第一篇：淺議撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來新問題

淺議撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來新問題

田水月

自上個世紀末開始，各地縣級以上政府為了降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政開支，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政負擔和農(nóng)民負擔，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，開始實施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)政策，小鄉(xiāng)并入大鎮(zhèn)，弱鄉(xiāng)并入強鎮(zhèn)。進入新世紀后，特別是免除農(nóng)業(yè)稅后，全國各地加快了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革步伐，同時開始推動撤村并村改革。根據(jù)近幾年各地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的實踐情況顯示，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策取得了一定成果，在一定程度上減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府數(shù)量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)數(shù)量，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員現(xiàn)象，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支和財政負擔，避免了社會擔心的免除農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負擔反彈現(xiàn)象的發(fā)生。但是，我們也應(yīng)該看到在近幾年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)過程中也產(chǎn)生了一系列新問題，甚至有些新問題危害非常嚴重，不僅影響了農(nóng)村改革的進程和步伐，而且影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村工作中的影響力和決策，影響了農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。為此，華中科技大學鄉(xiāng)村治理研究中心教授賀雪峰認為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是十分錯誤的決策。（《賀雪峰：撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)十分錯誤》，《南方農(nóng)村報》2008年7月3日）

一、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來的新問題不可忽視

筆者通過對農(nóng)村撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的調(diào)查和了解，當前撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)主要存在和帶來以下問題，而這些問題已經(jīng)嚴重影響了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的效果，影響了農(nóng)村未來的發(fā)展和改革，特別是影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的力量和農(nóng)村的穩(wěn)定。

一是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，國家行政力量從村莊的撤出，導(dǎo)致農(nóng)民群眾找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事難，影響農(nóng)民群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系。一些偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，一些村莊距離新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府路程比較遙遠，農(nóng)民群眾要去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦點事比較麻煩，成本比較高，比如農(nóng)民辦理結(jié)婚證需要到很遠的新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理，加重了農(nóng)民的負擔，也使得農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的交流越來越少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民心中的地位逐步下降。

二是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄面積擴大和人口增多，使得國家行政力量從偏遠村莊撤出，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的合并，導(dǎo)致偏遠村莊出現(xiàn)行政空心化現(xiàn)象和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理難度增加，從而讓一些家族勢力、非法宗教勢力和黑惡勢力迅速乘機填補進來，嚴重危害了農(nóng)村穩(wěn)定和治安。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派出所的從偏遠村莊的撤離，加上村莊大量強壯年勞動力在外打工，留下386199部隊組成的空巢村，一些黑惡勢力利用這個機會開始滲透到空心化的村莊，導(dǎo)致近幾年來農(nóng)村治安狀況不斷惡化，不僅影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且不少農(nóng)民的財產(chǎn)受到嚴重損失。村民間發(fā)生糾紛和沖突，或者村民遇到生產(chǎn)生活困難等問題，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府距離村莊較近，村民可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法化的行政途徑加以解決，但是在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府距離村莊比較遠，有的一時解決不了，迫使一些村民被迫通過私人途徑解決問題，甚至是尋找黑惡勢力進行調(diào)解，以解決糾紛和沖突。

三是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一些承擔公共服務(wù)職能的事業(yè)單位和機構(gòu)同時跟隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而撤并，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)生活和農(nóng)村孩子的讀書，加重了農(nóng)民的負擔和開支。隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的開展，一些在原來老鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄和農(nóng)村信用合作社的網(wǎng)點開始撤離，集中到新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至一些中小學也開始撤離，導(dǎo)致農(nóng)民尋求公共服務(wù)機構(gòu)的成本增加。比如領(lǐng)取種糧補貼，以前可以在離村莊比較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村信用合作社領(lǐng)取，現(xiàn)在必須到比較遠的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的農(nóng)村信用合作社領(lǐng)取，成本比較高，使得一些農(nóng)民連續(xù)幾年都不愿意去信用合作社領(lǐng)取種糧補貼等惠農(nóng)補貼。再比如學校的撤并，一方面導(dǎo)致一些很小的、獨立生活能力還比較弱的農(nóng)村孩子被迫去比較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校讀書，生活受到影響，甚至出現(xiàn)老人陪孫子讀書現(xiàn)象；另一方面導(dǎo)致一些孩子本可以上免費的公辦學校，在公辦學校撤并后被迫就讀于一些路近、但學費比較昂貴的民辦學校。

四是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，沒有從根本上解決冗員現(xiàn)象，沒有達到從根本減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支和財政負擔的目標，有的因為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，引起被裁減工作人員不滿，乃至上訪。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一個無法逃避的問題就是裁減鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和安置裁減的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員。首先，裁減什么樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員比較困難。當前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的沒有行政編制的工作人員，大多數(shù)是縣級政府領(lǐng)導(dǎo)安排進來的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不敢裁減。如果不裁減無編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，而裁減有編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，一是從道理上講不過去，二是被裁減的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員接受不了。其次，縣鄉(xiāng)兩級財政困難，支付不了被裁減的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的安置費。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)過程中裁減的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員大多數(shù)采取一次性買斷模式，安置費不低，縣鄉(xiāng)兩級政府拿不出安置費。結(jié)果大多數(shù)地區(qū)的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)過程中裁員出現(xiàn)下列現(xiàn)象：一是有的地方是沒有關(guān)系的無編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員被一次性買斷而裁減掉，有編制有關(guān)系的基本上沒有被裁減；二是有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隨同鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而集體搬遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖被撤并，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員則全部加盟新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；三是有的地方部分裁減的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員被安置到事業(yè)單位，其中教育系統(tǒng)接受了大量裁減的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員；四是一些沒有關(guān)系而被裁減的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員不滿安排，采取上訪等途徑維權(quán)或爭取更多的權(quán)益。

五是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，導(dǎo)致一些農(nóng)民需要，但是經(jīng)濟效益低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)被裁減，影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。當前大多數(shù)地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)都是根據(jù)經(jīng)濟效益和利益來實施，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)主要是精簡無法給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來雄厚經(jīng)濟效益的機構(gòu)和部門。比如不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技站在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)過程中被精簡，農(nóng)技站的農(nóng)技員不是被裁減就是轉(zhuǎn)的其他部門，有的地方的農(nóng)技站被改革成自負盈虧的企業(yè)單位，對農(nóng)民實施收費服務(wù)，而提供農(nóng)業(yè)技術(shù)的農(nóng)技站恰恰是當前廣大農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民需要的，這樣的改革一是加重農(nóng)民得到農(nóng)業(yè)技術(shù)的負擔和成本，二是導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民得到農(nóng)業(yè)技術(shù)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收。

