第一篇：中國大陸的城市轉(zhuǎn)型與單位制社區(qū)變遷

中國大陸的城市轉(zhuǎn)型與單位制社區(qū)變遷

——單位制研究的空間維度

張漢

文章來源于：《香港社會科學學報》2010年第39期（秋冬季）。

摘要：體制轉(zhuǎn)型背景下的中國大陸正在經(jīng)歷一場前所未有的城市變遷進程，即「城市轉(zhuǎn)型」。在體制轉(zhuǎn)型的過程中，單位制作為一種重要的國家統(tǒng)治體系也在經(jīng)歷復雜的轉(zhuǎn)型歷程，而非簡單的瓦解和消亡。單位制社區(qū)是中國大陸獨有的城市社區(qū)類型，其變遷機制對于理解中國大陸國家體制轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型具有非常關(guān)鍵的意義。本文從體制和空間或稱社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)兩個方面去理解單位制社區(qū)的變遷，包括單位自我牟利性的增強，單位集體消費的消解，單位制社區(qū)管理的選擇性退化等，以及相應的單位制社區(qū)空間轉(zhuǎn)型過程。

關(guān)鍵詞：中國、社區(qū)管理、城市轉(zhuǎn)型、單位制社區(qū)、體制轉(zhuǎn)型

作者簡介：張漢，香港大學社會學系博士候選人。

一 引言：中國的體制轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型

要深入理解當代中國大陸城市單位制的社區(qū)體制與空間轉(zhuǎn)型，不能僅僅把視野局限在城市社區(qū)這一微觀層面，甚至也不能局限于城市這一中觀層面。宜把發(fā)生在城市社區(qū)這一微觀層面的基本變化，理解為更為宏觀和中觀層面的變遷所形成的某些微觀「映射」。從一個較長時間來看，社區(qū)的根本性變遷從來都不是能夠由社區(qū)自主決定的。進而言之，宜把對社區(qū)變遷的理解作為理解宏觀的體制變遷和中觀的城市變遷的一種線索。

自1978年以后，中國的體制轉(zhuǎn)型(institutional transition/transformation)引起了世界矚目。中國的體制轉(zhuǎn)型簡單說是從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟或再分配經(jīng)濟，走向政府管制的市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，這一復雜的、漸進主義的轉(zhuǎn)型是完全由政府主導的，并且充滿了新舊體制的交錯。孫立平把這一轉(zhuǎn)型的基本特征歸納為三點：

1、政體連續(xù)性背景下的漸進式改革；

2、權(quán)力連續(xù)性背景下的精英形成；

3、主導性意識形態(tài)連續(xù)性背景下的「非正式運作」（孫立平，2002：86-91）。這一轉(zhuǎn)型是以實用主義和漸進主義為特征的，它試圖利用市場促進經(jīng)濟發(fā)展的能力，同時保持政治體制的連續(xù)性并不放棄政府對經(jīng)濟和社會體系的強力控制。

轉(zhuǎn)型中的中國正在經(jīng)歷一場前所未有的城市變遷進程，「城市化」對于中國來說已經(jīng)成為一個國家戰(zhàn)略和新的國家積累方法，城市成為中國體制轉(zhuǎn)型的主要空間依托。筆者所使用的「城市轉(zhuǎn)型」概念的內(nèi)涵是，它是在社會主義國家（中國、越南）或前社會主義國家（蘇聯(lián)、東歐國家）所發(fā)生的重要的歷史——地理過程，即城市發(fā)展戰(zhàn)略、增長機制、治理模式和政策體系的轉(zhuǎn)換，以及相應的城市空間重構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和價值觀的變遷。城市轉(zhuǎn)型是中國體制轉(zhuǎn)型的重要實踐機制，并且其方向、速度、內(nèi)容和深度取決于體制轉(zhuǎn)型。

由于中國體制轉(zhuǎn)型的特殊性和全球經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性日益加強所帶來的多重經(jīng)濟重疊（前工業(yè)、工業(yè)和后工業(yè)）的現(xiàn)象，中國的城市轉(zhuǎn)型更為復雜。當代中國前所未有的高強度的固定資產(chǎn)投資熱潮，各級地方政府紛紛提出的「經(jīng)營城市」的口號，以及全社會對房地產(chǎn)業(yè)近乎狂熱的心態(tài)，都是中國的國家積累體制正在轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)：在制造業(yè)這一傳統(tǒng)的資本回圈之外，中國逐漸建立起以城市為依托的新的資本回圈鏈條，并且以其驚人的高利潤吸引資本向這一回圈鏈條快速轉(zhuǎn)移和高度集聚。地方政府越來越把城市作為最主要的「國有資產(chǎn)」，對經(jīng)營城市而不是經(jīng)營國有企業(yè)越來越感興趣，并且其地方財政收入也越來越依靠與之相關(guān)的各種稅費，如國有土地出讓、城市基礎(chǔ)設施建設融資、房地產(chǎn)業(yè)等。體制轉(zhuǎn)型使得地方政府不再只是中央政府在地方層面的派出機構(gòu)或分支部門，而成為更加具有獨立法權(quán)地位的實體政府。另一方面，私人投資者受到地方政府的高度歡迎，因為他們能夠協(xié)助建立新的國家積累體制。

在計劃經(jīng)濟體制下，國家把國民的消費支出限制在最低水準上，并宣布一切私人資本活動均為非法；剩余資本都被納入以重工業(yè)為主導的國家積累體制。因此，城市不可能成為組織卡斯特爾(Manuel Castells)所稱的「城市集體消費」(collective consumption)的手段，城市中的「建成環(huán)境」(built environment)也不可能成為轉(zhuǎn)移社會剩余資本的空間。計劃經(jīng)濟體制下，城市首先是一個工業(yè)生產(chǎn)空間，這本質(zhì)上是由以重工業(yè)為主導的國家積累體制所決定的，但也與共產(chǎn)主義意識形態(tài)有關(guān)，因為社會主義國家需要以高度工業(yè)化的、其居民以無產(chǎn)階級為絕對主體的社會主義城市展現(xiàn)自己的形象。其次，城市也是一個政治禮儀空間，黨政機關(guān)的辦公大樓總是占據(jù)著城市核心區(qū)的位置，并與寬闊的街道和巨大的游行廣場等城市元素共同構(gòu)成一個典型的社會主義中國城市。

而在中國向一個新的國家積累體制轉(zhuǎn)型的過程中，以城市為基礎(chǔ)的新的資本回圈鏈條被創(chuàng)造出來，以實用主義為基本取向的轉(zhuǎn)型策略強調(diào)資本來源的多樣性和豐富性，以及對城市大眾消費的誘導作用。因此，企業(yè)家主義(entrepreneurial)的地方政府嫻熟的與各種私人資本建立起形態(tài)多樣的「城市增長機器」(urban growth machine)或稱「城市增長聯(lián)盟」(urban growth coalition)。在中國城市中生產(chǎn)出多種類型的消費空間，不同個體和組織根據(jù)競租理論(rent bid)選擇各自的合適區(qū)位。

在城市轉(zhuǎn)型的過程中，為了使城市成為更適合新的國家積累體制的資本積累空間，城市更新計劃在當代中國城市中普遍展開，試圖清理城市中的「污點」，為新的國家積累體制提升整體環(huán)境品質(zhì)。但是城市更新并不一定發(fā)生在最衰敗的地方，因為必須考慮市場需求。很多城市更新計劃是使被更新區(qū)位成為更加「可消費」的空間的實踐，這種「地方打造」(place-making)策略，促進了新的國家積累體制的合法化，并且提供了新的資本積累和回圈管道。城市更新是當代中國城市轉(zhuǎn)型的重要實踐方式，城市更新已經(jīng)成為當代中國城市的一種流行話語和集體行為。我們需要從體制分析的視角去看待城市更新?！竼挝恢啤棺鳛橹袊媱澖?jīng)濟體制下城市的基本國家統(tǒng)治體制，不但能夠完全貫通宏觀、中觀、微觀這三個層面，而且因為單位制在城市中可以由「單位制社區(qū)」而實現(xiàn)明確的空間定位，所以也能夠貫通體制分析與空間分析。

二 單位制社區(qū)研究文獻綜述

單位制作為中國計劃經(jīng)濟體制下的基本城市管理體制，吸引了眾多學者的關(guān)注。眾多社會學家都對單位體制進行過研究，但并未充分將社區(qū)的概念納入其中，主要是把單位作為一種社會統(tǒng)治體制或社會組織類型而不是社區(qū)類型來研究的。另外一些研究已經(jīng)從社區(qū)的角度認識單位制，但往往是從社區(qū)管理、社區(qū)服務等視角來展開的，對體制的深入分析又比較缺乏，空間概念同樣沒有得到足夠的關(guān)注，能夠?qū)挝恢粕鐓^(qū)的體制變遷和空間變遷結(jié)合起來進行研究的成果還不是很多。

筆者試對學術(shù)界關(guān)于單位制社區(qū)的研究做一個基本的梳理和評述。這些研究主要圍繞著以下4個主題。

關(guān)于社區(qū)權(quán)力的研究

這些研究關(guān)注單位制社區(qū)中的權(quán)力主體結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運作的過程，研究者的學科背景主要是政治學和行政管理。何康（2007）研究了體制轉(zhuǎn)型過程中單位、政府、社區(qū)三個權(quán)力主體的權(quán)力對比變化以及相應的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)過程，認為中國城市社區(qū)建設是圍繞著社區(qū)權(quán)力資源的重新分配展開的。王雪（2007）認為當前城市社區(qū)權(quán)力運作模式正在由行政權(quán)力單向制約向多元權(quán)力互動轉(zhuǎn)變，政府、市場、社會權(quán)力的配置處于不均衡的狀態(tài)，主張促進多個治理主體間互動的「多中心治理」模式。

關(guān)于社區(qū)建設方法的研究

這些研究基本是呼應政府提出的「社區(qū)建設」的政策指引來探討社區(qū)建設的方法，研究者的學科背景主要是公共管理學。關(guān)信平（2002）把體制轉(zhuǎn)型過程中單位制社區(qū)的轉(zhuǎn)型理解為單位制社區(qū)向「區(qū)域性社區(qū)」的功能替代過程，政府試圖通過「社區(qū)建設」來加強「區(qū)域性社區(qū)」的結(jié)構(gòu)和功能，以便使它能夠擔當起原來由這兩類社區(qū)所擔當?shù)纳鐣δ?。索德鋼?006）探討了體制轉(zhuǎn)型過程中單位福利的斷裂問題，如社區(qū)如何承接原有的單位福利，以及在單位釋放服務功能之后如何重建社區(qū)服務體系。

郭風英（2007）把單位制社區(qū)的轉(zhuǎn)型理解為社區(qū)治理失靈，并提出多元共治模式是社區(qū)治理走向善治的有效治理模式。李文星、尹鵬程（2007）分析了單位制社區(qū)居委會在法律定位、人事權(quán)歸屬、經(jīng)費來源和考核機制四個方面的困境，提出重構(gòu)單位制社區(qū)居委會與街道辦事處所駐單位的關(guān)系，以及重構(gòu)駐單位社區(qū)居委會與業(yè)主委員會、物業(yè)公司的關(guān)系等對策。王歡苗（2007）對企業(yè)與社區(qū)關(guān)系進行了研究，他認為在轉(zhuǎn)型期中，由于國家的權(quán)力主導性沒有改變，加上單位制的遺存作用，所以當前中國企業(yè)社區(qū)關(guān)系管理模式的新特點是企業(yè)依托社區(qū)獲得政府的支援。

關(guān)于單位制社區(qū)空間的研究

這些研究著重從空間、土地利用等角度關(guān)注單位制社區(qū)的特征、功能以及演變趨勢，由于研究者地理學或城市規(guī)劃的學科背景，空間的概念得到高度的強化，但一些研究仍然沒有成功的把空間研究與體制研究整合起來。

柴彥威（1996）研究了以單位為基礎(chǔ)的中國城市內(nèi)部生活空間結(jié)構(gòu)，通過考察單位制的形成、作用、日常生活類型及空間分布特征等，認為中國城市的內(nèi)部生活空間結(jié)構(gòu)由三層次構(gòu)成：

1、由單位構(gòu)成的基礎(chǔ)生活圈，2、同質(zhì)單位為主形成的低級生活圈，3、以區(qū)為基礎(chǔ)的高級生活圈。David Bray（2005）在Social Space and Governance in Urban China一書中，試圖回答這樣一些基本問題：是何種社會和政治實踐使單位塑造出了自己的空間形態(tài)？空間設計與中國社會主義統(tǒng)治的合理性之間是何種關(guān)系？他把單位制和單位制社區(qū)的建設實踐理解為「社會主義空間治理術(shù)」(socialist spatial governmentality)，并對院墻的意義、單位制的起源、社會主義勞動力組織和工業(yè)關(guān)系等問題做了深入研究。

譚文勇（2006）對單位制社區(qū)的建立和演變歷程進行了詳細的歷時態(tài)研究，分析了單位制社區(qū)對城市交通、文化、管理等方面的影響，最后將城市轉(zhuǎn)型和單位制社區(qū)轉(zhuǎn)型理解為「后單位時代」、「泛單位圈城市」的興起。于文波、王竹、孟海寧（2007）認為單位制社區(qū)目前仍表現(xiàn)出多方面的優(yōu)點，如豐富的社會資本網(wǎng)路、多階層混合居住、符合居民職住接近的要求、鼓勵無能耗的綠色交通從而客觀上抑制了汽車消費和緩解了城市交通壓力等，并與美國的TOD社區(qū)規(guī)劃理念進行了比較，認為單位制社區(qū)比TOD社區(qū)表現(xiàn)出更優(yōu)良的適度技術(shù)和生態(tài)策略。文淵（2007）研究了應用漸進式局部更新方法對單位制社區(qū)進行更新的策略，認為單位制社區(qū)經(jīng)過改造后是解決單位中低收入人群居住問題的最佳途徑，并建議成立「住宅合作社」以促進社區(qū)更新中的利益協(xié)調(diào)。

關(guān)于單位制社區(qū)的體制研究

這些研究的共同點是明確的把單位制作為一種獨特的社會體制來加以研究，考察單位制的起源、功能、發(fā)展走向，將單位制放到更大的歷史背景和體制環(huán)境中加以理解，關(guān)注單位制與其他一些相關(guān)體制安排的關(guān)系。研究者的學科背景主要是社會學，但也分布于人文地理學、歷史學、城市規(guī)劃、行政管理等其他學科中。

李漢林（1993）以及李漢林、王奮宇、李路路（1994）關(guān)注單位制的轉(zhuǎn)型及其與中國城市社區(qū)整合與控制機制重塑的關(guān)系。他們認為在中國的體制轉(zhuǎn)型過程中，以單位組織為主導的城市社區(qū)整合與控制機制在短時期內(nèi)不會徹底改變，單位組織和非單位組織并存、兩種社會組織行為規(guī)范并存且相互作用、相互影響、相互制約的狀態(tài)還會維持相當長的一段時間。董衛(wèi)（1996）以共產(chǎn)主義理想的實踐和中國傳統(tǒng)文化的積淀兩條線索展開對單位制在中國的建立歷程、功能特征和規(guī)劃手法的分析，又在中國體制轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的城市更新熱潮中展望單位制的走向。

軒明飛（2003）雖然將單位制和社區(qū)兩個概念結(jié)合起來進行了研究，但是他把兩者簡單的看作城市管理體制中對立的兩極，并由此把城市轉(zhuǎn)型和單位制轉(zhuǎn)型的過程簡單理解為「從單位到社區(qū)」。侶傳振（2007）雖然同樣持這種二元論，但是他的獨到之處是從國家政權(quán)建設的角度入手，把單位制理解為國家政權(quán)的全能空間。國家政體通過建立「單位隔離式」的治理模式，以黨政控制體系為基礎(chǔ)，通過控制代理人而順利完成了向社會基層的滲透并汲取社會資源。

張麗梅（2005）把單位制社區(qū)的轉(zhuǎn)型理解為國家單線調(diào)控的失衡和行政區(qū)—社區(qū)雙線調(diào)控的發(fā)展。田毅鵬、漆思（2005）提出「典型單位制」的概念來概括基于東北地域特點的單位制發(fā)展，不僅把單位制作為一種國家體制來看待，即「單位社會」，也非常關(guān)注單位制對社會空間重塑的意義，即「單位空間」。

李涵（2006）認為單位制社區(qū)是繼宗族社區(qū)之后中國歷史上社區(qū)發(fā)展的第二階段，認為單位的多元化功能造成了單位與社區(qū)在地域與情感上的雙重重合，單位人會因以集體主義為行動理念而失去自我，單位制下居民的社會關(guān)系單一而又淡薄。柴彥威、陳零極、張純（2007）認為單位制不僅是理解計劃經(jīng)濟體制下中國城市社會與空間變革的重要視角，同時也是理解體制轉(zhuǎn)型過程中中國城市變化的重要視角。他們的研究代表了近年來人文地理學界興起的城市轉(zhuǎn)型研究熱潮以及地理學家對轉(zhuǎn)型社會學理論積極借鑒的趨向。

三 中國城市的單位制及其轉(zhuǎn)型

單位制的起源

「單位」是工作單位的簡稱，它一度構(gòu)成中國城市居民日常生活的全方位場域，并成為城市居民生活中的集體記憶。筆者把單位制作為一種國家統(tǒng)治體系來認識，關(guān)注的是其在國家積累體制（國家生產(chǎn)）、政治統(tǒng)治和意識形態(tài)控制的過程中所發(fā)揮的基本功能；單位制的重要性達到這樣一種程度，即如果沒有單位制，上述三種體系和過程都無法建立和實施。單位同時也是唯一的微觀社會組織類型，除了單位之外不存在其他微觀社會組織（李路路，2002：頁25）。

單位是計劃經(jīng)濟體制下中國城市中建立的普遍的、同質(zhì)性極強的、行政化程度極高的基本社會組織和社會運行單元。中華人民共和國在建立初期，需要建立起高度集中化的「全能型」國家政體和城市管理體制，以充分調(diào)動社會有限資源。單位制應運而生。而在城市建設中則遇到了如何在空間上組織新建工廠的問題，即就業(yè)地和居住地的空間關(guān)系問題。中國大陸選擇了以職、住就近安排為重要特征的「單位大院」這種空間形式。

單位制的確立使中國的社會控制和整合機制發(fā)生了根本性變化，「單位社會」在中國城市中填充了幾乎所有的合法社會活動空間。單位制在國家、單位和個人之間建立起垂直的縱向聯(lián)系體系，由此塑造出一種高度整合和低度分化的社會形態(tài)，國家由此實現(xiàn)對個體的全方位管制。單位是中國城市居民實現(xiàn)合法社會化的唯一環(huán)境，「單位人」是實現(xiàn)合法社會化的唯一身份。個人只能通過單位來獲取政治地位、教育、收入、住房和福利，個人不能與國家直接展開對話，更不可能與國家討價還價或者享有自主選擇生活方式的權(quán)利。而且單位制把在延安時期形成的根據(jù)地制度與社會體系更緊密的結(jié)合，從而形成了單位制這種帶有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和共產(chǎn)黨軍隊組織方式的特征的社會組織體系，是一種全方位的「完全性組織」（何康，2007：3）。

