第一篇：中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探討

2010年10月7日星期四

中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探討

2007-12-27 00:00:00

[摘要]產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是農(nóng)村土地制度的核心問(wèn)題，由于我國(guó)沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，所有權(quán)主體虛置，使用權(quán)缺乏自主性、穩(wěn)定性，收益權(quán)被分割，缺乏獨(dú)享性，轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由，由此引發(fā)了困擾“三農(nóng)”的一系列問(wèn)題。為解決現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題，文章提出，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)多元化，即國(guó)家土地的終極所有權(quán)、農(nóng)民土地實(shí)際所有權(quán)即農(nóng)村土地私有、農(nóng)村公共領(lǐng)地的集體所有權(quán)。而要實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)多元化改革，則必須在明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能，進(jìn)行土地管理體制改革。使法律與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相協(xié)調(diào)，建立相配套的其他制度或機(jī)制。

（中經(jīng)評(píng)論·北京）

一、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度引發(fā)的問(wèn)題

產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是農(nóng)村土地制度的核心問(wèn)題，新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及進(jìn)一步穩(wěn)定與完善土地承包關(guān)系等前后半個(gè)多世紀(jì)的歷史變遷，時(shí)至今日，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。國(guó)家賦予的農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，或曰物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，或曰法律規(guī)定的占有、使用、收益、處置、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)利屢遭侵害，究其原因就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，表現(xiàn)為所有權(quán)主體虛置，使用權(quán)缺乏自主性、穩(wěn)定性，收益權(quán)被分割，缺乏獨(dú)享性，轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由，并由此引發(fā)了困擾“三農(nóng)”的諸多問(wèn)題。

（一）農(nóng)民難以真正獲得土地所帶來(lái)的收益。

有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”是哪一級(jí)，法律規(guī)定得較為含糊。如《憲法》籠統(tǒng)界定為集體所有；《民法通則》中界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)；而《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)際七由于土地所有權(quán)主體（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）不復(fù)存在，農(nóng)村縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的基層政權(quán)組織成了事實(shí)上的土地產(chǎn)權(quán)所有者。所有權(quán)主體虛置，土地的占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)被層層分解，國(guó)家作為超經(jīng)濟(jì)主體對(duì)土地享有廣泛的自由裁量權(quán)，控制、處置農(nóng)村土地，如國(guó)家或公共權(quán)力機(jī)關(guān)隨意征用或過(guò)度使用土地，資本大力圈占土地。代表集體行使土地實(shí)際所有權(quán)的基層政府主管部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)也時(shí)常侵占農(nóng)民的利益。農(nóng)民僅憑使用權(quán)很難有話語(yǔ)權(quán)，土地收益幾乎被各利益部門(mén)掠去，農(nóng)民所獲補(bǔ)償甚微。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限，土地市場(chǎng)被割裂、扭曲。

國(guó)家以壟斷身份處置農(nóng)村土地，規(guī)定農(nóng)村土地不準(zhǔn)買(mǎi)賣，土地的唯一買(mǎi)者只有國(guó)家，農(nóng)村土地市場(chǎng)的微觀主體難以進(jìn)行有效的資源配置，統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)無(wú)法形成。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不確定，其所有權(quán)被分割，為眾多的行政村或村民小組所掌握，造成行政村（或村小組、社區(qū)、城鄉(xiāng)）之間的壁壘，土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)被割裂、扭曲。與實(shí)際市場(chǎng)行為相背離，使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以打破。而真正的所有權(quán)主體（農(nóng)民）又缺位，被剝奪以土地要素進(jìn)入市場(chǎng)交易的權(quán)利，不可能很好地履行土地流轉(zhuǎn)和土地市場(chǎng)運(yùn)作的權(quán)力，僅有土地使用權(quán)（以契約方式訂立的土地承包權(quán)，其內(nèi)容具有較大的隨意性），土地的流轉(zhuǎn)受到極大限制，因而造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)或低效配置。

（三）農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展難以保證。

由于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的不確定性和農(nóng)戶土地使用權(quán)的頻繁調(diào)整，土地租賃市場(chǎng)無(wú)法正常發(fā)育，種地農(nóng)民的利益很難得到保證，種地能手無(wú)法擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，即使有些地方搞了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也往往受政府部門(mén)主導(dǎo)或強(qiáng)制，這種非市場(chǎng)行為主導(dǎo)的發(fā)展模式交易成本很高，農(nóng)業(yè)效率令人質(zhì)疑。又因農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成低，農(nóng)村土地增收的空間有限，農(nóng)業(yè)變得無(wú)利可圖，農(nóng)民只好棄耕或離開(kāi)農(nóng)村淪為被雇用的“農(nóng)民工”。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，“土地增值、獲利減少”的效應(yīng)會(huì)不斷加劇，農(nóng)村日漸失去內(nèi)在的發(fā)展沖動(dòng)。另外，使用權(quán)不穩(wěn)定也影響著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，盡管政府一直強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)隨意改變土地承包合同，但土地使用權(quán)“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的現(xiàn)象十分普遍，影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地長(zhǎng)期投資的積極性，同時(shí)極大地刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的短期行為，進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)。

（四）農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期具有不確定性。

政府承諾農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變，但土地所具有的保障功能又是不爭(zhēng)的事實(shí)，因而均分土地（增人增地，減人減地）獲取保障是農(nóng)民群體的不斷要求。然而農(nóng)民土地使用權(quán)自身存在不可克服的矛盾，農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)，不可能獲得土地要素收入，農(nóng)民無(wú)法以土地作抵押，農(nóng)村金融資本不能發(fā)揮作用，僅靠農(nóng)民漫長(zhǎng)痛苦的自身積累發(fā)展（規(guī)模）農(nóng)業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)或轉(zhuǎn)為其他行業(yè)，對(duì)于目前處于窘境的一般農(nóng)民群體來(lái)說(shuō)很難有現(xiàn)實(shí)的可能性。農(nóng)民心態(tài)表現(xiàn)為，“既想離開(kāi)土地，又要守住土地，既小愿種田，又不能不種田，受這種心態(tài)支配，自然會(huì)出現(xiàn)一些短期行為，有的粗放耕作，只?？诩Z和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢(qián)。有的農(nóng)民雖另有職業(yè)，但不能不留后路，準(zhǔn)備歸田還農(nóng)。大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，但很難落下常住戶口，隨時(shí)有被遣返風(fēng)險(xiǎn)。所以，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的預(yù)期具有極大的不確定性。

二、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向的考辨

針對(duì)上述農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界提出了大致五種改革思路和主張：（1）土地國(guó)有制；（2）土地集體所有制，包括按份共有制、股份合作制、強(qiáng)化承包權(quán)或承包權(quán)永久化、集體所有制下的自由式；（3）土地私有制，包括土地私有、自耕農(nóng)所有制、有限私有制、農(nóng)村土地家庭財(cái)產(chǎn)權(quán)或土地家庭所有制；（4）兩級(jí)或復(fù)合土地產(chǎn)權(quán)制，包括國(guó)有與集體所有制、集體與私人所有制、國(guó)家與個(gè)人所有制；（5）多級(jí)土地所有制。以上研究各有側(cè)重，論述也似乎各有其理，但從解決現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存存的問(wèn)題考慮，本文認(rèn)為，必須明確兩個(gè)層次的問(wèn)題。

（一）第一個(gè)層次

必須弄清以下兩個(gè)問(wèn)題：

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)到底歸誰(shuí)合理?從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論看，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，由法律明確界定，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。不同的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)有不同的經(jīng)濟(jì)效率，而私有產(chǎn)權(quán)的效率是最高的，只要產(chǎn)權(quán)明確界定為私有，無(wú)論采取哪一種合約，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，都會(huì)實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。同樣，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民，使農(nóng)民能夠成為真正