六是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債問題更加復(fù)雜化，甚至引發(fā)債主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的沖突。當前廣大中西部地區(qū)的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在一定的負債問題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債還比較嚴重，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，導(dǎo)致負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)問題更加復(fù)雜。一是一些負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與沒有負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，負債少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與負債多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，結(jié)果沒有負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和負債比較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民非常不滿，因為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在無形中加重了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)負擔。二是一些負有大量外債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被撤并后，其債務(wù)負擔無人承擔和承認，前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)采取踢皮球的態(tài)度，引起一些債主沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上訪。原來負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)撤并，權(quán)力由新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延續(xù)，還債義務(wù)應(yīng)有新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔。而新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人則表示這些債務(wù)不是他們借的，要求債主去尋找借債人償還。如果撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)不解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，可能會成為引發(fā)農(nóng)村社會不穩(wěn)定的不定時炸彈。

二、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)出現(xiàn)問題的原因

隨著各地農(nóng)村村村通公路的建成，農(nóng)村交通越來越方便，現(xiàn)代信息通訊工具的發(fā)達，大量農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和行政效率的提高，合理的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和裁減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員是農(nóng)村改革的必然趨勢，也完全行得通。但是，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)之所以出現(xiàn)上文所說的一系列新問題，筆者認為根源不是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)這項決策和制度本身有問題，而在于操作過程中存在技術(shù)失誤。筆者認為主要有以下三點原因：

第一，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)指導(dǎo)思想不科學。當前不少地方落實撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的指導(dǎo)思想存在一些問題，一些縣級領(lǐng)導(dǎo)還沒有正確認識到撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是農(nóng)村改革的重要一步，沒有意識到撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是與鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革密切相關(guān)。大多數(shù)縣級領(lǐng)導(dǎo)推動撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的指導(dǎo)思想就是減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政負擔和行政開支，完成上級政府下派的任務(wù)和指標，少數(shù)縣級領(lǐng)導(dǎo)推動撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)決策是為了獲取上級政府給予的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的獎勵政策。

第二，我國法律規(guī)定的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施體制存在問題。當前根據(jù)法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)建置和區(qū)域劃分的權(quán)力在省級人民政府，換言之撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的決定權(quán)在省級人民政府。但實踐中的程序一般是，首先是省級人民政府在不了解各個市縣農(nóng)村的具體情況下，向各個市縣下達撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)任務(wù)；其次是市縣政府為了完成省級政府的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)任務(wù)，各個市縣政府積極向省級人民政府提出撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的申請；再次是省級人民政府批準市縣的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的申請要求，當然沒聽說過省級人民政府拒絕市縣的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的申請要求；最后是市縣政府完成撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)任務(wù)，并向省級人民政府匯報，事實上真正落實撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)任務(wù)的是縣級政府，而省級政府只是口頭決定。換句話說是，省級政府帶有盲目下指標的傾向，市縣政府是被迫盲目完成任務(wù)，至于最清楚什么樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適合撤并是縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實都沒有任何的決定權(quán)和話語權(quán)，因為即使縣級政府不同意撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無效。

第三，縣級以上政府層層下達撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)任務(wù)和指標，導(dǎo)致各地為了完成上級任務(wù)盲目推動撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策，一些地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是為了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)而撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。當前縣鄉(xiāng)政府的壓力型體制沒有從根本上改變，面臨上級各級政府的層層壓力，一些市級政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績，紛紛向縣級政府下達撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)指標和任務(wù)，甚至有的市級政府明確規(guī)定每年縣級政府必須撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體數(shù)量。在面對上級的壓力下，為了完成上級政府派的任務(wù)和下的指標，一些縣級領(lǐng)導(dǎo)不經(jīng)過調(diào)查，不根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，不顧后果，直接拍腦袋決策，盲目、甚至是任意撤并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不少地方在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的法定程序都存在問題，或者就是走形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤并結(jié)束直接向上報告撤并數(shù)量，其中的具體情況一般不匯報，即使匯報省級有關(guān)部門也不來核實。

三、避免撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)出現(xiàn)問題的對策

各地實施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策要真正達到預(yù)期目標，真正實現(xiàn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，政府在農(nóng)村的決策力不降低，不出現(xiàn)新問題，筆者認為各地政府在落實撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作時必須從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，一定要做到因地制宜，絕對不能采取“一刀切”模式，更不要派任務(wù)，下指標，要堅持以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)思想。對于當前出現(xiàn)新問題的已經(jīng)撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有必要再重建，重點是盡快解決這些新問題。對此，筆者提出以下幾點建議，僅供參考：

第一，省級政府（最低應(yīng)為市級政府）組織專家學者制定詳細的全省或全市撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施細則。筆者認為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施細則主要參考以下指標：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債狀況）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展狀況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地理環(huán)境、鄉(xiāng)鎮(zhèn)常居人口數(shù)量、居民分布和民族特點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通狀況和通訊情況，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施細則內(nèi)容中應(yīng)詳細規(guī)定新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模，必須明確規(guī)定新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積和人口數(shù)量的上限，必須規(guī)定什么樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間允許合并，什么類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間堅決不允許合并。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施細則應(yīng)堅持以下幾個原則：一是要保證撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員乘車到達任何一個行政村的時間不能超過半個小時。二是堅決避免農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)數(shù)十萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)。三是堅決避免出現(xiàn)廣大面積的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)。四是盡量不要對山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策。五是盡量不要將少數(shù)民族集中的民族鄉(xiāng)與漢族人為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。六是財政狀況差距較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間不要合并，特別是有負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不要與無負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。實施細則出臺后，市級以上政府應(yīng)組織縣級主要領(lǐng)導(dǎo)進行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)思想教育和培訓(xùn)工作，做到縣級主要領(lǐng)導(dǎo)能從思想高度上認識到撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作的重要性，能詳細了解撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施細則的內(nèi)涵和內(nèi)容。如果沒有一套撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的細則和標準，如果不了解撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)細則，盲目的實施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)肯定會出大問題。

第二，禁止市級以上政府在沒有調(diào)查的情況下達撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)任務(wù)和指標，也不能以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)落實情況為領(lǐng)導(dǎo)考核指標。一些地方政府之所以盲目推動撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策，原因之一就是上文所說的上級政府派任務(wù)、下指標。

