第一篇：從單位制到社區(qū)制（本站推薦）

從單位制到社區(qū)制

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摘要:單位制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要特征,也是具有“中國(guó)特色”的城市管理制度,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,曾給廣大城市居民提供了相對(duì)豐富的物質(zhì)和社會(huì)資源。然而隨著中國(guó)社會(huì)由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)型之際,單位制的地位和職能呈現(xiàn)明顯的弱化趨勢(shì)。與之相反,作為新興的城市管理模式,社區(qū)制逐漸從社會(huì)組織與管理的配角變?yōu)橹鹘恰?/p>

第二篇：從街居制到社區(qū)制

從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變——以“北京市魯谷

街道社區(qū)管理體制改革”為個(gè)案

發(fā)布時(shí)間：2011/07/2

2一、“街居制”的困境

1954年出臺(tái)的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》基本確立了我國(guó)城市基層管理體制——街制”以街道辦事處和居民委員會(huì)為組織架構(gòu)，街道辦事處作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)、居民委員會(huì)作為居民自治組織進(jìn)行日常制設(shè)置初期，人員編制、機(jī)構(gòu)職能定位明確，街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，代表政府辦理有關(guān)居民事宜的組織，并不具有機(jī)構(gòu)性質(zhì)，專職工作人員人數(shù)為3至7人，工作任務(wù)主要有三項(xiàng)：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會(huì)是群眾自治性居民組織，工作人員人數(shù)為2至4人，工作內(nèi)容包括辦理居利事項(xiàng)、向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見和要求、動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律、領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治調(diào)解居民間的糾紛。在建國(guó)之后的近40年期間，“街居制”運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的制度背景是“單位制”——有工作單位的城身份與職業(yè)身份相重合，單位同時(shí)承擔(dān)本管理本單位員工、為其提供社會(huì)福利與保障的職能，街道與居委會(huì)只是“為了把很廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)”，工作內(nèi)容和工作方式相對(duì)簡(jiǎn)隨著改革開放，社會(huì)環(huán)境巨變，尤其是80年代中期開始的國(guó)有企業(yè)改制、政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，由單位承擔(dān)的諸多社來，大量下崗、分離人員離開“單位”，這些原本由單位承擔(dān)的功能、負(fù)擔(dān)的人員進(jìn)入社會(huì)，歸屬于城市基層管理機(jī)構(gòu)。除年代初期開始的人口流動(dòng)大潮使城市實(shí)際居住人口劇增，城市基層管理機(jī)構(gòu)的工作對(duì)象、工作內(nèi)容以及工作強(qiáng)度發(fā)生了諸多辦事處和居委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位以及人員編制等方面與上述文本規(guī)定出現(xiàn)了較大差距。鑒于此，居委會(huì)的相關(guān)文本規(guī)化，1990年《城市居民委員會(huì)組織法》生效，2004年《城市居民委員會(huì)組織法》的修訂稿公布并向社會(huì)各界征集修改意見“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的組織定位、組織結(jié)構(gòu)、人員編制、運(yùn)作方式從理念上來說基本社會(huì)環(huán)境。但是，街道辦事處仍然遭遇著“尷尬”的制度定位和現(xiàn)實(shí)處境。

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當(dāng)前街道辦事處開展工作的唯一法律依據(jù)。而實(shí)際上，當(dāng)前街道辦事處的工出《條例》規(guī)定的三項(xiàng)，至少有八個(gè)方面：街道經(jīng)濟(jì)，城市管理，民政、福利，社區(qū)服務(wù)，人口（包括外來人口）管理，社道黨的建設(shè)，指導(dǎo)居委會(huì)，社區(qū)精神文明建設(shè)等。街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般在20個(gè)左右，人員編制也由最初的3至7人擴(kuò)大到10北京市海淀區(qū)萬壽路街道辦事處1993年統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，該街道機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)150人左右，日常承擔(dān)的黨政工作有103大項(xiàng)、中黨務(wù)工作42大項(xiàng)，涵蓋91項(xiàng)具體任務(wù)，行政工作61大項(xiàng)，涵蓋183項(xiàng)具體任務(wù)。街道辦事處在實(shí)際操作層面上已經(jīng)成為使得中國(guó)城市管理組織構(gòu)架由理論上的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”演變成實(shí)際操作中的“三級(jí)政府，四級(jí)管理”的多行政層級(jí)以“準(zhǔn)政府”方式進(jìn)行運(yùn)作的街道辦事處在日常工作中面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：機(jī)構(gòu)龐雜、人員膨脹、職道辦事處首先面臨的問題便是管理成本過高、管理負(fù)擔(dān)過重，行政效率有限。其次，街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)與區(qū)政府及理關(guān)系職責(zé)不清。街道辦事處設(shè)置之初，明文規(guī)定“市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)的各工作部門，非經(jīng)市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)直接向街道辦事處布置任務(wù)?！?但在實(shí)際操作中，政府職能部門長(zhǎng)期形成的工作方式是將基層工作攤派給街道及居委會(huì)。職能部門權(quán)大責(zé)小，街道有責(zé)無權(quán)，居委會(huì)只有干活的份兒”，“條塊關(guān)系”不清成為制約城市基層管理工作績(jī)效的重要因以街居制和單位制為核心的傳統(tǒng)城市基層二元管理體制內(nèi)的街道辦事處及居委會(huì)的行政功能突出，工作方式以行政命令為主下，一方面，城市居民及居委會(huì)的“行政屬性”在逐步減少，另一方面，城市居民的生活需求與生活方式日益多樣化、民主繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的行政命令式工作方式勢(shì)必使得街道管理工作面臨管理缺位、管理失效的風(fēng)險(xiǎn)。此外，“社會(huì)管理”并不是現(xiàn)一職責(zé)，提供“公共服務(wù)”也是現(xiàn)代政府的重要職能?！靶姓钡墓ぷ魉季S和運(yùn)作方式必定導(dǎo)致城市基層管理部門公共服如上所述，以“行政化”為首要特征的街居制在新的環(huán)境下面臨著尷尬的制度定位以及管理成本過高、管理錯(cuò)位缺位、服務(wù)不足等現(xiàn)實(shí)困境，改革“街居制”勢(shì)在必行?，F(xiàn)行的居委會(huì)改革思路是向“自治組織”的定位歸位，實(shí)現(xiàn)社區(qū)化，突出和“自我服務(wù)”兩大特征。而街道辦事處的改革方向至今仍無定論，關(guān)于街道辦事處的定位，目前有四種改革思路：一是接街道辦事處定位成一級(jí)政府，實(shí)行三級(jí)政府、三級(jí)管理的城市管理體制；二是“虛區(qū)實(shí)街”原則，把街道辦事處變成政權(quán)實(shí)政府變成市級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)；三是主張取消街道辦事處，把區(qū)的管轄范圍劃小，由區(qū)直接指導(dǎo)居民委員會(huì)，實(shí)行“二級(jí)政理”體制；四是堅(jiān)持街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，把重點(diǎn)放在改革和完善現(xiàn)行街道管理體制上，簡(jiǎn)政放權(quán)、理順條塊關(guān)系、管理有序。近年來，全國(guó)部分地區(qū)涌現(xiàn)出一些實(shí)踐上述改革思路的城市基層管理體制改革實(shí)驗(yàn)，諸如“上海模式”、“青島浮“武漢江漢模式”、“貴陽(yáng)小河模式”及“南京白下區(qū)模式”等。這些旨在理順行政層級(jí)關(guān)系、提高城市基層社會(huì)管理和公的改革思路和改革實(shí)踐為城市基層管理體制向著現(xiàn)代行政管理機(jī)制轉(zhuǎn)變上做出了諸多有益嘗試，但是，這些地區(qū)改革實(shí)踐的所不同，并沒有從總體上科學(xué)規(guī)劃如何合理定位“街道”在城市基層管理體制中的角色、徹底解決以“街居制”為核心的傳管理體制所遭遇的困境。

仔細(xì)分析街道一級(jí)行政機(jī)構(gòu)遭遇到的困境，不難發(fā)現(xiàn)：解決管理成本過高的方法不外兩種，一是降低本組織的管理成本構(gòu)，二是轉(zhuǎn)移成本，即尋找管理合作伙伴；解決管理錯(cuò)位、缺位問題的方式只能是理順“條塊”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)管理歸位、到位共參與不足而導(dǎo)致的管理失效、服務(wù)不足等問題的方向應(yīng)該是鼓勵(lì)公共參與、需求公共支持。這種解決問題的思路，正適應(yīng)由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。“治理”理念與傳統(tǒng)“行政管理”理念最大的區(qū)別是治理主體和治理方式的多元化。公府、私人部門的公司以及第三部門的非政府組織可以以多樣化的方式進(jìn)行合作，共同參與社會(huì)事務(wù)的管理、公共服務(wù)的提供向“治理”轉(zhuǎn)變的改革方向已定，那么，如何將“治理”理念落實(shí)到具體的城市基層管理體制中？北京市石景山區(qū)魯谷街道以“社區(qū)制”為制度載體，探索多元合作城市基層治理機(jī)制。

二、北京市魯谷街道“社區(qū)制”治理模式

（一）改革契機(jī)：行政區(qū)劃調(diào)整

2002年，北京市政府批準(zhǔn)石景山區(qū)成立魯谷街道辦事處，借此契機(jī)，石景山區(qū)委、區(qū)政府將魯谷街道作為城市街道管點(diǎn)，突破街道原有管理體制，組建全新的魯谷社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，力圖通過魯谷體制創(chuàng)新，解決“目前行政管理中存在的層次過叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等問題，提高行政效能、公共參與熱情，發(fā)揮居民自治組織的作用。在國(guó)家民政部、市委組織部室、市編辦等部門的支持和參與下，經(jīng)過充分調(diào)研、科學(xué)論證，魯谷最終改革方案于2003年3月確定，4月進(jìn)入試運(yùn)行，同谷社區(qū)”正式掛牌。目前，魯谷社區(qū)轄區(qū)20個(gè)居民委員會(huì)，常住人口2.3萬余戶、近6萬人，流動(dòng)人口2萬余人。按照“的魯谷街道自2003年起至今，已經(jīng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)3年。

（二）改革籌備：理念先行，實(shí)踐中推進(jìn)

改革方案出臺(tái)前，石景山區(qū)委、區(qū)政府組織相關(guān)人員，組建了“魯谷社區(qū)體制創(chuàng)新籌備組”?；I備組的首個(gè)任務(wù)便是設(shè)實(shí)施方案，籌備組從四個(gè)方面著手進(jìn)行準(zhǔn)備：一是收集相關(guān)文獻(xiàn)法規(guī)資料，確立改革的制度“合法性”，二是赴上海、青島漢等地考察調(diào)研其他地區(qū)街道管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)，三是通過走訪、座談、問卷調(diào)查等形式收集居民、居委會(huì)、區(qū)政府相關(guān)意見，四是召開全國(guó)性的社區(qū)體制創(chuàng)新交流會(huì)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外理論工作者、實(shí)踐工作者共同探討魯谷改革方案。在此基礎(chǔ)上，得魯谷社區(qū)改革原則是：定位一個(gè)關(guān)系，即，定位政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者間的關(guān)系；保證兩個(gè)依法，即，政府依法行政，社實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，即，政府行政管理職能歸位，理順條塊關(guān)系，社會(huì)職能歸位，原來由政府行使的社會(huì)化職能歸還給社會(huì)，培自治組織；建立三個(gè)體系，即，社區(qū)黨工委負(fù)責(zé)黨建工作，社區(qū)行政事務(wù)管理中心承擔(dān)行政管理職能，社區(qū)代表會(huì)議是社區(qū)織。

這一改革原則確立后，籌備組意識(shí)到，改革涉及政府各職能部門的責(zé)權(quán)利的重新分割和利益再分配，新體制的建立需要協(xié)助與支持。為減少改革阻力和不確定性，魯谷社區(qū)新體制的創(chuàng)立，采用了“先構(gòu)架，后搭臺(tái)”的原則，即，先確立改革的新社區(qū)體制的框架，掛牌宣布成立之后，逐步逐條梳理社區(qū)部門職能，然后確定新機(jī)構(gòu)的編制、人數(shù)、經(jīng)費(fèi)、工作形式等具后在實(shí)際運(yùn)作中不斷的修訂、完善運(yùn)行機(jī)制。所以，可以說，魯谷社區(qū)體制的創(chuàng)新是本著理念先行原則，在實(shí)踐中逐步推進(jìn)