完整獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在法律的保護(hù)下自主決策、權(quán)衡利弊，放心大膽地行使土地財(cái)產(chǎn)的“三權(quán)”（使用權(quán)、收入的獨(dú)享權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)），符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)律。從歷史角度來(lái)看，長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的中國(guó)歷史，盡管“普天之下，莫非王土”，但事實(shí)上二地私有制根深蒂固，具體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)私有實(shí)際上是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基本特征。中國(guó)共產(chǎn)黨以“耕者有其田”號(hào)召進(jìn)行民主革命，認(rèn)大量流離失所的農(nóng)民獲得二地，并在建國(guó)后得以實(shí)現(xiàn)，然而受傳統(tǒng)社會(huì)主義理論和前蘇聯(lián)“集體農(nóng)序”模式的影響，土地公有制的“社會(huì)主義改造”導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)，這不僅不符合中國(guó)的歷史傳統(tǒng)，而且有悖于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要。從現(xiàn)實(shí)看，1979年以來(lái)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民有自主支配土地的權(quán)力，但僅有使用權(quán)的土地在其績(jī)效最大限度發(fā)揮之后，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、斷裂與分化，原訂的制度效應(yīng)逐漸弱化，“三農(nóng)”問(wèn)題日益突顯。意政府雖識(shí)到了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，卻只在使用權(quán)上做文章，土地承包期一再延長(zhǎng)，到目前承諾永久不變，其本意也是土地回歸農(nóng)民，然而沒(méi)有最終所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，結(jié)果必然是農(nóng)民的土地被大量侵吞、占有和流失，農(nóng)民的利益屢遭侵害。從國(guó)外實(shí)踐看，除中國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家實(shí)行土地公有制之外，其他國(guó)家部實(shí)行土地私有化，而相比之下中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率卻很低。同外實(shí)踐證明，土地私有化后，土地便于流轉(zhuǎn)，土地必然向耕種能手集中，土地的集約化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)效率也不斷提升。所以，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度的根本性變革就是土地回歸農(nóng)民。

（2）產(chǎn)權(quán)歸屬清晰能否有效解決存在的問(wèn)題?許多人認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民不可能解決因產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)的一系列問(wèn)題。我們不否認(rèn)產(chǎn)權(quán)回歸會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，但相比土地國(guó)有或集體所有，產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民至少有以下好處：其一，提高農(nóng)業(yè)效率。上地產(chǎn)權(quán)私有是土地市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，能使土地和農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)起來(lái)，不但有利于交易費(fèi)用的降低和效率的提高，而且有利于城鄉(xiāng)二元體制的破解、生態(tài)環(huán)境的改善和可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)；其二，減少政府干預(yù)。土地產(chǎn)權(quán)回歸能增強(qiáng)農(nóng)民與政府博弈的能力，最大限度地減少國(guó)家、集體以公共利益名義侵害農(nóng)民土地，如“在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中擁有地權(quán)的農(nóng)民至少還有點(diǎn)發(fā)言權(quán)，是交易的主體方，在許多情況下農(nóng)民的所得不至于像現(xiàn)在這樣少”；其三，保障農(nóng)民利益。比較有代表性的觀點(diǎn)是，“如果把土地私有了，村民會(huì)自發(fā)維護(hù)自己的權(quán)益，土地不會(huì)被輕易出賣；土地補(bǔ)償費(fèi)會(huì)給每一戶村民，鄉(xiāng)村官員失去了一大人塊腐敗的機(jī)會(huì)，這對(duì)于村民權(quán)益，對(duì)于廉政建設(shè)都足有好處的”。

（二）第二個(gè)層次

如果農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)農(nóng)民所有是一種理性回歸，那么必然要理清學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論最為激烈的幾個(gè)問(wèn)題：

（1）產(chǎn)權(quán)回歸是否會(huì)造成土地兼并，出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)?許多人認(rèn)為，農(nóng)民一量有了私有權(quán)就會(huì)失去土地，就會(huì)發(fā)生土地兼并，出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。比較有代表性的觀點(diǎn)是，如果國(guó)家允許土地私有化，必然會(huì)帶來(lái)頻繁的土地兼并，很多干部會(huì)成為大地主，很多農(nóng)民會(huì)因天災(zāi)人禍而失去土地，成為佃民；土地的自由買(mǎi)賣將徹底完成國(guó)際資本與新興資本對(duì)土地的占有和瓜分，形成金融資本兼并士地。事實(shí)上農(nóng)村土地私有化小會(huì)出現(xiàn)土地兼并和大量無(wú)地農(nóng)民，“土地兼并主要由于政治勢(shì)力的介入，例如封賜、圈地、投獻(xiàn)豪門(mén)等。若非政治勢(shì)力介入，土地私有制也不會(huì)導(dǎo)致土地高度兼并和社會(huì)**”；舊中國(guó)的農(nóng)村上地私有制所出現(xiàn)的‘土地集中兼并’或‘農(nóng)民兩極分化’的現(xiàn)象，根源不在于土地買(mǎi)賣與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，而是政治強(qiáng)權(quán)造成的”。農(nóng)民也是理性經(jīng)濟(jì)人，出賣土地是非常謹(jǐn)慎的，如果“農(nóng)民賣地完全是自愿的選擇，就像城市居民不會(huì)為了變現(xiàn)把私有住房賣掉向露宿街頭一樣”，各國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明，在民主與法治條件下，可以防止土地惡性兼并現(xiàn)象發(fā)生，“土地的適度集中，小僅不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突，反而是社會(huì)進(jìn)步的重要表現(xiàn)”。

（2）產(chǎn)權(quán)回歸是否會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去保障?許多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地私有化后農(nóng)民將失去社會(huì)保障。其理由是，中國(guó)農(nóng)村不具備土地私有化的基本條件，基國(guó)國(guó)情決定了在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地是農(nóng)民最基本的生活保障，也是農(nóng)民的就業(yè)保障和絕人多數(shù)農(nóng)民的謀生手段；如果賦予農(nóng)民土地私有權(quán)，貧困的農(nóng)民面對(duì)孩子上大學(xué)、病人住院或家里有何人賭博、喝酒時(shí)，別無(wú)選擇，只有賣地，沒(méi)有了土地，其生存會(huì)失去保障。僅就這些問(wèn)題而否定農(nóng)村土地私有，“在邏輯上完全不能成立，二者沒(méi)有必然聯(lián)系，歷史上土地并沒(méi)有起到保障作用，土地也不應(yīng)該成為農(nóng)民的生活保障（應(yīng)由國(guó)家或社會(huì)提供）”。如今農(nóng)民已基本解決溫飽問(wèn)題，土地作為生存保障也只有在貧困地區(qū)或西部地區(qū)，對(duì)絕人多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民而言已不把土地作為生活保障，農(nóng)業(yè)通常是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，許多地方種地反而虧本，農(nóng)民收入主要來(lái)自第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民看病、孩子上學(xué)等主要依靠打工收入。就許多發(fā)達(dá)同家來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的保障小是靠土地，而是靠政府的再次分配即政府的補(bǔ)貼。