第三，縣級政府的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)決策應(yīng)根據(jù)上級出臺的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施細則來實施和決策?？h級政府在落實撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)決策前，首先組織調(diào)查團，詳細調(diào)查準備撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展狀況、地理環(huán)境、常居人口數(shù)量和居民分布特點、交通狀況和通訊情況；其次詳細分析調(diào)查情況；再次縣級政府組織準備撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民，召開座談會，聽取村民的意見和建議；最后對比上級出臺的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施細則標準和村民建議，綜合決定是否允許撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)或如何實施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。

第四，市級以上各級政府設(shè)立化解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項資金，化解需要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)負擔。前文提到不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并引發(fā)的沖突和問題與當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔沉重有關(guān)，要撤并存在債務(wù)負擔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，首先就必須化解其債務(wù)負擔，這個任務(wù)在當前只能依靠市級以上政府來完成。

第五，公共事業(yè)單位不要盲目撤并。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和部門的撤并，公共事業(yè)單位不應(yīng)跟隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤并而撤并，公共事業(yè)單位的撤并要根據(jù)實際情況和需求來撤并，盡量不要撤并公共事業(yè)單位，特別村辦小學和一些代辦點不要撤并，盡量滿足數(shù)量不多的農(nóng)村小學生能夠就近讀書的需求，這項工作縣級政府應(yīng)與公共事業(yè)單位調(diào)節(jié)好，主要是與銀行、郵政和農(nóng)村信用合作社等承擔公共職能的企業(yè)單位調(diào)節(jié)。

第六，公安系統(tǒng)在村莊管治力不能減弱。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所要盡快與離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較遠的各個村兩委在村莊組建警務(wù)辦公室，以政府的力量維護農(nóng)村的社會治安，避免村莊因鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并出現(xiàn)治安真空，特別是要避免宗族勢力和黑惡勢力乘機控制和危害村莊現(xiàn)象的發(fā)生。

第七，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作地點應(yīng)下放到行政村。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較遠的各個行政村派遣駐村干部（原則上應(yīng)為2人以上，而且至少應(yīng)有一名副鎮(zhèn)長或副鄉(xiāng)長在內(nèi)），主要職責是在村里代辦農(nóng)民群眾必須到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事情，比如在村里為村民辦理結(jié)婚證，一方面方便村民找政府辦事，另一方面減輕農(nóng)民因撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)前往新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事的成本。

第二篇：關(guān)于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的若干思考

關(guān)于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的若干思考

湖北省秭歸縣司法局歸州司法所所長 向培年

湖北省秭歸縣歸州鎮(zhèn)人民政府 譚家榮

撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中央推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革轉(zhuǎn)變政府職能，減輕農(nóng)民負擔的重大舉措，是構(gòu)建和諧社會、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑，是使生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力和經(jīng)濟不斷發(fā)展、降低管理費用減輕國家財政和農(nóng)民負擔的需要，是改變機關(guān)作風提高辦事效率、整合資源的需要。

適應(yīng)三峽建設(shè)的需要,湖北省秭歸縣歸州鎮(zhèn)于1995年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，撤銷香溪鎮(zhèn)、屈原鎮(zhèn)合并成歸州鎮(zhèn),現(xiàn)已十多年，其成效顯著，值得借鑒與思考。

一、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來的巨大變化

湖北省秭歸縣歸州鎮(zhèn)地處長江西陵峽北岸，秭歸縣腹地，毗鄰興山縣及神農(nóng)架林區(qū)，長江與香溪河交匯于此，是偉大愛國詩人屈原的誕生地和魂歸之地，也是美人王昭君出塞之地。東距三峽大壩32公里。全鎮(zhèn)國土面積128平方公里，耕地面積15203畝，轄12個村（居）委會，69個村（居）民小組，29990人。歷為長江中上游的交通要鎮(zhèn)，鄂西山區(qū)的商貿(mào)重鎮(zhèn)和聞名遐爾的“中國臍橙之鄉(xiāng)”。

1、新鎮(zhèn)建設(shè)

1997年歸州鎮(zhèn)捆綁三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民遷建經(jīng)費2.8億元著手新建新集鎮(zhèn)，歸州鎮(zhèn)新集鎮(zhèn)于2002年6月15日竣工落成。

歸州鎮(zhèn)新集鎮(zhèn)由九龍路、歸鄉(xiāng)路、桔源路三條平行主干道東西貫穿，其他次干道及豎向梯道南北聯(lián)通，集鎮(zhèn)建成4000噸/日自來水廠一座，新建3000m3/D污水處理廠一座、20T/D垃圾填埋場一座。鋪設(shè)電力管線19.39公里，通訊光纜18.3公里，開通程控電話3100門，建通訊基站8座，中小學、郵政、電信、衛(wèi)生院、文化體育廣播服務(wù)中心、供電所、幼兒園、影劇院等生活服務(wù)設(shè)施一應(yīng)俱全。55個單位、7500人從古城歸州全部遷入新鎮(zhèn)。公共綠化7.2萬平方米，新建柑桔批發(fā)市場、小商品市場、建材市場、客運市場共四大市場。

歸州新鎮(zhèn)以其規(guī)劃起點高、建筑效果好、功能設(shè)施完備，中心區(qū)位、交通樞紐、平湖旅游、歷史文化等特點突出和“鄉(xiāng)土味、文化型、生態(tài)鎮(zhèn)”的獨特風貌和豐富歷史文化內(nèi)涵，成為三峽庫區(qū)一道靚麗風景，2004年榮獲湖北省城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理“楚天杯”榮譽稱號，曾被多家媒體譽為“壩上庫首第一鎮(zhèn)”。

2、移民搬遷

歸州鎮(zhèn)堅持開發(fā)性移民安置。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后全鎮(zhèn)至2007年底累計安置移民1.38萬人。其中，農(nóng)業(yè)安置1.16萬人、企業(yè)安置166人、投親靠友663人、自謀職業(yè)1277人、社會福利安置86人。在實際工作中堅持移民與安置結(jié)合、搬遷與建設(shè)結(jié)合、補償與發(fā)展結(jié)合。全鎮(zhèn)累計開發(fā)土地1679畝，整理土地7500多畝，調(diào)整土地2297畝；移栽柑桔大樹1751畝，柑桔品改2323畝；建水池2915個7.80萬立方米，架水管6條4670米，修水渠1條2150米；修農(nóng)村道路15條46公里，維修道路10條40公里；建居民點44個，硬化居民點區(qū)間道路1400米。