新。

（三）魯谷模式＝簡(jiǎn)政放權(quán)＋激活民主

魯谷社區(qū)實(shí)際運(yùn)行的組織體系和運(yùn)行機(jī)制，可以總結(jié)為“一個(gè)核心，兩個(gè)工作體系，三駕馬車”，是簡(jiǎn)政放權(quán)、理順條高行政效能，激活基層民主，最終實(shí)現(xiàn)多中心合作治理的“社區(qū)制”城市基層管理體制。

1.機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，降低行政成本。魯谷社區(qū)的組織架構(gòu)為“三駕馬車”，即，社區(qū)黨工委作為區(qū)位的派出機(jī)構(gòu)，在新體制中導(dǎo)地位，對(duì)社區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作負(fù)總責(zé)；社區(qū)行政事務(wù)管理中心作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)城市管理、社區(qū)建會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)；選舉產(chǎn)生的魯谷社區(qū)代表會(huì)議委員會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)民主自導(dǎo)居民委員會(huì)和中介組織的工作?！叭{馬車”并進(jìn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“一個(gè)核心，兩個(gè)工作體系”原則，確保黨對(duì)基層行政自治工作的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，社區(qū)行政管理中心負(fù)責(zé)人由區(qū)政府任命，社區(qū)委員會(huì)主任及副主任由社區(qū)黨工委提名，經(jīng)社區(qū)代表舉產(chǎn)生。

在“三駕馬車”的組織架構(gòu)下，操作層面上的核心機(jī)構(gòu)（行政編制）有“三部一室”，事業(yè)編制機(jī)構(gòu)“一所兩室”?！爸干鐓^(qū)黨工委下設(shè)的黨群工作部和社區(qū)行政事務(wù)管理中心下設(shè)的城市管理部與社區(qū)事務(wù)部，以及社區(qū)黨工委和社區(qū)行政事務(wù)設(shè)的綜合辦公室。黨群工作部下轄20個(gè)居委會(huì)黨組織，負(fù)責(zé)社區(qū)黨建工作，城市管理部主要承擔(dān)城建管理和綜合治理等城社區(qū)事務(wù)部承擔(dān)民政、計(jì)生、勞動(dòng)、文教等社區(qū)行政職能，綜合辦公室承擔(dān)原街道行政辦和財(cái)政科職能。事業(yè)編制機(jī)構(gòu)的“指社區(qū)行政事務(wù)管理中心下設(shè)的社會(huì)保障事務(wù)所、企業(yè)服務(wù)辦公室、社區(qū)代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會(huì)辦公室。除此有1個(gè)自收自支事業(yè)單位——社區(qū)服務(wù)中心。魯谷社區(qū)管理體制的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行圖，參見表1.魯谷社區(qū)管理體制的組織圖。

魯谷社區(qū)的“三部一室”行政機(jī)構(gòu)設(shè)置相較于“街居制”下的街道工委、街道辦事處（以八寶山街道為例）的15個(gè)內(nèi)機(jī)構(gòu)減少11個(gè)，精簡(jiǎn)幅度達(dá)73％。魯谷社區(qū)的39名公務(wù)員編制和北京市同類街道平均公務(wù)員人數(shù)90人相比，精簡(jiǎn)幅度達(dá)干部職數(shù)6人，比同類街道減少了40%。具體撤銷的部門和科室有：勞動(dòng)科、文教體衛(wèi)辦公室、財(cái)政科、統(tǒng)計(jì)科、企業(yè)服務(wù)公務(wù)員編制改為事業(yè)編制）。合并的部門和科室有：工委辦和行政辦、財(cái)政科合并為辦公室；組織人事科、宣傳科、工青婦人民武裝部合并為黨群工作部；城市管理科和綜合治理辦公室合并為城市管理部；民政科、計(jì)劃生育辦公室和文教體委辦公區(qū)事務(wù)部。在行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、合并的同時(shí)，魯谷社區(qū)新增了一個(gè)社區(qū)自治組織——社區(qū)委員會(huì)辦公室?！叭恳皇摇笔健按笤O(shè)置方式，減少了管理層次，實(shí)現(xiàn)了“機(jī)構(gòu)瘦身”、“人員消腫”，每年節(jié)約行政開支200余萬元。

2.職能轉(zhuǎn)換，提高管理效能。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及人員的基礎(chǔ)是合理轉(zhuǎn)換職能。魯谷社區(qū)通過職能轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)政府行政管理職能管理職能的歸位。把轄區(qū)行政執(zhí)法和行政管理的各項(xiàng)職能經(jīng)梳理后歸位于政府，建立“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一的“條塊”關(guān)系。調(diào)整、交還給區(qū)職能部門，如，統(tǒng)計(jì)局接收統(tǒng)計(jì)科轉(zhuǎn)出的部分職能，勞動(dòng)和社會(huì)保障局接收勞動(dòng)科轉(zhuǎn)出的部分職能，教育委教體衛(wèi)辦公室轉(zhuǎn)出的部分職能，民政局接收民政科轉(zhuǎn)出的部分職能，規(guī)劃局接收城市管理科轉(zhuǎn)出的部分職能。把原來由政府有關(guān)社會(huì)事務(wù)交給社區(qū)自治組織和中介組織來承擔(dān)，社區(qū)代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會(huì)下設(shè)的辦公室及六個(gè)專業(yè)工作服務(wù)、人民調(diào)節(jié)、文教體衛(wèi)、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、共駐共建等六個(gè)方面的社會(huì)事務(wù)管理職能。社會(huì)福利與社會(huì)保障工作專由社會(huì)保障事務(wù)所承擔(dān)。除此之外，本著“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，5項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作由區(qū)職能部門在魯谷社區(qū)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，從而理順條塊關(guān)系。

魯谷社區(qū)新機(jī)構(gòu)現(xiàn)承擔(dān)80項(xiàng)職能，與八寶山街道職能相比共減少28項(xiàng)。其中，調(diào)整到職能局處行政管理和執(zhí)法職能區(qū)自治組織6項(xiàng)，轉(zhuǎn)入到社會(huì)保障事務(wù)所6項(xiàng)，合并職能6項(xiàng)，撤銷1項(xiàng)，社區(qū)保潔等社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化運(yùn)作。在轉(zhuǎn)換職培育了政府的公共管理的合作伙伴——社會(huì)中介組織、群眾自治組織及市場(chǎng)機(jī)制。

3.培育自治組織及社團(tuán)，激活基層民主。魯谷社區(qū)改制的另一亮點(diǎn)是發(fā)揮“社區(qū)制”的自治本質(zhì)，通過創(chuàng)立居民自治民社團(tuán)組織等方式，激活基層民主。為了改變城市基層公共參與不足的局面，也為了整合更多的社會(huì)資源共同參與社區(qū)治理積極培育和發(fā)展義工協(xié)會(huì)、藝術(shù)團(tuán)、愛新家園等社團(tuán)組織的同時(shí)，魯谷社區(qū)創(chuàng)建了北京市首家街道層面的居民自治機(jī)制：社

常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會(huì)，辦事機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會(huì)辦公室，并輔以代表意見建議處理制度。從機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)雙重角區(qū)代表會(huì)議”民主自治機(jī)制流于形式。

2003年年底進(jìn)行的魯谷社區(qū)第一次社區(qū)代表大會(huì)，233名社區(qū)代表，選舉產(chǎn)生37名社區(qū)委員會(huì)委員。社區(qū)代表會(huì)議的任期三年，代表成員由三部分成員組成，一是居民代表，由選民或選民代表通過差額無記名投票的方式選舉產(chǎn)生；二是駐社由本單位推舉產(chǎn)生；三是駐社區(qū)的各級(jí)人大代表、政協(xié)委員，不經(jīng)選舉，直接獲得社區(qū)代表資格。社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)代表會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，社區(qū)委員會(huì)委員由社區(qū)代表會(huì)議在本屆代表中選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)社區(qū)代表大會(huì)閉會(huì)期間地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性的作，指導(dǎo)各居民委員會(huì)和社會(huì)中介組織的工作。社區(qū)委員會(huì)下設(shè)六個(gè)專業(yè)工作組，負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)與居民生活密切相關(guān)事務(wù)的協(xié)社區(qū)委員會(huì)下設(shè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——辦公室，負(fù)責(zé)處理代表會(huì)議閉會(huì)期間轄區(qū)內(nèi)民主自治工作的日常事務(wù)。社區(qū)代表會(huì)議及社了履行政府剝離出的社區(qū)教育、體育、群眾文化等社區(qū)事務(wù)性職能之外，還需要為社區(qū)的建設(shè)和管理諫言獻(xiàn)策，對(duì)政府職能機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)議，動(dòng)員轄區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)。社區(qū)代表反映意見和建議，可在會(huì)議期間（每年召開一出，也可以通過填寫《社區(qū)代表建議書》或直接向社區(qū)委員會(huì)辦公室反映。對(duì)社區(qū)代表提出的意見和建議，社區(qū)委員會(huì)辦公進(jìn)行登記、辦理，及時(shí)協(xié)調(diào)解決，或給予明確解釋。社會(huì)代表會(huì)議及社區(qū)委員會(huì)這一街道層面上的居民自治機(jī)制的設(shè)立，為為政府派出機(jī)構(gòu)與作為居民自治組織的居委會(huì)之間的關(guān)系，建立了良好的溝通渠道。

除了以社區(qū)代表會(huì)議制度激活社會(huì)民主外，魯谷社區(qū)還設(shè)立了黨代表任期制，選舉產(chǎn)生148名黨代表和13名黨委委員表聯(lián)組活動(dòng)，以黨內(nèi)民主促進(jìn)社會(huì)民主。至魯谷社區(qū)建立以來，共處理了黨代表和社區(qū)代表的提案、建議和批評(píng)586件，做回復(fù)。在實(shí)際工作中，將社區(qū)代表評(píng)議結(jié)果列為政府職能部門年終考核的主要依據(jù)。

4.魯谷模式的深化與推廣

在魯谷“街區(qū)制”模式基本確立之后，魯谷社區(qū)下一步的改革計(jì)劃是進(jìn)一步調(diào)整街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、將現(xiàn)有部分社會(huì)事務(wù)及能逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)離和剝離。具體計(jì)劃包括：將現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為“三部、兩室、一廳”，即，黨群工作部、城市管理部、社綜合辦公室、地區(qū)成員代表會(huì)議辦公室、居民事務(wù)服務(wù)大廳，突出街道的公共服務(wù)職能。調(diào)整現(xiàn)由街道承擔(dān)的各類協(xié)會(huì)、市民服務(wù)等十項(xiàng)社會(huì)事務(wù)到社會(huì)服務(wù)性組織，把涉及行政管理的七項(xiàng)職能剝離給區(qū)政府有關(guān)專業(yè)管理部門負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理方式重點(diǎn)在管理方式的轉(zhuǎn)變上，即，考核工作由現(xiàn)在的專項(xiàng)考核向綜合考核轉(zhuǎn)變,日常管理工作由接受職能部門檢查轉(zhuǎn)向街道檢部門派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，財(cái)政管理由現(xiàn)行的財(cái)政承包向以工作任務(wù)、項(xiàng)目管理為依據(jù)的財(cái)政預(yù)算管理體制轉(zhuǎn)變。

魯谷社區(qū)是北京地區(qū)首家實(shí)施“大社區(qū)”制、在街道一級(jí)建立社區(qū)制的創(chuàng)新者。魯谷社區(qū)的“監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共社區(qū)建設(shè)”的自我定位以及在街道建立“大科制”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的做法，2006年開始在石景山區(qū)全區(qū)進(jìn)行推廣?！案櫻芯眶敼壬鐓^(qū)管理模式和推進(jìn)街道管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)，探索理順區(qū)、街、社區(qū)之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)政府職能到位、市場(chǎng)職能職能歸位”也被寫入北京市2006年政府重點(diǎn)工作計(jì)劃中。

