切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設

2015年，地方組織法進行了新一輪修訂，補充明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間工作職責，終結了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間履職名不正言不順的歷史。同是去年，中央18號文件，省委26號文件，先后提出了加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的指導及實施意見。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作迎來了新的發(fā)展契機。筆者以為，當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“硬件不硬，軟件偏軟，缺人干事，無錢辦事”的現(xiàn)象普遍存在，要把中央18號文件和省委26文件精神貫徹落實到位，還有一段較長的路要走。

一、阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作健康發(fā)展的不利因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作發(fā)展緩慢，或是說亞健康發(fā)展，有多方面原因，也是現(xiàn)行機制體制下的必然結果。

人大主席“難務正業(yè)”是根本原因。據調查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席用于人大工作的時間不足工作時間的三分之一。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的本職工作時間還要少很多。這個工作時間量，根本不能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作正常有序開展。出現(xiàn)如此情況，主要有兩方面因素。其一，人大主席兼職多。人大主席兼職多是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的共同特點。不少地方的人大主席要兼管計生、安全生產、紀檢監(jiān)察、組織、規(guī)范建房、重點項目等工作，多的兼職十余項，其中還包含有“一票否決”工作。因兼職過多，又有攸關“烏紗帽”的重要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席自然不得也出不敢把主要精力投放到人大工作上來。其二，工作缺乏動力。在現(xiàn)行機制體制下，人大主席的人事變動與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作成效缺乏必要的關聯(lián)——人大工作年度考核排名第一，人大主席不一定提拔重用；人大工作年度考核排名倒數(shù)第一，人大主席不一定不提拔重用。這是人大主席消極怠工的重要思想因素。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間職責缺失是重要原因。由于人大主席的職業(yè)偏位，組織法2015年修訂前沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間明確職責，《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席副主席工作若干規(guī)定》也只有為數(shù)不多的幾項主席團閉會期間工作職責，以人大主席為主要司職人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團難有作為。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團除人代會會議期間主持會議，閉會期間基本無所事事，既沒有會議研究部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，也沒有組織駐鄉(xiāng)縣、鄉(xiāng)人大代表開展代表活動，更沒有督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表小組開展代表小組活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表小組幾乎成為“自由組織機構”，年度工作無計劃、無定量、無定時、無定質。主席團主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作功能的虛弱，大大降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作實效。

人大代表履職乏力是內在原因。基層人大代表，特別是駐村鄉(xiāng)級人大代表，由于整體素質不高、農活及村務時間較長、履職意識不強等諸多方面因素，履職表現(xiàn)難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的需求。一是建言獻策缺乏對地方經濟社會發(fā)展的推動力。鄉(xiāng)級人大代表，由于缺少廣泛深入的調查研究，建言多表現(xiàn)為為村組甚至為個人爭取資金、項目及政策，對推動鄉(xiāng)村長遠發(fā)展、服務群眾、帶領導群眾發(fā)家致富的真知灼見不多，因而，相應效果不佳。二是與群眾聯(lián)系不密切。駐村鄉(xiāng)級人大代表的選舉，贊成票多來之于本村或是本房頭，當選在代表本人看來是理所當然，與群眾聯(lián)系沒有感情上的必要需求。這種先入為主的思想意識使得他們對人大代表“走訪聯(lián)系群眾，聽取和反映群眾意見和建議”的法定職責重視不足，進村入戶了解群眾訴求不經常，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和政府工作人員的工作情況不多，他們的履職難以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提供強勁的支撐力。

人少錢缺是普遍原因。長期以來，做事的人少是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最大的實情。按組織法的規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設主席，并可以設副主席一至二人?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人大的人員編制最多可以有三人。實際上，受職數(shù)限制，多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只配備一名主席，而未配備副主席，有的只配了一名兼職副主席。以臨武縣為例，全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（新一輪區(qū)劃調整前），沒有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配備副主席。這種人員配置與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作內容越來越豐富和工作要求越來越高的實際不相適應。缺錢辦事是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的又一個不可回避的基本事實。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經費均“列入本級財政預算”，但往往因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是“要飯財政”，財政預算根本難以執(zhí)行到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經費因而也沒有保障，造成具有“審查和批準本行政區(qū)域內的財政預算和預算執(zhí)行情況報告”職權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無法保證人大工作經費的尷尬結局，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無法正常組織人大代表開展視察、調查、執(zhí)法檢查、工作評議等活動。

二、破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作發(fā)展瓶頸的路徑

走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作發(fā)展困境，關鍵在人，解決了人的問題，其余問題就能迎刃而解。首先，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席的配備問題。按現(xiàn)行組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席的配備不是剛性要求，配備數(shù)量也不確定。正因為如此，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席配備才難以如數(shù)到位。要通過修正地方組織法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須配備副主席，并確定配備名額，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席配備有法可依，有法必依，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席如數(shù)配備到位，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺人做事的問題。其二，要解決好人大主席的兼職問題。解放忙于種他人田地的人大主席，要減少他們的工作量，要在保證人大主席有充沛精力完成人大工作任務的前提下適當安排其他工作。同時，兼職還要符合組織法“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席不得擔任國家行政機關的職務”的規(guī)定，即人大主席、副主席不能兼職政府工作。第三，要解決人大主席肯干事的問題。激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席工作熱情，著力點應在用人機制上。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作成效作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席職務變更的主要依據，提拔重用的必須是人大工作成績顯著的，貶職下位的也必定是人大工作成績不合格的，真正做到升有理降有據，讓人大主席心服口服，切實調動他們依法履職的積極性。第四，要解決人大工作者能干事的問題。從人大意識、責任意識、法律法規(guī)、人大業(yè)務等各方面，持續(xù)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作者培訓，并注重培訓效果，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作者“召之能來，來之能干，干之有效”。

有效推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，要依靠堅實的工作平臺。搭好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團舞臺。立足主席團閉會期間工作職責，確立主席團會議制度，通過主席團會議，研究、部署和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項工作依法有序推進。建設好代表活動陣地。加快推進代表聯(lián)絡站建設，年內實現(xiàn)代表聯(lián)絡站全覆蓋，并以此為依托，推動代表小組活動和代表聯(lián)系群眾活動廣泛深入開展。用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督利器。必須依照代表法規(guī)定，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把“代表活動經費納入本級財政預算予以保障，?？顚Ｓ谩保瑫r，要嚴格實行預算執(zhí)行情況審查，預算未執(zhí)行到位的，人代會不得通過預算執(zhí)行情況的報告，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經費預算執(zhí)行到位。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實效，離不開靈活的工作機制。要有科學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作考核機制。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作年度考核制度。一年一個工作重點，逐年化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作難題，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作均衡發(fā)展。年年培育工作典型，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作高效模式，以點帶面，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作質量和效率。季季有工作督查，通過調研工作情況，查擺工作問題，總結工作經驗，通報督查結果，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作推動力，引領鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進入經?；壍馈Ｒ⒑猛晟频闹贫润w系。建立健全行之有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度體系，規(guī)范和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、人大代表小組、代表聯(lián)絡站等鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作機構、工作單位及本級人大代表人代會期間和閉會期間的履職行為和學習活動，構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“多槳劃船，均衡發(fā)展”的工作格局。