3、改善交通

歸州鎮(zhèn)不斷轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化社會服務(wù)。民生環(huán)境實現(xiàn)了歷史性的新跨越。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)前原有公路 5條，全長62 公里，1997年至2008年全鎮(zhèn)通村道路達40條256.6公里，自然村通達95%。通行質(zhì)量不斷提高，先后硬化“卡向路”、“大白路”等8條通村道路43公里。全鎮(zhèn)硬化道路105公里，占總里程的41%，2006年11月歸州大橋建成通車，歸水路和歸泄路全線貫通，使臨近的水田壩鄉(xiāng)、泄灘鄉(xiāng)及歸州鎮(zhèn)連為一體。

4、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展

柑橘產(chǎn)業(yè)是歸州鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)，三峽大壩蓄水淹掉8000多畝柑桔園，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后每年堅持新發(fā)展優(yōu)質(zhì)柑桔1000余畝，改換優(yōu)良品種1500多畝（2008年實施柑桔品改3500畝），目前，全鎮(zhèn)柑桔種植面積竟達2.45萬畝，柑桔產(chǎn)量4萬噸，占全縣柑桔產(chǎn)量的22.6%。柑桔打蠟企業(yè)12家，柑桔打蠟銷售占總量的95%。2008年，農(nóng)村經(jīng)濟總收入20026萬元，農(nóng)民人均純收入達到2640元，比1998年人均收入800元上升了1840元，上升了3倍。

5、新農(nóng)村建設(shè)

歸州鎮(zhèn)以秭興公路、歸水公路、歸泄公路、卡向公路、大白公路為樞紐，建成了香溪、大嶺坡、賈家店場鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)堡等100多個居民點，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)及退耕還林、生態(tài)環(huán)境保護，鼓勵農(nóng)民將山上的房屋遷建到公路沿線居民點，近年來歸州鎮(zhèn)農(nóng)民預(yù)制結(jié)構(gòu)樓房戶達3500余戶，占農(nóng)民總戶數(shù)的45%。全鎮(zhèn)安裝電話2940部，擁有手機5978部。2006年，歸州鎮(zhèn)及其所轄鹽關(guān)、賈家店兩個村被納入省市“百鎮(zhèn)千村”和“十鎮(zhèn)百村”建設(shè)示范工程。白果園村、鹽關(guān)村等5村實施整村推進和扶貧開發(fā)，投入資金2000多萬元，3個村已經(jīng)省驗收合格，全鎮(zhèn)屈原廟、彭家坡等5個村達到了小康水平。

二、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中疑難問題的處理

1、解決機關(guān)人員臃腫問題。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)之初，歸州鎮(zhèn)機關(guān)干部由原來的45人一下子增加到138人，七站八所加起來共計200多人。這么多人怎樣安置，人員怎樣分流確屬難題。歸州鎮(zhèn)采取三種辦法將人員分流和安置。一是設(shè)立辦事處分流人員。全鎮(zhèn)按原來撤并前三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的格局設(shè)立歸州、香溪、賈家店三個辦事處，分流人員56人，辦事處設(shè)總支書記等若干人，這樣即分流了人員，又方便了群眾辦事。辦事處設(shè)立了二年時間，隨著時機成熟而撤銷。二是退養(yǎng)一部分人員。為分流人員，秭歸縣委、縣人民政府出臺政策對年滿30年工齡的公務(wù)人員男達到55周歲，女達到50歲可提前退養(yǎng)、退休，根據(jù)工齡給予增加退休工資的優(yōu)厚待遇，一次性退掉干部10多人，2年時間達20多人。三是分流一部分人員。對工勤人員及政府聘請人員2年時間分流清退了10多人。從1997年開始，歸州鎮(zhèn)逐步實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、稅費改革和農(nóng)村綜合配套改革，精簡機構(gòu)，減輕農(nóng)民負擔。到2005年，“七站八所”通過上收和改革只保留財政所，其他單位改革為5個民辦非企業(yè)性質(zhì)，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅和 “三提五統(tǒng)”費用被全部免除。至2008年底，5個民辦非企業(yè)進一步完善了以錢養(yǎng)事新機制，政府公務(wù)員精減為33人；41個行政村（居）合并為12個村（居）；250個組消號合并為69個組。機關(guān)在綜合配套改革前有公務(wù)員36人，工勤人員2人。改革后，縣核編40人，其中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)為9人，黨委委員與政府班子成員全員交叉任職。機關(guān)其他工作人員全部競爭上崗，取消工勤人員編制2人，并實行合同化管理，現(xiàn)有在編在職人員35人。財政所核編15人，實有11人，實行全員競爭上崗。延伸駐派單位實行競爭上崗，林業(yè)站核編4人，上崗3人；國土資源所核編5人，上崗5人；司法所核編3人，上崗2人。轉(zhuǎn)制事業(yè)單位4個16人全部退出事業(yè)編制序列，實行合同化管理。撤銷黨成校，原職工2人，由教育局接收就地安排。在整個農(nóng)村綜合改革工作中精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)4個，減少事業(yè)單位編制24人，取消工勤編制2個。

2、解決人民群眾就學難問題。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后人民群眾最擔心的是上學難問題。合并后的歸州鎮(zhèn)從教育事業(yè)基礎(chǔ)工作抓起，從1997年開始將村辦小學逐漸合并，政府組織籌措資金2000多萬元重新建立歸州鎮(zhèn)夏明翰中學，歸州鎮(zhèn)航天希望小學，歸州鎮(zhèn)大嶺坡小學，整修了香溪小學，高姑坪小學，向家灣小學。從1996年開始著手對中小學合理布局，2003年教育網(wǎng)點布局調(diào)整到位。全鎮(zhèn)1所中學，4所小學，教育資源相對集中，教育規(guī)模相對科學。2007年，適齡兒童入學率和鞏固率100%，小升初入學率100%，初中生在籍學生鞏固率99%，初升高比例91%，學前一年教育率達98%。

3、解決人民群眾看病難問題。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后人民群眾最擔憂的是看病難問題。歸州鎮(zhèn)為發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院布局進行了調(diào)整，捆綁原三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的移民補償資金在新集鎮(zhèn)建立了歸州鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院。歸州鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院固定資產(chǎn)942.5萬元，病床50張，5000元以上醫(yī)療設(shè)備8臺套。衛(wèi)生院醫(yī)療條件和服務(wù)質(zhì)量不斷提高，人們的健康意識和健康水平不斷加強。