三、以“社區(qū)制”為核心的城市基層治理模式

上世紀(jì)70年代末期，隨著社會(huì)學(xué)學(xué)科的恢復(fù)，“社區(qū)”這一概念進(jìn)入中國(guó)，并于80年代中期進(jìn)入中國(guó)城市基層管理體際運(yùn)用中。與上海將“社區(qū)”定位在街道辦事處這一層次不同，北京市一直將社區(qū)定位在居委會(huì)層次上，魯谷社區(qū)的做法是為社區(qū)。由于民政部最初是在定位城市基層“行政機(jī)構(gòu)”的意義上使用“社區(qū)”概念，“社區(qū)”往往被局限在“地理的”、意義上使用。而實(shí)際上，無論是將街道還是居委會(huì)定義為“社區(qū)”，“社區(qū)制”的核心意義并不在于名稱的轉(zhuǎn)變或是地域的的本意是指聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)，有共同利益組成的社會(huì)生活共同體。在一定區(qū)域內(nèi)，有一定社會(huì)關(guān)系的人群間的互動(dòng)才的核心。公共管理學(xué)意義上使用“社區(qū)”概念，突出的是“社區(qū)”與傳統(tǒng)管理單位的不同點(diǎn)——社區(qū)強(qiáng)調(diào)“共同管理、共同治”與“服務(wù)”是“社區(qū)制”的核心內(nèi)容。

魯谷街道社區(qū)管理體制改革是城市基層管理體制改革的一種方向性的探索，城市基層管理體制改革又是我國(guó)近20年來改革的一部分。行政管理體制改革的目的是建立現(xiàn)代政府管理制度。自上世紀(jì)90年代以來，以“治理”取代“管理”成為種發(fā)展方向。關(guān)于治理的理論與模型有很多，但至少有兩點(diǎn)已經(jīng)取得共識(shí)：作為國(guó)家的治理，應(yīng)該是以最小的成本取得最大

共管理活動(dòng)的主體并不限于政府，政府與民間、公共部門與私人部門之間應(yīng)相互合作、共同參與公共事務(wù)的治理。治理理念上的實(shí)踐結(jié)果應(yīng)該是：政府減少行政干預(yù)、降低管理成本，政府、市場(chǎng)、非政府組織多主體參與社區(qū)自治，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服魯谷社區(qū)的改制基本是沿著這一改革思路進(jìn)行的，但由于某些制度及現(xiàn)實(shí)制約因素，魯谷社區(qū)的“社區(qū)制”治理模式并不完北京市2002年確定了22個(gè)街道作為街道管理體制改革試點(diǎn)，一年之后的“改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)”中指出：下一步城市管理體點(diǎn)是培育社會(huì)服務(wù)組織，難點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，著力點(diǎn)是公共服務(wù)體制建設(shè)。這些重點(diǎn)、難點(diǎn)、著力點(diǎn)恰恰是現(xiàn)行的城市基改革沒有解決的問題，也是魯谷模式?jīng)]有攻克的難點(diǎn)。

魯谷社區(qū)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的幅度高達(dá)73％，撤銷轉(zhuǎn)化的職能也達(dá)到了28項(xiàng)。但仔細(xì)分析魯谷社區(qū)編制表，可以發(fā)現(xiàn)，以39取代同類街道90名公務(wù)員編制的基礎(chǔ)并不僅僅是職能減少的成果，也是每一位工作人員“身兼數(shù)職”、“超額工作”的結(jié)現(xiàn)有39名公務(wù)員編制的職位說明中，有15個(gè)職位是“身兼數(shù)職”。這種機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)方式可以走多遠(yuǎn)？以“小政府、大社會(huì)”管理體制改革的目標(biāo)是合理的，但是，小政府與大社會(huì)是并進(jìn)的，政府轉(zhuǎn)移或剝離出的職能應(yīng)該交給社會(huì)，社會(huì)是否有足夠組織和自我管理能力以承接這些轉(zhuǎn)移出的職能？魯谷社區(qū)將部分職能轉(zhuǎn)移給新設(shè)的事業(yè)單位編制機(jī)構(gòu)，減少了行政編制，但構(gòu)不等于非政府組織、不等于社會(huì)力量。魯谷社區(qū)在培育居民自治組織上取得很好的經(jīng)驗(yàn)，在培育社會(huì)服務(wù)組織、整合市場(chǎng)轉(zhuǎn)換后的社會(huì)有效接管力量上的培育還有更多工作空間。只有完善的市場(chǎng)機(jī)制、成熟的非政府組織真正參與到社區(qū)治理、公中來，切實(shí)實(shí)現(xiàn)多中心、多主體治理，“社區(qū)制”才有可能發(fā)揮出不同于傳統(tǒng)“街居制”的作用。

“社區(qū)制”的另一核心內(nèi)容是“自治”，自治離不開“民主”，魯谷社區(qū)的民主自治機(jī)制以“社區(qū)代表會(huì)議制度”為主表會(huì)議制度的民主程度還可以進(jìn)一步深化。如，社區(qū)代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)社區(qū)委員會(huì)的選舉程序是社區(qū)黨工委按百分之十差候選人。在居民自治組織中深化民主層次、培養(yǎng)居民民主能力，是現(xiàn)行制度許可范圍內(nèi)的民主實(shí)驗(yàn)。

魯谷模式的可復(fù)制性、可推廣性在實(shí)際操作中受到了置疑。魯谷社區(qū)能夠成功精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)換職能的一個(gè)重要契機(jī)是—是新建制街道，改革阻力較少。石景山區(qū)認(rèn)可、推廣魯谷模式的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)在其它街道改革中堅(jiān)持“四個(gè)不變”，即，“街編制不變、經(jīng)費(fèi)不變、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不變”。這一規(guī)定間接證明了，在街道層面推進(jìn)降低管理成本的“社區(qū)制”治理模式還有很上述魯谷模式的局限性，多數(shù)并不是魯谷社區(qū)自身的問題，而是源自于制度環(huán)境的限制，魯谷改制是在“上不動(dòng)，下動(dòng)有變的情況下進(jìn)行的創(chuàng)新。這種局部創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新的發(fā)展前景如何？北京市民政局對(duì)魯谷社區(qū)改革試點(diǎn)工作的批示是“在廣這一經(jīng)驗(yàn)條件似不成熟，但作為試點(diǎn)，可以開闊思路”。魯谷社區(qū)的“社區(qū)制”為核心的城市基層治理模式作為城市基層革的方向已經(jīng)基本得到認(rèn)可，但這套體制只有從“試點(diǎn)”走向真正的“推廣”時(shí)，才可以說是體制創(chuàng)新的成功。

四、討論：城市基層管理體制的未來？

傳統(tǒng)組織力量的消失和現(xiàn)代組織體制的建立是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，魯谷街道由“街居制”向“社區(qū)制”的創(chuàng)新改制過程遇到的發(fā)展瓶頸來自整體制度環(huán)境的限制，這也是每一個(gè)“上不動(dòng)、下動(dòng)”式體制創(chuàng)新碰到的核心障礙。探討城市基層管理發(fā)展方向，離不開行政管理體制改革這個(gè)話語背景。自1982年政府機(jī)構(gòu)改革以來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了五次大規(guī)模的行政管理體年、1988年、1993年和1998年進(jìn)行的四次機(jī)構(gòu)改革基本是以經(jīng)濟(jì)管理部門作為裁撤重點(diǎn)，政府職能轉(zhuǎn)變以機(jī)構(gòu)改革的方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是量而不是質(zhì)，職能轉(zhuǎn)變的方向是“下移”而不是“外移”。2003年開始的行政管理體制改革理應(yīng)突破前幾次的局限性，由簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)改革深化到運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新上。十六大也提出了政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)能定位，落實(shí)到城市基層，街道承擔(dān)的職能應(yīng)以社會(huì)管理與公共服務(wù)為主，居委會(huì)則的職能則是居民自治。但是作為銜接緊市基層組織，職能的劃分與定位不可能如此簡(jiǎn)單，必定在互動(dòng)過程中互相影響與制約。

由魯谷的經(jīng)驗(yàn)看來，居委會(huì)的“居民自治”定位確定后，街道一級(jí)面臨一個(gè)問題：如何對(duì)接作為“居民自治組織”的居委魯谷的做法是以“自治”對(duì)“自治”，成立了街道一級(jí)的居民自治組織。街道層面上的居民自治機(jī)制還處于探索階段，但是定：民主是不可逆的，從基層開始的民主，只可能逐步推向更高一層，而不可能在某一層次停止。同理，街道的定位發(fā)生轉(zhuǎn)市級(jí)政府如何應(yīng)對(duì)？中國(guó)行政體制結(jié)構(gòu)的基本特征——“條塊關(guān)系”最終如何梳理？無論是70年代以前的“以條為主，塊年代的“條塊結(jié)合”，還是90年代的“條專塊統(tǒng)，以塊為主”，這些條塊關(guān)系的布局，在城市基層管理體制改革向著“社

展后，都面臨著徹底革新的任務(wù)。

魯谷模式給我們勾畫出的“社區(qū)制”雛形已定：由“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)換不是簡(jiǎn)單的掛牌或翻牌，應(yīng)在“精簡(jiǎn)人員”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變、整合社會(huì)資源，建立高效的行政管理機(jī)制、社區(qū)民主自治機(jī)制、市場(chǎng)配置機(jī)制，將政第三部門的力量整合起來，共同參與城市基層治理工作。但是，從目前城市基層運(yùn)轉(zhuǎn)狀況來看，如何真正消減、轉(zhuǎn)化行政機(jī)職能，強(qiáng)化應(yīng)有的行政職能及公共服務(wù)職能？完善的市場(chǎng)機(jī)制、成熟的公民社會(huì)力量何時(shí)形成，以解決政府職能調(diào)整后的社問題？如何培育高質(zhì)量的居民自治、民主生活？這些問題都是從“行政化”的街居制轉(zhuǎn)向“治理化”的社區(qū)制、“社區(qū)制”來必須解決的問題。

第三篇：從街居制到社區(qū)制

從街居制到社區(qū)制：我國(guó)城市社區(qū)30年的變遷

經(jīng)過30年的改革開放，我國(guó)城市基層社會(huì)管理模式發(fā)生了巨大的變化，從適合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“單位制”為主、“街居制”為輔的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社區(qū)制模式。新的模式標(biāo)志著與發(fā)達(dá)國(guó)家基層社會(huì)管理模式接軌的開始，也必將對(duì)我國(guó)城市基層社會(huì)的管理和發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。因此，值得我們對(duì)其原因、轉(zhuǎn)型軌跡、特點(diǎn)以及不足進(jìn)行認(rèn)真的總結(jié)和研究，以利于社區(qū)制未來的健康發(fā)展。

一、街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型的主要社會(huì)原因

我國(guó)的街居制是輔助“單位制”建立的，其設(shè)想是單位制管理有工作單位的職工，街居制管理沒有工作的居民。1954年，全國(guó)人大一屆四次會(huì)議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會(huì)組織條例》，從此形成了由街道辦事處和居委會(huì)構(gòu)成的“行政性”很強(qiáng)的街居體制。

20世紀(jì)80年代中期開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)從農(nóng)村移向城市，雖然街道并未成為改革的目標(biāo)，但是，社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷以及由此出現(xiàn)的問題，促使街道辦事處和居委會(huì)的職能開始產(chǎn)生重要變化。隨著1987年社區(qū)服務(wù)的提出、2000年社區(qū)建設(shè)的正式展開和推進(jìn)，社區(qū)制開始全面替代傳統(tǒng)的街居制，社區(qū)這一舶來品已經(jīng)成為婦孺皆知、耳熟能詳?shù)男g(shù)語，社區(qū)制也成為我國(guó)城市基層社會(huì)的管理體制。那么，社區(qū)制是在什么樣的歷史背景下形成的呢？

第一，快速的城市化。改革開放前，我國(guó)的城市化一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界城市化的發(fā)展，1949年，我國(guó)的城市化率為7.3%，而當(dāng)時(shí)世界城市化率為22.8%；到1978年，我國(guó)的城市化水平也只達(dá)到12.1%（據(jù)UNDP數(shù)據(jù)，1980年，世界城市化率為39.1%）。①改革開放后，城市化呈現(xiàn)逐步快速發(fā)展的狀態(tài)，1990年達(dá)到26.4%，2000年則上升到36.2%[1]。與此相對(duì)應(yīng)的，城市數(shù)量也不斷增長(zhǎng)，1949年，我國(guó)的城市數(shù)量為132個(gè)，1978年為193個(gè)，到2001年底，城市數(shù)量達(dá)到662個(gè)[2]。城市化的迅猛發(fā)展，自然對(duì)城市社會(huì)的管理提出了新的課題。