（3）產(chǎn)權(quán)回歸是否會(huì)使規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以進(jìn)行?許多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)沒(méi)有條件以所謂的耕地私有化來(lái)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因?yàn)檗r(nóng)村土地私有會(huì)使農(nóng)民惜售心理增強(qiáng)從而阻礙土地的轉(zhuǎn)讓與集中，即使人部分收入來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，一些農(nóng)民也寧可粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒而不愿出讓土地，造成農(nóng)村土地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的凝固化，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展；即使規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其追求規(guī)模擴(kuò)張的具體過(guò)程必然是大農(nóng)場(chǎng)擊垮小農(nóng)。這里要弄清兩個(gè)問(wèn)題：其一，哪種產(chǎn)權(quán)更有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)，足政府（公有）主導(dǎo)好，還是私人（個(gè)體）主導(dǎo)好?其二，規(guī)模經(jīng)營(yíng)足“大”好，還是“小”好?眾所周知，政府能在短期內(nèi)迅速發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但其效益卻不樂(lè)觀。實(shí)踐證明，許多政府主導(dǎo)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)都失敗了。至于規(guī)?！按蟆焙?，還是“小”好，要因地而宜，因人而宜，因時(shí)而宜，二者是相對(duì)和可變的，有的地方適宜“大”，有的地方適宜“小”，“規(guī)模的‘大’不是通過(guò)主觀改造或行政賜予，而是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)由‘小’發(fā)展而米，‘小’是‘大’的基礎(chǔ)，‘大’是‘小’的發(fā)展”。所以，農(nóng)村土地私有與規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不矛盾，農(nóng)村土地私有可以使農(nóng)民成為自主決策的市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制完善的基礎(chǔ)上優(yōu)化土地資源配置效率，使農(nóng)民不斷成熟起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)適宜的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。通過(guò)分析，各種改革思路和主張孰優(yōu)孰劣，不言而明。純粹的農(nóng)村土地國(guó)有或集體所有已經(jīng)被證明足發(fā)展的死胡同；純粹的私有化在中國(guó)又不具有現(xiàn)實(shí)性，強(qiáng)烈的路徑依賴是不得不考慮的問(wèn)題；國(guó)有或集體主導(dǎo)下的實(shí)現(xiàn)形式難以根本突破公有制的局限性；相比之下強(qiáng)化農(nóng)民私權(quán)的兩極或多極所有制不是最好的方案，但應(yīng)是最優(yōu)的方案，應(yīng)成為我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。

三、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探究

筆者主張農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度多元化改革，其一，國(guó)家土地的終極所有權(quán)，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的；其二，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地實(shí)際所有權(quán)即農(nóng)村土地私有，這是改革的核心部分，也是最具有實(shí)質(zhì)意義的改革；其三，農(nóng)村公共領(lǐng)地的集體所有權(quán)（主要包括公共的水塘、水庫(kù)、山地、森林、墓地、祠堂、試驗(yàn)田等），這是出于對(duì)改革的路徑依賴、村莊公共治理、基層公共服務(wù)的考慮。實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)多元化改革的具體建議如下：

（一）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。

明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體并確定產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)、利益和責(zé)任的限度，使產(chǎn)權(quán)主體行使相應(yīng)的權(quán)力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。（1）國(guó)家土地終極所有者的權(quán)能。國(guó)家擁有土地的宏觀調(diào)控權(quán)，通過(guò)決策、計(jì)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、審批、監(jiān)控來(lái)規(guī)范農(nóng)村土地的基本用途、土地流轉(zhuǎn)及征地行為，特別對(duì)地方政府的土地決策及執(zhí)行活動(dòng)予以監(jiān)督、規(guī)劃、約束，即維護(hù)國(guó)家的整體利益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，保障農(nóng)民土地私權(quán)的享有。（2）集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有對(duì)農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，按照國(guó)家法律、法規(guī)履行對(duì)自己產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的職責(zé)，對(duì)農(nóng)村的土地由過(guò)去的產(chǎn)權(quán)土體和直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民權(quán)力行使的維護(hù)者、監(jiān)管者和公共服務(wù)的提供者。（3）農(nóng)民個(gè)人或家庭對(duì)自己的土地?fù)碛薪^對(duì)所有權(quán)。國(guó)家要明確農(nóng)民土地私權(quán)的范圍、國(guó)家公共利益的邊界，依照國(guó)家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，即包括所有權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)能，使農(nóng)民擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位和權(quán)利。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能與干部政績(jī)觀，進(jìn)行土地管理體制改革。

約束地方政府的行為，改變農(nóng)民絕對(duì)弱勢(shì)地位，必須在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地管理體制改革，把土地資源市場(chǎng)化作為土地制度改革的基本方向，合理劃分中央與地方政府的權(quán)力，實(shí)施中央到地方垂直管理，國(guó)家對(duì)土地履行規(guī)劃、管理、調(diào)控和監(jiān)督職責(zé)；轉(zhuǎn)變地方政府職能，使地方政府從上地交易中退出，把精力主要放在上地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，充當(dāng)純粹的服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者；創(chuàng)新政府官員的考評(píng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府政績(jī)觀。只有這樣，政府職能才不至于缺位、越位、錯(cuò)位，才能有效擺正領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀，維護(hù)農(nóng)民的切身利益。

（三）加強(qiáng)和完善土地立法，使法律與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相協(xié)調(diào)。

中國(guó)擁有最嚴(yán)格的立法，但土地違法卻令人觸目驚心。其原要在于，只有嚴(yán)格的土地審批法，卻沒(méi)有約束政府行為失范的法；只有保護(hù)公共利益如何實(shí)現(xiàn)的法，卻沒(méi)有維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的法；現(xiàn)有的土地立法足粗線條的，彈性大，沒(méi)有更為細(xì)致和專門(mén)的立法，而且已有的立法存在相沖突的地方，對(duì)土地關(guān)系的處理方面主要依靠缺乏系統(tǒng)性、可操作性的政策來(lái)調(diào)整，而不足靠具體的法律來(lái)嚴(yán)格規(guī)范、界定、保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。所以，一要通過(guò)立法來(lái)確定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，規(guī)范其土地使用、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償?shù)刃袨椋揽糠梢?guī)范、界定國(guó)家土地管理部門(mén)的權(quán)限、義務(wù)及行政行為。二要完善現(xiàn)有農(nóng)村土地法律法規(guī)。如解決《農(nóng)村土地承包法》表述過(guò)于寬泛、缺乏實(shí)施條例的問(wèn)題，統(tǒng)一《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，解決中國(guó)征地制度中存在的“二律背反”現(xiàn)象；優(yōu)化土地征用的審批程序；制定土地抵押貸款的法律等。三要進(jìn)行司法制度改革，為農(nóng)民提供法律服務(wù)。當(dāng)農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害時(shí)，要有能為農(nóng)民提供救濟(jì)的制度與機(jī)制，如法院不受地方政府控制，擁有獨(dú)立審判權(quán)，能相對(duì)公平地裁判農(nóng)民與地方政府間的土地糾紛。

（四）建立與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相配套的其他制度或機(jī)制。

最大限度地發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度效益，還必須考慮其他約束條件：第一，建立社會(huì)保障制度以防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，即所謂的“土地兼并”，或防止農(nóng)民因天災(zāi)病禍出賣土地，出現(xiàn)“貧民窟”；第二，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，讓所謂“盲流”的農(nóng)民工真正城市化并成為“穩(wěn)定流”；第三，建立真正的村民自治，讓農(nóng)民成為發(fā)展主體，改變過(guò)去壟斷農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)和代民作主的行為，讓農(nóng)民組織成為農(nóng)民的代言人，以增強(qiáng)農(nóng)民集體或農(nóng)民合作組織與政府談判的能力，使土地產(chǎn)權(quán)改革與國(guó)家治理、鄉(xiāng)村民主自治糅合起來(lái)；第四，完善市場(chǎng)機(jī)制，確保農(nóng)民能自由地在市場(chǎng)上支配土地，進(jìn)行合法的土地交易和買(mǎi)賣，并適時(shí)推進(jìn)土地證券化和建立土地銀行的改革。

第二篇：關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究

關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是土地制度的核心。科學(xué)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度將有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，亟需對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的基本構(gòu)成一是我國(guó)農(nóng)村的集體土地所有制，是在一定的范圍內(nèi)由勞動(dòng)群眾共同占有土地的一種共有制形式。二是我國(guó)實(shí)行集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度。我國(guó)農(nóng)村集體土地的用益物權(quán)除地役權(quán)外分三個(gè)部分：農(nóng)用地；宅基地；集體企業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記現(xiàn)狀

截至末，全國(guó)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證覆蓋率66％，集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證覆蓋率46％，宅基地登記發(fā)證覆蓋率80％。