歸州鎮(zhèn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險全面覆蓋，100％的村衛(wèi)生室達甲級村衛(wèi)生室標準，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度得到完善和加強，農(nóng)民參合率逐年上升，2008年參合率達到97%。

4、解決社會治安問題。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后農(nóng)村社會治安一度成為一大難題，部分村組社會治安有些“不安”，生產(chǎn)經(jīng)營、鄰里之間、家庭矛盾增加，偷雞摸狗的事時有發(fā)生。從1997年開始歸州鎮(zhèn)建立社會治安“三級中心”（縣、鎮(zhèn)、村）、“五級網(wǎng)絡(luò)”（縣、鎮(zhèn)、村、組、戶）運行機制、“平安中心戶長”運行機制和“訴調(diào)對接”運行機制，解決治安問題，化解矛盾糾紛于基層。

鎮(zhèn)建立以司法所、派出所、法庭為龍頭，以治保調(diào)解委員會為依托，以平安中心戶長為骨干，以義務(wù)治安員為基礎(chǔ)的“四位一體”的農(nóng)村治安防控體系，使大量矛盾和糾紛得到消化，從而使歸州和諧平安。

三、亟待繼續(xù)解決的問題

1、邊緣地區(qū)邊緣化問題。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后歸州鎮(zhèn)距離最遠的村組約15公里，偏遠地區(qū)出現(xiàn)了行政管理削弱，群眾生產(chǎn)、生活成本提高等問題亟待進一步解決。要充分考慮群眾的切身利益不受影響，做“減法”不要忘了做“加法”。一是利用國家投入資金和三峽庫區(qū)移民資金投入，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決大力改善交通條件，公路到組，有條件的入戶。二是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，抓住三峽移民庫區(qū)的發(fā)展機遇加大邊緣村組改廁、改欄、改灶、改房的力度，徹底改變農(nóng)村面貌。三是政府組織各單位和部門定期、定時便民服務(wù)到村、到組、入戶，送政策下鄉(xiāng)，辦手續(xù)上門，真正體現(xiàn)以民為本，小政府大服務(wù)的服務(wù)型政府。

2、農(nóng)村債務(wù)問題。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)時歸州鎮(zhèn)村組債務(wù)沒有得到化解，2003年下半年歸州鎮(zhèn)鎖定村組債務(wù)總額390.82萬元，債權(quán)495.85萬元。從債務(wù)構(gòu)成來看，主要由“普九”、公益事業(yè)兩大債務(wù)組成。其中，“普九”債務(wù)為108.35萬元，村級債務(wù)難以償還，大致有以下原因 ：一是村級債權(quán)沒有得到維護，農(nóng)戶尾欠款無法收回；二是村里經(jīng)費主要來自財政轉(zhuǎn)移支付，只夠維持運轉(zhuǎn)；三是國家為村級債務(wù)的買單只限于“普九”債務(wù)，對公益事業(yè)債務(wù)還沒有“說法”。到2008年底國家共為歸州鎮(zhèn)下?lián)芑狻捌站拧眰鶆?wù)資金91.87萬元，雖然一定程度上減輕了各村債務(wù)負擔，但債務(wù)壓力依然不輕。全鎮(zhèn)村級債務(wù)還有近300萬元，11個村平均債務(wù)不會低于10萬元，僅向家灣村就還有54萬元。村級債務(wù)就像一個發(fā)酵的面團，問題會逐漸膨脹。因為村級債務(wù)涉及面廣，既牽連到村集體，又牽連到農(nóng)戶；既涉及村內(nèi)，又涉及村外；不僅影響村委會的運轉(zhuǎn)，還影響村干部農(nóng)民的心態(tài)。對村級化債的解決國家應(yīng)當及時出臺明確的化債政策，同時村集體要加強造血功能，主動化債。

3、歸州發(fā)展問題。

歸州鎮(zhèn)新鎮(zhèn)占地80公頃，近期規(guī)劃人口1.2萬人；遠期規(guī)劃人口1.5萬人。歸州鎮(zhèn)新鎮(zhèn)依山臨江，平均海拔在182米至280米之間，是按照三峽旅游熱線規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)的，在建造上彰顯四大特點。一是歸州鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟、文化中心，秭歸縣腹地物資集散中心區(qū)位特點。二是全縣江北、神農(nóng)架地區(qū)的交通樞紐特點。三是長江三峽風景區(qū)；野人、昭君、屈原“三人”風景線；神農(nóng)架、神農(nóng)溪 “雙神”和壩上庫首的旅游特點。四是屈原文化、巴楚文化和歸州歷史文化的特點。房屋造型采用滾龍脊、吊腳樓、馬頭墻、粉墻黛瓦，建筑布局依山就勢，退讓閉合、開合收放、錯落有致，一切順其自然，間或點綴亭臺、小品、花壇、橋涵、小橋流水。屈子街頭的門樓前置設(shè)楚圖騰巨大青銅鳳凰，政府廣場置設(shè)歸州紀事青銅大鐘、柑橘之分父---章文才銅像和青銅麒麟。這些恰到好處的科學設(shè)置，更加深了歸州集鎮(zhèn)的歷史文化內(nèi)涵。但目前歸州集鎮(zhèn)僅有常駐人口5000人，流動人口3000人，沒有達到規(guī)劃的要求，但是歸州集鎮(zhèn)功能已經(jīng)輻射到鄰近的泄灘、郭家壩、水壩鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及興山縣的峽口鎮(zhèn)等四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是歸州大橋的修建使用更加使水田壩、泄灘二個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與歸州鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一切，三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口近8萬人，國土面積500平方公里，適合再次撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，按照中央對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的要求，在秭歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革過程中，以歸州鎮(zhèn)為中心合并泄灘、歸州、水田壩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件具備。

四、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)啟示

歸州鎮(zhèn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的實踐經(jīng)驗說明，對今后如何積極穩(wěn)妥地推進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，加快山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化水平應(yīng)該做到以下幾點：

1、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必須促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是加快山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的有效途徑。實現(xiàn)山區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，關(guān)鍵在于培育區(qū)域經(jīng)濟增長，培植地方支柱產(chǎn)業(yè)，促進地方經(jīng)濟快速發(fā)展，推進區(qū)域經(jīng)濟的全面發(fā)展。歸州鎮(zhèn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，進行政府宏觀調(diào)控，加快了生產(chǎn)要素的聚集，培植了地方柑橘產(chǎn)業(yè)，增強了地方經(jīng)濟增長，壯大了縣域經(jīng)濟。