第二，單位制的解體。改革開放后，單位制受到了巨大挑戰(zhàn)。有的是就業(yè)者主動(dòng)離開單位，有的是單位不景氣、破產(chǎn)或者機(jī)構(gòu)改革，就業(yè)者被動(dòng)離開?？偠灾?，整個(gè)單位制度正處于不斷解體和衰落的過程中。單位解體后，原來的就業(yè)者脫離單位，變成無單位束縛或者管理的人。這就是目前人們講的較多的“單位人”變成為“社會(huì)人”的現(xiàn)象。從國(guó)家原本主要依靠“單位制”進(jìn)行控制社會(huì)的角度來看，這顯然出現(xiàn)了社會(huì)控制的真空。另外，隨著國(guó)有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，大部分也要由城市社會(huì)的管理機(jī)構(gòu)來承接。建立一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)和事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系和社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，也需要城市社區(qū)發(fā)揮作用。

第三，城市流動(dòng)人口的急劇膨脹。20世紀(jì)80年代中期以來，流動(dòng)人口規(guī)模急劇膨脹，給城市管理、社會(huì)治安帶來極大壓力。例如，根據(jù)北京市第五次人口普查辦公室2000年9月8日公布的數(shù)據(jù)，北京居住人口為12845720人，其中，北京市戶籍人口11003357人，居住半年以上的外來人口1842363人，約占總?cè)丝诘?4.3%；再據(jù)2001年9月7日有關(guān)部門宣布，根據(jù)發(fā)放暫住證的數(shù)字，北京外來人口是237萬，達(dá)到17.7%左右。這個(gè)比例不算低。大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工改變了城市人口的結(jié)構(gòu)，增加了城市管理的任務(wù)和難度，造成了困擾政府和市民的諸多城市問題。城市規(guī)模的擴(kuò)張、人口的激增、農(nóng)民工的流入打破了城市原有的社會(huì)系統(tǒng)及其與自然環(huán)境之間的既定平衡，也向以行政隸屬關(guān)系和行政命令建立起來的傳統(tǒng)城市管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，暴露出傳統(tǒng)管理體制在應(yīng)對(duì)新情況、新問題時(shí)的捉襟見肘、無能為力，要求對(duì)其進(jìn)行變革和創(chuàng)新。

第四，住房制度的改革。20世紀(jì)90年代初，政府開始探索城鎮(zhèn)住房制度的改革，1994年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，主要精神就是住房商品化。如據(jù)2000年北京市統(tǒng)計(jì)局對(duì)千戶居民的抽樣調(diào)查，北京已有近50%的居民購(gòu)買了房屋（包括商品房和單位對(duì)其職工的內(nèi)銷房）。這樣，許多已經(jīng)購(gòu)買房屋的戶主要求成立業(yè)主委員會(huì)，維護(hù)自己居住小區(qū)的環(huán)境、服務(wù)和管理的權(quán)利，這些戶主包括外來人口和外籍人士。業(yè)主委員會(huì)自認(rèn)為是小區(qū)居民的真正代表，除了與物業(yè)服務(wù)公司有直接的矛盾外，也給社區(qū)管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

第五，城市基層社會(huì)傳統(tǒng)的管理組織老化。其管理方式、觀念和年齡都不能適應(yīng)新的社會(huì)情況。街道辦事處特別是居委會(huì)的成員，普遍年齡大、文化程度低、退休人員或家庭婦女多。如根據(jù)1996年對(duì)全國(guó)12個(gè)城市300多個(gè)居委會(huì)主任的調(diào)查結(jié)果，50歲以上的占68.5%，其中60歲以上的占37.0%；而35歲以下的僅占3.6%。初中文化程度以下的占66%，大專以上的占8.3%。而同時(shí)調(diào)查的1500位成年居民中，大專以上文化的占18.4%，初中以下文化的占44.9%。領(lǐng)導(dǎo)者比他們所領(lǐng)導(dǎo)的居民的文化程度還低。

由于以上諸種原因，重建適應(yīng)新的社會(huì)狀況的城市社會(huì)管理和控制模式，進(jìn)行城市基層社會(huì)管理制度的創(chuàng)新，已經(jīng)是刻不容緩的工作。

二、社區(qū)制轉(zhuǎn)型的歷史脈絡(luò)

1987年，民政部首先倡導(dǎo)在城市開展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)概念第一次進(jìn)入中國(guó)政府管理進(jìn)程。隨著社區(qū)服務(wù)的普及與深入，社區(qū)服務(wù)對(duì)象也逐漸由民政對(duì)象擴(kuò)展到全體社區(qū)居民，社區(qū)服務(wù)所涉及的項(xiàng)目也越來越廣泛。于是，民政部從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，于1991年提出了社區(qū)建設(shè)的概念。

1991年5月，時(shí)任民政部部長(zhǎng)的崔乃夫明確指出，城市基層組織建設(shè)應(yīng)該著重抓好社區(qū)建設(shè)。他提出開展社區(qū)建設(shè)主要基于如下考慮：社區(qū)服務(wù)已經(jīng)不能容納社區(qū)出現(xiàn)的新情況、新問題，需要在此基礎(chǔ)上提升出一個(gè)包容量更大、更全面的概念來促進(jìn)社區(qū)服務(wù)和整個(gè)社區(qū)全方位的發(fā)展；社區(qū)的事情不能光靠政府，還要充分發(fā)揮社區(qū)居民的力量，兩條腿走路；社區(qū)建設(shè)是健全、完善和發(fā)揮城市基層政權(quán)組織職能的具體舉措；在企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政府轉(zhuǎn)變職能的前提下建立?！靶≌⒋笊鐣?huì)”的國(guó)家模式是我國(guó)政治體制改革的方向，社區(qū)建設(shè)就是建立這一模式的基礎(chǔ)工程。

1996年3月，江澤民總書記在參加八屆人大四次會(huì)議上海團(tuán)的討論時(shí)指出，“要大力加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮街道辦事處和居委會(huì)的作用”。江澤民的發(fā)言對(duì)社區(qū)建設(shè)提出了新的更高的要求。在此講話精神的鼓舞下，上海市委、市政府積極探索新形勢(shì)下的城市管理體制，摸索出一條“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的新體制。1999年，民政部制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》，通知指出：大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，是新形勢(shì)下堅(jiān)持黨的群眾路線、做好群眾工作和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，是面向新世紀(jì)我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。這一文件具有劃時(shí)代的重大意義，標(biāo)志著此前多年的試驗(yàn)探索階段宣告結(jié)束，即將在全國(guó)進(jìn)行正式和全面地推廣。應(yīng)當(dāng)講，社區(qū)建設(shè)是被作為加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、改革城市基層管理體制的重要思路和重大舉措提出來的。社區(qū)建設(shè)的核心已經(jīng)不是社區(qū)服務(wù)，而是管理體制的創(chuàng)新。如果說，社區(qū)服務(wù)業(yè)是在政府倡導(dǎo)下，以“街道為中心，以居委會(huì)為依托”，主要由社區(qū)福利服務(wù)業(yè)、便民利民服務(wù)業(yè)組成，“具有福利性、群眾性、服務(wù)性、區(qū)域性四大特點(diǎn)”，那么，社區(qū)建設(shè)要達(dá)到的目標(biāo)，無論是從深度還是廣度上都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單純的社區(qū)服務(wù)。除了社區(qū)服務(wù)以外，社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)還包括：“構(gòu)建新的社區(qū)組織體系”、“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制”和“建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)”。這其中，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系、改革城市基層管理體制并建立新的社區(qū)管理體制，可能是最重要的核心目標(biāo)。因此，城市社區(qū)建設(shè)可以被認(rèn)為是改革開放后，我國(guó)城市基層社會(huì)管理組織變革的第二個(gè)階段，它必將對(duì)我國(guó)城市社會(huì)特別是基層社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

在中央的指示下，各地迅速掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，社區(qū)建設(shè)在全國(guó)蓬勃開展，步入了整體推進(jìn)、全面拓展的新的發(fā)展階段。2002年，在十六大會(huì)議上，江澤民在報(bào)告中明確提出，健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。

十六屆四中全會(huì)上，新一屆黨中央明確提出了“構(gòu)建和諧社會(huì)”的思想。2005年2月19日，胡錦濤總書記在中央舉辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班”上指出，“我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)”。在全國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)的熱潮中，和諧社區(qū)建設(shè)自然成為題中應(yīng)有之義，因?yàn)?，社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)和諧是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。為此，民政部部長(zhǎng)李學(xué)舉號(hào)召要在全國(guó)大力推進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)，他特別提到：“我們所要建設(shè)的和諧社區(qū)，應(yīng)當(dāng)是居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的社區(qū)?！币源藢?duì)和諧社區(qū)的概念作出了明確的界定。因此，和諧社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為十六屆四中全會(huì)至今的社區(qū)建設(shè)的主線。

三、社區(qū)制的特點(diǎn)及其與街居制的比較

（一）社區(qū)制的特點(diǎn)

社區(qū)建設(shè)自2000年開始，首先是在居委會(huì)的層次上進(jìn)行，因?yàn)楦鶕?jù)23號(hào)文件的精神，社區(qū)建設(shè)中的“城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居委會(huì)轄區(qū)”。但是，后來實(shí)際的發(fā)展情況已經(jīng)超出了居委會(huì)的轄區(qū)，而擴(kuò)大到街道辦事處的轄區(qū)。也就是說，無論是作為居民自治組織的社區(qū)居委會(huì)，還是作為一級(jí)準(zhǔn)政府的街道辦事處都建立了新的社區(qū)管理體制。目前，我國(guó)的社區(qū)治理體制基本上呈如下的結(jié)構(gòu)特征：

1.街道辦事處。街道建立了新的組織“城區(qū)管理委員會(huì)”。委員會(huì)由街道辦事處、政府各職能部門、區(qū)域內(nèi)各單位、居委會(huì)代表和居民代表組成，主任是街道黨委書記或街道辦事處主任。主要職能是，根據(jù)區(qū)政府的要求，研究制定轄區(qū)管理工作的目標(biāo)、任務(wù)和發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決管理中的問題，對(duì)管理的重大事項(xiàng)提出建議或意見；管理委員會(huì)議定的事項(xiàng)由街道辦事處組織有關(guān)單位落實(shí)。改革后，街道辦事處在社區(qū)的管理體制和組織構(gòu)架方面呈現(xiàn)以下一些特點(diǎn)：

第一，街道辦事處的組織構(gòu)架。街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)設(shè)置大致可以分為三個(gè)序列：一是黨的系統(tǒng)，即街道黨委（或工委）。一般設(shè)書記、副書記，下設(shè)組織科、宣傳科（精神文明辦公室）、紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨委辦公室、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)、武裝部、老干部辦公室等工作部門。二是政府系統(tǒng)，即街道辦事處及其所屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)街道的行政工作。設(shè)主任、副主任，一般下設(shè)行政辦公室、民政科、居民科、城建科、司法科、綜合治理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、文教科、計(jì)劃生育科、勞動(dòng)科（勞動(dòng)力管理）、統(tǒng)計(jì)科、財(cái)政科等。有些地方設(shè)市場(chǎng)中心（原市場(chǎng)科）和城管大隊(duì)（原市容所），有的地方?jīng)]有財(cái)政和司法科。