（三）我國(guó)集體土地征收和流轉(zhuǎn)中的收益分配現(xiàn)狀

目前，我國(guó)集體土地的收益主要產(chǎn)生于征收和流轉(zhuǎn)過(guò)程中。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收后，政府通常得給予四種補(bǔ)償費(fèi)用，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主要包括：集體建設(shè)用地土地使用權(quán)設(shè)定的收益分配和集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的收益分配。

1、農(nóng)戶的承包地被征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)這兩項(xiàng)主要費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)戶在喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)卻不能直接作為受償主體，而只能在集體經(jīng)濟(jì)組織或基層農(nóng)村的村民委員會(huì)那里受償。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益大致有以下幾種類型：政府-集體分享型、集體獨(dú)享型、限制性集體獨(dú)享型、政府-集體-農(nóng)戶分享和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償型。對(duì)于集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移收益分配大致有以下幾種類型：增值收益由集體和土地使用者分享型；增值收益由土地權(quán)利人和政府共享型；土地權(quán)利人包括集體和集體建設(shè)用地原使用權(quán)人、再轉(zhuǎn)移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我國(guó)農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定的現(xiàn)狀

農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定大體上可分為三種：以第一輪或第二輪土地承包時(shí)的承包地或劃地人口為依據(jù)；以現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織的在冊(cè)人口為依據(jù)；以第二輪土地承包日期起為時(shí)限的年齡段為依據(jù)，包括死亡人員、新生嬰兒、遷出、遷入人口。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 集體成員資格界定越來(lái)越困難，一是部分地方的戶籍制度改革，使戶籍的遷移變得相對(duì)容易和簡(jiǎn)單，使原來(lái)單純以戶籍作為判斷集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)難以適用；二是身份變化所引起的農(nóng)民集體成員資格取得和喪失界定難。

二、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體的虛位

“農(nóng)民集體”只具有抽象的意義，很難成為實(shí)踐層面上的所有者主體。而事實(shí)上的“集體所

有”則表現(xiàn)為無(wú)實(shí)際內(nèi)容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態(tài)；同時(shí)，農(nóng)民集體常隨行政村組的存廢、變更而存廢、變更的狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)主體的地位極不確定。

（二）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

國(guó)家只是在名義上和法律上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地，作為集體的農(nóng)民和“農(nóng)民集體”實(shí)質(zhì)上都沒(méi)有對(duì)土地的最終處置權(quán)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，使用和分配也不規(guī)范

一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，政府在土地征收過(guò)程中所獲收益比重過(guò)大。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民無(wú)法分享土地增值收益。三是征地補(bǔ)償收益使用、分配不規(guī)范。四是集體土地流轉(zhuǎn)中國(guó)家與集體、集體與農(nóng)民利益分配關(guān)系不確定、不規(guī)范。

（四）產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能不明顯

由于農(nóng)民的土地使用權(quán)沒(méi)有長(zhǎng)期化保證，政府可以對(duì)已經(jīng)用承包制承包的土地隨意調(diào)整、限制土地使用權(quán)的繼承以及采取行政方式更改土地承包經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民難以形成長(zhǎng)期的生產(chǎn)積極性，沒(méi)有形成必要的土地投入激勵(lì)機(jī)制，影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路及框架

（一）明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系

一是農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的關(guān)系。二是村民委員會(huì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。三是政府管理權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的關(guān)系。

（二）確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)

以法定的形式賦予農(nóng)民集體真正的所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)人真正的使用權(quán)，要保證土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以充分體現(xiàn)，維護(hù)土地使用者的合法權(quán)益；在服從國(guó)家或集體全局利益的前提下保持集體土地所有者對(duì)其所擁有的土地的處置權(quán)。

（三）逐步建立和規(guī)范農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度

首先要明確集體所有制中“集體”的內(nèi)涵，創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度，建立新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。其次要通過(guò)具體的法律制度設(shè)計(jì)解決和規(guī)范農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同地、同權(quán)、同價(jià)，合理分配收益。

（四）拓展國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)除土地所有權(quán)、土地使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利外，還包括規(guī)劃?rùn)?quán)、管理權(quán)、發(fā)展權(quán)等。國(guó)家應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體土地的管理權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、發(fā)展權(quán)。

四、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)

（一）明確界定集體土地所有權(quán)的主體

一是應(yīng)對(duì)集體成員的資格予以確認(rèn)。二是明確界定土地所有權(quán)主體，三是明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系，穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系。四是明確村民小組與村委會(huì)的關(guān)系，保障土地所有權(quán)的行使。

（二）集體成員享有平等的集體土地所有權(quán)可以考慮把集體土地所有權(quán)細(xì)分為集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)以及農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)益，兩者產(chǎn)生連帶法律關(guān)系，成員人的權(quán)益依附于所有權(quán)，所有

權(quán)由各成員人的權(quán)益組成。

（三）賦予集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能

一是承認(rèn)農(nóng)村土地所有者的排它占有權(quán)，以便有效抵制對(duì)土地的侵權(quán)行為。二是推動(dòng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)物權(quán)化。三是強(qiáng)化權(quán)利主體對(duì)集體土地的收益權(quán)能。四是實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)完整的處分權(quán)能。

（四）依法保障實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)

一是配套改革國(guó)家土地征用制度。二是建立農(nóng)村土地使用權(quán)有償使用制度。三是放開(kāi)并規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，顯化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值。四是合理分配集體土地流轉(zhuǎn)收益，保護(hù)國(guó)家、集體、農(nóng)民共同利益。

（五）完善農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記管理制度

農(nóng)村土地權(quán)屬管理應(yīng)逐步由土地承包合同管理向具有物權(quán)公示意義的土地登記管理轉(zhuǎn)變，由多部門(mén)管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，由部門(mén)行業(yè)管理向?qū)I(yè)化、規(guī)范化的屬地管理轉(zhuǎn)變，最終建立起一整套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記管理制度。

第三篇：論文：關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是土地制度的核心?？茖W(xué)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度將有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，亟需對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的基本構(gòu)成一

是我國(guó)農(nóng)村的集體土地所有制，是在一定的范圍內(nèi)由勞動(dòng)群眾共同占有土地的一種共有制形式。二是我國(guó)實(shí)行集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度。我國(guó)農(nóng)村集體土地的用益物權(quán)除地役權(quán)外分三個(gè)部分：農(nóng)用地；宅基地；集體企業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記現(xiàn)狀

截至末，全國(guó)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證覆蓋率66％，集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證覆蓋率46％，宅基地登記發(fā)證覆蓋率80％。

（三）我國(guó)集體土地征收和流轉(zhuǎn)中的收益分配現(xiàn)狀

目前，我國(guó)集體土地的收益主要產(chǎn)生于征收和流轉(zhuǎn)過(guò)程中。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收后，政府通常得給予四種補(bǔ)償費(fèi)用，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主要包括：集體建設(shè)用地土地使用權(quán)設(shè)定的收益分配和集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的收益分配。

1、農(nóng)戶的承包地被征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)這兩項(xiàng)主要費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)戶在喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)卻不能直接作為受償主體，而只能在集體經(jīng)濟(jì)組織或基層農(nóng)村的村民委員會(huì)那里受償。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益大致有以下幾種類型：政府-集體分享型、集體獨(dú)享型、限制性集體獨(dú)享型、政府-集體-農(nóng)戶分享和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償型。對(duì)于集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移收益分配大致有以下幾種類型：增值收益由集體和土地使用者分享型；增值收益由土地權(quán)利人和政府共享型；土地權(quán)利人包括集體和集體建設(shè)用地原使用權(quán)人、再轉(zhuǎn)移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我國(guó)農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定的現(xiàn)狀