改革開放以來，由國家統(tǒng)一集中管理、占有和分配各種資源的體制格局已經(jīng)打破，單位對國家和上級單位的依賴性在不斷的弱化（李漢林，2004： 91）。具體來說，在體制轉(zhuǎn)型過程中中國的單位制發(fā)生了如下重大變化：第一，單位與其成員經(jīng)濟關(guān)系的變化，這是單位制變化的基礎(chǔ)；第二，單位制從對其成員全方位的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橹皇菍ζ涑蓡T職業(yè)活動的控制；第三，人們的社會生活開始從單位內(nèi)轉(zhuǎn)移到單位外；第四，單位從涵蓋城市中的大部分人口變?yōu)閮H能涵蓋城市中的一部分人口；第五，單位的變遷中，同時出現(xiàn)了弱化和強化的兩種趨勢（孫立平，2004： 39）。而反映在城市社區(qū)方面，則是單位較大程度上撤出社區(qū)的日常管理層面，社區(qū)的自主性加強，更多無單位社區(qū)的出現(xiàn)，以及城市逐漸更加依賴其他組織類型而非單位進行基層管理。

由于體制慣性和改革的路徑依賴等原因，向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中單位制并非瞬間解組，而是要經(jīng)歷長期的、復雜的轉(zhuǎn)型過程。體制轉(zhuǎn)型過程中的新舊體制交錯在單位層面有多種表現(xiàn)，比如單位在保留很多社會管理和政治統(tǒng)治功能的同時，也逐步接納市場經(jīng)濟的話語體系，如對涉足房地產(chǎn)業(yè)等市場經(jīng)濟行為躍躍欲試。單位制在不斷發(fā)生變異和分化，個體在國家政體之外享有越來越多的資源管道。

國家權(quán)力退出除行政、司法等政治單位之外的一般性單位，單位的行政化特質(zhì)逐漸弱化，但是單位的自組織能力在強化，單位日益成為自我管理、自我運行、自我發(fā)展的獨立實體，這個過程就是單位自我牟利性的強化。單位不再是國家行政權(quán)力的末梢神經(jīng)即基層延伸。為了求得單位的生存和發(fā)展，單位在國家權(quán)力退出、同時國家投入也取消的形勢下，成為一個自我牟利的機構(gòu)。

單位制社區(qū)的起源與轉(zhuǎn)型

單位制是中國計劃經(jīng)濟體制下的基本統(tǒng)治體制，在城市層面表現(xiàn)的最為典型，構(gòu)成計劃經(jīng)濟體制下中國的基本城市管制體制；如果我們在城市層面上依據(jù)空間維度進行單位組織的劃分，就得到了「單位制社區(qū)」，而這正是計劃經(jīng)濟體制下中國城市的基本功能單元和管理單元。對單位制社區(qū)的研究，從量上明顯少于對單位制的研究，主要原因是在對單位制的研究中，空間維度不同程度的被忽視。傳統(tǒng)的社會學往往忽視空間維度的重要性而堅持「時間軸線主義」。

筆者對關(guān)于單位制的這樣一些問題感興趣：單位制作為一種國家統(tǒng)治體制特別是城市管制體制，它在中國社會體制轉(zhuǎn)型的過程中，由于其自身的體制轉(zhuǎn)型而在空間層面上發(fā)生了何種相應的轉(zhuǎn)型，并對中國城市空間結(jié)構(gòu)變遷乃至城市轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了何種效應，以及單位制在制度和空間層面的轉(zhuǎn)型對于中國整體的體制轉(zhuǎn)型具有何種意義；體制轉(zhuǎn)型——單位制轉(zhuǎn)型這兩者之間是否可以看作是目標與手段的關(guān)系，單位制的空間變遷是否可以看作是達成體制轉(zhuǎn)型和單位制轉(zhuǎn)型目標的主動策略，或者僅僅是轉(zhuǎn)型的一種自然效應。

哈威(David Harvey, 2001)和索賈(Edward Soja, 1989)分別提出「歷史——地理唯物主義」(historical-geographical materialism)和「社會—空間辯證法」(social-spatial dialectic)，其共同之處是強調(diào)空間維度在社會科學研究中的重要性。中國的體制轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型也應該被理解為由社會、經(jīng)濟變遷和空間變遷所組成的一體化過程。因此，筆者也把對單位制轉(zhuǎn)型看作是社會轉(zhuǎn)型和空間轉(zhuǎn)型進行統(tǒng)一性考察。

單位制的建立，是中國共產(chǎn)黨在城市生產(chǎn)組織和管理體制方面的重要實踐，同樣也是重要的城市規(guī)劃實踐。如何在空間上組織共產(chǎn)主義城市，這是中共最早從1947年夏開始在大陸東北地區(qū)陸續(xù)接管主要城市之后就開始面臨的重大問題。而早在1919年，時年27歲的毛澤東就草擬了一份「新村計劃書」，在文中毛澤東對他理想中的大同社會作了這樣一種初步設想：在未來的新社會里，「新村」是社會成員聚居生活的標準社區(qū)，設有「公共育兒院、公共蒙養(yǎng)院、公共學校、公共圖書館、公共銀行、公共農(nóng)場、公共工作廠、公共消費社、公共劇院、公共病院、公園、博物館、自治會」，在「新村」里「自治會」維持秩序并用道德約束其成員（中共中央文獻研究室，1990： 454）。

另外在1950年代末，蘇聯(lián)莫斯科大學的幾位建筑師和社會學家也曾經(jīng)合作寫成《理想的共產(chǎn)主義城市》一書，提出了「新居住單元」(New Unit of Settlement)的設想。他們設想「新居住單元」成為一種將生產(chǎn)與生活融為一體的公社化城市聚落，并構(gòu)成社會主義社會的制度基礎(chǔ)。「新居住單元」包括從子女撫養(yǎng)教育、公民就業(yè)到老人贍養(yǎng)等一系列的機構(gòu)及服務設施。而在規(guī)劃手法上，早在1920年代和1930年代，蘇聯(lián)學者就提出了社區(qū)規(guī)劃理論。他們認為「社區(qū)」作為一個相對獨立的居住單位，應包括公寓、公共食堂、娛樂場所、托幼、中小學校、醫(yī)療所、商店等一系列服務設施，同時與工作場所緊密結(jié)合。社區(qū)后來成為包括中國在內(nèi)的社會主義國家城市住宅區(qū)建設的標準模式（董衛(wèi)，1996： 40）。比如上海著名的「曹陽新村」作為中華人民共和國的第一個大規(guī)模工人居住區(qū)，就是完全按照這種社區(qū)規(guī)劃理論建設的，并且自從首期于1952年5月完工開始，就曾經(jīng)長期作為社會主義中國在城市住宅區(qū)建設和社會平等體制探索方面的一個神話而進行廣泛的意識形態(tài)宣傳。

當然，中國的單位制社區(qū)并非完全按照毛澤東的那份「新村計劃書」或者蘇聯(lián)的「新居住單元」或社區(qū)規(guī)劃理論建設，但毫無疑問，單位制社區(qū)都那里都汲取了豐富的營養(yǎng)。雖然不可否認這種選擇中所包含的共產(chǎn)主義理想，但更為根本的原因則是中共需要以最快的速度、最低的成本恢復城市生產(chǎn)和重建城市管理體制，并且將分散的資本逐漸集聚到國家積累體制中。單位制和單位制社區(qū)無疑是最佳選擇，它們將生產(chǎn)、消費、娛樂、政治動員、意識形態(tài)宣傳和控制等緊密整合在一起，并且高度集中在單位社區(qū)內(nèi)部的有限空間里，大大降低了管理成本和難度，最大限度的壓縮了體制外的生存空間和流動性。

此外，單位制和單位制社區(qū)的構(gòu)建也從中國的帝國歷史中汲取了豐富的營養(yǎng)。張麗梅認為，單位制是「在現(xiàn)代化進程中誕生于中國傳統(tǒng)文化框架中的一種復合組織形式」（張麗梅，2004： 20）。李路路認為，單位制作為一種組織化的國家統(tǒng)治體制，其意義類似于帝制體制下中國社會中的家族（李路路，2002：26）。在計劃經(jīng)濟體制下，國家摧毀了宗族體系，單位制開始承擔起過去宗族體系的生產(chǎn)、管理功能。單位制與居民委員會制度成為實現(xiàn)雙重控制的新型管理機制，兩者之間形成一體兩翼的關(guān)系。但兩種管理制度又各有偏重：單位制毫無疑問占據(jù)著主導地位，囊括了絕大多數(shù)城市居民，將他們改造成「單位人」；居委會制度則主要針對少數(shù)難以納入單位制之中的「剩余城市居民」或稱「非單位人」，如家庭婦女、無業(yè)人員等（楊麗萍，2006： 69-86）。而原有的各種名目繁多的社會中間組織，或者因國家取締而走向解組，或者經(jīng)過國家體系在意識形態(tài)和政治權(quán)力方面的全方面滲透和改造而成為新的社會管理體制中的一個構(gòu)件。

在對中國單位制及單位制社區(qū)的理論與實踐起源的歸納方面，David Bray（2005）在其著作Social Space and Governance in Urban China中所展示的觀點較為全面：傳統(tǒng)儒家思想對于社會空間的理解、延安根據(jù)地時期的軍事共產(chǎn)主義實踐、西歐空想社會主義烏托邦思想、蘇聯(lián)早期激進功能主義城市規(guī)劃思想、甚至是由豪斯曼巴黎改建而發(fā)軔的現(xiàn)代城市規(guī)劃科學。任何城市規(guī)劃理念都不具備純粹的所謂「科學性」，而是某種意識形態(tài)的反映。在計劃經(jīng)濟體制下，具有完全功能的單位制社區(qū)呈團塊狀散布在城市各處，圈占大量土地，形成一個個「大院」。各個單位制社區(qū)本身具備復合功能，在資源獲取上基本是與「系統(tǒng)」內(nèi)部的上級直到國家（中央政府）保持持續(xù)的聯(lián)系。但是不同單位之間，甚至是同一「系統(tǒng)」內(nèi)部的不同單位之間的聯(lián)系卻很微弱。單位制所構(gòu)造的社會結(jié)構(gòu)被劉建軍稱為「傘狀結(jié)構(gòu)」（劉建軍，2000a：148；2000b：24）；而在城市空間結(jié)構(gòu)上的表現(xiàn)，筆者則認為可以用「龜裂城市」來形容：各個單位制社區(qū)畫地為牢，自給自足，相互之間一般不產(chǎn)生空間上的緊密接觸，整個城市被眾多單位制社區(qū)分割為龜裂狀。這種城市規(guī)劃手法是1949年之后國家積累體制重構(gòu)和意識形態(tài)重構(gòu)的重要實踐，而且在客觀上，這種城市規(guī)劃手法還具有很多優(yōu)點，比如由于大多數(shù)單位制社區(qū)自成一體，將居民的工作、生活、消費、休閑、社交等多類型的活動整合在同一社區(qū)范圍內(nèi)，從而使日常交通在很大程度上被單位制社區(qū)內(nèi)部化了，步行和非機動車足以應付絕大多數(shù)日常交通需求，這就大大減少了城市范圍內(nèi)的交通壓力（譚文勇，2006：58）。

然而在中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，國家積累體制的重構(gòu)和意識形態(tài)的重構(gòu)（當然是在各種復雜的話語體系包裝之下完成的，如通過「國有土地使用權(quán)出讓」這樣的變通解釋方式使土地重新進入市場流通等）的大背景下，一場大規(guī)模的城市規(guī)劃理念和實踐手法重構(gòu)的過程也隨之展開，城市空間的資本化和城市空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)持續(xù)推進，以單位制社區(qū)為核心元素的計劃經(jīng)濟城市規(guī)劃理念和手法都越來越顯得不合時宜。對計劃經(jīng)濟城市規(guī)劃理念和單位制社區(qū)的解構(gòu)首先需要進行意識形態(tài)上的合法化，于是類似圈占和浪費土地、缺少合理功能分區(qū)、阻礙城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為單位制社區(qū)做負面定性的市場經(jīng)濟話語接踵而至。傳統(tǒng)單位制社區(qū)必然會主動或被迫的進行各種結(jié)構(gòu)性和功能性的轉(zhuǎn)換。比如眾多大型國企將所占有的土地通過土地市場轉(zhuǎn)讓給其他使用者，自己則整體搬遷至城市郊區(qū)特別是開發(fā)區(qū)，從而獲得相應的極差地租以及更充裕的土地。原有的土地用于房地產(chǎn)開發(fā)或城市基礎(chǔ)設施建設，從而被納入新積累體制的資本回圈鏈條中。

四 國家積累體制轉(zhuǎn)型背景下的單位制社區(qū)

本文的主要關(guān)注點是中國城市中的單位制社區(qū)體制和空間轉(zhuǎn)型是以甚么樣的機制進行的，即國家積累體制轉(zhuǎn)型是以何種方式?jīng)Q定著單位制社區(qū)的形態(tài)、結(jié)構(gòu)、組織、功能等方面的演進。在國家積累體制轉(zhuǎn)型、單位制轉(zhuǎn)型與與具體的單位制社區(qū)變遷之間，并非是一種簡單、直接的線性相關(guān)關(guān)系，在這兩者之間存在著一種作用的仲介；單位作為計劃經(jīng)濟體制下最基本的社會組織形態(tài)，將在社會轉(zhuǎn)型過程中遭受到顯著的沖擊并發(fā)生無法回避的變化，因而是研究社區(qū)組織的這種仲介性的一個合適的切入點。

國家積累體制的轉(zhuǎn)型與單位「自我牟利性」的強化

在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，國家體制轉(zhuǎn)型的一個目標是引導單位進行自我消解和轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)換為市場經(jīng)濟中的普通經(jīng)濟組織，而不再是國家體制的基本功能單元，單位需要自行消化由改革帶來的矛盾。這一系列政策轉(zhuǎn)向都使國家和單位的利益分化逐漸「制度化」、「顯現(xiàn)化」和「正?；梗瑔挝坏莫毩⒗嫒找婷黠@（李路路、李漢林，1999：104）。因此單位逐漸成為一個自我牟利的獨立實體，單位行為更多的表現(xiàn)出單位利益導向的特點。

計劃經(jīng)濟的積累體制是工業(yè)化特別是重工業(yè)化主導的資本積累，單位制是這種積累體制的功能體系，各種單位則是最基本的功能單元。單位并非依據(jù)投入—產(chǎn)出比較、成本核算等微觀經(jīng)濟學原理而組建的純粹的經(jīng)濟組織，而是一種復雜的生產(chǎn)組織和管理組織。單位最基本的職能是執(zhí)行國家積累體制下達的生產(chǎn)任務，確保國家積累的有效實施；同時單位也是管理組織，因為國家（中央政府）是全能型國家，承擔了幾乎所有社會管理任務，在這些管理任務的具體執(zhí)行過程中，單位是最重要的基層實施單元；此外，單位也是國家政治統(tǒng)治和意識形態(tài)控制的基本單元，各種政治動員和宣傳工作都通過單位制大范圍鋪開。

由于單位對于國家積累體制的重要性表現(xiàn)在完成國家生產(chǎn)任務，確保國家積累的持續(xù)推進，并完成國家下達的社會管理和政治統(tǒng)治任務，國家基本不授予單位重要的自主處置權(quán)，所以國家必須保證單位和單位職工的無條件生存，而不可能依據(jù)任何微觀經(jīng)濟學原理讓單位自負盈虧。單位為了獲得更好的生存，前提自然是完成國家下達的生產(chǎn)和管理任務，其次為了獲得更多的國家剩余資本返還，單位需要與國家展開復雜的博弈。單位需要嫻熟掌握的不是微觀經(jīng)濟學原理，而是計劃經(jīng)濟體制下特殊的博弈規(guī)則和技巧。國家對單位高強度的抽取剩余資本是事實，但國家對單位的高強度、全方位保護同樣是事實。因此國家和單位之間就形成一種保護與依附的關(guān)系。

改革開放以來，中國恢復了私人資本的合法性，于是在國家計劃經(jīng)濟下將不可避免的進入國家資本積累體系中的一小部分資本，通過個體力量轉(zhuǎn)移到體制外進行積累和回圈，于是「傻子瓜子」等萬元戶開始產(chǎn)生。隨著體制外個私經(jīng)濟的不斷擴張和資本的不斷積累，加上引進外資的作用，國家資本在社會總體資本中所占比重從接近100%逐漸下降，國家體制已經(jīng)具有了相當大的緩沖空間。于是國家又開始通過中國式的私有化進程開始進行體制內(nèi)的資本積累機制轉(zhuǎn)型過程。這一過程首先是實現(xiàn)了以對國家資本使用權(quán)的社會認知為基礎(chǔ)的非正式私有化，之后又以這種非正式產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)逐漸向正式的產(chǎn)權(quán)私有化過渡（孫立平，2002： 90-1）。這些都導致國家資本所占比例更大幅度的下降。

國家逐漸引導單位制進行自我消解和轉(zhuǎn)型，單位與國家積累體制的關(guān)系急劇弱化，重要性持續(xù)下降。在新的國家積累體制中，各種新的經(jīng)濟形態(tài)和經(jīng)濟組織不斷出現(xiàn)，單位被迫轉(zhuǎn)型為一種普通的經(jīng)濟組織，并面臨前所未有的市場競爭壓力。國家不再要求單位繼續(xù)履行計劃經(jīng)濟生產(chǎn)、社會管理、政治統(tǒng)治等基本功能，單位開始需要依據(jù)微觀經(jīng)濟學原理，重新組織生產(chǎn)體系和管理體系。單位發(fā)現(xiàn)國家體制已經(jīng)不能保證自己衣食無憂，在市場經(jīng)濟體制中甚至隨時面臨停產(chǎn)、破產(chǎn)等各種嚴峻的生存危機。于是單位開始一方面希望通過延續(xù)某些計劃經(jīng)濟體制下與國家博弈的技巧謀求事實上越來越少的國家剩余資本返還，一方面也被迫開始關(guān)注微觀經(jīng)濟學原理，更加關(guān)注生產(chǎn)行為的「經(jīng)濟合理性」而不是「政治正確性」。生產(chǎn)「商品」的獨特的混合經(jīng)濟體系或稱「社會主義市場經(jīng)濟」，逐漸取代了生產(chǎn)「非商品的物品」的指令性經(jīng)濟體系。生產(chǎn)行為的經(jīng)濟收益將是單位最主要的生存資源，由生產(chǎn)行為的政治價值所帶來的收益日益萎縮。由于國家與單位之間關(guān)系的變異和弱化，單位行為日益表現(xiàn)出自我利益導向的特點，而不再時時聆聽和遵循國家指令。

然而單位已經(jīng)長時間習慣于計劃經(jīng)濟體制下衣食無憂的生存狀態(tài)，面對體制轉(zhuǎn)型而被迫進行的自我轉(zhuǎn)型無疑是艱難的。有幸生存下來的單位（當然國家壟斷行業(yè)的單位一般不存在生存危機），一方面自身還尚未能夠嫻熟運用微觀經(jīng)濟學原理，一方面宏觀市場環(huán)境又由于轉(zhuǎn)型期新舊體制交錯而導致市場不確定性和不規(guī)范性居高不下，企業(yè)經(jīng)營風險和經(jīng)營成本長期無法降低，單位也不得不借鑒特殊體制下所形成的各種特殊的生存潛規(guī)則。在這一過程中，單位高層管理者如廠長、廠黨委書記等曾經(jīng)的計劃經(jīng)濟體制下的精英，在轉(zhuǎn)型過程中他們的權(quán)力很大程度上得到延續(xù)。在高不確定性和高不規(guī)范性的市場環(huán)境中，他們的管理和決策行為就對單位具有性命攸關(guān)的重要性，是應對企業(yè)改制、職工分配等問題的最直接、最具體的操作者。