第二，黨委是街道一切工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。街道黨委或工委是街道的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，街道重大事情的決策權(quán)在街道黨委。過去，街道黨委是由各居委會(huì)黨支部和直屬黨支部選出代表，在街道黨代會(huì)上選舉產(chǎn)生的。街道轄區(qū)內(nèi)的“條”上機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的黨組織與街道黨委沒有關(guān)系，而且街道黨委的選舉方式與街道辦事處作為一級(jí)派出機(jī)構(gòu)的委任方式也不相稱。1989年以后，各大城市的街道黨委陸續(xù)改組成黨的工作委員會(huì)，定為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，不再由街道黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，派出所所長(zhǎng)等機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也被任命為黨工委的成員。相對(duì)于街道黨委，街道黨工委的成立強(qiáng)化了整個(gè)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政中樞。作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，街道黨工委代表區(qū)委承擔(dān)相應(yīng)的工作職責(zé)，對(duì)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性的工作負(fù)有全面責(zé)任，對(duì)轄區(qū)內(nèi)區(qū)屬企事業(yè)單位黨組織實(shí)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)；與轄區(qū)市屬以上單位黨組織是組織協(xié)調(diào)關(guān)系；與轄區(qū)內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的黨組織是組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。街道黨委（工委）書記是“一把手”，主持召開會(huì)議。辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)一般都參加黨委會(huì)或黨委擴(kuò)大會(huì)。從參加會(huì)議的人員構(gòu)成情況看，這兩個(gè)會(huì)議實(shí)際上是街道黨政聯(lián)席會(huì)議，街道的一切重大事項(xiàng)基本上是要提交這兩個(gè)會(huì)議討論決定。而街道辦事處及其所屬機(jī)構(gòu)，都是在黨委（工委）領(lǐng)導(dǎo)下工作。

第三，街道辦事處是社（轄）區(qū)內(nèi)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。如前所述，在街道辦事處轄區(qū)內(nèi)，一般都有政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，如派出所、工商所、稅務(wù)所等。人們通常將它們與街道辦事處的關(guān)系稱為“條”與“塊”的關(guān)系。長(zhǎng)期以來，兩者的關(guān)系是“以條為主，塊做配合”，即街道辦事處往往是配合或圍繞“條”上的任務(wù)進(jìn)行工作?！皟杉?jí)政府，三級(jí)管理”改革的核心是“強(qiáng)化區(qū)、街管理功能”，實(shí)際上就是增加街道辦事處的權(quán)力，特別是在對(duì)轄區(qū)內(nèi)的政府各部門派出機(jī)構(gòu)方面的權(quán)力，我們可以看到兩者權(quán)力消長(zhǎng)的變化以及這種變化所包含的深刻含義，即從“以條為主，塊做配合”到“條塊結(jié)合”；最后到目前形成的“條專塊統(tǒng)，以塊為主”的權(quán)力格局。街道辦事處成為有實(shí)權(quán)的一級(jí)政府組織或“準(zhǔn)政府組織”，它有權(quán)“組織、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的公安、工商、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)”，“有權(quán)對(duì)區(qū)人民政府有關(guān)部門派出機(jī)構(gòu)主要行政負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、考核和獎(jiǎng)懲，提出意見和建議”。除此之外，為了“商討、協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)”，也有權(quán)召開轄區(qū)內(nèi)其他政府或企業(yè)單位“參加的社區(qū)聯(lián)席會(huì)議”。

2.社區(qū)居民委員會(huì)。承擔(dān)的工作主要有八類，即社會(huì)治安、人民調(diào)解、青少年教育、計(jì)劃生育、婦女工作、老齡工作、社會(huì)福利和公共衛(wèi)生。貫徹23號(hào)文件的精神，全國(guó)各城市都先后進(jìn)行了大規(guī)模的居委會(huì)改制工作，對(duì)所有的居委會(huì)進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后的社區(qū)居委會(huì)呈現(xiàn)出以下幾方面的新特點(diǎn)：

第一，居民的概念有了新的內(nèi)涵。過去我們講社區(qū)的居民，指的是居住在本社區(qū)中的自然居民或者是個(gè)體居民。但是，現(xiàn)在講的居民包括兩種居民，既包括自然居民，也包括法人居民或者單位居民，即所有在社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)的單位，都是社區(qū)管理的對(duì)象，都應(yīng)當(dāng)與自然居民一樣，參加社區(qū)組織的活動(dòng)和受社區(qū)組織的管理。

第二，社區(qū)管理組織的結(jié)構(gòu)方面有了新的變化。這一層次的組織在各地略有所不同，但是，絕大多數(shù)的城市社區(qū)都包括社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)議和社區(qū)黨委四部分組成。(1)社區(qū)居委會(huì)。相當(dāng)于過去的居委會(huì)，是社區(qū)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和日常辦事機(jī)構(gòu)。其成員為7～15人不等，大致包括自然居民委員、法人居民委員、在職和離退休居民委員幾個(gè)方面的居民。(2)社區(qū)居民代表大會(huì)。由社區(qū)內(nèi)的居民代表所組成，是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。代表人數(shù)為100人左右，主要包括自然居民代表、法人居民代表、外來人口居民代表以及在職和離退休居民代表。(3)社區(qū)協(xié)商議事會(huì)議。由社區(qū)居民會(huì)議推薦產(chǎn)生，成員由社區(qū)黨組織或社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)駐區(qū)單位、社區(qū)民間組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等各方代表以及居民個(gè)人所組成，定期召開會(huì)議，對(duì)社區(qū)內(nèi)共同關(guān)注的大事進(jìn)行協(xié)商、研究，通過議事協(xié)商方式，共同解決社區(qū)建設(shè)中遇到的問題，實(shí)現(xiàn)共駐共建、資源共享，共同推動(dòng)社區(qū)建設(shè)事業(yè)的健康有序發(fā)展。根據(jù)全國(guó)城市社區(qū)的規(guī)模不一，成員為5～18人。(4)社區(qū)黨委。過去居委會(huì)的黨組織多是黨支部，改革后，根據(jù)中央有關(guān)文件的精神，黨員的管理應(yīng)當(dāng)由單位和所在社區(qū)共同負(fù)責(zé)，所有離退休黨員和外來人口中的黨員，其組織關(guān)系都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入所居住的社區(qū)居委會(huì)。因此，目前不少社區(qū)都建立了黨委或者黨總支，黨委書記一般由街道辦事處黨工委任命。

第三，社區(qū)居委會(huì)成員的結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化。(1)年齡結(jié)構(gòu)：年齡結(jié)構(gòu)大幅降低。根據(jù)2002年對(duì)北京市某街道的調(diào)查，該街道現(xiàn)有社區(qū)居委會(huì)委員一共47人；其中，年齡最大的66歲，最小的26歲，平均年齡為45.7歲。近幾年來，有進(jìn)一步降低的趨勢(shì)，特別是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市，如根據(jù)在寧波鎮(zhèn)海區(qū)某社區(qū)的調(diào)查，社區(qū)居委會(huì)成員的年齡均在22～30歲之間。(2)文化結(jié)構(gòu)：文化程度得到較大提高，如北京該街道的社區(qū)居委會(huì)委員中，3人為初中畢業(yè)，22人為高中畢業(yè)，19人為大專畢業(yè)，3人為大學(xué)畢業(yè)，文化水平有了很大提高。(3)身份結(jié)構(gòu)：原來的居委會(huì)委員的身份一般比較單一，絕大多數(shù)是離退休人員或家庭婦女；改革后的社區(qū)居委會(huì)委員的身份有一些成為事業(yè)編制的干部。事業(yè)編制的干部應(yīng)當(dāng)講普遍年輕和學(xué)歷高，他們基本上都是通過在社會(huì)招聘并進(jìn)行相應(yīng)考試錄用的，即“民選街聘”、“公開招聘、擇優(yōu)錄用”。在不少街道，社區(qū)居委會(huì)主任都是由事業(yè)編制的干部擔(dān)任。但是，這些人中，有的并不居住在該社區(qū)；也就是說他們并不是社區(qū)的一分子。因此，他們似乎更像是純粹行政性的管理干部，而不大具備社區(qū)本來應(yīng)該具有的地緣關(guān)系和鄰里關(guān)系的特征。

3.社區(qū)內(nèi)其他社會(huì)組織?；旧希械某鞘猩鐓^(qū)除了以上四大組織外，都或多或少存在著其他社會(huì)組織，如社區(qū)活動(dòng)中心、老年協(xié)會(huì)、社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、市民學(xué)校、青少年培訓(xùn)中心、社區(qū)交友服務(wù)中心、社區(qū)歌詠隊(duì)、中老年舞蹈隊(duì)、社區(qū)綠化隊(duì)、社區(qū)清潔服務(wù)隊(duì)、社區(qū)愛心商店、社區(qū)中介組織、社區(qū)托老所、業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主論壇、物業(yè)服務(wù)公司等。這些組織有的是社區(qū)居委會(huì)直接建立的，有的是政府職能部門與居委會(huì)合作建立的，還有的是居民自己建立的，甚至還有的是社區(qū)外專門從事社區(qū)工作的非政府組織(NG0)在社區(qū)中建立的。這些組織有的已完全屬于居民自治的性質(zhì)。

（二）社區(qū)制與街居制的比較

應(yīng)當(dāng)講，20世紀(jì)80年代以前的城市社區(qū)管理體制，基本上都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)城市基層社會(huì)的管理模式。這種管理模式的特點(diǎn)是：(1)指導(dǎo)思想基本上是“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，街道辦事處和居委會(huì)對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的居民，更多的是從專政的角度思考問題，因此對(duì)居民的控制甚至監(jiān)督多于對(duì)居民的服務(wù)。(2)在國(guó)家政權(quán)體制中的地位是“單位制”管理的補(bǔ)充，實(shí)際工作中多是配合國(guó)家各職能單位設(shè)在街道的工商、市容、環(huán)衛(wèi)、房管、糧管、稅務(wù)、公安派出所等部門的工作。(3)作為“單位制”管理補(bǔ)充的街居制，其管理對(duì)象多為無工作的家庭婦女或者老人和未成年的青少年。(4)由于管理工作的性質(zhì)相對(duì)簡(jiǎn)單和管理對(duì)象比較單一，所以，管理隊(duì)伍的成員多是文化水平較低、年齡較大，但是認(rèn)真聽話的實(shí)際工作人員，其中大部分是退休職工或者家庭婦女中的積極分子。(5)管理隊(duì)伍的人員較少，職級(jí)地位較低，待遇也很低，不少居委會(huì)的工作人員近乎于義務(wù)工作。(6)無論是街道辦事處干部還是居委會(huì)的工作人員，基本上都是由上級(jí)組織任命。即使是被稱為居民自治組織的居委會(huì)干部，也不是由居民自己選擇；即使有選舉，也不是召開居民大會(huì)并且按照嚴(yán)格的選舉程序進(jìn)行，多是采取個(gè)別征求居民意見的方式或者是“走形式”地開個(gè)會(huì)。(7)總的來講，這種管理體制完全是一種國(guó)家對(duì)整個(gè)社會(huì)包括社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)管的模式。在這種模式內(nèi)，“黨政不分”、“政企不分”、黨和政府“包辦一切”，且凌駕于一切社會(huì)組織之上，控制了全社會(huì)的所有資源，對(duì)所有社會(huì)事務(wù)和社會(huì)活動(dòng)全面插手。非政府的組織、志愿者組織或居民社會(huì)組織根本沒有存在的可能。