農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定大體上可分為三種：以第一輪或第二輪土地承包時(shí)的承包地或劃地人口為依據(jù)；以現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織的在冊(cè)人口為依據(jù)；以第二輪土地承包日期起為時(shí)限的年齡段為依據(jù)，包括死亡人員、新生嬰兒、遷出、遷入人口。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體成員資格界定越來(lái)越困難，一是部分地方的戶籍制度改革，使戶籍的遷移變得相對(duì)容易和簡(jiǎn)單，使原來(lái)單純以戶籍作為判斷集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)難以適用；二是身份變化所引起的農(nóng)民集體成員資格取得和喪失界定難。

二、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體的虛位

“農(nóng)民集體”只具有抽象的意義，很難成為實(shí)踐層面上的所有者主體。而事實(shí)上的“集體所有”則表現(xiàn)為無(wú)實(shí)際內(nèi)容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態(tài)；同時(shí)，農(nóng)民集體常隨行政村組的存廢、變更而存廢、變更的狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)主體的地位極不確定。

（二）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

國(guó)家只是在名義上和法律上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地。實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替，“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因此，作為集體的農(nóng)民和“農(nóng)民集體”實(shí)質(zhì)上都沒(méi)有對(duì)土地的最終處置權(quán)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，使用和分配也不規(guī)范

一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，政府在土地征收過(guò)程中所獲收益比重過(guò)大。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民無(wú)法分享土地增值收益。三是征地補(bǔ)償收益使用、分配不規(guī)范。四是集體土地流轉(zhuǎn)中國(guó)家與集體、集體與農(nóng)民利益分配關(guān)系不確定、不規(guī)范。

（四）產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能不明顯

由于農(nóng)民的土地使用權(quán)沒(méi)有長(zhǎng)期化保證，土地承包期短，政府又可以對(duì)已經(jīng)用承包制承包的土地隨意調(diào)整、限制土地使用權(quán)的繼承以及采取行政方式更改土地承包經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民難以形成長(zhǎng)期的生產(chǎn)積極性，限制了經(jīng)營(yíng)預(yù)期，結(jié)果對(duì)農(nóng)民而言沒(méi)有形成必要的土地投入激勵(lì)機(jī)制，影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路及框架

改革和完善我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，根據(jù)我國(guó)農(nóng)地資源及人地關(guān)系的特點(diǎn)，在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，尋求建立以新型的產(chǎn)權(quán)關(guān)系為特征的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建和明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體，顯化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使農(nóng)民擁有有效的土地產(chǎn)權(quán)。

（一）明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系

首先是農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的關(guān)系。農(nóng)村集體應(yīng)當(dāng)是為一定物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的利益而聚集形成的，集體的意志應(yīng)當(dāng)是其成員的共同的意愿指向，農(nóng)

第四篇：論文：關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究

論文：關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究

在日常生活和工作中，制度在生活中的使用越來(lái)越廣泛，制度是要求成員共同遵守的規(guī)章或準(zhǔn)則。那么相關(guān)的制度到底是怎么制定的呢？以下是小編收集整理的論文：關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究，僅供參考，歡迎大家閱讀。

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是土地制度的核心。科學(xué)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度將有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，亟需對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的基本構(gòu)成一是我國(guó)農(nóng)村的集體土地所有制，是在一定的范圍內(nèi)由勞動(dòng)群眾共同占有土地的一種共有制形式。二是我國(guó)實(shí)行集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度。我國(guó)農(nóng)村集體土地的用益物權(quán)除地役權(quán)外分三個(gè)部分：農(nóng)用地；宅基地；集體企業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記現(xiàn)狀

截至末，全國(guó)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證覆蓋率66％，集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證覆蓋率46％，宅基地登記發(fā)證覆蓋率80％。

（三）我國(guó)集體土地征收和流轉(zhuǎn)中的收益分配現(xiàn)狀

目前，我國(guó)集體土地的收益主要產(chǎn)生于征收和流轉(zhuǎn)過(guò)程中。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收后，政府通常得給予四種補(bǔ)償費(fèi)用，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主要包括：集體建設(shè)用地土地使用權(quán)設(shè)定的收益分配和集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的收益分配。

1、農(nóng)戶的承包地被征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)這兩項(xiàng)主要費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)戶在喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)卻不能直接作為受償主體，而只能在集體經(jīng)濟(jì)組織或基層農(nóng)村的村民委員會(huì)那里受償。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益大致有以下幾種類型：政府-集體分享型、集體獨(dú)享型、限制性集體獨(dú)享型、政府-集體-農(nóng)戶分享和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償型。對(duì)于集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移收益分配大致有以下幾種類型：增值收益由集體和土地使用者分享型；增值收益由土地權(quán)利人和政府共享型；土地權(quán)利人包括集體和集體建設(shè)用地原使用權(quán)人、再轉(zhuǎn)移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我國(guó)農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定的現(xiàn)狀

農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定大體上可分為三種：以第一輪或第二輪土地承包時(shí)的承包地或劃地人口為依據(jù)；以現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織的在冊(cè)人口為依據(jù)；以第二輪土地承包日期起為時(shí)限的年齡段為依據(jù)，包括死亡人員、新生嬰兒、遷出、遷入人口。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體成員資格界定越來(lái)越困難，一是部分地方的戶籍制度改革，使戶籍的遷移變得相對(duì)容易和簡(jiǎn)單，使原來(lái)單純以戶籍作為判斷集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)難以適用；二是身份變化所引起的農(nóng)民集體成員資格取得和喪失界定難。

二、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體的虛位

“農(nóng)民集體”只具有抽象的意義，很難成為實(shí)踐層面上的所有者主體。而事實(shí)上的“集體所有”則表現(xiàn)為無(wú)實(shí)際內(nèi)容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態(tài)；同時(shí)，農(nóng)民集體常隨行政村組的'存廢、變更而存廢、變更的狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)主體的地位極不確定。

（二）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

國(guó)家只是在名義上和法律上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地。實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替，“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因此，作為集體的農(nóng)民和“農(nóng)民集體”實(shí)質(zhì)上都沒(méi)有對(duì)土地的最終處置權(quán)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，使用和分配也不規(guī)范

一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，政府在土地征收過(guò)程中所獲收益比重過(guò)大。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民無(wú)法分享土地增值收益。三是征地補(bǔ)償收益使用、分配不規(guī)范。四是集體土地流轉(zhuǎn)中國(guó)家與集體、集體與農(nóng)民利益分配關(guān)系不確定、不規(guī)范。

（四）產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能不明顯

由于農(nóng)民的土地使用權(quán)沒(méi)有長(zhǎng)期化保證，土地承包期短，政府又可以對(duì)已經(jīng)用承包制承包的土地隨意調(diào)整、限制土地使用權(quán)的繼承以及采取行政方式更改土地承包經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民難以形成長(zhǎng)期的生產(chǎn)積極性，限制了經(jīng)營(yíng)預(yù)期，結(jié)果對(duì)農(nóng)民而言沒(méi)有形成必要的土地投入激勵(lì)機(jī)制，影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路及框架

改革和完善我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，根據(jù)我國(guó)農(nóng)地資源及人地關(guān)系的特點(diǎn)，在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，尋求建立以新型的產(chǎn)權(quán)關(guān)系為特征的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建和明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體，顯化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使農(nóng)民擁有有效的土地產(chǎn)權(quán)。

（一）明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系

首先是農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的關(guān)系。農(nóng)村集體應(yīng)當(dāng)是為一定物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的利益而聚集形成的，集體的意志應(yīng)當(dāng)是其成員的共同的意愿指向，農(nóng)民集體的成員應(yīng)當(dāng)能夠享有所在集體的權(quán)益。其次是村民委員會(huì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。村民委員會(huì)具有管理組織的性質(zhì)，具有辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的職能。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的合作經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)戶及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織之間的自愿合作或者聯(lián)合，不應(yīng)成為帶有行政化色彩的組織。最后是政府管理權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的關(guān)系。國(guó)家土地管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于土地資源的宏觀調(diào)控和行政監(jiān)管；而集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)的行使則應(yīng)側(cè)重于對(duì)本集體內(nèi)部土地資產(chǎn)的具體管理和對(duì)農(nóng)戶行使土地使用權(quán)的監(jiān)督。