由于計劃經(jīng)濟體制下土地市場被廢除，國家依據(jù)生產(chǎn)計畫向各種單位分配土地，所以土地利用并不遵循通常的市場經(jīng)濟原理，土地利用強度較低，單位占用了相對其生產(chǎn)需求和生活需要來說更大的土地量。在中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，由于國家力量的退出和市場競爭的壓力，單位發(fā)現(xiàn)從生產(chǎn)過程中獲得生存資源越來越困難。大型單位制社區(qū)原本是生活、居住全一體的空間實體，擁有較大面積的土地。隨著中國城市建設熱潮的高漲和房地產(chǎn)業(yè)的空前繁榮，單位突然發(fā)現(xiàn)在計劃經(jīng)濟體制下免費獲得的大量土地是非常有價值的資源，單位介入房地產(chǎn)市場的熱情被空前的調(diào)動起來。單位或者將工廠搬遷至郊區(qū)工業(yè)園，將位于市區(qū)成熟地段的土地拍賣，從而獲得土地級差地租；或者由單位繼續(xù)掌握土地的事實所有權(quán)，從而主導整個土地出讓過程甚至是開發(fā)過程，比如將單位原有房產(chǎn)出租給商戶用于經(jīng)營活動，或者通過協(xié)定等方式出讓土地，甚至自行進行房地產(chǎn)開發(fā)。單位行為的這種轉(zhuǎn)向正是國家積累體制轉(zhuǎn)型在微觀層面的寫照。單位希望利用計劃經(jīng)濟體制下遺存的資源（單位自有土地），將其資本化以進入新的積累體制中，獲取相應的資本收益。

「集資房」的出現(xiàn)是國家積累體制轉(zhuǎn)型和單位自我牟利性增強的另一個表現(xiàn)。1980年代以來的中國城市住房改革是從強化單位的功能起步的，鼓勵單位參與建房，將分配住房的責任和職能繼續(xù)強加在單位的身上（邊燕杰等，1996：91-94），目前一些單位仍在推行的集資房政策是與之一脈相承的，雖然整體上說目前國家在住房政策方面已經(jīng)全面倒向了市場化。然而集資房建設并非單位以盈利為目標的經(jīng)營行為，而是以滿足職工居住需求為目標的。單位在其所在社區(qū)土地之內(nèi)劃出地塊，與單位成員約定房屋建設、購買、管理等相關(guān)契約，主要依靠單位成員交納的集資款建造房屋供單位成員居住。集資房的價格遠低于商品房價格，完全是由單位自我發(fā)動、建造和管理的不動產(chǎn)性質(zhì)的單位福利，與國家權(quán)力和國家福利已經(jīng)基本脫鉤。

集資房的操作方式，是將土地作為一種普通生活資料進行使用，建造以實用性為標準的房屋，而并非商品房開發(fā)。所以集資房建設與上面提到的單位進入土地市場甚至房產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域進行經(jīng)營性活動有本質(zhì)的區(qū)別，因為用于集資房建設的土地并未被資本化以進入新的資本積累體制。土地在新的國家積累體制中是核心資源之一，資源是有限的，而集資房建設導致一部分土地沒有進入國家積累體制而流失到體制之外了。因此很多地方政府都表現(xiàn)出對集資房建設的排斥乃至明確反對的態(tài)度。

單位集體消費的消解與單位制社區(qū)的空間轉(zhuǎn)型

在計劃經(jīng)濟體制下，社會成員的消費模式和生活方式呈現(xiàn)明顯的同質(zhì)化狀態(tài)?；旧钕M品采用限量配給的方法，通過單位制把生活必需品（包括住房）基本平均地分配給每一個人；不實行定量分配的消費品也受到樣式和價格等方面的嚴格限定，消除了形成多樣化消費模式的可能性。社會成員在收入、權(quán)力上的微小差異并未能在其消費模式中顯現(xiàn)出來（許菁蕓，2006：24）。國家政體通過壓縮國民消費以最大限度的強化國家工業(yè)化主導的積累體制。

通過單位制組織的中國城市居民消費，可以稱之為「單位集體消費」，它于卡斯特爾所稱的「城市集體消費」（Castells, 1976: 64）的不同點在于：首先，兩個概念描述的是處于完全不同的兩種國家積累體制中的消費現(xiàn)象，其次，消費的組織者和消費發(fā)生的場所、內(nèi)容都有本質(zhì)性的區(qū)別。兩者的共同點是消費的「集體性」，即消費的商品和服務都是由國家提供的，面對的是群體消費者而非個體消費者，并且其最終資金來源是社會財富。單位制不但是中國計劃經(jīng)濟的基本生產(chǎn)單元，而且由于其廣泛承擔的單位集體消費功能而成為最重要的消費單元。在一個典型的全能型單位制社區(qū)中，在非單位制條件下可以通過個體消費方式解決的幾乎所有消費內(nèi)容，都被歸并或曾經(jīng)歸并到單位內(nèi)部的單位集體消費之中：飲食、住房、醫(yī)療、教育、娛樂、健身、交際，林林總總。

單位集體消費實際上是經(jīng)歷了一個相當復雜的資本回圈過程，而且充斥著同樣復雜的意識形態(tài)建構(gòu)過程。簡言之，國家依靠單位制把絕大多數(shù)社會剩余都納入國家積累體系之中，并宣布國家體制之外的任何個人和組織的資本經(jīng)營行為都屬于非法行為。但國家又不斷的將一部分剩余資本通過單位制返還。抽取和返還社會剩余資本都是以單位制為基本操作框架的，即使返還的剩余資本也嚴厲限制了其使用方法：僅僅用于消費，并且只能采取單位集體消費的形式。而在意識形態(tài)方面，則通過「福利」、「補貼」等概念進行模糊的界定，弱化這種單位集體消費的本質(zhì)，從而減少了國家抽取剩余資本的過程中來自單位和個人的抗性，又減少了單位集體消費過程中可能產(chǎn)生的來自單位和個人的高度監(jiān)督。

由此，我們就能夠?qū)揭粋€典型的全民所有制企業(yè)職工的三大類基本經(jīng)濟收益：

1、以貨幣形式支付的工資和獎金，2、醫(yī)療、教育、住房等非貨幣形式支付的社會福利，3、以各種票證形式發(fā)放的國家補貼（曹錦清、陳中亞，1997：96）。第一類經(jīng)濟收益，是維持勞動力再生產(chǎn)的基本前提，在計劃經(jīng)濟體制下長期維持在最低水準，而對它的突破則開始于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期獎金的大幅度增長；第二類和第三類經(jīng)濟收益，是提升勞動力再生產(chǎn)品質(zhì)的重要保證，因此國家從剩余資本中提取出一部分返還給單位，在單位制內(nèi)部按照生產(chǎn)任務的完成、意識形態(tài)的遵從和政治表現(xiàn)的正確性等標準進行再分配，并以單位集體消費的形式進行消費。

在中國體制轉(zhuǎn)型的過程中，因為國家積累體制已經(jīng)不再主要依靠單位制進行資本積累，國家不再需要繼續(xù)無條件的維持單位制和每個單位的生存，單位發(fā)現(xiàn)在新體制中不再衣食無憂，面臨越來越大的生存壓力，因此單位需要把有限的自有資本用于經(jīng)營性活動以維持生存。于是，計劃經(jīng)濟體制下的單位集體消費無法在新體制中繼續(xù)維持，單位集體消費將被個體消費取代。而個體消費必然意味著消費模式的分異，消費的內(nèi)容、層次以及時間和地點都開始多元化，消費的可選擇性大大增加。

這種體制變化的表象之一是單位后勤體系的解體。單位首先通過承包、租賃等方式將其擁有的后勤服務體系轉(zhuǎn)讓給其他組織和個人（包括本單位成員）經(jīng)營，這就是單位內(nèi)部集體消費資源向個體消費轉(zhuǎn)換的過程。同時由于單位制社區(qū)的消費能力日益升級和多元化，也必然會吸引單位之外的各種商業(yè)設施進入單位制社區(qū)，至少是靠近單位制社區(qū)經(jīng)營。因此除非單位制社區(qū)進行嚴格的控制，各種外部商業(yè)服務機構(gòu)必定以蠶食、楔入等各種形式侵入，并且這種滲透力隨著單位制社區(qū)純居住功能的強化和單位管理方式的變異而逐漸增強。這種侵入也越來越得到單位制社區(qū)居民的認可和接納，因為社區(qū)居民歡迎價格合理、服務到位、接近社區(qū)的商品和服務供給者。譚文勇把單位后勤體系的消解以及外部商業(yè)機構(gòu)對單位制社區(qū)的侵入理解為后單位時代單位制社區(qū)轉(zhuǎn)化為「泛單位圈」的過程（譚文勇，2006：65-78），也就是人口和空間實體依然比較完整的單位制社區(qū)，逐漸演化為一種以傳統(tǒng)單位為核心，在其周邊形成為單位服務的后勤圈的現(xiàn)象。這實際上是單位效應在轉(zhuǎn)型過程中的一種空間「溢出」。而在城市土地價值規(guī)律的作用下，房地產(chǎn)開發(fā)商為追逐較高的投資回報率，必然試圖獲取占據(jù)較好城市區(qū)位的傳統(tǒng)單位制社區(qū)的土地以進行房地產(chǎn)開發(fā)。

由于國家力量的大幅退出和單位制的巨大轉(zhuǎn)型，單位制社區(qū)已經(jīng)不具有在計劃經(jīng)濟條件下同質(zhì)性高、歸屬感強、安全性好、福利高的居住空間的性質(zhì)。單位制社區(qū)的居民構(gòu)成將發(fā)生變化。比如一部分職工會依據(jù)其經(jīng)濟能力在住房市場上自由選擇住房，可能將單位制社區(qū)內(nèi)的原有住房出賣或出租，從而使社區(qū)的居住功能與職業(yè)功能進一步分離。而由于單位型社區(qū)一般位于城市中開發(fā)相對成熟的區(qū)位，周邊地段的商業(yè)、教育、醫(yī)療機構(gòu)配套齊全，加之相比于新型樓盤的低價位，因此也有很多單位外人員愿意購買社區(qū)中的住房。于是社區(qū)居民構(gòu)成將發(fā)生某種演替。這就使得單位制社區(qū)的職業(yè)功能和居住功能更加分離，社區(qū)居民的異質(zhì)性增加。

單位制社區(qū)管理的「選擇性退化」與「單位文化」的交叉

隨著市場化的推進，單位的自我牟利性的不斷強化，單位管理出現(xiàn)了不同程度上的退化，并且在其內(nèi)容上往往具有明顯的選擇性，從而形成一種「選擇性退化」。單位不再作為國家政體的基本單元，而更加關(guān)注自身利益的實現(xiàn)。中國的單位在體制轉(zhuǎn)型的過程中首先就碰到了國家利益、單位利益與個體利益如何界定相互關(guān)系的問題。國有企業(yè)職工名義上都對企業(yè)產(chǎn)權(quán)擁有所有權(quán)和處置權(quán)，但事實上他們很難真正參與到企業(yè)的日常管理過程中。因此國有企業(yè)的高級管理者如廠長、廠黨委書記往往成為事實上的企業(yè)主，擁有對企業(yè)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)和處置權(quán)，并且這些權(quán)力在過去的相當長一段時間內(nèi)很難得到內(nèi)部和外界的有效監(jiān)督，因為單位職工習慣于計劃經(jīng)濟體制下對單位的單向度依附關(guān)系，既缺少對單位的監(jiān)督意識，更缺少相應的監(jiān)督體制和資源。于是單位自我牟利性的強化，很大程度上就表現(xiàn)為單位高級管理者對自身利益的訴求和對單位資產(chǎn)的隨意處置乃至瓜分。

由于國家力量的退出，單位無力維持原有的單位制，于是在「由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型」、「促進社區(qū)建設」等流行話語的保護傘下，單位管理出現(xiàn)顯著退化的現(xiàn)象。但值得注意的是出現(xiàn)管理退化的領(lǐng)域往往是與企業(yè)盈利沒有直接關(guān)系的，特別是社區(qū)公共服務。為了彌補甚至是引導單位在這些方面的功能退化，填補單位制退出后在社會管理體制中出現(xiàn)的制度性空缺，國家在原有的街道——居委會管理體制基礎(chǔ)上推行的所謂「城市社區(qū)建設」運動，把原來由單位承擔的絕大多數(shù)社會性職能都轉(zhuǎn)移到街道和居委會。而在單位福利向社會福利轉(zhuǎn)換的過程中，單位同樣表現(xiàn)出大幅的退縮，希望通過各種一刀切式的、急進的、徹底的政策（比如買斷工齡），倉促地撤離企業(yè)退休職工養(yǎng)老、在職工福利保障等管理領(lǐng)域。而在一些其他領(lǐng)域，單位的管理非但沒有退化，反而有強化的趨勢，比如隨著房地產(chǎn)市場的日漸繁榮，單位對經(jīng)營土地越來越感興趣。

在計劃經(jīng)濟的國家積累體制之中，國家將行政權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)力集于一身，從而將韋伯所論述的兩種基本的統(tǒng)治形式——基于行政權(quán)力的權(quán)威統(tǒng)治和基于財產(chǎn)壟斷的交易性統(tǒng)治合為一體（李路路、李漢林，1999：90）。國家對大大小小的單位具有這種雙重權(quán)力合一的威權(quán)，單位對個人同樣具有性質(zhì)基本相同的威權(quán)，這樣就構(gòu)成了中國社會的最基本結(jié)構(gòu)以及社會整合和控制機制。國家對單位和考核以及單位對個人的考核，其主要標準是生產(chǎn)任務的完成、意識形態(tài)的遵從和政治表現(xiàn)的正確性，而并非經(jīng)濟績效。在國家與單位、單位與個人的關(guān)系中，國家和單位分別在兩種關(guān)系中居于絕對的主導地位，是核心資源的分配者；而所處關(guān)系中的另一方則處于分散狀態(tài)，相互之間既缺乏基于某種共同的利益訴求而自主建立的橫向聯(lián)系網(wǎng)路，也缺乏核心資源的替代性獲取管道，因此只能成為所處關(guān)系中另一方的附屬原子，通過對主導一方的服從而獲取其認可從而獲得生存資源。簡言之，國家及單位借助于資源占有的壟斷地位，構(gòu)建了一個“單向依賴性結(jié)構(gòu)”（李路路、李漢林，1999：90）。

雖然市場經(jīng)濟已經(jīng)使單位制發(fā)生了顯著變化，但長久以來形成的「單向依賴性結(jié)構(gòu)」卻使單位以及單位成員的生存方式和心理狀態(tài)在很大程度上固定化為一種集體人格，從而構(gòu)成一種「單位文化」現(xiàn)象?！竼挝晃幕沟钠鹪创_實是由于單位制中的個體缺乏自律自決的社會行動結(jié)構(gòu)和資源，但是在單位制逐漸轉(zhuǎn)型的過程中，這種客觀事實已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，而「單位文化」卻并未隨之而得到快速的改變，或許威廉·費爾丁．奧格本的「文化墮距」(cultural lag)（Ogburn, 1966）理論可以幫助我們獲得相應的理解。由于單位制長期塑造出的順從、依賴、保守的單位文化，面對單位制社區(qū)管理的選擇性退化給自身生活品質(zhì)造成的不利影響，單位普通職工除了抱怨之外，并未采取積極的行動介入其中，試圖改變這種局勢。單位成員依然只是分散的個體，在缺少來自外部力量的動員的時候，缺乏自我組織和管理的能力，難以積極有效的表達自己的意愿。而那些能夠在單位中占據(jù)優(yōu)勢地位的人，由于對單位內(nèi)的幕后活動空間有充分的認識和行動能力，因而傾向于通過各種非制度手段如「派系結(jié)構(gòu)」、「幕后操作」等方式獲取資源，維護自己的利益，而對單位制本身的改革進程興趣不大，因而無助于單位成員作為一個整體維護自己的利益。因此我們看到單位管理的「選擇性退化」和「單位文化」的這種交叉，造就了單位制轉(zhuǎn)型過程中權(quán)力關(guān)系的極度失衡以及單位走向的高度隨意性和不確定性。

五 單位制社區(qū)研究展望

隨著中國體制轉(zhuǎn)型的深入，單位制對國家積累體制和城市管理體制的總體意義日益下降。但單位制作為一種基本的社會管理體制仍沒有完全消亡，反而作為一種體制遺產(chǎn)，在新的組織、行業(yè)和空間中得到不同形式和程度的呈現(xiàn)。由于體制轉(zhuǎn)型所帶來的自由發(fā)展空間，不同區(qū)域和行業(yè)的單位之間的差異日益顯現(xiàn)。

對于單位制社區(qū)的研究，不僅要關(guān)注作為一種統(tǒng)一性國家體制的單位制的作用，也要關(guān)注地域、行業(yè)等特殊性因素的作用。比如從區(qū)域上來看，計劃經(jīng)濟時代的重要工業(yè)基地（如東北），與當年作為「海防前線」的東南沿海地區(qū)相比，在轉(zhuǎn)型期，由于前者的單位制積累的厚重性，因而對城市體制和空間轉(zhuǎn)型的影響更為明顯和長期。而根據(jù)傳統(tǒng)的單位性質(zhì)劃分方法，黨政機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)三類單位在轉(zhuǎn)型期的境遇同樣差異明顯。大多數(shù)黨政機關(guān)、一些規(guī)模龐大的事業(yè)單位，如高等院校（張品，2010），以及中央直屬國有企業(yè)，依然可以憑藉其單位制的管道和資源維持作為一種居住空間的單位制社區(qū)，并且有新的呈現(xiàn)形式，比如城市新行政中心的黨政機關(guān)家屬區(qū)、大學園區(qū)中的教工家屬區(qū)等。而更多的中小規(guī)模的老企業(yè)社區(qū)，則都面臨衰敗和劇烈重組。此外，這些單位制社區(qū)與街道等地方國家機關(guān)和居委會、業(yè)主委員會等新、舊基層管理組織的關(guān)系，同樣處于多樣化的重組狀態(tài)。

因此在研究方法上，我們需要更多的類似民族志的個案研究，以及以此為基礎(chǔ)的比較研究，以探索單位制對中國城市轉(zhuǎn)型的多樣化作用機制，以及單位制與其他城市治理機制之間的作用關(guān)系。同時，在體制轉(zhuǎn)型這一宏大理論敘事之下，也得以發(fā)現(xiàn)個體和微觀單位組織的真實生存狀態(tài)。

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第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷與治理轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷與治理轉(zhuǎn)型

任寶玉

[摘要]自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立至本世紀初開始農(nóng)村稅費改革，20 多年間，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式也開始變化，即從財政汲取型治理向服務型治理轉(zhuǎn)變。服務型治理模式的最終確立需要新型財政體制的支持，然而，由于農(nóng)村稅費改革只是解決了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民負擔問題，傳統(tǒng)的財政治理體制并沒有得到根本改造，這必然深刻影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的過程。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政;財政體制;財政汲取型治理;服務型治理;農(nóng)村稅費改革

財政體制與國家治理體制存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，財政體制既是國家治理體制的重要組成部分，也是不同類型的治理模式相區(qū)別的重要表征。從財政發(fā)展的歷史看，“家計財政”與封建制度相聯(lián)系，“國家財政”與計劃體制相聯(lián)系，而公共財政與市場經(jīng)濟和民主制度相聯(lián)系[1](P115-217)。財政與國家治理的密切關(guān)系為認識國家政權(quán)建設以及農(nóng)村基層政權(quán)建設提供了一個很好的視角。本文試圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷的視角揭示中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的變化及其特點。