2、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必須符合人民群眾的利益。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必須堅持群眾路線，充分尊重群眾意愿。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，必須始終堅持群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，一切工作必須以“群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、贊成不贊成"”為標準。在決定撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)前，要廣泛征求社會各界意見，充分尊重群眾意愿，不能搞行政命令。在制定撤并方案時，必須請人民群眾一起出主意、想辦法，把群眾的智慧集中起來，把群眾的積極性調(diào)動起來，并發(fā)揮好、保護好。在組織實施過程中，要搞好宣傳發(fā)動，講清撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的目的意義，對個別不理解的，要做耐心細致的思想工作，爭取他們的共識。同時，要按照法定程度，依法開展撤并工作。

3、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必須減員增效。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是降低管理費用，減輕國家財政和農(nóng)民負擔的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步適當撤并后，可以進一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出，從而從根本上減輕農(nóng)民負擔，還可以理順各方面的利益關(guān)系，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)不是簡單的將幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員合攏辦公和精簡人員，首要的問題是要找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的分流渠道。歸州鎮(zhèn)采取多種方法和措施，循序漸進，逐步消化機關(guān)富裕人員，且無后遺癥，確實達到了精簡機構(gòu)，減負增效的效果。

來源：中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)

第三篇：中國撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的探索

中國撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的探索

英國《金融時報》中文網(wǎng)特約撰稿人 韓顏明

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作正在緊鑼密鼓地進行。按照相關(guān)部分的規(guī)劃，到2012年中國全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)將降低至3萬個，相當于上世紀八十年代中期全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的三分之一。

在地方組織體系中，縣是一級穩(wěn)定的地方機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是頗費折騰的環(huán)節(jié)。千百年來，縣的數(shù)量、名稱、轄治范圍基本保持穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一項地方制度中的新生事物究竟該以什么樣的方式和什么樣的規(guī)模存在還仍然處于摸索階段。

鄉(xiāng)村的管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)誕生的時間不長，起于晚清末年，在民國時期，設(shè)置了鄉(xiāng)公所。1949年以來，處于市縣和村莊之間的這一級機構(gòu)成了社會革命的實驗田，管轄范圍忽大忽小，其存在也忽有忽無，在1958－1982年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級被人民公社取代，由于人民公社是黨政商學兵一體化的組織，因而在公社之上，又設(shè)立區(qū)一級機構(gòu)，協(xié)助縣級組織統(tǒng)轄鄉(xiāng)村事務(wù)。被過濾廣告 1978年農(nóng)村開始推行土地承包制，原有的人民公社體系解體，鄉(xiāng)村地區(qū)重新設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構(gòu)，據(jù)統(tǒng)計，上世紀80年代中期全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)9萬余個，平均人口不足1萬。隨著大力發(fā)展小城鎮(zhèn)政策的出臺，在農(nóng)村地區(qū)財富積累極度缺乏的情況下，應(yīng)對之策就是合并小鄉(xiāng)，成立大鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少至4.3萬余個。

從1993年起，分稅制開始實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場經(jīng)濟逐漸深化過程中也由繁榮轉(zhuǎn)為衰落。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)在收入減少，開支增大的情況下，把創(chuàng)收的算盤鎖定在包產(chǎn)到戶后生活條件有所改善的農(nóng)民身上，鄉(xiāng)提留、村提留，各類罰款、稅費層出不窮。九十年代中后期，純農(nóng)業(yè)地區(qū)每個農(nóng)民及其家庭成員人均承擔稅費在每人每年200元－300元之間，超過農(nóng)民全年糧食種植能夠獲得的純收入。如果農(nóng)村家庭中在糧食種植外沒有其它收入，將無法繳納鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村上的各項費用。這一段時間，農(nóng)民外出打工潮開始涌現(xiàn)，很多沒有條件外出打工的農(nóng)民不得不賣血謀生，河南、安徽、四川等地爆發(fā)的因賣血感染上愛滋病的社會災(zāi)難是這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯亂的副產(chǎn)品。

這樣的情況一直持續(xù)到2000年湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平“我向總理講真話”：“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”。至此，農(nóng)村稅費改制被提上日程，并最終演變成農(nóng)業(yè)稅在2006年被全面取消。

農(nóng)村稅費改制后，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在財政上無力維持，走上了借債運營的路子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)迅速膨脹。為了應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的財政危機，減員裁人，合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)提上了日程，至2005年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少至35473個，比1996年又減少了8千余個，按照相關(guān)部門的規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的最終數(shù)量將減少到3萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人數(shù)接近3萬人。

皇權(quán)不下縣

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在最近十多年中的惡治，并形成一個靠食民利以自肥的龐大利益群體，一些學者開始建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，用各種農(nóng)業(yè)協(xié)會來代替原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的管理職能。這一類觀點往往還援引傳統(tǒng)社會中皇權(quán)不下縣的統(tǒng)治慣例，以此作為取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的理論支持。

所謂“皇權(quán)不下縣”，即是把縣作為政權(quán)的末梢組織，廣大的農(nóng)村地區(qū)由地方鄉(xiāng)紳實行自治管理。這項制度起始于唐宋，終于清末。對“皇權(quán)不下縣”實施得最為徹底的皇帝是明太祖朱元璋，由于朱元璋早年在社會底層的艱辛生活，對地方官吏為害鄉(xiāng)民的感受格外強烈，故在明朝初年，誥令地方官員不得擅離官衙前往縣城之外的農(nóng)村，違者腰斬。在朱元璋看來，一個縣官不好生生坐在衙門內(nèi)聽訟斷案，而去鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)悠，是擾民生亂之舉。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置只有100年多一點的歷史，它最早始于清末1908年頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，在此之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為管理鄉(xiāng)村地方事務(wù)的主要機構(gòu)。近代以來政權(quán)管理權(quán)力由縣一級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉的原因與人口數(shù)量的變化以及現(xiàn)代社會生產(chǎn)生活方式的多樣性復(fù)雜性相關(guān)。

中國的人口總數(shù)在兩漢時期就已經(jīng)達到近6000萬，其后1000多年時間這個數(shù)字成為中國人口總數(shù)的上限值。這一情況一直持續(xù)到明朝中期，造成這一狀況的原因在于當時中國的糧食供給能力。中國傳統(tǒng)的糧食作物，在北方主要為粟、麥，南方主要為水稻，這些農(nóng)作物能夠支持的人口數(shù)量大致為6000萬左右，超過這一數(shù)字，馬爾薩斯闡述的人口調(diào)節(jié)機制就會發(fā)生作用。

