以上，被判處無(wú)期徒刑的犯罪分子，實(shí)際執(zhí)行十三年以上，如果認(rèn)真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)，沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)的，可以假釋?！缎谭ā芬?guī)定：“對(duì)累犯以及因故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)或者有組織的暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的犯罪分子，不得假釋。筆者認(rèn)為對(duì)累犯假釋適用上的限制，并進(jìn)行從嚴(yán)管理，重點(diǎn)矯治，會(huì)有利于犯罪的預(yù)防，但對(duì)于重刑犯適用假釋的限制規(guī)定卻過(guò)于寬泛有悖于刑罰個(gè)別性原則。例如：同是因暴力犯罪被判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的罪犯，由于地理環(huán)境、法。與監(jiān)禁矯正中行刑個(gè)別化發(fā)展趨勢(shì)相同的是，由于罪犯犯罪的原因不同、犯罪心理、家庭背景不同等等的不相同，社區(qū)矯正工作者在工作中要針對(duì)不同對(duì)象采取各不相同并且是有針對(duì)性的矯正方法和監(jiān)管措施。

（四）、加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合，確保社區(qū)矯正工作規(guī)范運(yùn)行。

社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)社會(huì)工程，需要全社會(huì)共同關(guān)注和支持。需要相關(guān)部門(mén)和單位協(xié)調(diào)銜接、配合支持，加強(qiáng)社區(qū)矯正工作制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)。堅(jiān)持黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法行政部門(mén)牽頭組織，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，司法所具體實(shí)施，社會(huì)力量廣泛參與的社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。進(jìn)一步明確各有關(guān)部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作，建立社區(qū)矯正工作銜接配合的長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合社區(qū)矯正工作實(shí)際，建立社區(qū)服刑人員接收、管理、考核、獎(jiǎng)懲、解除矯正等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作制度，統(tǒng)一社區(qū)矯正工作的文書(shū)格式，加強(qiáng)檔案管理，確保國(guó)家刑罰依法規(guī)范執(zhí)行。

（五）、建立社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服刑人員的幫困扶助，提高罪教育改造質(zhì)量，減少重新犯罪。

一是建立社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)的全額保障制度，將社區(qū)矯正工作人員經(jīng)費(fèi)、行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)工作發(fā)展需要增長(zhǎng)。二是明確民政、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門(mén)，將符合最低生活保

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