在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，其特點表現(xiàn)為“以農(nóng)養(yǎng)政”，是典型的農(nóng)業(yè)型財政。在這種財政模式下，向農(nóng)民汲取一定數(shù)量的財政資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要內(nèi)容。與此相聯(lián)系，這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理可以稱之為財政汲取型治理。財政汲取型治理給農(nóng)民帶來了沉重的負擔，引發(fā)了農(nóng)村大量的社會矛盾。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的來源發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民負擔問題得以解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織得以從繁重的稅費收取中解脫出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重大轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ)和條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的目標是確立服務型治理模式。所謂服務型治理，是指以建構(gòu)服務型政府為目標的治理模式。服務型治理模式的確立要求以公共財政制度為保障[2]。農(nóng)村稅費改革只是向服務型治理邁進的開端，建立現(xiàn)代意義上的公共財政制度將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型最終得以實現(xiàn)。

一、“分灶吃飯”與“以農(nóng)養(yǎng)政”：稅費改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的前身是公社“財政”。在人民公社時期，中國財政管理級次是到縣級財政，人民公社不是一級獨立的財政單位，人民公社收支中屬于國家財政的部分，實行收支兩條線的管理方式，公社是縣財政的一個報賬單位。公社這種統(tǒng)收統(tǒng)支的財政分配關(guān)系對早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行產(chǎn)生了一定影響。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理在體制上是多種形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這實質(zhì)上仍是屬于統(tǒng)收統(tǒng)支的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依附于縣級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政并不是嚴格意義上的一級財政[3](P2)。但是，在自上而下的財政壓力下，縣級財政也在不斷調(diào)整對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理體制和辦法，從而釋放自身的財政壓力。

縣級財政的主要作法就是通過重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支基數(shù)和分成比例，實行“核定基數(shù)，超收分成，多支不補，節(jié)余留用”的管理體制來向下轉(zhuǎn)移自身財政壓力[3](P2)。這種管理體制實質(zhì)上具有“分灶吃飯”的改革取向，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立初期，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫并沒有建立，縣鄉(xiāng)之間的財政分灶并不徹底。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算收支的總的出納機關(guān)，是國家金庫體系的基層機構(gòu)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完整財政的重要標志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫建立之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有財無庫，財權(quán)不完整，不是一級真正獨立的財政單位。1980 年代后期，縣鄉(xiāng)開始進行“分灶吃飯”的財政改革?？h鄉(xiāng)實行“分灶吃飯”的財政管理體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身建設客觀上要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫應運而生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的建立使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和縣級財政之間“分灶吃飯”有了制度上的支持。

縣鄉(xiāng)財政實行“分灶吃飯”是對統(tǒng)收統(tǒng)支的大鍋飯財政的制度性突破，這一體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成了深刻影響。在“分灶吃飯”的財政包干體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承接了來自縣級財政的巨大壓力?？h級財政向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移財政壓力的方式主要有三種：一是縣級財政部門通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“分灶吃飯”的財政包干體制，把本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力通過體制轉(zhuǎn)化為縣級財力。其通常的作法就是過高地核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入基數(shù)，同時壓低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出基數(shù)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)收支就常常會出現(xiàn)缺口，這個財政缺口實質(zhì)上就是縣本級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一種體制內(nèi)掠奪;二是縣級政府和財政部門通過非制度化的渠道，以各種基金、集資等名義，直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取財政性資金;三是下放事權(quán)，如借機構(gòu)改革把“七所八站”的管理權(quán)及相關(guān)事權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而將相應的財政支出轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在1980 年代以來逐漸形成的“壓力型體制”之下[4](P25-28)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能抵御縣級政府和財政部門向下轉(zhuǎn)移財政壓力的做法，否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導干部就要“出局”。

“分灶吃飯”的財政包干體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成的另一深刻變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獲得了前所未有的獨立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多收可多支，這極大地調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財?shù)姆e極性。在自上而下的財政壓力和基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財政利益的內(nèi)在動力驅(qū)使下，汲取財政收入成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要內(nèi)容，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。

在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入主要是來源于非常有限的農(nóng)業(yè)剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費用以及鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練等費用基本上由農(nóng)民負擔，是典型的“以農(nóng)養(yǎng)政”[5](P323)。因此，向農(nóng)民收取稅費就構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要內(nèi)容，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行基層政府職能的前提和基礎(chǔ)。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民汲取財政資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中的基礎(chǔ)地位，我們可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立至農(nóng)村稅費改革之前這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理形態(tài)稱為財政汲取型治理或汲取型治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在自上而下的財政壓力以及地方領(lǐng)導的政績觀驅(qū)使之下，不斷加大財政汲取力度，農(nóng)民負擔不斷加重。直到稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政汲取行為是這一時期中國鄉(xiāng)村社會矛盾和官民沖突的主要來源。

二、合法性流失：財政汲取型治理的深刻危機

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立到以取消農(nóng)業(yè)稅為主要標志的農(nóng)村稅費改革，這一階段大約經(jīng)過了20 年的時間。這20 年間，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也呈現(xiàn)出不同的特點。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立初期，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都要向農(nóng)民提取大量的財政資金，但由于聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行所激發(fā)的農(nóng)民生產(chǎn)勞動積極性，農(nóng)民生活和人民公社時期相比有了明顯改善，農(nóng)民交糧交款的積極性很高，甚至在我國的糧食主產(chǎn)區(qū)一度發(fā)生了農(nóng)民交糧和賣糧難的問題。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立和發(fā)展的早期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政汲取行為并未引發(fā)農(nóng)村治理危機，社會矛盾相對較少，農(nóng)村社會呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定和發(fā)展的良好態(tài)勢。

到1980 年代末期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在縣級財政的擠壓下以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身內(nèi)在擴張的作用下，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始出現(xiàn)不斷加大農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)村兩級統(tǒng)籌提留款數(shù)額，并出現(xiàn)在正常的稅費之外的亂收費、亂罰款、亂集資等加重農(nóng)民負擔的現(xiàn)象。由2011 年第6 期任寶玉：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷與治理轉(zhuǎn)型61于農(nóng)民負擔快速增加，“不少地方農(nóng)民人均負擔的增長，超過了人均純收入的增長，超過了農(nóng)民的承受能力，嚴重挫傷農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，損害黨群、干群關(guān)系”①。農(nóng)民負擔的不斷增加及其帶來的政治影響受到了中央政府的關(guān)注。然而，中央的三令五申并沒有阻擋住農(nóng)村基層政府加重農(nóng)民負擔的行為，在1990 年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政表現(xiàn)出更加強勁的增長趨勢，財政汲取的力度不斷加大，財政汲取的措施也不斷強化，備受爭議的“制度外財政”、[“6] 非規(guī)范收入”[7]在1990 年代迅速增加。

為遏制農(nóng)民負擔的過快增長，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，1991 年12 月，國務院發(fā)布了《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》，《條例》規(guī)定，“農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(不含鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)繳納的利潤)，以鄉(xiāng)為單位，以國家統(tǒng)計局批準、農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)村經(jīng)濟收益分配統(tǒng)計報表和計算方法統(tǒng)計的數(shù)字為依據(jù)，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%”。至此，5%的限額規(guī)定成為各地提取鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的一條政策和政治上的高壓線。但事實上，5%的限額管理規(guī)定對遏制農(nóng)民負擔的增長幾乎無濟于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過虛報農(nóng)民人均純收入而輕易地繞過了這條高壓線。所以，整個1990 年代，因財政和農(nóng)民負擔問題所引發(fā)的矛盾和沖突不但沒有得到解決，而且呈上升的態(tài)勢，有些地方甚至因農(nóng)民負擔問題而引發(fā)了惡性案件和群體性事件。因財政而引發(fā)的農(nóng)村治理危機已經(jīng)嚴重傷害到了農(nóng)村基層政府的合法性。

面對農(nóng)民負擔的日益增長及其引發(fā)的嚴重治理危機，1998 年至1999 年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳連續(xù)發(fā)出通知，要求嚴格控制面向農(nóng)民征收的提留統(tǒng)籌費。1998 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于切實做好當前減輕農(nóng)民負擔工作的通知》要求：“1998 年農(nóng)民承擔的提留統(tǒng)籌費的絕對額，不僅要嚴格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5%以內(nèi)，而且不得超出1997 年的預算額。”1999 年7 月，國務院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、財政部、國家計委、法制辦《關(guān)于做好當前減輕農(nóng)民負擔工作的意見》，《意見》要求“1999 年的提留統(tǒng)籌費的提取數(shù)額不僅要控制在農(nóng)民1998年人均純收入的5%以內(nèi)，而且不得超過1997 年的預算額?！边@樣，在中央的嚴厲要求下，到1990 年代末和本世紀初，農(nóng)民所承擔的集體提留費用基本穩(wěn)定下來，并維持在1997 年的水平。

到1990 年代末，盡管村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費得到了有效控制，但是由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的嚴重缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財政增收的重點轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增加非稅收入，在計劃生育工作中不惜以罰款來取代計劃生育控制目標;有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借農(nóng)村殯葬改革之機以收費和罰款來取代火葬;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借發(fā)展中心集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設之機，不惜違規(guī)侵占耕地，變相出賣農(nóng)民土地，大搞土地財政;等等。種種跡象表明，由于對農(nóng)村社會的過度財政汲取，基層政府組織本身正在成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者，基層組織正在成長出對于鄉(xiāng)村社會的掠奪性[8]，這種對鄉(xiāng)村社會的掠奪性必然會侵蝕國家基層政權(quán)的合法性，嚴重威脅到農(nóng)村基層政權(quán)建設。

三、汲取型治理的終結(jié)：農(nóng)村稅費改革的政治后果

在傳統(tǒng)的財政治理體制下，以財政汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理嚴重影響到了農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展，這種治理模式難以持續(xù)。農(nóng)村社會經(jīng)濟關(guān)系和社會矛盾的發(fā)展客觀上要求對農(nóng)村分配關(guān)系和農(nóng)村財政進行改革。

在世紀之交，中國政府已經(jīng)完全具備了終結(jié)農(nóng)業(yè)財政的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)過建國后50 來年的努力，中國的現(xiàn)代化建設進入到一個新的歷史階段。特別是改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及國家的財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中占絕對優(yōu)勢，國家財政收入也主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，僅非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所提供的稅收增加值就遠遠高于同期農(nóng)業(yè)各項稅收的總和。從2003 年到2006 年，中央財政收入每年超收數(shù)額均在2000 億元以上，也遠大于同期農(nóng)業(yè)各項稅收的總和②。進行農(nóng)村稅費改革的時機已經(jīng)成熟。2003 年，在農(nóng)村稅費改革試點的基礎(chǔ)上，中央決定在全國范圍內(nèi)進行農(nóng)村稅費改革。

這次農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資等，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動積累工和義務工;調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革原村提留征收使用方法。2004 年，各地進一步降低了農(nóng)業(yè)稅稅率并開始對種糧農(nóng)民進行直接補貼;2005 年，部分省區(qū)宣布全部免除農(nóng)業(yè)稅收;2006 年，中央宣布在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，并開始在西部農(nóng)村地區(qū)實施“兩免一補”①;2007 年，“兩免一補”政策擴大到中部和東部農(nóng)村地區(qū)。

為支持農(nóng)村稅費改革，同時保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的正常運轉(zhuǎn)，國家通過轉(zhuǎn)移支付的方式彌補因改革而帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口。在稅費改革前，農(nóng)村基層政府的可支配財政收入絕大多數(shù)是來自于農(nóng)民繳納的各種稅費和統(tǒng)籌提留款以及各項集資款，而農(nóng)村稅費改革最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅和各項統(tǒng)籌提留以及面向農(nóng)民的集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由此減少的財政收入主要由中央和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付來解決。農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源發(fā)生了根本性的變化，實現(xiàn)了從“以農(nóng)養(yǎng)政”到“財政支農(nóng)”的歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不用而且也不能像以前那樣靠向農(nóng)民汲取財政收入維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的運行。這一重要變化使農(nóng)村基層政府的治理方式開始轉(zhuǎn)史，農(nóng)村基層政權(quán)的合法性也得到明顯改善。

四、構(gòu)建現(xiàn)代公共財政制度：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的財政制度基礎(chǔ)

論是從基層政府的設置目的、設置原則看，還是從市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能都應當是為轄區(qū)的居民提供公共物品和公共服務。從這個意義說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當是服務型的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理應當是服務型的治理，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型的最終目標。農(nóng)村稅費改革的急劇發(fā)展終結(jié)了汲取型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，但是，舊的治理模式的終結(jié)并不意味著新的治理模式的自然形成。在稅費改革前，以財政汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能嚴重異化，農(nóng)村稅費改革只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向本位回歸、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理向服務型治理回歸創(chuàng)造了必要的條件。

本世紀初開始的農(nóng)村稅費改革主要是從兩個方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。一是農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從繁重的稅費收取工作中解脫出來，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生產(chǎn)和用于公共服務提供了支持;二是農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民負擔，規(guī)范了行政性收費，從而大大地改善了農(nóng)村社會關(guān)系，提升了農(nóng)村基層政府的合法性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能創(chuàng)造了和諧的社會環(huán)境。

但是，僅靠目前的農(nóng)村稅費改革并不足以催生服務型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。服務型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式需要解決兩個根本問題，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的生產(chǎn)成本問題。稅費改革后，中央和上級政府雖然給與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財政支持，包括進行農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的專項資金，但是，目前這些資金遠遠不能滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活對公共產(chǎn)品的需要。稅費改革在減輕農(nóng)民負擔的同時也阻斷了農(nóng)村基層政府自主籌資的渠道，在當前財政政策和財政管理體制下，面對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的狀況，基層政府顯得束手無策。二是如何從制度上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財政資金真正用于為民服務。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增長，國家對農(nóng)村的財政支持也會逐漸加大，公共產(chǎn)品生產(chǎn)財政短缺問題會逐步得到緩解。然而，如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財政資金最大限度地用于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，這是制約服務型治理形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這個問題解決不好，財政資源就會被浪費，服務型治理也就無從談起。

目前的稅費改革重點解決的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的來源問題，而不是對農(nóng)村財政治理體制的根本性改造，農(nóng)村財政治理中的更深層次的問題，如對財政過程的監(jiān)督問題、群眾對財政過程的參與問題、縣鄉(xiāng)之間財政分配關(guān)系問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算體制問題等，基本未觸及。這些深層次的問題解決得如何，將直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的過程。西方早期市場化國家較為成功地解決了服務型政府的建設問題。從西方市場化國家的經(jīng)驗看，公共財政制度的形成過程與服務型政府的建設過程是一致的，公共財政制度是實現(xiàn)服務型政府的制度保障。在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理向服務型治理轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)村公共財政制度的建設將起到?jīng)Q定性的作用。

圍繞建立服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在進一步深化農(nóng)村稅費改革、建設農(nóng)村公共財政制度的過程中，需要著力解決兩個方面的問題。

一是建立科學規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)其他市場經(jīng)濟國家公共財政建設實踐，在農(nóng)村財政收入結(jié)構(gòu)中，來自中央和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付收入是農(nóng)村政府財政收入的主要來源。借鑒其他國家的經(jīng)驗，在制定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度時，首先應當在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政各項收入來源的基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的事權(quán)，結(jié)合國家的財力，建立科學規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，明確農(nóng)村基層政府財政與上級政府財政之間的關(guān)系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具備提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務的能力，并從制度上防止上級政府擠占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金。

二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度的核心是建立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算制度。美國學者弗里德利克·克萊文蘭德認為，現(xiàn)代意義上的政府預算有七個方面的特點：“首先，它是一個關(guān)于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，它是一個統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急進行區(qū)別。第五，這個計劃必須對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支的錢不得挪作它用。第六，這個計劃必須得到權(quán)力機構(gòu)的批準，并接受其監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預算內(nèi)容和預算過程必須透明”[9]?？梢姡?guī)范的政府預算制度是對政府行為的強大約束，在預算的有力約束之下，政府成了公眾的“管家”、“代理人”，公眾則是真正的主人，是“委托者”，公眾及其代表通過的嚴格的審議、監(jiān)督等程序參與財政過程，最大限度地保證財政的公共性質(zhì)，保證財政過程服務于民眾。因此，建立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算制度是建立農(nóng)村公共財政制度的根本，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務于民的最為可靠的保障。

文章來源：中國改革論壇

第三篇：電信變遷與全業(yè)務轉(zhuǎn)型

電信變遷與全業(yè)務轉(zhuǎn)型

隨著電信重組的完成與3G運營牌照的發(fā)放，三大電信運營商將如何運營以爭奪市場有利份額成為業(yè)界關(guān)注的一個話題。然而就電信運營商的綜合信息服務轉(zhuǎn)型以及由轉(zhuǎn)型體現(xiàn)的中國電信業(yè)的思路變遷，本刊電話采訪了上海艾瑞咨詢有限公司高級分析師張燕玲女士，就此進行了一定的探討。以下是主要綱要：

互聯(lián)網(wǎng)周刊：張燕玲女士您好!中國電信業(yè)正朝著綜合信息服務提供商轉(zhuǎn)型，中國移動進行得應該說是最為成功，依靠移動的優(yōu)勢，推出很多新型業(yè)務，它改變了中國用戶的習慣、將移動服務深入到生活之中。您對此有什么看法?

張燕玲：綜合信息服務提供商轉(zhuǎn)型即全業(yè)務，電信三巨頭未來要做的就是對自己的精準定位，利用已有的優(yōu)勢，展開競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)大家都有飯吃的三國鼎立的局面。

互聯(lián)網(wǎng)周刊：中國移動目前已經(jīng)開始了固網(wǎng)資產(chǎn)的收購，您能否預測一下中國移動未來對于固網(wǎng)的發(fā)展?

張燕玲：中國移動在移動網(wǎng)絡上的優(yōu)勢是無人能比的，又加之中國移動多年經(jīng)營移動的經(jīng)驗，占據(jù)了多多數(shù)的移動用戶群體，未來，毫無疑問中國移動將繼續(xù)發(fā)揮自身的各種優(yōu)勢，拓展移動網(wǎng)絡的各種新渠道，當然中國移動開始收購固網(wǎng)，這會作為移動網(wǎng)絡的而一個補充，推出打包的業(yè)務，以強化自身的領(lǐng)先優(yōu)勢。單純的固網(wǎng)，中移動應該不會有大的動作，因為中國電信在此領(lǐng)域有著相當?shù)膬?yōu)勢，又加之，通訊業(yè)逐漸由有線向無線轉(zhuǎn)變，在如此沒落的市場，中國移動不會輕易的大投入，它會充分衡量投入與效益的產(chǎn)出比，當然中國移動可以發(fā)展規(guī)模型的集團客戶，但個人用戶方面不容客觀。

互聯(lián)網(wǎng)周刊：鑒于各大運營商紛紛轉(zhuǎn)型，這是不體現(xiàn)出中國電信業(yè)思路的變遷呢?您對此有什么看法?

張燕玲：隨著電信的重組，電信業(yè)三巨頭重新劃分產(chǎn)業(yè)格局，對電信業(yè)的影響是不言而喻的，為了在重組后盡快在市場上取得有利的地位，抓住用戶群體，電信運營商紛紛轉(zhuǎn)型，發(fā)展全業(yè)務，試圖依靠業(yè)務推動市場，提高市場的占有率，這的確集中體現(xiàn)了中國電信思路的變遷。也體現(xiàn)了中國電信業(yè)的未來發(fā)展方向。

互聯(lián)網(wǎng)周刊：10月20日，工業(yè)和信息化部黨組副書記、副部長奚國華在《2008年中國通信業(yè)發(fā)展高程論壇》上表示，當前通信業(yè)必須關(guān)注通信新技術(shù)的發(fā)展，營造公平、公正、有效、有序的市場競爭格局，維護廣大用戶的需求，通信企業(yè)要著眼于市場需求，加快推進創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型步伐。對此，您怎認為?