（二）確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)

要充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能，必須要以法定的形式賦予農(nóng)民集體真正的所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)人真正的使用權(quán)，要保證土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以充分體現(xiàn)，要維護(hù)土地使用者的合法權(quán)益；要在服從國(guó)家或集體全局利益的前提下保持集體土地所有者對(duì)其所擁有的土地的處置權(quán)。

（三）逐步建立和規(guī)范農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度

首先要明確集體所有制中“集體”的內(nèi)涵，創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度，建立新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。其次要通過(guò)具體的法律制度設(shè)計(jì)解決和規(guī)范農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同地、同權(quán)、同價(jià)，合理分配收益。

（四）拓展國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)除土地所有權(quán)、土地使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利外，還包括規(guī)劃?rùn)?quán)、管理權(quán)、發(fā)展權(quán)等。國(guó)家應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體土地的管理權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、發(fā)展權(quán)。一方面通過(guò)制定相關(guān)法律，不斷規(guī)范農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中的問(wèn)題；另一方面，要加強(qiáng)監(jiān)督和管理，使相關(guān)土地政策落到實(shí)處。

（五）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體框架

根據(jù)改革的總體思路，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體框架如圖1所示。

四、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)

（一）明確界定集體土地所有權(quán)的主體

在法律上界定產(chǎn)權(quán)主體，保障農(nóng)村土地所有權(quán)人的主體地位，是農(nóng)村土地所有權(quán)改革的關(guān)鍵。一是應(yīng)對(duì)集體成員的資格予以確認(rèn)。允許各地以戶籍為基礎(chǔ)、經(jīng)由嚴(yán)格的村民自治程序自主決定，并承認(rèn)所有成員有平等占有和使用集體土地的權(quán)利。二是明確界定土地所有權(quán)主體，并以土地所有權(quán)證書(shū)這一法律形式予以體現(xiàn)。三是明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系，穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系。四是明確村民小組與村委會(huì)的關(guān)系，保障土地所有權(quán)的行使。

（二）集體成員享有平等的集體土地所有權(quán)

可以考慮把集體土地所有權(quán)細(xì)分為集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)以及農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)益，兩者產(chǎn)生連帶法律關(guān)系，成員人的權(quán)益依附于所有權(quán)，所有權(quán)由各成員人的權(quán)益組成。集體成員在征地補(bǔ)償安置、集體資產(chǎn)處置等重大問(wèn)題上都有相應(yīng)的、平等的收益權(quán)、表決權(quán)等。對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置，由三分之二以上集體成員表決決定。

（三）賦予集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能

一是承認(rèn)農(nóng)村土地所有者的排它占有權(quán)，以便有效抵制對(duì)土地的侵權(quán)行為。二是推動(dòng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)物權(quán)化。將農(nóng)民的集體土地使用權(quán)法定化、固定化、可繼承化和市場(chǎng)化。三是強(qiáng)化權(quán)利主體對(duì)集體土地的收益權(quán)能。國(guó)家只有因公共利益才能征用農(nóng)村土地。四是實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)完整的處分權(quán)能。

（四）依法保障實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)

一是配套改革國(guó)家土地征用制度。嚴(yán)格控制政府征地行為，強(qiáng)化集體所有權(quán)主體地位。二是建立農(nóng)村土地使用權(quán)有償使用制度。對(duì)集體土地參照國(guó)有土地使用制度實(shí)行土地使用權(quán)有償、有期限、有限地流轉(zhuǎn)的制度，并對(duì)其出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等加以明確規(guī)范。三是放開(kāi)并規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，顯化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值。四是合理分配集體土地流轉(zhuǎn)收益，保護(hù)國(guó)家、集體、農(nóng)民共同利益。

（五）完善農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記管理制度

農(nóng)村土地權(quán)屬管理應(yīng)逐步由土地承包合同管理向具有物權(quán)公示意義的土地登記管理轉(zhuǎn)變，由多部門(mén)管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，由部門(mén)行業(yè)管理向?qū)I(yè)化、規(guī)范化的屬地管理轉(zhuǎn)變，最終建立起一整套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記管理制度。

第五篇：國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革

國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革

摘要：隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，對(duì)完善國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，以及在此基礎(chǔ)上形成的國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革，是我國(guó)當(dāng)前整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。黨的十六屆三中全會(huì)提出，“建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是完善基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求，是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)”。國(guó)有企業(yè)改革的核心是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。本文首先分析了產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)制度的涵義，在此基礎(chǔ)上，探討國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵字：國(guó)有企業(yè)

產(chǎn)權(quán)制度

改革

一、研究背景

企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)賴以存在的基礎(chǔ)，沒(méi)有良好的產(chǎn)權(quán)制度，企業(yè)就不可能充滿活力和快速發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷的主線是國(guó)家與企業(yè)的關(guān)系變化，其改革的過(guò)程經(jīng)歷了放權(quán)讓利、利改稅、承包制、股份制等幾個(gè)階段，其核心的制度安排就是對(duì)國(guó)家與企業(yè)的關(guān)系不斷進(jìn)行調(diào)整。從80年代的放權(quán)讓利，到90年代的建立現(xiàn)代企業(yè)制度，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革取得了很大進(jìn)展，國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)體制框架初步形成，大中型國(guó)有企業(yè)在集團(tuán)化改組和劣勢(shì)企業(yè)退出方面邁出了較大步子，國(guó)有企業(yè)的總體實(shí)力和主導(dǎo)作用有所增強(qiáng)。通過(guò)股份制改革，國(guó)有企業(yè)實(shí)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，由原來(lái)單一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)向多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)過(guò)渡，有利于建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，便于國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制、改善管理。通過(guò)一系列的改革，國(guó)有企業(yè)整體素質(zhì)明顯提高，效益大幅增加。

但應(yīng)該看到這些改革僅局限于經(jīng)濟(jì)性層面的放權(quán)讓利，并未從根本上打破傳統(tǒng)的政企不分的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制，沒(méi)有真正形成產(chǎn)權(quán)清晰、結(jié)構(gòu)多元、自由流動(dòng)的產(chǎn)權(quán)制度。國(guó)有企業(yè)改革的任務(wù)還很艱巨，特別是建立符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的產(chǎn)權(quán)制度這一核心問(wèn)題尚未得到根本解決，由于己改制國(guó)有大中型企業(yè)相當(dāng)一部分沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地觸動(dòng)產(chǎn)權(quán)，未從根本上改變國(guó)有機(jī)制，不僅影響了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，也嚴(yán)重影響了國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，限制了企業(yè)間的出售、并購(gòu)、增資擴(kuò)股等產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)行，制約了企業(yè)的發(fā)展。

我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革近30年，從擴(kuò)權(quán)讓利到承包制再到股份制，改革取得了重大的進(jìn)展。但是，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革依然有問(wèn)題需要解決。因此，進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)壯大國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、提高運(yùn)營(yíng)效率，至關(guān)重要。

二、產(chǎn)權(quán)理論的內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)范疇?！缎屡翣柛窭追蚪?jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》認(rèn)為，“產(chǎn)權(quán)是一種通過(guò)社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某中經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利”。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)產(chǎn)權(quán)從不同角度有多種定義和解釋。一般認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)主要是指財(cái)產(chǎn)權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為主體的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，包括所有權(quán)極其衍生的占有權(quán)、使用、經(jīng)營(yíng)權(quán)、讓渡權(quán)等權(quán)利?，F(xiàn)代意義上的財(cái)產(chǎn)，既包括土地、房屋、設(shè)備及存款、現(xiàn)金等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，也包括股票、債券等證券資產(chǎn)，還包括由專利、商標(biāo)、名譽(yù)、商業(yè)秘密等無(wú)形資產(chǎn)。因此，現(xiàn)代意義的產(chǎn)權(quán)，是指自然人、法人對(duì)各類財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)利，包括物權(quán)（對(duì)物的所有權(quán)及相關(guān)權(quán)利）、債權(quán)（要求債務(wù)人履行債務(wù)的權(quán)利）、股權(quán)（對(duì)股份、股票等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及相關(guān)權(quán)利）和知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其他無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