從轉(zhuǎn)型后的情況看，目前的社區(qū)制存在以下幾方面的特點(diǎn)：(1)在社區(qū)管理組織即街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的結(jié)構(gòu)中，黨委或工委仍然是領(lǐng)導(dǎo)核心。(2)在社區(qū)管理組織與政府其他管理組織，即“條”上各政府職能機(jī)構(gòu)派出的組織之間的關(guān)系中，以及與社區(qū)內(nèi)其他社會(huì)組織包括國(guó)家、事業(yè)和企業(yè)單位以及其他居民組織的關(guān)系中，“塊”起著居中協(xié)調(diào)的作用，轄區(qū)或社區(qū)內(nèi)的所有政府職能部門機(jī)構(gòu)、各種所有制的單位、各種社會(huì)團(tuán)體或者居民自治組織都必須接受街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。這與以前的“以條為主，塊做配合”有了巨大的不同，說明形成了新的條塊權(quán)力格局。(3)社區(qū)內(nèi)已經(jīng)不是黨和政府包辦一切的局面。除了黨組織和政府派出機(jī)構(gòu)外，出現(xiàn)了越來越多的居民自治組織、志愿者組織、社團(tuán)組織、企業(yè)以及個(gè)人等。這些組織之間已經(jīng)開始初步形成了一種社區(qū)合作共治的機(jī)制。在社區(qū)層面上，政府部門、社區(qū)組織、各種社會(huì)組織、駐區(qū)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等主體要在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，建立起相互依存、分工合作的伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)，實(shí)施對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的共同治理。其中，社區(qū)居委會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，利用社區(qū)協(xié)商議事會(huì)議等形式，組織發(fā)動(dòng)各方力量，搞好社區(qū)共治，并積極反映各方利益訴求，廣聚民智民力。對(duì)涉及具有社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，定期進(jìn)行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評(píng)議，加強(qiáng)溝通，增進(jìn)理解，協(xié)調(diào)利益。正在開始形成共同治理的議事規(guī)則、工作制度，以及合法、合適的社區(qū)民主組織形式。社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實(shí)施以及社區(qū)事務(wù)的處理等逐步努力地體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。(4)一些城市開始了對(duì)街道辦事處轄區(qū)進(jìn)行社區(qū)制改革的嘗試。社區(qū)建設(shè)在2000年年底正式開始時(shí)，主要是在居委會(huì)的轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行，因?yàn)榫游瘯?huì)是居民自治組織，而街道辦事處是政府機(jī)構(gòu)，所以不進(jìn)行社區(qū)建設(shè)方面的改革。但是，2003年開始，一些城市已經(jīng)開始將改革的工作擴(kuò)大到街道辦事處的轄區(qū)（如北京、南京、青島、武漢等城市都有這方面的街道社區(qū)）。筆者認(rèn)為，它代表了基層民主管理擴(kuò)大的趨勢(shì)，體現(xiàn)了社會(huì)管理中的治理理念，更加與發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理體制接軌，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)管理體制的特點(diǎn)。

雖然社區(qū)制比較街居制有了極大的變化，但也存在一些不足，主要表現(xiàn)在：

第一，社區(qū)治理主體的多元性仍然不夠。主要體現(xiàn)在政府組織及其派出機(jī)構(gòu)作為社區(qū)治理唯一主體的現(xiàn)象仍然存在，并且壟斷社區(qū)絕大部分資源，而其他組織很難成為社區(qū)內(nèi)的治理主體之一。社區(qū)居委會(huì)名義上是居民自治組織，實(shí)際上由于其身份、任職、薪水以及各種費(fèi)用均由政府決定，因此，必然是政府行政管理體制在社區(qū)延伸出來的“腿”，成為政府及其基層政權(quán)組織的“附屬物”，甚至可稱之為“準(zhǔn)政府”。

第二，社區(qū)管理手段仍主要采取強(qiáng)制性的行政方式。社區(qū)居委會(huì)被看做是政府機(jī)構(gòu)的延伸，地方政府基本上都是將社區(qū)作為一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，認(rèn)為兩者之間是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。社區(qū)自治組織——居委會(huì)自身也常常以政府組織的身份自居，自認(rèn)為是政府職能的執(zhí)行者。它們的工作重心是完成街道辦事處布置的各種任務(wù)，為居民服務(wù)已成為較次一級(jí)的目標(biāo)，居民是社區(qū)的主體或者主人，常常是一種口號(hào)，實(shí)際上，居民并未真正被作為“主體”或者“主人”看待。居委會(huì)很少與社區(qū)的所有居民進(jìn)行主動(dòng)的聯(lián)系，通常只是與少數(shù)居民組長(zhǎng)、樓長(zhǎng)打交道，不少居委會(huì)儼然成為社區(qū)的一級(jí)“衙門”，行政色彩愈來愈濃。社區(qū)是政府管理社會(huì)的工具而非社區(qū)居民的自治平臺(tái)，在決定社區(qū)公共事務(wù)方面，基本上是居委會(huì)決定一切，然后以行政管理的方式進(jìn)行布置。治理組織體系仍然保持垂直科層結(jié)構(gòu)。

第三，社區(qū)NGO缺乏。志愿者組織進(jìn)入社區(qū)存在難度，不少地方的政府對(duì)它們的建立和進(jìn)入社區(qū)存在疑慮。社區(qū)NGO組織能夠承擔(dān)從政府集權(quán)式管理向社區(qū)治理過渡的職能，它有助于滿足多元需求與利益，促使政府職能轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)社區(qū)自治機(jī)制的建立。由于歷史的原因，我國(guó)社會(huì)與社區(qū)的NGO組織數(shù)量很少，種類不多，僅限于居民自?shī)首詷返慕M織和一些環(huán)保類志愿者組織。并且它們多是在政府管理和資助下建立的，很難形成有獨(dú)立意志的參與主體。

第四，社區(qū)成員參與社區(qū)活動(dòng)和行使民主權(quán)利的渠道和平臺(tái)不多，社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)，參與社區(qū)治理的熱情不高。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，很多商品房社區(qū)中設(shè)置的居委會(huì)，很少能夠真正站在業(yè)主即居民的一邊，而通常都是站在物業(yè)公司一邊。作為居民的自治組織，居委會(huì)不與居民及其組織——業(yè)主委員會(huì)站在一起，想居民之所想、急居民之所急，如何能夠贏得居民的好感和尊重，如何能夠吸引居民參與社區(qū)活動(dòng)？再有，社區(qū)的社會(huì)資本的培育十分有限。社區(qū)居委會(huì)工作的公開性、透明性仍然十分有限，基本上沒有財(cái)務(wù)方面的公開制度。自由、競(jìng)爭(zhēng)性的選舉仍然局限在部分社區(qū)組織內(nèi)。

總的來講，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國(guó)城市的社區(qū)制已經(jīng)完全取代了街居制，也已經(jīng)形成了社區(qū)內(nèi)多種組織并存的局面，這些組織開始初步形成了合作共治的機(jī)制。但是，由于我國(guó)城市的社區(qū)建設(shè)主要是由政府推動(dòng)的，又由于絕大部分社會(huì)資源是由上而下地分配，所以，社區(qū)制既承擔(dān)著政府的管理任務(wù)，也承擔(dān)著居民和社會(huì)的自治訴求。今后的發(fā)展應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)其居民自治組織的特點(diǎn)，真正服務(wù)于社區(qū)廣大居民，進(jìn)一步淡化其政府的行政色彩，避免成為少數(shù)人開展活動(dòng)的封閉圈子或者在社區(qū)內(nèi)發(fā)號(hào)施令的基層“衙門”。

第四篇：光大花園：從“健康”到“社區(qū)”

光大花園：從“健康”到“社區(qū)”

□ 作者：葛樸日期：2003-2-2

5廣州的大盤很多，像祈福新村、碧桂園鳳凰城、廣州雅居樂等等，這些郊區(qū)大盤的占地面積往往是以千畝為單位，他們的營(yíng)銷手法大多是在開盤前將建筑園林做得漂漂亮亮，然后集中在一、兩個(gè)月內(nèi)投幾千萬的廣告費(fèi)，讓消費(fèi)者在各種媒體、各個(gè)角落都能見到它的身影，樓還沒賣就已炒得熱火朝天。到了開盤那天，再用百八十輛看樓車把你全家老小從市區(qū)拉過來，吃的、喝的、玩的、看的一擁而上，再用上百來個(gè)銷售人員盛情款待，煽得您難以按耐下定的欲望。難怪會(huì)有碧桂園鳳凰城在7天內(nèi)成交8個(gè)億的樓市神話。就當(dāng)這些郊區(qū)大盤風(fēng)卷云涌，賣完一期又一期時(shí)，在廣州的老城區(qū)有一個(gè)占地43萬平方米的城區(qū)大盤已經(jīng)平平淡淡地賣了5年，她就是----光大花園。

1999年底，光大花園開盤。雖然周邊的環(huán)境形象不佳，有一些舊廠房和凋零的商業(yè)，但僅憑著原來的地形地貌和1000棵大榕樹，以及每平方米4000多元的實(shí)惠價(jià)格，再加上“大榕樹下，健康人家”這句至今還廣為流傳的廣告語，還是打動(dòng)了不少買家的心。開盤一個(gè)星期內(nèi)，成交了近400套。

從開盤到2001年底,光大一直利用1000棵大榕樹作為賣點(diǎn)，將“健康”的概念發(fā)揮到了極致。但是到了2001年年底，當(dāng)光大推出它的超高層單位---榕上居時(shí)，根據(jù)前期的客戶訪談、市場(chǎng)調(diào)查和認(rèn)籌的情況反應(yīng)，客戶對(duì)健康的概念已不再追捧，1000棵大榕樹也不是那么吸引人了。光大的決策者們開始意識(shí)到，在光大發(fā)展的幾年時(shí)間里，光大所處的市場(chǎng)發(fā)生了變化，環(huán)境在變，人們的選擇也在變，健康不再新鮮，健康的內(nèi)涵因?yàn)檠堇[得過于寬泛而難以承載了,光大只有重新尋找出路。

2002年3月，榕上居開盤，光大的口號(hào)是“打造新海珠”、“健康生活更高點(diǎn)”，目標(biāo)消費(fèi)群定位為追求品質(zhì)生活的人，價(jià)格也達(dá)至項(xiàng)目所在區(qū)域的最高位。但這一策劃并沒有如預(yù)期得那么好。原因是普遍反映：項(xiàng)目的賣點(diǎn)不足，產(chǎn)品不值高價(jià)。光大的策劃師們又不得不重新回到老廣州文化上尋找新的訴求點(diǎn)。但銷售仍沒有起色，消費(fèi)者仍然抱怨價(jià)格太高，光大就此形象忽高忽低，主打概念模糊，走得很尷尬。

2002年7月，世聯(lián)進(jìn)駐光大。世聯(lián)對(duì)光大花園的評(píng)價(jià)是：“她就像一個(gè)秀外慧中的大姑娘一樣，只可惜躲在了山溝溝里”，“廣州的消費(fèi)者真是幸福，在市區(qū)還有這么大的社區(qū)，有原生的地形，有千棵榕樹，有森林廣場(chǎng)，有珠江江景，有體育公園，有北大附中實(shí)驗(yàn)學(xué)校，有省一級(jí)幼兒園……換在深圳，不賣1萬也差不了哪里?！?/p>

回顧光大的歷程，世聯(lián)總結(jié)為：留在消費(fèi)者記憶中的是榕樹，是健康的環(huán)境，在宣傳定位上，光大過早地導(dǎo)入了小品牌的戰(zhàn)略。光大的整合傳播沒有做好，消費(fèi)者不知道光大在訴求什么，項(xiàng)目的品質(zhì)感很模糊……有一段時(shí)間，榕上居的名氣甚至蓋過了光大花園。經(jīng)過多次策劃方案的評(píng)審，最后通過的策略是：以“光大花園”的品牌，以社區(qū)文化的概念為核心，使消費(fèi)者在對(duì)光大花園認(rèn)可的前提下再來選擇光大內(nèi)部的不同產(chǎn)品。2002年下半年，榕上居重新推廣，以大社區(qū)的概念為統(tǒng)領(lǐng)，引導(dǎo)消費(fèi)者從大社區(qū)的高度來感受光大的一切，經(jīng)過一段時(shí)間的推廣銷售，光大漸漸重新得到了消費(fèi)者的認(rèn)可和接受。

在此基礎(chǔ)上，2002年底，世聯(lián)又對(duì)光大社區(qū)的概念進(jìn)行了延展，刪去了那些對(duì)冷冰冰的建筑物和園林的展示，而是通過一系列的實(shí)景和人物結(jié)合的圖片來描述光大社區(qū)的氛圍，使消費(fèi)者真正感受到社區(qū)的親情，感受到社區(qū)的和睦鄰里，感受到生活的方便，再配合到一些重要的工程進(jìn)度,外界感覺光大好象真的在“變”了。

展望新的一年，光大的故事仍在繼續(xù)，在目前市場(chǎng)上流行的是價(jià)格致勝，市場(chǎng)份額已被幾大發(fā)展商所占據(jù)的新的環(huán)境中,光大還會(huì)不會(huì)延續(xù)她昨日的風(fēng)采，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)新的問題，世聯(lián)將如何解決這些問題，以體現(xiàn)我們的策劃力，將是我們思考的重中之重。