張燕玲：這說明國家在政策上引導中國電信業(yè)的轉(zhuǎn)型方向，當然這只是一種指引，具體如何實現(xiàn)，需要運營商精準的市場和需求定位，自身選擇合適的路徑及發(fā)展方向。不管怎樣，政策環(huán)境影響著市場環(huán)境，也必然對運營商的戰(zhàn)略造成一定的影響。

互聯(lián)網(wǎng)周刊：早在2008年9月23日至25日在南京會議展覽中心召開的中國互聯(lián)網(wǎng)大會上，中國移動通信集團公司副總裁魯向東就表示，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在行業(yè)內(nèi)的滲透和融合在持續(xù)加強，互聯(lián)網(wǎng)和移動的融合進入了一個快車道，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)市場的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務在向移動互聯(lián)網(wǎng)方向延伸的力度也在加強。您對此有什么看法?

張燕玲：實現(xiàn)無線互聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，主要原因在于及時通訊業(yè)務分流了固化業(yè)務，用戶的分流，使得各大運營商感覺到了互聯(lián)網(wǎng)的威脅，因此必須尋找一些切實有效的新產(chǎn)品來應對用戶的流失等問題，以長久的占據(jù)市場的統(tǒng)治地位，挽留甚至擴大用戶群。

互聯(lián)網(wǎng)周刊：前不久，IBM大中華區(qū)電信與傳媒事業(yè)部總經(jīng)理俞偉稱，創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型是電信企業(yè)的決勝動力，對此您有什么看法?

張燕玲：從技術(shù)設備的角度分析，電信設備提供商積極開發(fā)新技術(shù)，推動電信業(yè)的發(fā)展，然而他們需要電信也加大各種設備及技術(shù)的更換速度，為用戶提供更完美的服務，就電信目前的情況看，各大運營商的技術(shù)并不是問題。問題是如何提升自身的業(yè)務，取得市場占有率。

互聯(lián)網(wǎng)周刊：有專家表示，中國移動未來面臨的競爭形勢不容樂觀，為保證在未來競爭中的主動權(quán)，中國移動必須重新評估并調(diào)整戰(zhàn)略，充分利用既有的優(yōu)勢，盡快彌補競爭實力中的短板，制定面向未來的全業(yè)務運營策略。您有什么看法?

張燕玲：由于本身體制限制，中國電信業(yè)在發(fā)展中遇到一些問題實屬正常，在10月23日下午的2008中國互聯(lián)網(wǎng)十年慶典的3G論壇上，F(xiàn)rost&sullivan首席顧問王煜全先生談到，國際上運營的比較好的一些運營商大都是先有市場再有標準，而目前中國市場存在的一個比較嚴重的問題就是標準先于市場，這也是中國電信業(yè)發(fā)展障礙之一，所以我們現(xiàn)在要做的就是改變格局，尋求新的增值點。

就中國移動，它具有很強的執(zhí)行力，也具有較大的用戶資源，接下來應該注重精準定位，充分發(fā)揮自身產(chǎn)品的優(yōu)勢。當然中國移動在個性化服務商還具有一定的提升空間，目前還不能夠推出過于細分的精準的針對不同用戶群體的個性化服務。

而中國電信則較為謹慎，中國移動的每一次大的動作，中國電信大都會跟進，展開相應的策略，由于中國電信在固網(wǎng)的獨特優(yōu)勢，又加之，電信向移動領(lǐng)域的進軍，展開全業(yè)務服務，未來如果中國電信能夠充分發(fā)揮自身固網(wǎng)的優(yōu)勢，實現(xiàn)固網(wǎng)與移動網(wǎng)絡的適當融合，逐漸拓展其在移動領(lǐng)域的業(yè)務，這就決定著中國電信未來的發(fā)展一片光明。

而中國聯(lián)通面臨轉(zhuǎn)型，最大的問題莫過于人才問題，如何吸引更多的人才，找準自己的定位，充分利用既有的優(yōu)勢，拓展自身業(yè)務，以尋找新的增長點。

可以說，用戶的爭奪與穩(wěn)定是電信重組后競爭格局的制勝點。當然未來的競爭也會使得資費降低，個性化上得到更多的滿足，當然運營商不會純粹依靠價格戰(zhàn)來取得市場，而應該在自身業(yè)務上追求完美，并適當降低資費，發(fā)展更多的用戶，并且固網(wǎng)和移動網(wǎng)的融合也是一種可以考慮的方向，增加一些打包業(yè)務，穩(wěn)定既有用戶，挖掘潛在用戶。這也是中國電信業(yè)的未來發(fā)展趨勢。

互聯(lián)網(wǎng)周刊：感謝張燕玲女士接受我們周刊的采訪，并為電信行業(yè)的提出自己的獨到的見解。

就目前而言，中國電信業(yè)在業(yè)務上存在一定的欠缺，電信行業(yè)不能靠著風險投資來生存，應當注重對對未來的把握以及對用戶的把握，這可以從滿足客戶的個性化和智能化需求著手，科技的發(fā)展就是要滿足用戶的各種不斷的需求，技術(shù)使得通訊更加方便快捷，目前電信領(lǐng)域大致可能存在的拓展市場有兩種，首先是，用戶有一定需求，但運營商尚未發(fā)現(xiàn)或尚未解決。如一些針對不同領(lǐng)域或不同人群的個性化需求等，此外，是運營商結(jié)合當前經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展，激發(fā)用戶新的需求，并創(chuàng)造更多的增長空間。即繼續(xù)穩(wěn)定與擴大自己占主導性地位的領(lǐng)域，同時開拓新領(lǐng)域，以及擴大自身的客戶領(lǐng)域等。這或許是未來發(fā)展的新的增長點。

第四篇：街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究

街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究

來源： 基層政權(quán)和社區(qū)建設司 時間：

2008-10-13 09:03 前 言

進入21世紀以來，我國的城市社區(qū)建設在經(jīng)過了1992年以來試點發(fā)動、全面推廣、初步繁榮后，進入了一個關(guān)鍵時期：和諧社區(qū)成為社區(qū)建設新的目標；社會管理體制改革成為社會建設的重要路徑；實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動成為基層民主政治建設的重要內(nèi)容??，社區(qū)建設面臨著全新的挑戰(zhàn)與機遇。如何抓住歷史機遇，做大做強社區(qū)自治？如何實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動？這是擺在社區(qū)建設理論工作者和實際工作者面前的一個嚴峻而緊迫的課題。

近幾年來，不同學科的理論研究工作者以及全國各地城市社區(qū)建設的實際工作者都對此問題予以高度的關(guān)注，進行了廣泛而積極的理論研究和實踐探索，取得了理論上的豐碩成果和實踐上的可喜成就，這些成果和成就對于進一步探索建立城市社區(qū)健康有序、可持續(xù)發(fā)展的治理模式具有重要意義。本課題研究正是立足于已有的理論研究成果和各地正在進行的廣大實踐，運用相關(guān)理論和實證方法，力圖揭示出城市社區(qū)建設與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，探索和諧社區(qū)治理的有效模式，進而促進城市經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進步。

我們認為，在當前城市社區(qū)建設與治理中，政府主導地位與作用不可或缺，在促進城市有效社區(qū)治理、建立健康有序可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)治理模式中發(fā)揮著不可替代作用，并且在今后相當長的一段時間內(nèi)，政府的這種主導地位不會有太大改變。但是，政府主導地位和主導作用是否就意味著政府要像現(xiàn)在這樣包辦社區(qū)建設的一切？這種主導地位、作用是否必須由城市街道辦事處來體現(xiàn)（目前各地城市中街道辦事處的一項重要職能就是和諧社區(qū)建設）？目前的街道辦事處功能、職權(quán)以及各種資源尤其是制度資源能否承擔起這一主導地位和主導作用？如何改變政府行政管理與基層群眾自治之間的不平衡態(tài)勢？如何改變兩者之間互動的不對稱從而實現(xiàn)兩者之間有效銜接與良性互動？正是帶著這樣一些疑惑，課題組成員開始了對這一課題的研究工作。

毫無疑問，我國的城市街道辦事處體制對社區(qū)建設的發(fā)動與進步發(fā)揮了重要作用，但也正是街道辦事處體制成為了社區(qū)建設進一步提升發(fā)展的體制障礙，這從全國和諧社區(qū)建設實踐既可以看得出，和諧社區(qū)建設、社區(qū)治理較為典型的地區(qū)無不從改革現(xiàn)有街道辦事處體制著手，通過改革街道辦事處體制，拓展社區(qū)公共空間，增強社區(qū)自治范圍。這是因為：街道辦事處是城市行政組織架構(gòu)和行政權(quán)力的最末端，是市區(qū)兩級政府與城市社會最基層的接觸面，也是市區(qū)政府與社會互動的基礎(chǔ)平臺。城市改革的展開和深入，使得街道辦事處成為了自上而下以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革與自下而上以居民自治和社會自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點，成為了當前整個城市管理的最前沿和和基礎(chǔ)平臺。出于多種壓力下的街道辦事處理所當然地成為了新一輪改革的對象和目標。本課題研究正是將街道辦事處改革放在構(gòu)建健康有序、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)治理模式的基本前提和重中之重的位置來思考和進行政策設計的，不改革現(xiàn)有的街道辦事處體制，社區(qū)要做大做強，要實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，要建立起適合中國國情的健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)治理模式是不可能的。

1．本課題研究的范圍

就目前城市街道辦事處的形態(tài)來看，大致有三種類型：一是市轄區(qū)下設的街道辦事處；二是不設區(qū)市下設的街道辦事處；三是在城市化進程中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府轉(zhuǎn)制而來的街道辦事處。由于后兩類街道辦事處在職能、權(quán)限、機構(gòu)設置、編制數(shù)量以及財政體制等方面與第一類街道辦事有很大差異；再由于本課題調(diào)研所取樣板城市都是下設區(qū)城市，所以，后兩類城市的街道辦事處并不在本研究范圍，但我們希望本研究成果能對這兩類街道辦事處的下一步改革能有所裨益。

2．本課題研究的主要內(nèi)容

本課題緊緊圍繞如下主要內(nèi)容展開研究：

第一，以我國街道體制改革典型城市為個案，通過歷史考察，全面展示我國街道體制發(fā)展脈絡以及改革歷程，總結(jié)改革開放30年來街道體制改革所取得的成效，探求街道體制變遷與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應程度與規(guī)律,客觀分析目前街道體制所存在的問題與缺陷，突出加快街道體制改革對于促進基層社會有效治理的極端重要性和緊迫性。

第二，多維度、多視角分析“實體化”、“虛區(qū)實街”、“取消街道”、“維持現(xiàn)狀”等幾種理論觀點以及“上海模式”、“南京模式”、“青島模式”、“武漢模式”等改革典型模式的各自適應程度、成效以及存在的缺陷。

第三，以政府職能轉(zhuǎn)變、建設服務型政府、構(gòu)建和諧社會、強化社區(qū)自治為分析基點，從理論層面闡述街道體制改革在行政體制改革與社區(qū)體制改革間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)作用，并闡明其互動關(guān)系。

第四，以公共管理、公民社會、多元治理為理論支撐，探討在街道層面建立起“政府主導、社會多方參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機構(gòu)”的必要性、可行性，并對其基本社會價值做出客觀分析。

第五，結(jié)合我國城市經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平，以目標重新定位、組織變革、職能重構(gòu)、流程再造為舉措，以強化黨的領(lǐng)導、健全法律規(guī)范、積極培育發(fā)展民間組織等為保障措施，為我國城市街道體制改革可供選擇的、有針對性的目標模式、路徑選擇等整體方案。

3．本課題研究的基本思路與研究方法

基本思路：通過政策梳理與實地調(diào)研獲取基本資料——文獻收集與分析獲取理論支持——提出相關(guān)政策設計——以案例研究與理論研究檢驗政策設計——修正、完善政策設計。

研究方法：典型案例調(diào)查研究法：選擇上海、南京、青島和武漢為典型個案，系統(tǒng)運用問卷、座談會、個別訪問等形式，對街道體制改革與社區(qū)體制改革相關(guān)問題進行廣泛調(diào)查，并對所搜集的原始材料進行統(tǒng)計分析。

比較研究法：主要是對我國街道體制的歷史沿革尤其是改革開放以來街道管理體制變革的歷程以及社會轉(zhuǎn)型、社區(qū)建設、公民社會發(fā)育成長對街道體制改革以及社區(qū)治理模式變遷的作用進行客觀分析；對我國改革開放以來全國各地街道體制改革的總體狀況進行比較分析。

理論分析法：綜合運用公共行政、“治理理論”、社會學等相關(guān)理論，對我國街道體制改革典型案例以及我國城市街道體制改革相關(guān)問題進行理論闡釋。

4．本課題研究關(guān)注的重點問題或力圖在如下幾個方面能夠有所突破：

第一，多維度、多視角全面、客觀、系統(tǒng)分析“實體化”、“虛區(qū)實街”、“取消街道”、“維持現(xiàn)狀”等幾種理論觀點以及“上海模式”、“南京模式”、“青島模式”、“武漢模式”等改革典型的各自適應程度、成效以及存在著的制度與現(xiàn)實缺陷。

第二，從建立小政府、大社會、多中介、強自治的城市基層管理目標模式出發(fā)，探討在城市街道層面構(gòu)建“以政府為主導、多方參與的現(xiàn)代治理機構(gòu)”的可行性以及如何構(gòu)建。

第三，在新體制架構(gòu)下，如何理順“政府主導的多中心治理結(jié)構(gòu)”與基層政府、與居民自治組織和社區(qū)民間組織和駐社區(qū)單位的關(guān)系，探討在街道層面實行大社區(qū)自治的可能性以及大社區(qū)與居民委員會層面社區(qū)的內(nèi)在關(guān)系。

第四，以居民滿意、人本化管理為導向，從制度建設角度，探討新體制基本運行方式，探討大社區(qū)公共服務社會化方式與途徑，以及如何使政府的公共管理與公共服務、居民自治組織的自我管理與自我服務、中介組織的社會化服務，在一個嶄新的平臺上實現(xiàn)有效地交匯與對接。

一、改革開放前30年我國城市街道辦事處歷史沿革（1949——1979）

中國城市基層組織設置大致始于民國政府時期，1930年5月，民國政府重新頒布的《市組織法》規(guī)定，市分行政院直轄市和省轄市兩類，市的基層實行“閭鄰制”；1933年重修的《市組織法》將“閭鄰制”又改為“保甲制”，“市以下設區(qū)，區(qū)之內(nèi)編為保甲?！?/p>

1．建國初期對街道體制的探索

1949年全國解放，中共接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢力進行了摧毀性的打擊，對基于保甲編成的區(qū)級建制進行了合并改組，并最終確定為一級政府。1950年 11月政務院公布的《大城市區(qū)人民政府組織通則》第一條就規(guī)定：區(qū)人民行使政權(quán)的機關(guān)為區(qū)人民代表大會（或代行其職權(quán)的區(qū)各界人民代表會議）和區(qū)人民政府。1954年9月通過的《憲法》規(guī)定了在直轄市和較大市之下設置區(qū)一級人民政府。

保甲制度取消后，基于當時嚴峻的基層管理需要，各城市紛紛成立了諸如防護隊、防盜隊、居民小組、中心小組（在居民小組之上）、居民委員會等名目不同的居民組織。直到1954年12月頒布《城市居民委員會組織條例》之后，才統(tǒng)一將城市基層居民組織的名稱統(tǒng)一規(guī)定為居民委員會，并將其性質(zhì)規(guī)定為城市基層居民群眾自治組織。

處于維護新生政權(quán)穩(wěn)定，加強對城市社會控制并進行有效管理，中國共產(chǎn)黨成功地通過制度化途徑將新生的城市政權(quán)組織延伸到街道，在街道建立起組織，并將街道組織作為對城市社區(qū)實施社會控制的重心。

在1954年12月以前，各城市的市政當局對街道組織建設各行其是，沒有形成一個統(tǒng)一的模式。就全國各城市的街道組織形態(tài)來看，大致有三種類型：一是設街政府，為城市基層政權(quán)；二是設街公所或街道辦事處，為市或市轄區(qū)的派出機構(gòu)；三是“警政合一”，在公安派出所內(nèi)設行政干事或民政工作組，承擔有關(guān)工作。

2．街道辦事處的法定化

1954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：10萬人口以上的市轄區(qū)和不設區(qū)的市，應當設立街道辦事處；10萬人口以下5 萬人口以上的市轄區(qū)和不設區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設區(qū)的市的派出機關(guān)；管轄區(qū)域一般應當同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處共設專職干部3 人至7 人，其中婦女干部1人。并且規(guī)定了街道辦事處的職責任務：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；指導居民委員會的工作；反映居民的意見和要求。

至此，國家通過立法形式對街道辦事處性質(zhì)、機構(gòu)設置、人員配備、職責內(nèi)容、管轄范圍和管轄人口等進行了整齊劃一的規(guī)定，街道辦事處建設開始走向了制度化穩(wěn)定化發(fā)展軌道。街道辦事處的普遍建立，標志著我國以市、市轄區(qū)、街道辦事處、居民委員會為主體的、國家行政力量與居民自治力量相結(jié)合的城市管理體制架構(gòu)已初步形成。

3．城市人民公社運動

從1955年到1958年人民公社運動興起之前，街道辦事處體制基本適應了當時城市社區(qū)管理的需要，并處于良性運行與健康發(fā)展的態(tài)勢。1958年興起的主要在街道層面開展的城市人民公社運動（有個別的公社是建在市轄區(qū)層面上），使街道辦事處自成立以來受到了第一次的強烈沖擊，其組織性質(zhì)、機構(gòu)設置、職責權(quán)限都發(fā)生了根本性變化。從城市人民公社所履行的職能和機構(gòu)框架來看，已經(jīng)完全由原來法定的市轄區(qū)人民政府的派出機構(gòu)演變成一級政權(quán)組織了。從公社的職能來看，主要是組織職工家屬和其他閑散人員參加生產(chǎn)和福利事業(yè)，“變消費城市為生產(chǎn)城市”，實現(xiàn)“人人都勞動，戶戶無閑人”，使之“成為改造舊城市和建設社會主義新城市的工具，成為生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的統(tǒng)一組織者，成為工農(nóng)商學兵相結(jié)合和政社合一的社會組織?！睆墓绲臋C構(gòu)設置和人員配備看，公社的行政干部由街道辦事處時期的7 人猛增至70～80人，增加了10倍以上。公社黨委下設黨辦、組織部、宣傳部、監(jiān)委、團委、婦聯(lián)，公社委員會下設工業(yè)辦、財貿(mào)辦、城管衛(wèi)生辦、行政辦等。這種狀況一直持續(xù)到1962年“大躍進”失敗后，各地城市的人民公社才先后撤消，陸續(xù)恢復了“作為國家政權(quán)機關(guān)的重要組成部分”街道辦事處。

城市人民公社運動的客觀后果，一是消滅殘存的單位體系外的一些死角，街道社區(qū)完全單位化。城市社區(qū)中通過在轄區(qū)內(nèi)組織生產(chǎn)大協(xié)作，大量興建和發(fā)展社辦企業(yè)和集體生活福利事業(yè)，組織街道居民（如家庭婦女）就業(yè)，使沒有單位歸屬的街道居民也躋身于單位體系之中。城市社會也徹底單位化了，最終使得國家與社會通過單位體制實現(xiàn)了完全重合。二是街道辦事處性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。街道辦事處改為人民公社后，原來法定的區(qū)政府派出機構(gòu)也演變成政社合一的社會組織，其實質(zhì)就是城市基層政府機構(gòu)。