產(chǎn)權(quán)具有以下基本特征：一是獨(dú)立性，產(chǎn)權(quán)主體擁有自主運(yùn)用產(chǎn)權(quán)的權(quán)利；二是排他性，產(chǎn)權(quán)受到法律保護(hù)不可侵犯；三是流動(dòng)性，產(chǎn)權(quán)主體可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、重組，謀取產(chǎn)權(quán)收益最大化；四是可分性，產(chǎn)權(quán)所包含的一組權(quán)利可分割組合使用。近代股份制產(chǎn)生以后，就形成了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)實(shí)際占有、使用權(quán)相分離的狀況，并衍生出“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，即非財(cái)產(chǎn)所有者由于實(shí)際上經(jīng)營(yíng)屬于財(cái)產(chǎn)所有者的財(cái)產(chǎn)而對(duì)其享有的占有、使用及在一定限度內(nèi)依法享有的收益和處置的權(quán)利。因此，在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵中，不僅包括法律上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)際上還包括企業(yè)“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。

產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定、運(yùn)行、保護(hù)等的一系列體制安排和法律規(guī)定的總稱。而現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度則是與社會(huì)化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。其主要特征，一是歸屬清晰，各類財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的具體所有者為法律規(guī)定所清晰界定； 二是權(quán)責(zé)明確，產(chǎn)權(quán)具體實(shí)現(xiàn)過(guò)程中各相關(guān)主體權(quán)利到位，責(zé)任落實(shí)；三是保護(hù) 嚴(yán)格，保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律制度完備，各種經(jīng)濟(jì)類型、各種形式的產(chǎn)權(quán)一律受到法律 的嚴(yán)格保護(hù)，四是流轉(zhuǎn)順暢，各類產(chǎn)權(quán)可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)自由流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn) 產(chǎn)權(quán)的最大收益。所有制是生產(chǎn)資料等歸個(gè)人、階級(jí)、集團(tuán)或社會(huì)所有的制度。所有制關(guān)系決定生產(chǎn)關(guān)系和分配關(guān)系。馬克思說(shuō)，私有制不是一種簡(jiǎn)單的關(guān)系，而是資產(chǎn)階級(jí)生產(chǎn)關(guān)系的總和。

三、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變革存在的問(wèn)題：

國(guó)有大中型企業(yè)的初步改革大多是繞開(kāi)產(chǎn)權(quán)來(lái)進(jìn)行，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)虛化的問(wèn)題普遍存在，因而也就不可能建立起“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。

1、產(chǎn)權(quán)界定不清。國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，盡管國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)擁有的各種權(quán)利在法律上已被明確界定，而且權(quán)力具有明顯的排他性規(guī)定。但是國(guó)家在國(guó)有資產(chǎn)上的各種權(quán)利得不到切實(shí)有效的保護(hù)以及明確界定的產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到有效的實(shí)施，從而導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的低效率和國(guó)有資產(chǎn)流失，后者更是國(guó)有產(chǎn)權(quán)模糊的集中體現(xiàn)。

2、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的法律制度基礎(chǔ)不完善。

在我國(guó)的國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，國(guó)務(wù)院及其下屬各部委，頒布了眾多涉及產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整的法規(guī)。其中包括《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》、《國(guó)有企業(yè)及其國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)深入實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)制度的通知》和《國(guó)資委關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)重組指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)涉及到了國(guó)企改革中的產(chǎn)權(quán)交易、公司制度、職工安置、資產(chǎn)重組等各個(gè)層面。但是這些法律體系存在一些缺陷：時(shí)效性差、覆蓋不全、口徑不一和權(quán)責(zé)失衡等問(wèn)題。首先，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的法律地位問(wèn)題，改革后的國(guó)有產(chǎn)權(quán)歸屬于全體公民，每個(gè)公民都能擁有國(guó)企產(chǎn)權(quán)的一部分，但作為不可無(wú)限分割的產(chǎn)權(quán)份額，國(guó)家無(wú)法找出一個(gè)法律主體與產(chǎn)權(quán)所有人相對(duì)應(yīng)。產(chǎn)權(quán)的主體實(shí)則模糊了，沒(méi)有明確界定。其次，各股權(quán)產(chǎn)權(quán)管理監(jiān)督部門(mén)的法律界定問(wèn)題。這集中體現(xiàn)在各職能部門(mén)的權(quán)責(zé)利的分配問(wèn)題。再次，改制過(guò)程中法律頒布的滯后性，我國(guó)的國(guó)企改革獨(dú)創(chuàng)性，沒(méi)有教科書(shū)可以參考的改革，同樣注定了會(huì)留下很多的體制和程序漏洞，有些法律頒布滯后，適應(yīng)不了發(fā)展需要。

3、缺乏完善企業(yè)“委托一代理”權(quán)責(zé)利的均衡配置。“委托一代理”制還沒(méi)有建立起一個(gè)完善的任用體制，從而影響了企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中管理人才的選聘。在公司治理制度下，股權(quán)權(quán)重成為衡量出資人在一個(gè)企業(yè)中控制力大小的關(guān)鍵因素。我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和國(guó)有企業(yè)改革總體布局決定了，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有重大影響力的企業(yè)還是由國(guó)有控股的。于是，一些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革之后保持了原班人馬，產(chǎn)權(quán)改革卻又很難深入關(guān)鍵領(lǐng)域的部門(mén)。“一股獨(dú)大”使得公司董事會(huì)由國(guó)家資本絕對(duì)把持，管理人員的選用時(shí)由行政認(rèn)命或者上級(jí)指派的，公司經(jīng)管人員很難向社會(huì)選聘的，完全局限在內(nèi)部提拔或行政聘用的老方法里。

“委托一代理”制下聘用管理人才的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。委托人追求的是自己的財(cái)富最大化，而代理人追求自己的工資津貼收入和閑暇時(shí)間最大化，這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突。在沒(méi)有有效的制度安排下雙方可能造成嚴(yán)重的利益沖突。國(guó)有公司經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)機(jī)制的存續(xù)與股權(quán)結(jié)構(gòu)緊密相連，結(jié)構(gòu)中的缺陷使得我國(guó)在積極探索年薪制、經(jīng)理股票期權(quán)試點(diǎn)的情況下，仍然存在國(guó)有企業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)不足的問(wèn)題，總體上激勵(lì)形成的實(shí)際效果距離有效激勵(lì)機(jī)制的要求相去甚遠(yuǎn)。國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的收入水平雖然有了一定的提升，但是相比較發(fā)達(dá)國(guó)家大型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者，仍然處于較低水平。高水平經(jīng)營(yíng)管理者不愿意進(jìn)入到國(guó)有股份制企業(yè)中任職?！拔幸淮怼敝葡鹿颈O(jiān)管機(jī)制薄弱影響了產(chǎn)權(quán)改革的真實(shí)效果。按照我國(guó)《公司法》的規(guī)定，監(jiān)事會(huì)成員由股東代表和職工代表組成，負(fù)有對(duì)公司董事和經(jīng)理人員進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。但是，缺乏實(shí)施細(xì)則，使得監(jiān)事會(huì)職能空置，形同虛設(shè)。個(gè)別國(guó)有企業(yè)，甚至將監(jiān)事會(huì)作為公司富余人員的安排場(chǎng)所，黨政干部和老干部在監(jiān)事會(huì)中占據(jù)很大比例。職工主張無(wú)人傾聽(tīng)、意見(jiàn)無(wú)法上達(dá)的現(xiàn)象并沒(méi)有得到有效的改善，企業(yè)職工對(duì)公司決策更是產(chǎn)生不了影響。