第五篇：從單位制黨建向區(qū)域化黨建的轉(zhuǎn)變

從單位制黨建向區(qū)域化黨建的轉(zhuǎn)變

【內(nèi)容提要】 隨著政治社會(huì)化、社會(huì)多元化及黨員結(jié)構(gòu)的變遷，以“單位制黨建”為依托的垂直型、封閉式黨建模式，逐漸凸現(xiàn)出時(shí)代局限性?！皡^(qū)域化黨建”作為“單位制黨建”模式的延伸與拓展，日漸成為基層黨建謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要趨勢(shì)。本文擬從“區(qū)域化黨建”的特征功效分析入手，梳理其與“單位制黨建”的相互關(guān)聯(lián)及特征，探究其內(nèi)在邏輯，分析其功效與運(yùn)行路徑，以期為促進(jìn)基層黨建科學(xué)轉(zhuǎn)型提供某種借鑒。

【關(guān) 鍵 詞】區(qū)域化黨建

模式

轉(zhuǎn)型

運(yùn)行路徑

在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，依托行政建制設(shè)置黨組織、以縱向控制為主要特征的“單位制黨建”模式，由于傳統(tǒng)單位轉(zhuǎn)制、新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織的大量涌現(xiàn)及黨員結(jié)構(gòu)的變遷，致使其原有對(duì)黨員的教育和管理功能削弱，團(tuán)結(jié)、動(dòng)員群眾的整合力逐漸下降，由條與塊的基層黨組織各成系統(tǒng)、單一封閉和垂直的組織體系與運(yùn)作機(jī)制，已難以適應(yīng)基層黨建組織化的要求。如何通過基層黨建框架體系的重構(gòu)及黨領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)的功能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)從固化封閉、單向推進(jìn)為主的傳統(tǒng)黨建模式向條塊結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共駐共建的區(qū)域化黨建模式調(diào)整和轉(zhuǎn)移，在促進(jìn)基層黨組織與基層社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，有效增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)的工作覆蓋和資源優(yōu)勢(shì)，已日漸成為新形勢(shì)下基層黨建面臨的前沿性課題。

一、背景與問題：來自多元社會(huì)的整合挑戰(zhàn)

（一）社會(huì)治理空間變化使黨建框架體系呈現(xiàn)社會(huì)化特征

改革開放以來，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革，社會(huì)空間形態(tài)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變遷，由形態(tài)固化、主體單

一、相對(duì)封閉的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸向形態(tài)開放、主體多元、協(xié)作互動(dòng)的現(xiàn)代性社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這使城鄉(xiāng)基層組織治理運(yùn)行的地理空間不再局限于原有的行政轄區(qū)邊界內(nèi)，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不斷地進(jìn)行調(diào)整與擴(kuò)展?，F(xiàn)代社會(huì)空間治理的基本特征和首要事務(wù)之一是突破行政區(qū)域的狹隘界限，以形成跨區(qū)域的互動(dòng)與協(xié)調(diào)。

就農(nóng)村而言，2000年以來，在蘇浙、山東等沿海經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，開始進(jìn)行了大規(guī)模的村莊撤并，促進(jìn)小型村、自然村合并和空心村撤除，推進(jìn)“大村莊制”模式，這使村級(jí)組織管理幅度得到擴(kuò)張，黨組織普遍呈升格趨勢(shì)。這種擴(kuò)張性對(duì)村級(jí)黨組織設(shè)置、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、運(yùn)行機(jī)制和黨員管理、黨員活動(dòng)等方面提出了新的要求。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村邊界的擴(kuò)張?jiān)斐傻泥l(xiāng)村之間的對(duì)接，推動(dòng)了這些相鄰村莊謀求跨邊界的治理合作；農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)（包括多村聯(lián)建、中心村、連線成片式的新農(nóng)村建設(shè)、集中遷建等形式）則適應(yīng)了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、精英大量外出、公共服務(wù)匱乏的現(xiàn)實(shí)，試圖通過治理合作打破行政邊界的阻礙，為農(nóng)村發(fā)展吸收更多的資源，并實(shí)現(xiàn)資源的共享。這種跨邊界的治理合作，既對(duì)區(qū)域內(nèi)黨的組織設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)方式和公共服務(wù)平臺(tái)搭建等方面提出了新的要求，也對(duì)區(qū)域內(nèi)各自治組織間的合作運(yùn)行、自治決策及群眾民主參與等方面提出了諸多挑戰(zhàn)。

就城市而言，城市社區(qū)治理也日趨多元化。突出表現(xiàn)為：（1）治理空間由原來單位化的居委會(huì)向區(qū)域化的社區(qū)居委會(huì)轉(zhuǎn)變；（2）治理關(guān)系由原來緊密型的行政從屬關(guān)系向區(qū)域內(nèi)松散型的平等合作關(guān)系轉(zhuǎn)變；（3）空間形態(tài)由原來以單一的行政單位為主向城市社區(qū)、商業(yè)圈塊、功能區(qū)塊、集中安置區(qū)塊等多形態(tài)并重轉(zhuǎn)變。顯然，城市社會(huì)管理雖然仍舊是以地理轄區(qū)為空間基礎(chǔ)，然而越來越多的地方治理已經(jīng)超越了行政單位邊界，逐漸形成了區(qū)域化的治理空間。在這種治理空間中，形成了比以往更為多元的治理主體和更為復(fù)雜的治理關(guān)系，此種社會(huì)關(guān)系重構(gòu)與區(qū)域共治對(duì)仍按行政單位管理體制實(shí)施治理的模式帶來了很大沖擊。如何根據(jù)治理空間和治理關(guān)系的變化重構(gòu)組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體制與運(yùn)行機(jī)制，有效發(fā)揮黨組織在區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；如何在現(xiàn)有體制框架內(nèi)找到區(qū)域內(nèi)各類社會(huì)組織間更加有效的共建、共創(chuàng)、共享、共贏機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治，在推進(jìn)基層黨組織與基層社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)增強(qiáng)黨的社會(huì)基礎(chǔ)和基層社會(huì)的發(fā)展活力，成為基層黨建需要探索的新課題。

（二）社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)使黨建對(duì)象管理呈現(xiàn)開放式特征

與改革前相比，由于社會(huì)日益開放多元和城鎮(zhèn)化的蓬勃推進(jìn)，整個(gè)社會(huì)流動(dòng)性顯著增強(qiáng)。在數(shù)量龐大的流動(dòng)群體中，流動(dòng)黨員的數(shù)量和比例急劇增加，并呈現(xiàn)在地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間、企業(yè)間不斷遷移多變的特點(diǎn)。截至2008年3月底，31個(gè)?。▍^(qū)、市）和中央有關(guān)部門為205.6萬名流動(dòng)黨員發(fā)放了《活動(dòng)證》，占流動(dòng)黨員總數(shù)的93.7％。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之競(jìng)爭(zhēng)性、復(fù)雜性對(duì)社會(huì)生活和企業(yè)生產(chǎn)帶來了諸多波動(dòng)和沖擊，這種沖擊和波動(dòng)促使社會(huì)組織形態(tài)的變動(dòng)的頻率不斷加快，使各類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織出現(xiàn)“朝增夕減”態(tài)勢(shì)。這種黨員的頻繁流動(dòng)性和組織的快速變動(dòng)性，使大量黨員的生活圈、居住區(qū)與工作地相分離，形成戶籍在農(nóng)村、工作在企業(yè)、居住在城市的狀態(tài)，導(dǎo)致黨員組織關(guān)系空掛，或?qū)⒔M織關(guān)系遷出卻不及時(shí)接轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量發(fā)生，黨員管理盲區(qū)呈擴(kuò)大趨勢(shì)。這使傳統(tǒng)上依靠垂直型行政從屬關(guān)系發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了較大變化，以往主要依托系統(tǒng)和單位的黨員管理渠道和組織活動(dòng)方式，在不少場(chǎng)合下難以為繼。一些農(nóng)村、社區(qū)黨組織在普遍升格以后，黨員人數(shù)劇增，且分布范圍更廣，類型、要求也不一，在活動(dòng)地點(diǎn)、時(shí)間、內(nèi)容和方式上難以求得一致，如按照傳統(tǒng)模式編制在一個(gè)支部?jī)?nèi)活動(dòng)，不利于黨組織作用的發(fā)揮。這些變化，必然要求突破原有地域、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的狹隘局限，在基層黨組織設(shè)置模式和活動(dòng)方式作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，形成基層黨建跨區(qū)域的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，推動(dòng)各類基層黨組織轉(zhuǎn)型升級(jí)，這不僅成為擴(kuò)大黨的組織覆蓋和工作覆蓋的迫切需要，也成為新形勢(shì)下夯實(shí)黨在基層執(zhí)政基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)要求。

（三）單位制式微及功能分化使黨建資源依托呈現(xiàn)彌散性特征

在學(xué)術(shù)上，“單位制”是指“由單位這一實(shí)體所構(gòu)成的社會(huì)調(diào)控體系”。① 在城市具體表現(xiàn)為與社會(huì)資源提取和再分配結(jié)構(gòu)相契合的“單位－街居”組織，在鄉(xiāng)村則具體表現(xiàn)為農(nóng)村的村社組織。長(zhǎng)期以來，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮是以具有嚴(yán)密組織的行政一體化的單位為載體，憑借國(guó)家權(quán)力直接擁有并分配社會(huì)各類資源，由此取得對(duì)社會(huì)的控制力與動(dòng)員力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的終結(jié)，由于國(guó)家行政力量不再直接承擔(dān)資源配置的功能，原來建立于單位體制之上的國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)基層社會(huì)縱向控制模式的基礎(chǔ)出現(xiàn)松動(dòng)。一方面，許多原來由政府和企業(yè)承擔(dān)的職能逐步分離、轉(zhuǎn)移到社會(huì)，行政管理體制由政府領(lǐng)導(dǎo)的單一管理模式向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的新型管理體制轉(zhuǎn)變，各種社會(huì)治理資源包括社會(huì)政治和組織資源迅速發(fā)展和壯大，并呈現(xiàn)為彌散型的分布格局。另一方面，私營(yíng)、個(gè)體、外資企業(yè)等不同于傳統(tǒng)單位的新經(jīng)濟(jì)組織迅速崛起，愈來愈多的經(jīng)濟(jì)組織突破了“單一化”的組織形態(tài)，跨部門、跨地區(qū)、跨所有制的經(jīng)濟(jì)主體不斷涌現(xiàn)。由于利益、職權(quán)和資源的相互交叉，垂直配制的執(zhí)政資源難以形成橫向的流動(dòng)，橫向的融合能力也不能撼動(dòng)行政體制，社會(huì)資源的擁有方式逐漸向個(gè)人與社會(huì)組織傾斜，這導(dǎo)致了基層黨建尤其是兩新組織黨建的資源依托出現(xiàn)困難。一是資源多元化配置方式直接削弱了黨對(duì)各種單位和組織的行政約束力，許多單位和組織從“計(jì)劃全控型”結(jié)構(gòu)中分離出來，黨的力量因脫離了行政體系而逐漸失去資源依托與支撐，工作難以有效展開；另一方面，在“計(jì)劃全控型”結(jié)構(gòu)外生成的兩新組織，因?yàn)辄h建資源和基礎(chǔ)先天不足，形成了黨在基層工作中的大量“空白點(diǎn)”現(xiàn)象。如何形成多元化的資源整合形式，從基層社會(huì)的利益需求中為各類基層組織互助合作乃至黨的建設(shè)尋找新的動(dòng)力，倡導(dǎo)條塊結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共駐共建的領(lǐng)導(dǎo)方式，最大限度地實(shí)現(xiàn)組織資源與社會(huì)資源的整體互動(dòng)，日益成為基層黨建亟待破解的重大問題。

上述跡象，既充分表證了城鄉(xiāng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系的深刻變革，也使傳統(tǒng)“單位制黨建”模式面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如何突破“單位制黨建”模式下條線框架的束縛和行業(yè)、區(qū)域限制，從戰(zhàn)略上構(gòu)建具有較強(qiáng)社會(huì)整合力的縱橫相連的區(qū)域化黨建模式，形成條塊結(jié)合、兼容開放、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的組織構(gòu)架，日漸成為基層黨建謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要趨勢(shì)。

二、內(nèi)涵與功效：由內(nèi)循環(huán)到內(nèi)外一體化循環(huán)