4．“文革”時期

1966年5月，史無前例的“文化大革命”開始之后，各地街道辦事處相繼被造反派奪權(quán)，被改名為“街道革命委員會”，并建立街道黨委，實行黨的一元化領(lǐng)導。其職能權(quán)限、機構(gòu)設置、人員配置等再次發(fā)生重大變動。街道革委會的任務主要是“以階級斗爭為綱”，對資產(chǎn)階級進行全面專政，也就是搞外調(diào)、抓清隊、查戶口。其他任務還包括：動員居民到農(nóng)村安家落戶和知識青年上山下鄉(xiāng)；民兵訓練和征兵；處理查抄物資；組織、管理生產(chǎn)和服務工作；轄區(qū)內(nèi)的事業(yè)管理和服務，等等。

街道革命委員會的機構(gòu)設置與職能任務相適應，下設政治組、居民組、企事業(yè)組、文教衛(wèi)生組、人防辦公室、查抄辦公室等，統(tǒng)管黨、政、財、文大權(quán)，權(quán)力范圍空前擴大。當時街道革命委員會完全成為“階級斗爭”和“群眾專政”的工具。

“文化大革命”的嚴重后果表現(xiàn)在：進一步強化了單位社會，城市社區(qū)組織更趨削弱。大規(guī)模的知識青年上山下鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)閑散人員下放農(nóng)村勞動，使社區(qū)組織失去了大部分管轄對象。街道辦事處和黨委也被“造反”和“奪權(quán)”，基本上陷于癱瘓。按朱健剛的說法：“革委會雖然名義上管理整個街區(qū)，但實際上無論從政策資源和人力資源上都已經(jīng)失去對整個街區(qū)的制度化權(quán)力的控制，在‘抓革命’的過程中，街區(qū)的權(quán)力伴隨著街區(qū)內(nèi)大部分事務的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向了單位內(nèi)部，街區(qū)權(quán)力在單位之外呈現(xiàn)出幾近真空的狀態(tài)?！?/p>

“文革”結(jié)束后，1978年通過的新憲法，撤消“街道革命委員會”，恢復了街道辦事處。1979年頒布的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機構(gòu)的性質(zhì)。1980年全國人大常委員重新公布了1954年的《街道辦事處組織條例》，再次明確街道辦事處是市或區(qū)政府的派出機構(gòu)，并將街道黨委、街道辦事處、街道生產(chǎn)服務聯(lián)社分開，并確立街道辦事處的工作由民政部管理（“文革”前則歸內(nèi)務部管理）。

5．對改革開放前30年街道辦事處歷史沿革的分析

經(jīng)過建國初期的民主建政運動（街政建設）、城市人民公社運動和“文化大革命”，基本完成了“街居單位化”過程，大多數(shù)城市居民在運動中通過黨政機構(gòu)組織與動員方式被整合進大大小小的單位之中，并最終形成單位社會（亦稱總體性社會）。單位社會是與高度計劃經(jīng)濟體制相適應，在這樣的一個社會里，國家行政權(quán)力滲透到社會所有領(lǐng)域和每一角落，國家與社會高度重合在一起，政府掌握并壟斷著所有社會資源，并通過單位，按照身份制、單位制、行政制（行政級別）這三個相互關(guān)聯(lián)的核心因素進行配置，完全斷絕了社區(qū)自行發(fā)展的可能性；同時，政府把自己掌握的資金最大限度地投入了直接生產(chǎn)部門，很少或者基本不向城市基礎(chǔ)建設和生活福利事業(yè)投資，這就必然要導致“單位辦社會”，以填補“政府空位”。這使得本來應當由社區(qū)承擔的諸多社會職能而在中國的單位社會中，最終都由單位承擔起來。

6．從建國以后30年的變革軌跡看，街道辦事處具有如下基本特點

第一，在整個城市管理地位的輔助性和從屬性。在計劃經(jīng)濟時期，街居體制因其發(fā)揮的功能相對次要，是單位體制的拾遺補缺，管理和服務的對象局限于占社會少數(shù)的非主體部分“無單位人”、“邊緣人”，這決定了其作為的微不足道，因此，始終是作為城市社會管理主導體制——單位體制的補充和輔助，始終處于從屬地位；

第二，機構(gòu)性質(zhì)的多變性。從建國初期的三種組織形態(tài)，到54年統(tǒng)一由法律規(guī)定的作為不設區(qū)的市以及市轄區(qū)人民政府的派出機構(gòu)，政社合一的城市人民公社以及“文革”期間的街道革命委員會，到后來改革開放之初恢復派出機構(gòu)性質(zhì)，機構(gòu)的性質(zhì)多次發(fā)生變化；

第三，職能、編制的極不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性體現(xiàn)在：一是不同時期的街道辦事處在職能和編制上隨意性大，二是有逐漸膨脹的趨勢；

第四，法律規(guī)定缺乏權(quán)威性。1954年通過的《街道辦事處組織條例》中諸多規(guī)定（如機構(gòu)性質(zhì)、職能任務、編制等）在每次運動和社會變革中屢被突破，法律效力顯得蒼白無力，缺乏足夠的權(quán)威性。

改革開放前街道辦事處體制的上述特征都不是孤立存在的，而是有著內(nèi)在的聯(lián)系，由于法律規(guī)定的權(quán)威性缺失，其機構(gòu)性質(zhì)、職能任務以及機構(gòu)和人員編制必然處于不穩(wěn)定狀態(tài)；機構(gòu)性質(zhì)的變化又必然帶來職能和編制上的隨意性；職能的擴大則必然帶來機構(gòu)和人員編制的膨脹；上述因素的不確定、隨意性，又使法律規(guī)定進一步喪失其應有的權(quán)威性。

改革開放前30年街道體制變遷說明，街道辦事處作為我國行政組織架構(gòu)中最低的一個層級，是國家行政權(quán)力與基層社會互動的基礎(chǔ)平臺，因而最容易受到政治運動和社會變革的沖擊，也是所有行政組織中最不穩(wěn)定的一個部分。所以，以經(jīng)濟體制改革為先導的社會全方位改革全面展開后，整個社會面臨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，街道體制再次發(fā)生變革甚至是深刻變革就成為必然。

二、街道辦事處體制改革30年歷程回顧（1979——2008）

關(guān)于改革開放以來街道辦事處30年的變化，我們既沒有用“變遷”，也沒有用“沿革”，而是用“改革”來加以闡釋，這是因為：其一，改革開放以來街道辦事處的一切變化都是在改革的大背景下進行的，也是個地方城市依據(jù)各自的具體需要，從構(gòu)建和諧社會，謀求社區(qū)有效治理的目的出發(fā)，順應形勢發(fā)展要求做出的主動的理性行為，而非動員式的、非理性行為。其二，這30年街道體制改革都是在現(xiàn)代理論指導下進行的，國家與社會關(guān)系理論、管理主義理論、公民社會理論、社區(qū)理論以及治理理論成為了改革開放后不同時期街道體制改革的理論基礎(chǔ)。這是區(qū)別改革開放前后街道辦事處變化的根本所在。

對于街道辦事處這30年的改革情況，我們也沒有完全按照時間順序加以闡述分析，而是用總論的形式加以概括描述。

（一）街道辦事處改革的必然性分析

發(fā)生在城市里的經(jīng)濟、政治（行政）和社會領(lǐng)域中的改革開放，給城市帶來了全面的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，帶來了各方面利益關(guān)系的不斷調(diào)整和分化，帶來了城市經(jīng)濟社會生活的巨大變化，城市基層社會管理也出現(xiàn)了諸多新領(lǐng)域和新情況，街道辦事處所處的社會歷史條件以及所承擔的歷史任務均發(fā)生了根本性的變化。

1．單位體制的衰落。具體表現(xiàn)在：單位對政府的行政隸屬關(guān)系和依賴性日益弱化；職工對單位的利益依附日益弱化；單位對職工的利益關(guān)系的整合功能日益弱化。這種體制以及功能的衰落導致了單位不再也不能辦社會，其大量社會職能逐步被剝離，流向街道，流向社區(qū)，流向社會，“單位人”逐步轉(zhuǎn)化為“社區(qū)人”、“社會人”。城市社區(qū)地位得到提升，作用開始彰顯，街居體制成為了“后單位時期”社會整合的基礎(chǔ)平臺。

2．城市社會問題大量涌現(xiàn)。伴隨著城市化進程加快，城市的規(guī)模急劇增大，城市功能得到了迅速的擴展，這就不可避免地產(chǎn)生了大量的城市問題。外來民工、流動人口的管理問題；伴隨著企業(yè)改制而出現(xiàn)的大量下崗、失業(yè)問題；大量舊區(qū)改造、新區(qū)建設和城市文明觀念傳播過程中的社會動員問題；關(guān)注和救助各類社會弱勢群體問題；老年養(yǎng)老和社會保障問題，等等。這些問題的解決關(guān)乎民生，關(guān)乎社會基層穩(wěn)定，進而關(guān)乎到我們改革開放大業(yè)能否可持續(xù)深入進行。上述諸多社會問題的解決離不開街居體制作用的發(fā)揮，街道辦事處也成為了進行基層社會管理、維護社會基本穩(wěn)定的最前沿。

3．社區(qū)建設任務繁重。1986年率先在城市展開的社區(qū)服務以及隨后普遍開展的社區(qū)建設，是在新形勢下的社會重建運動，其內(nèi)容之多，涉及范圍之廣，程度之深都是前所未有。如社區(qū)民主政治、社區(qū)服務、社區(qū)文化、社區(qū)安全、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)就業(yè)等；伴隨著社區(qū)建設的推進，產(chǎn)生了諸多新的社會關(guān)系要理順，新的社會矛盾要協(xié)調(diào)、要解決。如日益復雜多變的社區(qū)業(yè)主（業(yè)主委員會）與物業(yè)公司之間、社區(qū)居民之間、社區(qū)居民與社區(qū)單位之間、社區(qū)居民與政府管理部門之間的矛盾，等等。由于街道辦事處負有指導居民委員會的法律義務，因而最初在居民委員會層面上開展的社區(qū)服務和社區(qū)建設任務，責無旁貸地由街道辦事處承擔。

4．精神文明建設日益突出。隨著改革所推動的物質(zhì)文明建設迅速發(fā)展，城市精神文明建設和居民的精神需求問題日漸突出，創(chuàng)建文明城市，提升社區(qū)居民文明素質(zhì)，滿足居民日益增強的精神文化需求日益迫切。

上述歷史條件和歷史任務變化，使得街道辦事處職能膨脹，任務加重，責任加大。但相關(guān)法律和制度規(guī)定的街道辦事處職權(quán)仍停留在長期計劃經(jīng)濟體制下作為單位體制輔助地位的限定，與新形勢、新任務相比，街道辦事處的職權(quán)以及各種資源（人、財、物、制度、信息等）嚴重不足，職責與權(quán)限嚴重失衡，條塊分割、條塊矛盾普遍存在。這導致在城市實際管理中，“看得見、摸得著、無權(quán)管”，“有權(quán)管、看不見”的現(xiàn)象普遍存在，造成了“有能力管的無權(quán)管、有權(quán)管的無能力管”的局面，城市管理顯現(xiàn)“縱向管不到底，橫向管不到邊”的嚴重弊端。因而，從體制上徹底改變這一問題也就成了改革開放后第一輪街道辦事處改革根本出發(fā)點。

（二）第一輪改革：“兩級政府，三級管理”

1．“兩級政府，三級管理”：上海與北京的實踐

改革首先是在遇到問題尤為突出的特大城市上海和北京開始，其改革模式被學者們高度概括為“兩級政府，三級管理”。

上海是“兩級政府，三級管理”體制改革的始作俑者。1994年開始探索、試水，1997年1月，上海市第十屆人大常委會通過了《上海市街道辦事處條例》，用法律的剛性對這一新體制加以確立。新體制的重點和核心是強化政府在街道層面（第三級）的行政權(quán)力和行政職能，從而實現(xiàn)城市基層社會有效管理。實現(xiàn)途徑是推動市、區(qū)兩級政府及職能部門的權(quán)力下放和分權(quán)，實現(xiàn)管理重心下移?！皺?quán)隨責走，事隨費轉(zhuǎn)”是這一體制的通俗寫照。其主要舉措有：第一，逐步擴大“街道辦”的管理權(quán)限，相應配套下放人、財、物的支配權(quán)；第二，在區(qū)（縣）職能部門的派出機構(gòu)與“街道辦”機構(gòu)對應設置的基礎(chǔ)上，逐步明確區(qū)政府與“街道辦”之間、“條”與“塊”之間職責與事權(quán)的劃分，努力做到統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主，按照權(quán)責一致的原則，由“街道辦”對轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性的工作負全面責任；第三，重組“街道辦”所設機構(gòu)，推進“政企、政事、政社”職能三分開，更好地發(fā)揮各類組織在社區(qū)建設和管理方面的作用；第四，探索建立“街道辦”綜合執(zhí)法管理隊伍，尤其在環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市容市貌、社會治安、房產(chǎn)物業(yè)、外來人口等方面，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法和綜合管理的效能，強化“街道辦”的行政管理職能。

北京市街道體制改革始于1998年，其主要內(nèi)容可高度概括為“一個確立，兩個賦予，三個分開”，“一個確立”，即確立街道辦事處對轄區(qū)管理負總責地位，實質(zhì)就是“以塊為主，融條于塊”的制度變革。二是“兩個賦予”，即賦予街道辦事處對職能部門派出機構(gòu)的領(lǐng)導權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，對轄區(qū)內(nèi)管理機構(gòu)工作的監(jiān)督權(quán)；賦予綜合執(zhí)法權(quán)?！叭齻€分開”，即實行政企分開，政事分開，政社分開。成立了 “城區(qū)管理委員會”，作為整個街道工作的協(xié)商議事機構(gòu)。

“上海模式”在全國產(chǎn)生了重大影響，大多數(shù)城市基本按“兩級政府，三級管理”的思路對街道辦事處體制進行了改革，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

2．“兩級政府，三級管理”改革成效與局限分析

（1）“兩級政府，三級管理”改革的成效

第一，“兩級政府、三級管理”實施后，街道辦事處管理權(quán)限得到明顯加強，這有利于街道辦事處整合和調(diào)動社區(qū)內(nèi)各種資源，也加強政府在社區(qū)管理第一線的人力、物力和財力投入，不僅帶來了基層行政管理者工作的極大熱情，也提高了政府的行政權(quán)威和行政效能。能夠在短時間內(nèi)提高了城市管理效率，解決了諸多社會問題，推動了社區(qū)發(fā)展。

第二，改進了“街道辦”管理上的“條塊協(xié)調(diào)”，在“街道辦”內(nèi)建立了全面對應于區(qū)政府派出機構(gòu)的部門設置，實行對派出機構(gòu)的雙重領(lǐng)導。形成了“以塊為主、條塊結(jié)合”的機構(gòu)組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊端，對實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。

第三，在一定程度上實現(xiàn)了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區(qū)管理框架，有利于推動社區(qū)建設、加快社區(qū)發(fā)展。

（2）“兩級政府、三級管理”的困惑

第一，法律上的困惑。法律上的困惑首先來自于對現(xiàn)行法律規(guī)定的突破。1954年《街道辦事處組織條例》和1979年的《地方組織法》都明文規(guī)定了街道辦事處是派出機關(guān)，而非一級政府。從字面上看，“兩級政府、三級管理”的提法只承認市、區(qū)“兩級政府”，把“街道辦”視為一級“管理”機構(gòu)，而非一級“政府”，但從邏輯上講，能夠行使國家一級管理權(quán)能的主體，只能是一級政府。故“三級管理”必然蘊涵著“三級政府”的含義在里面。實際上，確立“街道辦”對轄區(qū)管理負總責地位，由“街道辦”對轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性的工作負全面責任，能擔當此任的只能是一級政府。其次，在相關(guān)法律對“街道辦”本身該做什么、不該做什么缺乏明確的規(guī)定，這導致“街道辦”往往難以依法行政，“以行政代替法律”或越權(quán)管理等現(xiàn)象時有發(fā)生。

第二，基層社會管理上的困惑。這種困惑根本體現(xiàn)在“街道辦”與市、區(qū)政府職能部門之間存在著“條塊關(guān)系”矛盾沒有得到根本緩解。“兩級政府、三級管理”的體制雖然初步調(diào)整了“條塊關(guān)系”，但長期沿襲下來的“條條統(tǒng)治”依然是支配城市行政機器運轉(zhuǎn)的主導思維方式，“條條”能指揮“塊塊”，而“塊塊”卻監(jiān)督不了“條條”，雙重管理實際上發(fā)揮不了作用。按照新的制度設計，原本應該是“以塊為主、條塊結(jié)合、條包塊管”，但在實際工作中往往是“條管塊包”。市、區(qū)政府的職能部門經(jīng)常把任務推給“街道辦”，但“下任務不下權(quán)”、“下事情不下錢”；于是，“街道辦”承擔了大量工作，卻吃力不討好，“塊”上工作做好了職能部門報成果，“塊”上工作不到位，板子打在“街道辦”身上。

第三，社區(qū)自治上的困惑。放大社會公共空間，擴大基層民主自治，做大做強社區(qū)，構(gòu)建和諧社會，是市場經(jīng)濟體制下社會發(fā)展的必然。而“兩級政府、三級管理”體制強化了“街道辦”的行政管理職能，強化行政權(quán)力在社會管理中的作用，必然擠占社會公共空間，導致社區(qū)群眾自治組織的社區(qū)居民委員會行政化，社區(qū)自治也日益脫離本質(zhì)規(guī)定。在“兩級政府、三級管理”體制下，“街道辦”成了社區(qū)管理實質(zhì)上的唯一主體，而處于“街道辦”的行政領(lǐng)導之下的“居委會”卻在很大程度上缺乏自主權(quán)。再加上“街道辦”的財政撥款是社區(qū)服務的主要資源，因此“居委會”的社區(qū)服務活動只能以“街道辦”的指示為主，而不能按照居民的自主意愿安排社會服務。結(jié)果“街道辦”與社區(qū)居民之間無法形成良好的互動，社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展的參與熱情不高，現(xiàn)實中間的街道辦事處與基層自治組織（含村民委員會）的關(guān)系嚴重背離法律規(guī)范，長此下去，基層自治組織的自我管理、自我教育、自我服務的自治功能終將不復存在。

（3）“兩級政府、三級管理”體制改革存在的缺陷

上述困惑說明，“兩級政府、三級管理”體制改革在如下方面存在難以克服的缺陷：

第一，改革的目標和價值取向存在缺陷。從上海、北京以及全國各地 “兩級政府，三級管理”體制改革實踐看，體制改革的目標導向是單一的，就是解決街道辦事處職責與權(quán)限不對等、權(quán)小責大、條塊分割問題；其價值取向也是單一的，就是通過管理重心下移，加大街道辦事處權(quán)重，以強大的行政權(quán)力提高基層社會管理成效，進而維護社會穩(wěn)定，為改革開放的深化提供社會穩(wěn)定基礎(chǔ)；由于改革的目標和價值的單一性，決定了改革的理論研究者和決策者的思路是直線式的，“缺什么補什么”就成為有針對性的政策選擇，缺少權(quán)力，我權(quán)力下放；缺少人手，我增加編制；缺少資金，我增加財政撥付，加大返還比重??而街道體制改革的目標和價值取向顯然并不是單一的，而是多元的，不僅有機構(gòu)、人員精簡，構(gòu)建服務型政府的行政目標，而且有擴大社區(qū)自治范圍，提高社區(qū)自治程度的政治目標；還有化解社會問題，解決社會問題，構(gòu)建和諧社區(qū)、和諧社會等社會目標。只強調(diào)一個目標和一種價值，必然導致對其他目標和價值的忽視和一定程度的侵害。這在以往實踐中已經(jīng)充分證實了的客觀現(xiàn)實。