明中期后，原產(chǎn)南美的旱生高產(chǎn)作物玉米、紅薯等經(jīng)由南洋傳入中國，原本不適宜種植莊稼的丘陵山地也成為重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地，糧食供給能力大為提高，至明代末年，中國人口已經(jīng)超過一億。有清一代，尤其康雍乾嘉四朝，政局穩(wěn)定，人口增長迅猛，至道光年間，人口總數(shù)已達四億。近代以來，隨著西方現(xiàn)代醫(yī)學的引入，人均壽命和嬰幼兒成活率均大幅提高，人口總數(shù)繼續(xù)攀升，至2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國共有人口13億3千萬。被過濾廣告

與人口總數(shù)不斷增長相比，縣級機構(gòu)的數(shù)量較為穩(wěn)定（歷代平均約為1350個），在明中期以前，各縣平均人口三、四萬人，比目前階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口約高一些，與鎮(zhèn)管轄的人口平均數(shù)相當。

傳統(tǒng)社會中“皇權(quán)不下縣”的管轄辦法正是基于這樣一個人口數(shù)目，以前的縣太爺管轄的人口，也就相當于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，古代皇權(quán)社會對縣以下的區(qū)域采用鄉(xiāng)紳治理，大體接近于現(xiàn)代社會鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級允許轄區(qū)內(nèi)的村民自主自治。

鄉(xiāng)村的服務(wù)功能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)立的第二個原因來自于現(xiàn)代社會的諸多變化。傳統(tǒng)社會中，朝廷對農(nóng)村民眾的要求不多，農(nóng)村民眾對朝廷的要求也同樣簡單。大體可以歸納為：農(nóng)村民眾對朝廷的義務(wù)就是納糧服役，通常納糧數(shù)量與服役時間都有一定的定制。朝廷對民眾的義務(wù)主要為司法維護與賑災(zāi)濟貧。中國大部分農(nóng)業(yè)區(qū)都處于亞洲季風帶中，季風氣候的主要特點就是降水在空間與時間上的嚴重不均，導(dǎo)致旱澇災(zāi)害交替出現(xiàn)。歷代朝廷重要的一項任務(wù)就是在災(zāi)荒年間對受災(zāi)民眾的救濟。季風的影響是中華文明較早走向大一統(tǒng)的重要原因。不能在災(zāi)荒年間有效救濟受災(zāi)百姓的朝廷大多會面臨統(tǒng)治上的麻煩，在冷兵器時代，因饑饉而面臨死亡的老百姓幾乎擁有無堅不摧的能量。

進入現(xiàn)代社會后，統(tǒng)治者對民眾的要求大幅提高。國民黨和共產(chǎn)黨最初都是以革命性政黨的面目示人，即要通過改造國民，動員民眾，完成全社會的變革，所以從民國開始，統(tǒng)治權(quán)力向基層延伸就成為必然。在上世紀五十年代末，國家權(quán)力的強行介入走到極致，鄉(xiāng)村農(nóng)民的家庭生活也成為社會革命的對象，大鍋飯、公社食堂成為新時期的標桿，文革結(jié)束后，計劃生育、耕地指標成為政治考核的新項目。同時，在現(xiàn)代社會中，民眾對政府提供的社會公共品的要求也提高了，現(xiàn)代生活內(nèi)容中涵蓋的水、電、通訊、交通、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會服務(wù)必須依賴于公權(quán)力的參與才能完成，隨著生活水平的提高，對公共福利和基礎(chǔ)設(shè)施的要求也相應(yīng)在增長。

由于人口數(shù)量的大幅度增長和現(xiàn)代社會組織方式以及生產(chǎn)生活方式的變化，在現(xiàn)代社會中，在縣以下設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管理機構(gòu)就不是一項權(quán)宜之計，而是有效與有序管理地方基層事務(wù)的必要條件。

第四篇：撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作情況匯報(2011年2月13日)

****撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)情況說明

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根據(jù)安排，現(xiàn)將我縣撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)情況簡要說明如下：

我縣原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)12個（3鎮(zhèn)9鄉(xiāng)），按照市委市政府安排，我縣應(yīng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個，截至去年年底，我縣撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作已全部完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由3鎮(zhèn)9鄉(xiāng)撤并為6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，整個過程扎實平穩(wěn)，徹底到位，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不斷、秩序不亂、人心不散和干部隊伍穩(wěn)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，我們主要做了以下幾方面工作：

一是認識明確，高點起步。面對市委市政府“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必須搞，百分之三十比例不打折扣”的要求，縣委、縣長多次在會上強調(diào)，既然市上的態(tài)度很明確，我們就要嚴格按照市上要求，不等不靠，不觀望，并提出了“遲撤不如早撤，要做就要做第一，要干就要出經(jīng)驗”的工作思路。成立了以縣長為組長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)的重視、機構(gòu)的成立，為我縣的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作順利開展提供了堅強的組織保證。

二是強化調(diào)研，過細工作。一方面根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域、產(chǎn)業(yè)、人文等特點，科學合理確定撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案，如：在**鄉(xiāng)的撤并上，是與**鎮(zhèn)合并還是與**鎮(zhèn)合并，我們充分征求基層意見，大家認為**鄉(xiāng)的大部分面積位于塬區(qū)，風俗習慣與**鎮(zhèn)相近，我縣決定

第五篇：撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后農(nóng)村基層組織建設(shè)的調(diào)查與思考

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后農(nóng)村基層組織建設(shè)的調(diào)查與思考

化德縣過去有3鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，轄93個村委會（黨支部），7個社區(qū)，總占地面積2568平方公里。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，變成了2鄉(xiāng)3鎮(zhèn)，雖然村委會和社區(qū)數(shù)沒有變，但也都根據(jù)實際情況重新進行了行政區(qū)域劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過考試考核重新選拔，競爭上崗，干部人數(shù)由過去的439人精減到了現(xiàn)在的296人。93個村黨支部書記中，50歲以上的占51%，初中及以下文化程度的占58.7%。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的撤并，行政區(qū)劃的增加，人員的并崗分流，農(nóng)村基層組織建設(shè)中出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管不過來，村干部頂不起來的現(xiàn)象，使農(nóng)村基層組織建設(shè)工作面臨著新的任務(wù)和考驗，如何適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級黨組織的作用，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會快速健康發(fā)展，已成為亟待解決的問題。