“區(qū)域化黨建”是基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下產(chǎn)生和形成的一個(gè)獨(dú)具內(nèi)涵的黨建新理念。從空間上看，“區(qū)域化黨建”破除原有地域、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的局限，以“兩新”組織和流動(dòng)人口較為集中的區(qū)域或行業(yè)，作為構(gòu)筑黨組織的基本單元，對(duì)區(qū)域內(nèi)基層黨組織設(shè)置、黨的活動(dòng)和黨員教育管理進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，變點(diǎn)狀推進(jìn)為塊狀規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)黨建目標(biāo)、機(jī)制和行動(dòng)的深度融合；從層級(jí)上看，“區(qū)域化黨建”以區(qū)域化視野對(duì)基層黨建工作實(shí)行“中觀管理”，以恰當(dāng)?shù)膶蛹?jí)抓黨的組織與工作的雙向覆蓋，克服了宏觀管理的不便與微觀管理的缺位，有利于實(shí)現(xiàn)與一線工作和上級(jí)黨組織的銜接；從功能上看，“區(qū)域化黨建”與社會(huì)形態(tài)相互契合，致力于整合區(qū)域內(nèi)各類黨建資源與社會(huì)資源，變內(nèi)循環(huán)為內(nèi)外一體化循環(huán)，強(qiáng)化互動(dòng)共商，倡導(dǎo)自主管理，從而能夠?yàn)榛鶎狱h建工作拓展新的平臺(tái)與空間。

區(qū)域化黨建和以往傳統(tǒng)單位黨建模式相比，具有開放性、地域性、整合性、多元性、網(wǎng)絡(luò)性的特點(diǎn)，其主要功效表現(xiàn)為：

（一）優(yōu)化結(jié)構(gòu)功效

傳統(tǒng)“單位制黨建”具有明顯的全控性和計(jì)劃性特征，即依托于行政體系來構(gòu)筑黨的組織體系，通過在每個(gè)行政單位設(shè)置黨的組織，實(shí)現(xiàn)組織的全面覆蓋，并依托行政權(quán)力對(duì)社會(huì)成員施加有效影響。隨著改革開放的深化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)日益壯大，“兩新”組織不斷涌現(xiàn)，人員流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，日益眾多的“單位人”轉(zhuǎn)變成“社會(huì)人”，單純按照傳統(tǒng)的單位建黨模式，在很大程度上已難以實(shí)現(xiàn)組織和工作的全覆蓋。而引入?yún)^(qū)域化黨建的理念，在“兩新”組織和外來流動(dòng)人口相對(duì)集中的區(qū)域和行業(yè)中，按“組織共建、黨員共管、設(shè)施共享、活動(dòng)共辦”的原則，對(duì)黨的基層組織設(shè)置進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，統(tǒng)一考慮基層組織設(shè)置，對(duì)黨建陣地建設(shè)、黨員發(fā)展和教育管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以“區(qū)域不變”應(yīng)“單位萬變”，通過建立點(diǎn)面結(jié)合、縱橫融合、互補(bǔ)互促的網(wǎng)絡(luò)化組織體系，使組織結(jié)構(gòu)更趨完善，和社會(huì)形態(tài)更相契合，有利于形成全覆蓋、廣吸納、強(qiáng)有力的基層黨建新格局。

（二）整合社會(huì)功效

傳統(tǒng)“單位制黨建”主要是政黨內(nèi)部自我建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的有效領(lǐng)導(dǎo)上，發(fā)揮作用不夠。區(qū)域化黨建順應(yīng)了城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型性變遷的趨勢(shì)，通過重構(gòu)開放性的組織結(jié)構(gòu)與合作型的黨組織外聯(lián)渠道，搭建符合不同利益需求，滿足不同社會(huì)群體訴求的服務(wù)平臺(tái)，黏合協(xié)調(diào)溝通區(qū)域內(nèi)的各類社會(huì)基礎(chǔ)單元，成立一定區(qū)域內(nèi)各種社會(huì)組織和社會(huì)成員共創(chuàng)、共建、共享、共贏的運(yùn)行機(jī)制，從而贏取更多的區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力要素。同時(shí)，通過充當(dāng)基層社會(huì)的組織主體和領(lǐng)導(dǎo)力量，提高社會(huì)組織化程度和有序運(yùn)作水平，有利于基層黨組織占領(lǐng)工作制高點(diǎn)，更好地發(fā)揮總攬協(xié)調(diào)的職能，及時(shí)協(xié)調(diào)各階層利益，提高政黨對(duì)社會(huì)的縱深影響力和擴(kuò)大支持面，從而使政黨、國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)良性的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）統(tǒng)籌資源功效

以往“單位制建黨”模式，各個(gè)單位黨組織建設(shè)各自為政，導(dǎo)致黨建設(shè)施建設(shè)重復(fù)投入，黨建工作力量分散弱化。尤其在新經(jīng)濟(jì)組織中，由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的特殊性，黨建工作所依托的環(huán)境、條件發(fā)生了深刻的變化，在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源、陣地設(shè)施建設(shè)等方面很大程度上受制于業(yè)主，經(jīng)常處于“人在屋檐下，不得不低頭”的兩難困境。區(qū)域性黨建模式，以區(qū)域作為一個(gè)整體，在黨建工作資源和力量配置上，秉承“區(qū)域統(tǒng)籌、集中配備、集約共享”的理念，依靠區(qū)域統(tǒng)籌，充分調(diào)配與挖掘社會(huì)性、區(qū)域性公共資源，提升黨的組織資源對(duì)配置、激活和優(yōu)化各類社會(huì)資源的作用，促進(jìn)組織資源和社會(huì)資源之間的良性互動(dòng)，有利于在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)各類資源的共建共享，避免基層黨建設(shè)施重復(fù)建設(shè)的浪費(fèi)，因而有利于基層黨建工作的全面推進(jìn)、整體提升。

三、“區(qū)域化黨建”的運(yùn)行路徑探析

（一）在組織體系構(gòu)架上，突破傳統(tǒng)的“單位建黨”限制，向“區(qū)域統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)靈活”方向轉(zhuǎn)變。應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、人才集聚化、人員社會(huì)化趨勢(shì)，必須突破傳統(tǒng)組織體系與治理結(jié)構(gòu)，以“區(qū)域不變”應(yīng)“單位萬變”，在“兩新組織”和流動(dòng)黨員較集中的農(nóng)村、社區(qū)、商務(wù)樓宇、工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場(chǎng)地域，構(gòu)筑“縱橫結(jié)合、機(jī)制開放、覆蓋廣泛”為特征的區(qū)域化組織網(wǎng)絡(luò)。在城市，應(yīng)選擇增強(qiáng)街道對(duì)“兩新組織”領(lǐng)域黨組織的整合程度作為突破口，優(yōu)先加強(qiáng)對(duì)居民區(qū)黨支部、“兩新組織”黨支部的整合，確立社區(qū)黨組織網(wǎng)絡(luò)化框架，然后去包容、滲透轉(zhuǎn)制后的原公有制企事業(yè)單位黨組織，逐步形成以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、其他基層黨組織為結(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化體系。在農(nóng)村，應(yīng)逐步從過去以單一村為空間單位向以中心村為節(jié)點(diǎn)單位、行政村為基礎(chǔ)單位加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)轉(zhuǎn)變，通過村村聯(lián)建、村企聯(lián)建等形式，形成以中心村黨組織為龍頭的網(wǎng)絡(luò)化組織體系。這種以區(qū)域性黨組織為紐帶的黨建模式突破了傳統(tǒng)縱向控制為特征的“單位建黨”限制，有利于把隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源、聯(lián)系松散的黨組織聯(lián)結(jié)為緊密型的黨建共同體，形成全覆蓋、廣吸納、動(dòng)態(tài)開放的城鄉(xiāng)基層黨組織體系，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)黨建工作目標(biāo)、機(jī)制和行動(dòng)的一致性，也有利于黨在新時(shí)期獲得更為廣泛的社會(huì)資源、政治資源。

（二）在黨建平臺(tái)建設(shè)上，突破傳統(tǒng)的“小而散”組和陣地配置方式，向“區(qū)域統(tǒng)籌、集約共享”方向轉(zhuǎn)變。為解決基層黨建陣地分散建設(shè)、功能不全的問題，應(yīng)以推進(jìn)黨員服務(wù)中心建設(shè)為依托，打造區(qū)域共享的黨建綜合平臺(tái)。一是調(diào)整設(shè)置優(yōu)化布局。在建好市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)服務(wù)中心的同時(shí)，集中財(cái)力，整合資源，在區(qū)域化黨建推進(jìn)較快的城市商貿(mào)區(qū)、中心村、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場(chǎng)等重點(diǎn)區(qū)塊建成一批區(qū)域性黨員服務(wù)中心，將服務(wù)半徑擴(kuò)大到整個(gè)區(qū)域。二是強(qiáng)化服務(wù)功能。堅(jiān)持黨員服務(wù)中心與黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育站點(diǎn)、黨員咨詢服務(wù)熱線同步建設(shè)，通過“有形”設(shè)施與“無形”網(wǎng)絡(luò)互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)，無償為區(qū)域內(nèi)基層黨組織和黨員群眾提供黨員教育培訓(xùn)、組織關(guān)系接轉(zhuǎn)以及黨代表接訪、議事協(xié)商、法律咨詢、糾紛調(diào)解、困難幫扶等“一站式”貼心服務(wù)。三是廣泛服務(wù)群眾。以黨員服務(wù)中心為主陣地，建立黨員志愿者隊(duì)伍，統(tǒng)一開展服務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的常態(tài)化。

（三）在黨員教育管理機(jī)制上，突破單位分割、封閉單一的傳統(tǒng)模式，向“區(qū)域一體、動(dòng)態(tài)開放”方向轉(zhuǎn)變。應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域性黨組織和黨員服務(wù)中心的組織優(yōu)勢(shì)，探索建立黨員動(dòng)態(tài)教育管理機(jī)制。一是實(shí)施黨員IC卡管理。依托黨內(nèi)信息管理系統(tǒng)，將黨員基本情況、參加活動(dòng)、日常表現(xiàn)等項(xiàng)目錄入IC卡，黨員持卡簽到，參加黨的活動(dòng)，黨組織即時(shí)記錄、實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)、定期分析，對(duì)黨員參加活動(dòng)等情況監(jiān)督預(yù)警。二是深化黨員分類量化管理。出臺(tái)黨員考核積分管理細(xì)則，推行“黨員教育學(xué)分制”和“黨員奉獻(xiàn)積分制”，對(duì)黨員參加組織生活、教育培訓(xùn)和志愿服務(wù)等情況，以積分的形式進(jìn)行量化考核，并根據(jù)農(nóng)村、社區(qū)、“兩新”組織黨員以及離退休黨員、流動(dòng)黨員的不同特點(diǎn)，分類設(shè)置考核項(xiàng)目和分值，提出考核管理的最低積分要求，提高黨員教育管理的針對(duì)性。三是開展開放式組織生活。以區(qū)域?yàn)閱挝唤M織開展組織生活，區(qū)域內(nèi)的黨員根據(jù)活動(dòng)主題和時(shí)間安排自主選擇，獲得相應(yīng)學(xué)分，實(shí)現(xiàn)黨員教育管理從單位封閉向區(qū)域開放轉(zhuǎn)變，黨員發(fā)揮作用的空間也從單位拓展到了區(qū)域。

（四）在黨建工作運(yùn)作方式上，突破單純依靠行政指令的傳統(tǒng)做法，向“區(qū)域共建、互動(dòng)推進(jìn)”方向轉(zhuǎn)變。適應(yīng)基層黨組織功能轉(zhuǎn)型的需要，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)商議事組織建設(shè)，以區(qū)域黨組織為核心，建立區(qū)域共建聯(lián)系協(xié)調(diào)會(huì)、片區(qū)和諧促進(jìn)會(huì)等組織，定期聽取轄區(qū)單位和各層面代表的意見建議，協(xié)商解決區(qū)域重大事項(xiàng)，以群策群力的方式，共抓黨建、共謀發(fā)展、共促和諧，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

【注釋】

① 劉建軍著：《單位中國(guó)——社會(huì)調(diào)控體系重構(gòu)中的個(gè)人、組織與國(guó)家》，天津人民出版社2000年版，第48頁(yè)。

（作者系寧波市委黨校副教授）