第二，改革指導思想及所依據(jù)的理論存在缺陷。“兩級政府、三級管理”體制改革的指導思想是通過強化街道辦事處行政權(quán)力，實施管理重心下移，以求社會問題和矛盾的解決，達到社會管理的有序與穩(wěn)定。這實際上帶有濃厚行政全能主義的傳統(tǒng)色彩，政府仍然扮演著無限政府的角色，越位包攬了許多不該管也難以管好的事務，政府在社區(qū)事務中同時扮演著政策的制定者、組織服務項目的提供者和問題的裁判者等多重相互矛盾的角色。

這種改革的指導思想顯然來自于行政管理主義理論。管理主義強調(diào)管理的工具理性，既強調(diào)成本與收益之間關(guān)系，追求效率至上；追求政府角色范圍最小化，即政府應當掌舵而不是劃槳；主張政府職能市場化，即政府對社會所需要的公共物品承擔的是供給責任，而非親自動手、直接生產(chǎn)；崇尚的價值觀念是“顧客”滿意；實現(xiàn)途徑是減政放權(quán)，流程再造。

“兩級政府、三級管理”體制由于過分重視由上而下的行政流程再造，以及技術(shù)理性與效率的提升，因而彰現(xiàn)的是效率價值，輕視街政與其政治、社會與文化生態(tài)環(huán)境之間的深層關(guān)聯(lián)，致使公民意識的培育、公民責任的塑造和政治效能感的提升成績不彰，而社區(qū)居民在相當程度上仍停留在“冷漠的旁觀者”、“乘機的搭便車者”的角色上。街道官員除了能夠說出應使“顧客”滿意的工作目標，尚未清晰地意識到自身工作所應擔負的直接增進與維護社會公平、正義、自由、人權(quán)與幸福的使命。從這一角度說，如果街政社會化研究僅僅停留在管理主義的層面上，那么它就還是形式的、表層的和工具性的，而不是實質(zhì)的、深層的和價值性的。

第三，體制結(jié)構(gòu)本身存在缺陷?！皟杉壵壒芾怼斌w制受制于三個方面的制約而難以有所作為：一是來自城市管理層次不宜超過兩個的城市管理規(guī)律制約，西方發(fā)達國家城市治理幾百年的經(jīng)驗表明，兩級政府管理模式不僅可以保證城市規(guī)劃發(fā)展的整體性、一致性，而且可以減少管理層次，降低行政成本，提高行政效率；二是來自我國行政改革目標的政治制約，十六大報告明確將切實解決（縱向）機構(gòu)層次過多作為政府機構(gòu)改革的一個重要目標，十七大報告提出了“減少行政層次，降低行政成本”作為加快行政管理體制改革的一個重要目標；三是來自社區(qū)自治和公民社會發(fā)展的現(xiàn)實制約，當前，尋求政府行政力量與企業(yè)市場力量和社區(qū)自治、民間組織等社會力量有機結(jié)合，實現(xiàn)社會善治已成為當今世界潮流，也成為我國各項改革發(fā)展方向，而將街道辦事處建設成為一級政府，在一定程度上擠占了社會自治的空間，導致現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中三大力量的不均衡，從而達不到社會善治。

目前，“兩級政府、三級管理”體制所面臨的矛盾和問題十分突出，已經(jīng)到了必須加以完善和改革的地步。

（三）第二輪改革：“街道社區(qū)化”

1．全國各地“街道社區(qū)化”改革實踐

第二輪街道體制改革大致始于21世紀初，改革的動機和目標取向正是為了解決“兩級政府、三級管理”體制所存在的缺陷以及由此缺陷所帶來的問題與矛盾。按發(fā)生的時間先后順序分別介紹如下：

（1）“青島模式”

“青島浮山后模式”。青島街道體制改革始于2001年，此年4月，在青島市新建最大規(guī)模安居工程的浮山后社區(qū)，不再設置“街道辦”，而是建立起了全新的社區(qū)管理體制，這一新體制被概括為“一個核心、三套工作體系”?！耙粋€核心”，即“社區(qū)黨工委”，作為中共市北區(qū)委的派出機構(gòu)，是所轄區(qū)域內(nèi)多種組織的領(lǐng)導核心?！叭坠ぷ黧w系”，一是社區(qū)自治工作體系─“社區(qū)委員會”，社區(qū)自治組織“社區(qū)代表大會”的常設理事機構(gòu)，由“社區(qū)代表大會”選舉產(chǎn)生，下設辦公室和社區(qū)服務、文化教育、計劃生育、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個委員會。二是行政事務工作體系─“社區(qū)事務受理中心”，區(qū)政府職能部門的派出人員組成，承接社區(qū)中的行政執(zhí)法、行政管理職能，負責城市管理、綜合治理、計劃生育、民政、財稅、司法、社會保障、文教衛(wèi)生等行政事務。三是社區(qū)服務工作體系─“社區(qū)服務中心”，“負責社區(qū)服務的組織、管理和協(xié)調(diào)，開展便民利民服務活動。這4套工作體系職責明確，互相支持，密切配合，各司其職，充分發(fā)揮各自的效能。

“青島江蘇路模式”。2004年市南區(qū)江蘇路“街道辦”改變了功能和地位，成立了“江蘇路社區(qū)公共服務委員會”，被媒體和專家稱為國內(nèi)首個社區(qū)公共服務委員會。它由政府派出人員、社區(qū)自治組織負責人和社區(qū)單位（企業(yè)）代表三部分人員構(gòu)成，“社區(qū)公共服務委員會”主要擔負公共管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查3項職能。服務管理就是接受區(qū)政府的委托，對轄區(qū)的公共設施、公共服務和公共福利項目行使管理職能，同時為各部門、單位和社區(qū)居民做好服務工作；組織協(xié)調(diào)就是協(xié)調(diào)政府部門、社會及社區(qū)各方面的利益關(guān)系，組織地區(qū)性的社會管理和公共服務領(lǐng)域的活動等；監(jiān)督檢查就是對行政部門為社區(qū)居民服務的質(zhì)量進行考評。下設“黨群工作部”和“社區(qū)公共服務中心”?！包h群工作部”主要負責社區(qū)內(nèi)黨員的管理、學習，“社區(qū)公共服務中心”則在安全與司法、市容與環(huán)境、人口與健康、家政與公益、就業(yè)與保障等8個方面為社區(qū)居民提供“一站式”公共服務。

（2）“南京模式”

“南京模式”是指南京市在白下區(qū)淮海路街道辦事處進行的體制改革試點，始于2002年。改革的出發(fā)點被學者概括為“政府依法行政、社區(qū)依法自治”，其總體思路和目標是：“理順一個關(guān)系，堅持兩個依法，實現(xiàn)兩個歸位，強化社區(qū)自治功能，實現(xiàn)社會的有效管理”?！袄眄樢粋€關(guān)系”就是要理順政府、社會、市場與社區(qū)的關(guān)系；“兩個依法”就是政府依法行政，社區(qū)依法自治；“兩個歸位”，一是政府行政管理職能“歸位”，即把涉及行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門，二是政府社會化職能“歸位”，即把原來由政府管理的社會化職能歸位給社區(qū)，把一些社會公益性服務工作交給專業(yè)化的社區(qū)工作者承擔。

淮海路街道辦事處改革分三個步驟進行：第一步，建立社區(qū)行政事務受理中心。該中心是區(qū)政府有關(guān)職能部門在轄區(qū)政務服務的平臺，內(nèi)設勞動保障、民政事務、計生服務、城建、市容、司法行政等與群眾關(guān)系密切的政務“窗口”，其工作人員由區(qū)政府有關(guān)職能部門派出，按職能分工受理和處理行政事務；第二步，對街道職能進行全面梳理和移交。屬于行政管理和行政執(zhí)法職能全部歸口移交給相關(guān)部門；屬于社會性、群眾性的工作，按照“費隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責走”的原則，進行“責、權(quán)、利”的移交，由社區(qū)全面承接；第三步，撤銷街道辦事處。原街道辦事處涉及行政職能的各個科室全部摘牌。

（3）“北京模式”

“北京模式”是指在魯谷社區(qū)進行的街道體制改革試驗，又稱為“魯谷社區(qū)模式”。魯谷社區(qū)被媒體和學者稱為全國“第一個街道層面的民主自治社區(qū)”?！棒敼壬鐓^(qū)模式”在石景山區(qū)街道區(qū)劃調(diào)整、在魯谷需要增設一個街道辦事處情況下進行的體制創(chuàng)新，改革始于2003年。其基本創(chuàng)新點是：“理順一個關(guān)系，堅持兩個依法，構(gòu)建三個體系，實現(xiàn)兩個歸位，”創(chuàng)建“小政府、大社區(qū)，小機構(gòu)、大服務”的城市基層管理模式。

“理順一個關(guān)系”，就是通過體制改革，在社區(qū)進一步理順政府、社會和市場的關(guān)系，實現(xiàn)“政事”和“政社”分開（魯谷改革前，北京市已成功地對街道辦事處經(jīng)濟職能進行了剝離，政企已經(jīng)分開）。“堅持兩個依法”，就是政府依法行政，社區(qū)依法自治。“構(gòu)建三個體系”，就是建立堅強有力的社區(qū)黨的核心——社區(qū)黨工委，作為區(qū)委的派出機構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性工作負全責；建立精干、勤奮、務實、高效的社區(qū)行政管理機構(gòu)——社區(qū)行政事務管理中心，作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，對轄區(qū)城市管理、社區(qū)建設及社會事務實施管理、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督和服務；建立充滿生機與活力的社區(qū)自治工作體系——社區(qū)代表會議及其委員會，根據(jù)《魯谷社區(qū)代表大會章程》，選舉產(chǎn)生，作為代表魯谷社區(qū)廣大居民和社會單位利益的群眾性自治組織，承接政府剝離出來的部分社會事務，監(jiān)督政府依法行政。實現(xiàn)“兩個歸位”，一是政府行政管理職能歸位，把目前街道本不應該承擔的各項帶有行政審批和執(zhí)法的職能，經(jīng)梳理后歸位于政府，建立“責、權(quán)、利”相統(tǒng)一的新型“條塊”關(guān)系；二是將部分社會管理職能歸位，把原來由政府直接管理的有關(guān)社會事務歸還社會，逐步交由社區(qū)自治組織和社團組織承擔，實現(xiàn)黨和政府及群眾自治組織對社區(qū)的有序和高效管理。

（4）“武漢模式”

“江漢模式”?！敖瓭h模式”是指在武漢市江漢區(qū)所進行的街道體制改革創(chuàng)新，旨在探索建立一種行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制結(jié)合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。主要是通過文件協(xié)議重新規(guī)范“街道辦”、市及區(qū)政府職能部門與“居委會”之間的關(guān)系。一方面，落實《城市居民委員會組織法》賦予“居委會”的自治權(quán)，收縮“街道辦”對社區(qū)的行政控制，對“居委會”落實人事權(quán)、資金支配權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)，建立“居委會”對“街道辦”的評議考核制度；另一方面，讓區(qū)政府職能部門調(diào)整與社區(qū)的關(guān)系，真正做到合作協(xié)助，而不是行政部門對社區(qū)指派工作任務，區(qū)政府的職能部門如果要到社區(qū)開展工作，應作到“工作人員配置到社區(qū)、工作任務落實到社區(qū)、服務承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費劃撥到社區(qū)”。

“百步亭花園社區(qū)”模式。百步亭花園社區(qū)是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程，百步亭花園社區(qū)管理模式最大的創(chuàng)新是不設“街道辦”，而改設“百步亭花園社區(qū)管理委員會”，這是一個半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區(qū)政府授權(quán)“管委會”直接履行基層政府的部份職能，領(lǐng)導、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)組織及各項活動。所謂半自治是指“管委會”由百步亭花園社區(qū)各自治組織負責人、各管理機構(gòu)負責人和業(yè)主代表組成。“管委會”與“街道辦”有著本質(zhì)不同。首先，“管委會”根據(jù)江岸區(qū)政府的授權(quán)履行的行政管理職能僅是“街道辦”的政府職能之一部分。其次，“管委會”不是江岸區(qū)政府的派出機構(gòu)，不具有“街道辦”的法律地位。再次，“管委會”的組成人員不同于“街道辦”。

2．“街道社區(qū)化”體制改革成效與缺陷分析

（1）“街道社區(qū)化”體制改革取得的成效

上述街道體制改革舉措（除了“江漢模式”外），都不再保留街道辦事處稱謂，而以“社區(qū)”冠名之，其本質(zhì)是促進街道辦事處社會化、社區(qū)化，并最終為社區(qū)管理所替代，為社區(qū)體制所取代，這是一個必然的歷史發(fā)展趨勢，也是街道辦事處改革的根本方向。雖然上述改革都是局部的試點，但已獲得良好的社會成效：

第一，將社區(qū)建立在街道層面上，強化社區(qū)理念。不僅可以扭轉(zhuǎn)計劃經(jīng)濟體制下政府辦社會的傳統(tǒng)觀念，突出大社區(qū)理念，使社區(qū)建設在更大的平臺上展開，而且強化社區(qū)民主自治，既與國際接軌，又具有鮮明的時代特征，為創(chuàng)建新型社區(qū)管理模式注入了科學先進的理念。一是政府職能轉(zhuǎn)變，行政管理層次減少，管理成本降低；二是在議行分設的基礎(chǔ)上，建立了專業(yè)社會工作機制，社區(qū)自治能力提高。特別是撤銷街道辦事處后，改變了居委會幾十年處處依賴街道的傳統(tǒng)工作模式，職能部門工作由社區(qū)評議，開辟了社區(qū)依法民主自治的新路子。

第二，精簡機構(gòu)人員，提高行政效能。“南京模式”和“青島模式”分別減少了一個行政層次；魯谷社區(qū)將內(nèi)設機構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個科室改為“三部一室”，機構(gòu)數(shù)量減少了73%；在公務員編制人數(shù)上，減少為39人，與同類情況相比減少了57%（北京市同等規(guī)模街道的90人左右）。通過改革，不僅精簡了機構(gòu)與人員，減少了管理環(huán)節(jié)，提高了行政效率，降低了政府管理成本，更重要的是調(diào)動了人的潛能和發(fā)揮整體效能，為構(gòu)建“小政府、大社區(qū)，小機構(gòu)、大服務”的管理體制奠定了基礎(chǔ)。

第三，通過職能歸位，理順內(nèi)外關(guān)系。各個“街道社區(qū)化”體制改革試點區(qū)，均按照“政企、政事、政社”三分開原則，對街道辦事處承擔的政府行政執(zhí)法、行政審批和行政管理職能進行了逐條梳理，屬于區(qū)有關(guān)職能部門履行的全部歸還給有關(guān)職能部門，屬于社區(qū)自治組織、民間組織和事業(yè)單位履行的職能分別歸還給這些組織。

第四，創(chuàng)建大社區(qū)民主自治組織，強化基層民主自治功能?！敖值郎鐓^(qū)化”改革，使得街道辦事處不再成為市、區(qū)兩級政府有關(guān)職能部門攤派或下放行政管理事項的漏斗，有效地克服了社區(qū)日益嚴重的行政化傾向，使社區(qū)居民委員會回歸其自治本質(zhì)屬性，有利于社區(qū)自治功能更好的發(fā)揮。同時，通過在大社區(qū)層面成立的居民議事機構(gòu)，拓寬了居民參與的渠道，提升了居民參與的層次，有利于基層民主自治的進一步發(fā)展。

（2）目前街道社區(qū)化改革的不足與缺陷分析

上述“街道社區(qū)化”改革模式雖然減少了城市行政層級，符合行政體制改革目標，并且在適宜的體制、制度環(huán)境下，有利于社會自治力量的發(fā)育生長和社會力量參與城市公共事務和公共服務機會和空間，彌補政府公共服務能力不足和調(diào)控不足問題，有利于政府改革目標的達成，建立小政府大社會的行政改革價值取向。但在實踐中遭遇如下困難：

第一，對區(qū)政府及其職能部門的執(zhí)行力和公共服務能力提出嚴峻挑戰(zhàn)。雖然城區(qū)政府作為城市的基層政府，法理上應是直接接觸居民群眾的行政主體，但由于長期習慣于居中位置，習慣于幕后運作、指揮、下派，缺乏直接執(zhí)行與提供公共服務的實踐經(jīng)驗，因而就目前實際來看，區(qū)政府各個職能部門離開街道辦事處的依托，其管理能力和公共服務能力將大打折扣，難以應對居民群眾日益增長的多元化的公共服務需求；

第二，是取消街道辦事處以后的社會管理需要有較強自治能力和自治水平的社區(qū)自治組織以及相對發(fā)育成熟的民間社會機構(gòu)為組織支撐，這與社區(qū)自治水平不高和民間社會組織發(fā)育不成熟、力量不夠壯大以及居民公共意識、覺悟相對缺失的現(xiàn)實差距過大。

第三，取消街道辦事處后的制度保障、公共服務由誰來承擔等諸多問題都需要認真對待?？傊?，取消街道辦事處為時尚早。

在上述實踐探索之外，還有一種“虛區(qū)實街”的理論研究成果，有必要加以分析?！疤搮^(qū)實街”理論的基本主張是：鑒于三級政府管理層次過多，現(xiàn)有的基層政府區(qū)政府與廣大居民“距離”較遠，主張在適度調(diào)整、擴大現(xiàn)有街道幅度基礎(chǔ)上，將區(qū)政府改為市政府的派出機構(gòu)，并縮減其職能，而將街道辦事處改為街道政府，實行新的城市兩級管理體制。由于其調(diào)整的層次多、范圍廣、法律突破難度大，且工程浩大，因此，到目前尚無一個地方用于實踐。

“虛區(qū)實街”雖然遵循國際上城市兩級治理的規(guī)律，符合國際大城市治理的趨勢，也切合控制甚或減少行政層次、降低行政成本的我國行政改革總體目標，但是，第一，將遭遇現(xiàn)有法律規(guī)定的障礙，該種方案的實施需要修改、調(diào)整諸多的現(xiàn)有法律規(guī)范，即使在對法律做出重新修訂之后，仍需要大量的后續(xù)工作要做，難度極大；第二，這種改革是對我國現(xiàn)有城市行政體制的“顛覆性”地重構(gòu)，涉及到市、區(qū)、街道三個層面，改革的力度、幅度和難度過大，不易把握，搞不好會出現(xiàn)較大的社會震蕩。第三，這種改革模式成效的長期性與現(xiàn)行干部追求政績的迫切性相背離，這也是此種方案至今沒有一個地方付諸于實踐的根本原因所在。

三、建立政府主導、多方參與的公共治理結(jié)構(gòu)——街道體制變革價值取向與目標選擇

1、城市街道體制變革目標價值取向

中國城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，城市化進程加快、社區(qū)自治強化、社會組織發(fā)育成長等多重作用下的街道體制改革目標價值取向顯然不是單一的，而應是多元的，理應包括民主政治目標、行政管理目標、社會建設目標以及精神文化目標幾大結(jié)構(gòu)性部分，民主政治目標是擴大城市基層公共空間，完善社區(qū)自治，培育和發(fā)展社會組織，等等；行政管理目標是轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層次，降低行政成本，提高行政效率，建設服務型政府，實現(xiàn)社區(qū)與社會的有效治理，等等；社會建設目標是在黨的領(lǐng)導下、在法律范圍內(nèi)的社區(qū)充分自治，公民社會和社會組織得到充分發(fā)育，社會問題和社會矛盾能夠通過社會（社區(qū)）的民主協(xié)商機制、市場的競爭機制、法律機制和行政機制加以化解，等等；精神文化目標是弘揚愛國主義、集體主義精神，崇尚公共意識，倡導公共責任，增強社區(qū)的認同感與歸屬感，等等。