4、國(guó)企職工權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的保障，工人是企業(yè)的主人，國(guó)家貫徹的是一種主人翁意識(shí)。但是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，往往因?yàn)橄鄳?yīng)保護(hù)職工權(quán)益的法律法規(guī)缺失或者配套制度不完善，導(dǎo)致相對(duì)于企業(yè)高層管理人員而言處于弱勢(shì)地位的職工群體成為被侵犯的對(duì)象。部分企業(yè)職工的知情權(quán)、參與權(quán)和改革成果分享權(quán)并未受到應(yīng)有的尊重，相反，企業(yè)改制過(guò)程中的成本很可能大部分轉(zhuǎn)嫁到他們的頭上。國(guó)企改革過(guò)程中職工合法權(quán)益受到侵害，職工的權(quán)益沒(méi)有得到合法的和應(yīng)有的保障。

四、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)策

本文主要從以下4個(gè)小的方面說(shuō)說(shuō)改革的對(duì)策：

1、進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)主體。

認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策，明確國(guó)家和企業(yè)的產(chǎn)權(quán)劃分，維護(hù)各種不同形式的國(guó)有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。政府和企業(yè)在職能上要各司其職，政府部門(mén)不能憑借行政權(quán)力對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)前尤其要解決政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，具體措施包括:結(jié)合政治體制改革，合理劃分政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)能，禁止越權(quán)干預(yù)企業(yè);強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想教育，改變干部的思想觀念，改變“放權(quán)不放手”的心態(tài)，注重用政策、法律和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，增強(qiáng)為企業(yè)服務(wù)的意識(shí)。

2、完善國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的法律體系

國(guó)家應(yīng)該專門(mén)頒布一部《國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)法》，《產(chǎn)權(quán)法》應(yīng)當(dāng)就國(guó)有資本的所有權(quán)主體、所有者權(quán)益、運(yùn)營(yíng)權(quán)限、監(jiān)督體制和保障措施進(jìn)行詳盡的規(guī)定，鑒于目前我國(guó)國(guó)有資本的管理基本轉(zhuǎn)交國(guó)資委負(fù)責(zé)，對(duì)于國(guó)資委的權(quán)利與職責(zé)，在本法律中也應(yīng)該予以詳細(xì)的表述。

加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理監(jiān)督部門(mén)的權(quán)責(zé)利的法律監(jiān)督及完善，不局限于明確界定股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等職能部門(mén)的具體職責(zé)，而是制定出在具體的發(fā)展過(guò)程中，具體的問(wèn)題具體對(duì)待，針對(duì)不同的問(wèn)題完善法律法規(guī)，加強(qiáng)法律體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)改革的完備性。

3、重構(gòu)國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“所有者到位”

將政府化的國(guó)有資產(chǎn)管理局從政府部門(mén)中獨(dú)立出來(lái)，將現(xiàn)由政府各部門(mén)掌握的國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)真正轉(zhuǎn)向國(guó)有資產(chǎn)管理局，使之成為經(jīng)濟(jì)化、市場(chǎng)化的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)主要行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職權(quán)，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理的日常工作和事務(wù)。它從國(guó)有資產(chǎn)保值增值角度，對(duì)授權(quán)的資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子和董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員的考核、獎(jiǎng)懲、任免提出建議，負(fù)責(zé)其日常管理和考核，并對(duì)資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)派出的產(chǎn)權(quán)代表通過(guò)備案制度加以確認(rèn)，以達(dá)到管人與管資產(chǎn)緊密結(jié)合起來(lái)。

而且企業(yè)干部人選的范圍局限于相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)人員，企業(yè)干部任免權(quán)也基本上由上級(jí)黨組織掌握。要破除舊人事體制的束縛，就要改變國(guó)有企業(yè)高層的行政體制編制。建立國(guó)有企業(yè)自身的人事管理制度，參照公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位性質(zhì)。不依照機(jī)關(guān)制度進(jìn)行考核，評(píng)級(jí)和升級(jí)，解決好自身職責(zé)和干部身份的不銜接問(wèn)題。

對(duì)于國(guó)企的人員任聘面向社會(huì)招聘，不局限于行政任命和上級(jí)任命，面向社會(huì)公開(kāi)招聘。同時(shí)，對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)者設(shè)立合理的激勵(lì)機(jī)制，留住人才，激發(fā)管理經(jīng)營(yíng)者的積極性。

2、樹(shù)立正確的國(guó)企改革觀念

對(duì)國(guó)有企業(yè)“有進(jìn)有退”的新理解。有進(jìn)有退，不是指原來(lái)的國(guó)有企業(yè)一部分改制而“退”，一部不改而“進(jìn)”：而是指除極少數(shù)需要國(guó)有獨(dú)資外，其他的國(guó)有企業(yè)都要退出單一國(guó)有體制(重要的由國(guó)家控股)，實(shí)現(xiàn)以退為進(jìn)，退中求進(jìn)，即在國(guó)有股權(quán)和比重上退，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的總體實(shí)力和控制力、影響力上進(jìn)。

著眼于搞好整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，從國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略調(diào)整上抓國(guó)企改制。特別是對(duì)全國(guó)同行業(yè)的優(yōu)勢(shì)國(guó)有大企業(yè)，要通過(guò)引進(jìn)跨國(guó)公司和民營(yíng)資本，重組上下游和同行業(yè)企業(yè)，迅速做大做強(qiáng)。對(duì)需要放開(kāi)搞活和整體退出的國(guó)有企業(yè)，要通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一策劃改制重組，統(tǒng)一籌措改制成本。

突破“產(chǎn)權(quán)交易和企業(yè)重組是市場(chǎng)行為，政府無(wú)所作為”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。政府作為國(guó)有企業(yè)的出資人，理當(dāng)按市場(chǎng)規(guī)律組織推進(jìn)其產(chǎn)權(quán)交易和重組；并且只有政府才能解決交易重組中的條塊分割、債務(wù)處理、人員安置、分離辦社會(huì)職能等諸多難題，才能協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)參與改制的行動(dòng)、審批權(quán)限的行使和各自利益的調(diào)整。樣。

4、充分保障改制企業(yè)職工對(duì)改革的參與權(quán)

要充分發(fā)揮改制企業(yè)中職工的各種力量，確保改革中工人階層的利益不受損害，明確改革中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義方向。發(fā)揚(yáng)民主集中制，維護(hù)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中職工的發(fā)言權(quán)。職工是企業(yè)真正的主人，要做到企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中職工的主人翁地位得到體現(xiàn)，要做到在事前、事中和事后都要維護(hù)好職工的發(fā)言權(quán)。在進(jìn)行改制之前，要充分聽(tīng)取職工對(duì)于當(dāng)前企業(yè)的改革意見(jiàn)，不僅要?jiǎng)?chuàng)造意見(jiàn)積極發(fā)表的通道，還要在收集意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，做好部分職工的思想工作，力爭(zhēng)做到“全體接受、多數(shù)滿意”的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)企業(yè)改革所采取的改制、破產(chǎn)、兼并等選擇，要在尊重組織安排、符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分考慮大多數(shù)職工的意見(jiàn)，聽(tīng)取職工對(duì)于企業(yè)改制的建議；在改制過(guò)程中，對(duì)于職工反映的問(wèn)題，及時(shí)向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)改制辦公室或上級(jí)機(jī)構(gòu)反映，并及時(shí)的解決。當(dāng)然，在改制結(jié)束之后，面對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)的新型體制，無(wú)論是對(duì)于下崗職工的再就業(yè)安排，還是對(duì)新聘用職工的就業(yè)要求，都要聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，為人民辦事，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

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1997