一、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后農(nóng)村基層組織建設(shè)存在的問題 從農(nóng)村基層組織建設(shè)的整體情況看，經(jīng)過幾年的集中整頓，組織建設(shè)工作取得了重大進展，基層組織建設(shè)水平有了明顯提高，但與現(xiàn)階段農(nóng)村基層組織擔負的帶領(lǐng)農(nóng)民全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新形勢新任務(wù)相比，仍然存在一些問題，特別是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后表現(xiàn)的尤為突出。一是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃增大了，工作量增大了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減少了，造成了鄉(xiāng)、村干部相對接觸的少了，督促的也少了，再加上有部分村干部存在“等、靠”心 理，工作主動性差。二是農(nóng)村干部文化素質(zhì)普遍偏低，掌握科技能力水平不高，缺乏服務(wù)農(nóng)民所必須的知識和本領(lǐng)，服務(wù)群眾意識不強，導(dǎo)致帶領(lǐng)群眾致富的路子不廣、辦法不多。三是農(nóng)村黨員隊伍年齡老化、文化素質(zhì)低、致富能力弱。四是除自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等因素外，農(nóng)民致富渠道少，加之缺少科技致富帶頭人，實用科技信息服務(wù)又不到位，致使農(nóng)民增收緩慢。五是黨員活動陣地利用率普遍低，沒有變成黨員、群眾真正的活動場所，多數(shù)地方成了給上級看的擺設(shè)，等等。所有這些問題的存在，都是影響村級黨組織充分發(fā)揮堡壘作用以及制約新農(nóng)村建設(shè)的重要因素。因此，我們要從農(nóng)村實際出發(fā)，切實加以解決。

二、加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的對策

（一）選好配強村級班子。一是選好村支部一班人，重點是選好支部書記這個“領(lǐng)頭雁”。新農(nóng)村建設(shè)對農(nóng)村黨支部書記提出了更高的要求，不但要政治素質(zhì)高、思想品質(zhì)好，公道正派、清政廉潔，還要懂經(jīng)濟、會管理，具有闖市場的能力，而且要思想解放、視野開闊，有創(chuàng)新求實的精神，有自家創(chuàng)業(yè)致富和帶領(lǐng)農(nóng)民群眾共同致富的本領(lǐng)，有解決復(fù)雜問題的能力。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限的擴大，事必會有服務(wù)不到位的地方，這樣村支書既承擔著帶領(lǐng)群眾脫貧致富的重任，又肩負著“中轉(zhuǎn)站”的助手作用，為此我們在選配調(diào)整村黨支部書記時，結(jié)合今年換屆選舉，要充分發(fā)揚民主，把那些年富力強有一定文化、有責任心、有能力、靠得住、有本事、想干事、能干事、干成事的人選進村級組織，讓那些文化較低、觀念陳舊、年齡偏大、工作方法簡單、工作不力的支部書記退下來，并為從崗位上退下來的過去長期擔任村支書、主任的村干部發(fā)放定額補貼，以解決多年來為農(nóng)村建設(shè)作出過貢獻的老書記、老主任老有所養(yǎng)的問題，并以此為動力，帶動和吸引能人進入村支部班子。

（二）加強鄉(xiāng)村兩級基層黨員干部的集中學習教育工作。充分利用基層活動陣地，采取多種方式，加大對鄉(xiāng)村兩級干部的集中培訓(xùn)，重點是加強對干部的農(nóng)業(yè)科技、市場經(jīng)營和改革政策的培訓(xùn)學習。通過培訓(xùn)學習，強化干部轉(zhuǎn)變思想觀念和為民服務(wù)意識，努力提高駕馭市場經(jīng)濟和指導(dǎo)農(nóng)村工作的能力。

（三）強化教育，提高農(nóng)村黨員隊伍的整體素質(zhì)和農(nóng)民的致富本領(lǐng)。一是嚴把入口關(guān)，在發(fā)展黨員時除嚴格按照發(fā)展黨員“十六字”方針外，還要注意把那些符合條件的致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員培養(yǎng)成致富能手。二是充分利用黨員活動陣地，采取靈活多樣的方式，除對農(nóng)民黨員進行時事政治理論培訓(xùn)教育，提高基層黨員帶領(lǐng)群眾調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的自覺性和本領(lǐng)，提高政策水平、法制觀念和致富能力外，還要開放黨員活動室，讓群眾也走進來，通過農(nóng)村黨組織活動室這塊陣地，讓他們了解黨的政策，溝通思想感情，交流致富 的信息，參加一些黨支部組織的有意義的活動，同時對他們也進行一些農(nóng)村實用技術(shù)的培訓(xùn)，從而提高農(nóng)民致富的本領(lǐng)。三是以民主評議黨員為突破口，擴大對認領(lǐng)崗位的黨員的評議范圍，讓村民也參與進來，從而促進黨員的自我教育、黨性鍛煉和無職黨員設(shè)崗定責活動的升華。

（四）抓住農(nóng)民增收才是抓住了基層組織建設(shè)的根本。我們抓農(nóng)村基層組織建設(shè)，不是單單局限于表薄冊上，更重要的增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。促進農(nóng)民增產(chǎn)增收關(guān)鍵應(yīng)抓好三個環(huán)節(jié)，一是抓住國家實施西部大開發(fā)的有利時機，強化農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大農(nóng)民增收范圍和加快新農(nóng)村建設(shè)進程，下大力氣組織好部門聯(lián)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）抓村責任制、領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)村幫戶責任制、黨員聯(lián)系戶責任制度的貫徹落實。二是通過科技創(chuàng)新，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入生機，通過舉辦農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)觀摩講習班，加強對農(nóng)村科技人員的培訓(xùn)，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是改變工作方式方法，增強對群眾的服務(wù)觀念。變過去的就事論事的服務(wù)為全局、全面的服務(wù)；變過去被動的、坐門等客式的服務(wù)，為自覺主動上門的服務(wù)；變過去口頭上的強調(diào)服務(wù)為現(xiàn)在實實在在的行動。同時要注重發(fā)揮好典型示范帶動作用，讓典型去引導(dǎo)人、吸引人，使農(nóng)民絕大多數(shù)掌握一到兩門實用技術(shù)，為增產(chǎn)增收增添后勁。