這些目標之間并不是孤立存在的，而是有必然內(nèi)在的聯(lián)系，因此，街道體制改革必須有機整合上述改革的多重目標，體現(xiàn)多元價值取向，不能有所偏廢。否則，改革就難以取得長久績效，或隨收一時成效，也難以持久，并且必然帶來其他問題和矛盾。

多元化改革目標定位和價值取向就決定了對街道辦事處體制改革不能就街道改革而街道改革，而應將街道體制改革與市區(qū)兩級政府體制改革和社區(qū)體制改革有機結(jié)合起來，或者說，要將街道體制改革放到整個城市社會管理體制改革中，放到國家行政體制改革與社會（社區(qū)）體制改革中通盤考慮，科學籌劃，方能取得實質(zhì)上的成效。

基于上述認識，我們認為，現(xiàn)在街道體制改革基本選擇模式是：著眼于轉(zhuǎn)變職能、減少層次，強化服務、理順關(guān)系，整合資源，通過體制和制度創(chuàng)新，在街道層面上構(gòu)建起“政府主導、多方參與”的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)小政府、大社會、多中介、強自治的城市基層社會治理模式。

2．街道體制改革的理論依據(jù)

在對國家與社會、政府與市場關(guān)系進行厘清基礎(chǔ)上，當代西方公共管理理論、治理理論的一個突出特征是：不再囿于對國家與社會、政府與市場關(guān)系誰至上和以誰為主的傳統(tǒng)認識，而是尋求三者之間的有效合作；同時強調(diào)：政府不再是社會治理的唯一權(quán)力中心，政府也不是社會公共事務和公共服務唯一提供者；良好的社會治理（即善治Governance）是由多方參與并通過參與多方結(jié)成伙伴關(guān)系相互協(xié)商、合作的結(jié)果。從西方基層社會治理的現(xiàn)實來看，小政府、大社會、多中介是西方各國較為通行的治理模型。

從一般的政治原理來看，一個比較成熟的社會管理，都會努力尋求國家有效治理的社會基礎(chǔ)。國家權(quán)力并不試圖滲透到社會的每一個角落，相反，容許社會自治因素的存在和發(fā)展，并有意識的與之銜接成為一個比較完善的社會治理體系。尤其在當前市場化、法治化、多元化的時代，國家行政權(quán)力更不可能完全、直接的滲透到社會的最基層、滲透到最基本的社會組成單位之中，社會各種形式的自治是現(xiàn)代社會治理的重要基礎(chǔ)。實踐證明，有效的社會治理并不是通過的國家權(quán)力的無限擴張來完成，而是通過合理范圍內(nèi)的國家權(quán)力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互合作來實現(xiàn)。社會自治已經(jīng)成為社會管理的一個重要組成部分。在社會自治的發(fā)展中，社區(qū)的自治發(fā)展最具戰(zhàn)略意義，在社區(qū)自治中，社區(qū)能夠比較有效的聚集各種自治要素和自治資源，成為社會與國家合作治理的重要載體。因此，從根本上講，民主自治決不僅僅是政治范疇的問題，也是社會管理的重要元素，成為社區(qū)有效治理的至關(guān)重要的主體，也為基層社會的治理拓展了新的載體。

近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務型政府建設，非政府公共組織迅速發(fā)展，基層民主自治、公共意識和公共責任強化以及公民意識的倡導與覺醒等，整個社會治理以開始呈現(xiàn)了多方參與的雛形，并在城市社區(qū)治理、社會危機處理、公共事業(yè)發(fā)展等多方面已獲得了初步成效。因此，我們認為，多元治理理論理應成為街道體制改革的重要理論依據(jù)，并用此理論指導具街道體制的具體改革。

3、街道辦事處體制改革具體舉措

（1）街道辦事處組織變革

街道辦事處體制改革的關(guān)鍵是組織再造，我們主張在原有區(qū)域范圍內(nèi)，通過制度設計，改變其原來區(qū)政府派出機構(gòu)的性質(zhì)，按照現(xiàn)代治理理念，建立起以政府為主導、社會多方共同參與的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)，機構(gòu)的名稱可稱為“公共服務委員會”或“公共管理委員會”，名稱應彰顯“公共服務”內(nèi)涵與特色。治理機構(gòu)設主任1名，副主任若干名，委員若干名。主任、副主任產(chǎn)生，在目前情況下，可以由區(qū)委設在此區(qū)域的派出機構(gòu)——黨工委的書記來兼任，副主任可以通過選舉方式產(chǎn)生，待條件成熟后，主任也可以由治理機構(gòu)全體成員選舉產(chǎn)生?！罢鲗А斌w現(xiàn)在：其人員構(gòu)成必須有區(qū)政府代表，區(qū)政府代表產(chǎn)生依然采用委派的形式，區(qū)政府代表數(shù)原則上不超過3名，履行政府對社區(qū)自治負有的指導、監(jiān)督之責，以此來保障社區(qū)自治正確方向?！岸嘣獏⑴c”體現(xiàn)在治理機構(gòu)其他成員的構(gòu)成上：居民選舉產(chǎn)生的轄區(qū)內(nèi)所有居民委員會主任；駐社區(qū)企事業(yè)單位代表；社區(qū)社會組織（社會團體、民辦非企業(yè)單位、慈善組織、志愿者組織等）代表；本轄區(qū)內(nèi)其他精英人士代表。治理機構(gòu)其內(nèi)設機構(gòu)可以設置綜合辦公室（3—4人，使用事業(yè)編制），負責綜合協(xié)調(diào)以及現(xiàn)代社區(qū)治理機構(gòu)所決定事項上行下達等；內(nèi)部設置多個專業(yè)委員會（人數(shù)不限，但全部實行兼職），如區(qū)情調(diào)查收集委員會、專家咨詢委員會、協(xié)調(diào)和調(diào)解委員會、監(jiān)督評議委員會等。

新的治理機構(gòu)強調(diào)的不是取消街道辦事處這一行政層級，而是在現(xiàn)有機構(gòu)基礎(chǔ)上的組織再造，是按照新公共管理的要求，依據(jù)現(xiàn)代治理理念，在城市管理的基層建立起政府、社會、企業(yè)、居民共同參與、共同治理的機構(gòu)與運行機制，從而可以整合社會不同領(lǐng)域的力量，將不同資源導入社區(qū)建設，形成了以政府為主導、社會各界與居民群眾多方參與的共同治理模式，從而改變過去那種強政府、弱社會、政府單獨治理的格局。共同治理模式的確立，不僅有利于民主政治的發(fā)展，彌補政府力量的不足，提高政府治理的能力，實現(xiàn)責任共擔和利益共享，也有利于政府自身減肥。

（2）現(xiàn)代社區(qū)治理機構(gòu)的職能重新定位

職能再造和重新定位是新的治理機構(gòu)得以成立的基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。當今我國政府職能體系是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。對于基層政府尤其是基層政府派出機構(gòu)的街道辦事處來說，社會管理和公共服務職能體現(xiàn)的更為明確、更為充分。因此，新的治理機構(gòu)職能的重新設計定位體現(xiàn)在：首先，徹底剝離其經(jīng)濟職能。新的治理機構(gòu)不再從事任何的經(jīng)營創(chuàng)收等經(jīng)濟活動，不再承擔經(jīng)濟職能，其所需經(jīng)費由區(qū)財政統(tǒng)一支付，可以實行虛擬財政體制。其次，剝離其行政管理職能，不再承擔區(qū)政府職能部門下移的行政執(zhí)法、行政審批和行政管理職責，實現(xiàn)行政執(zhí)法與行政管理職能回歸區(qū)政府職能部門，并將區(qū)政府職能部門推向行政管理和公共服務前臺。在兩個剝離基礎(chǔ)上，新的治理機構(gòu)主要職能有：一是經(jīng)區(qū)政府授權(quán)，組織與管理本區(qū)域內(nèi)公共事務和公共服務事項；二是協(xié)調(diào)各方力量參與公共事務治理和公共服務生產(chǎn)與供給；三是監(jiān)督市區(qū)兩級政府及其職能部門依法行政和公共服務供給情況；四是積極培育發(fā)展社會組織，監(jiān)督和評估社會組織所提供的社會服務情況以及社區(qū)社會組織運行情況；五是負責指導社區(qū)居民自治和和諧社區(qū)建設等。

改革后的治理機構(gòu)將以全新的服務與治理理念，著重從關(guān)愛民生出發(fā)，以不斷滿足社區(qū)居民的社會需求，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，以服務社區(qū)居民為根本出發(fā)點和落腳點，通過政府與社會各方有機協(xié)調(diào)與合作，著力于服務質(zhì)量和服務水平提升，實現(xiàn)社區(qū)工作由過去的注重硬性管理向注重軟性服務轉(zhuǎn)變，從而徹底拋棄過去單純以實現(xiàn)政府工作目標為依附，按照區(qū)政府下達的任務進行運作的理念和模式。這不僅為政府職能歸位、社區(qū)自治到位提供了制度保障，也為建立小政府、大社會的新型城市基層管理模式奠定了基礎(chǔ)。

（3）強化治理的流程再造

全新的組織架構(gòu)和全新的職能定位必然導致其治理流程的重新設計，流程再造是改革后的公共服務委員會能否取得預期效果、能否取得成果的關(guān)鍵所在。

其一，轄區(qū)內(nèi)行政管理流程再造。新的治理機構(gòu)剝離出來的行政管理職能重新回歸到區(qū)政府職能部門本位，但考慮到區(qū)政府職能部門與居民“距離”較遠、公共服務供給能力不足的現(xiàn)實，對轄區(qū)內(nèi)的行政管理事項的解決可以采取如下方案：一是改組原有街道層面的社區(qū)行政事務受理中心為區(qū)政府職能部門在本區(qū)域內(nèi)的業(yè)務窗口，并脫離與新的治理機構(gòu)之間的隸屬關(guān)系；二是區(qū)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個職能部門，按照居民居住分布狀況和方便居民辦事的原則，打破原先一個街道設置一個行政事務受理中心模式，統(tǒng)一規(guī)劃設計并成立幾個區(qū)域性行政事務受理中心。行政事務受理中心實行“一站式”服務，具體的、近距離、人性化辦理和滿足居民對政府所提供的公共服務需求，將區(qū)政府職能部門由原來的后臺運作推向為前臺，給居民提供面對面的服務，從而置于居民群眾的直接監(jiān)督之下，使服務型政府建立在堅實的群眾基礎(chǔ)上和社區(qū)平臺上。三是政府購買服務，各職能部門在對職能清理、規(guī)范的基礎(chǔ)上，可以將部分職能通過新的治理機構(gòu)這個平臺向社區(qū)自治組織會組織以及市場組織等購買的形式來實現(xiàn)，但前提必須是購買，而不是下派。

其二，區(qū)域內(nèi)的公共事務和公共服務流程再造。新的治理機構(gòu)在充分整合民意基礎(chǔ)上，通過多種方式、多種渠道予以匯集，形成一系列公共服務項目，并按照是否必須由政府來提供為標準劃分為兩大類別，對于不需要由政府來提供的公共服務項目，新的治理機構(gòu)采取社會化形式，協(xié)調(diào)社會或社區(qū)組織、市場組織和司法組織通過社會協(xié)商機制、市場機制和司法機制來解決；對于需要市區(qū)兩級政府辦理的事項，新的治理機構(gòu)應形成詳細的項目需求報告上報市區(qū)政府決策，市區(qū)政府可以責成有關(guān)職能部門加以解決，或者撥付項目經(jīng)費，通過向社會購買的形式加以解決?？傊?，要在社區(qū)建立健全滿足居民各種需求的行政機制、社會機制、互助機制、志愿機制和市場機制，并綜合運用和有效整合這些機制。

其三，考評機制流程再造。上述舉措從體制上切斷政府職能部門向新的治理機構(gòu)下派行政事務的可能性，也從體制上保證了新的治理機構(gòu)將一切工作和活動的出發(fā)點、落腳點真正落實到居民的公共服務需求上，落實到民生問題上，真正做到“問民、親民、撫民、為民”，不再是圍繞著上級的指令轉(zhuǎn)，而是圍繞著居民的需求轉(zhuǎn)。因此，要改革目前的考評機制，取消區(qū)政府職能部門對其考核，全面接受群眾的評議，其工作成效以群眾是否滿意為唯一標準。

通過治理的流程再造，改變過去單純強調(diào)通過各種行政性措施提升行政組織的執(zhí)行效率和執(zhí)行力的傳統(tǒng)做法，強調(diào)公共決策體制的民主化以及決策過程的民主參與和開放性。街道體制組織變革的核心價值是強調(diào)新的治理機構(gòu)決策的開放性，重視社會公民的有序參與；強調(diào)政府與社會其他組織體以及居民群眾在公共事務與公共服務的組織與管理方面共享權(quán)力，鼓勵多元和創(chuàng)新而非無差別的一致和順從。新的治理機構(gòu)突出考慮了社區(qū)居民在社區(qū)建設中的主體地位，從而為社區(qū)民主的成長開辟了廣闊的發(fā)展天地，為行政機構(gòu)淡出社區(qū)，實現(xiàn)居民自治回歸法理本意創(chuàng)造了條件。

通過治理流程再造，徹底改變政府與社會公眾之間信息嚴重不對稱，社會公眾無法對政府進行有效監(jiān)督狀態(tài)，強調(diào)居民在公共事務和公共服務中的知情權(quán)和參與權(quán)以及表決權(quán)，通過各種制度設計（如實行政務公開、民情調(diào)查、社區(qū)居民議事聽證等），暢通民情渠道，將公共決策建立在完全民意表達的基礎(chǔ)上，將公共服務項目運行社會化，并且完全置于社會和公眾的監(jiān)督之下，從而進一步完善了政府決策機制，提高了政府決策的民主化和科學化水平，實現(xiàn)了行政管理和社會事務管理的透明、公開。通過體制變革與職能重新定位，實行行政事務社區(qū)準入機制、自下而上的考核機制，切實落實基層居民的民主自治權(quán)利，從根本上遏制了社區(qū)工作行政化的趨勢。

四、街道體制改革創(chuàng)新的保障措施

1、堅持黨的領(lǐng)導核心地位不動搖

堅持黨對社區(qū)自治的領(lǐng)導是保證社區(qū)自治正確發(fā)展方向的政治前提，黨必須行使對社區(qū)自治的領(lǐng)導權(quán)。這一點不容置疑，也絲毫不能含糊。為此，應改革原來的街道辦事處黨委為社區(qū)黨的工作委員會（可簡稱為社區(qū)黨工委），作為區(qū)委的派出機構(gòu)，全面擔負起本區(qū)域各種社會組織和各項工作的領(lǐng)導核心職責，對社區(qū)公共服務委員會實施政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導。社區(qū)黨工委成員由區(qū)委委派人員和居民委員會黨組織負責人、駐街道單位黨組織負責人組成。社區(qū)黨工委下設黨群工作部，負責日常黨務工作。

黨的領(lǐng)導核心地位和作用，通過黨組織結(jié)構(gòu)的四大創(chuàng)新來實現(xiàn)：一是黨工委建在大社區(qū)，總支建在居委會，支部建在樓院里，實現(xiàn)黨組織對社區(qū)的全覆蓋，鞏固了黨在社區(qū)的工作基礎(chǔ)；二是實行黨工委書記與新的治理機構(gòu)負責人“一肩挑”，使黨的領(lǐng)導、公共管理與服務、居民自治工作融為一體成為可能，并保證社區(qū)自治正確的政治方向；三是設立黨群工作部，實現(xiàn)黨的工作和群眾工作的有機結(jié)合，增強了黨工作的滲透性；四是黨工委吸收社區(qū)單位黨組織負責人和“雙新”組織黨員作為成員，黨的組織由縱向體系向橫向發(fā)展，擴大了黨的工作覆蓋面，增強了社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力。

2、修改完善有關(guān)法律法規(guī)

我國有關(guān)城市街道體制的法律規(guī)范都已有半個世紀之久，半個多世紀以來，雖然我國的政治、經(jīng)濟、社會等各個方面發(fā)生了根本性變化，市場經(jīng)濟體制的建立、政府轉(zhuǎn)型、社會變革與轉(zhuǎn)型等等，即使街道體制的具體內(nèi)涵和在城市基層社會管理中的地位也發(fā)生了很大變化，但對街道體制的諸多法律法規(guī)卻始終沒有做出相應調(diào)整與改變。各地街道體制的改革創(chuàng)新無論是在內(nèi)涵上還是在外延上，都突破了原有法律法規(guī)界限，都是對現(xiàn)有法律法規(guī)的超越和“違反”。這種超越和“違反”既是實踐者基于發(fā)展了的客觀現(xiàn)實而做出的順應社會發(fā)展潮流的無奈之舉，同時，也意味著他們要背負著巨大的政治風險，這又使他們在改革中顧慮重重，約束和羈絆了改革的進程。因此，根據(jù)已經(jīng)發(fā)展了的社會現(xiàn)實，并總結(jié)街道改革成功經(jīng)驗，修訂或重新制訂相應法律法規(guī)，已顯得非常必要和迫切。

3、建立相應制度體系

新體制的運行需要全新的制度建設為保證，制度建設不僅要理順政府主導、多元參與治理與行政管理、居民自治的關(guān)系，更重要的是按照現(xiàn)代治理理論，全面設計和建設作為政府主導、社會多元參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機構(gòu)整體制度構(gòu)架，如議事制度、聽政制度、民情快遞制度、居民評議制度、考核機制等等。要在制度建設中充分突出社會組織與居民參與治理的平臺和工作機制，使社區(qū)居民在行使自治權(quán)利方面有章可循，有法可依。

4、試點先行，循序漸進

街道體制的改革創(chuàng)新涉及到重新理順城市基層社會管理體制、政府行政體制與社區(qū)自治體制等多方面關(guān)系，涉及到突破現(xiàn)有法律法規(guī)，更涉及到廣大市民群眾切身利益，是一個復雜的系統(tǒng)過程，必須進行科學論證后，試點先行，在獲得充分試點經(jīng)驗并據(jù)此對街道體制改革方案進行完善的基礎(chǔ)上，可以在全國城市中廣泛推開?？紤]到要付出相應改革成本和運行成本，必須有強大的物質(zhì)基礎(chǔ)作為支撐，因此，應選擇經(jīng)濟發(fā)達或較為發(fā)達的、物質(zhì)基礎(chǔ)豐厚的城市作為試點。同時，街道體制改革應與市區(qū)兩級政府行政改革相結(jié)合，才能取得實際成效。

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第五篇：從單位制到社區(qū)制（本站推薦）

從單位制到社區(qū)制

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編輯整理: 會計網(wǎng)上學習編輯:aiyimingba 文章來源：新浪

摘要:單位制是計劃經(jīng)濟體制的一個重要特征,也是具有“中國特色”的城市管理制度,在計劃經(jīng)濟體制下,曾給廣大城市居民提供了相對豐富的物質(zhì)和社會資源。然而隨著中國社會由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)型之際,單位制的地位和職能呈現(xiàn)明顯的弱化趨勢。與之相反,作為新興的城市管理模式,社區(qū)制逐漸從社會組織與管理的配角變?yōu)橹鹘恰?/p>