第一篇：中華人民共和國土地管理法釋義

中華人民共和國土地管理法釋義

第一章 總則

·第1條 土地管理法立法宗旨

·第3條 土地基本國策和各級人民政府土地 ·第5條 土地管理體制

·第7條 獎勵在保護(hù)和開發(fā)土地資源、合理第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán) ·第8條 國家和農(nóng)民集體所有土地范圍 ·第10條 農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營、管理 ·第12條 土地變更登記 ·第14條 農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán) ·第16條 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決第三章 土地利用總體規(guī)劃

·第17條 土地利用總體規(guī)劃編制依據(jù)和期限 ·第19條 土地利用總體規(guī)劃編制原則 ·第21條 土地利用總體規(guī)劃審批制度、審批 ·第23條 土地利用總體規(guī)劃與江河、湖泊綜 ·第25條 土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告制 ·第27條 實(shí)行土地調(diào)查制度

·第29條 建立土地統(tǒng)計(jì)制度，制定土地統(tǒng)計(jì)第四章 耕地保護(hù) ·第31條 耕地實(shí)行占補(bǔ)平衡

·第33條 省級人民政府負(fù)責(zé)耕地總量動態(tài)平

·第32條 保護(hù)耕作層土壤，保證新開墾耕地·第34條 基本農(nóng)田保護(hù)制度

·第18條 地方各級土地利用總體規(guī)劃編制要 ·第20條 縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃劃 ·第22條 城市建設(shè)用地原則，城市總體規(guī)劃 ·第24條 土地利用年度計(jì)劃 ·第26條 土地利用總體規(guī)劃修改 ·第28條 評定土地等級

·第30條 建立全國土地利用狀況動態(tài)監(jiān)測系 ·第9條 土地使用權(quán)和土地使用權(quán)人應(yīng)履行 ·第11條 土地登記制度

·第13條 土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù) ·第15條 國有土地可以由單位或者個人承包

·第2條 我國基本土地制度 ·第4條 土地用途管制制度

·第6條 本條對單位和個人遵守土地管理法

·第35條 耕地質(zhì)量保護(hù) ·第36條 非農(nóng)業(yè)建設(shè)的用地原則以及禁止破

·第37條 閑置、荒蕪耕地 ·第39條 開墾未利用土地

·第38條 未利用土地開發(fā)

·第40條 對未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地

·第41條 土地整理

第五章 建設(shè)用地

·第43條 進(jìn)行建設(shè)申請使用土地的原則 ·第45條 征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限和征用土地與 ·第47條 征用土地補(bǔ)償 ·第49條 征地補(bǔ)償費(fèi)使用

·第51條 大中型水利、水電工程建設(shè)征用土 ·第53條 建設(shè)項(xiàng)目使用國有建設(shè)用地的申請 ·第55條 國有土地有償使用費(fèi)收繳及分配辦 ·第57條 臨時用地

·第59條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和 ·第61條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建 ·第63條 農(nóng)民集體所有土地出讓、轉(zhuǎn)讓或者 ·第65條 農(nóng)民集體土地使用權(quán)收回

第六章 監(jiān)督檢查

·第42條 土地復(fù)墾

·第44條 農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地 ·第46條 征用土地方案實(shí)施 ·第48條 征地補(bǔ)償安置公告 ·第50條 被征地農(nóng)民安置

·第52條 土地行政主管部門參加可行性研究·第54條 建設(shè)使用國有土地的取得方式 ·第56條 建設(shè)單位使用國有土地要求 ·第58條 收回國有土地使用權(quán) ·第60條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地審批 ·第62條 農(nóng)村村民住宅用地

·第64條 對不符合土地利用總體規(guī)劃的建筑

·第66條 縣級以上人民政府土地行政主管部 ·第67條 縣級以上人民政府土地行政主管部·第68條 土地管理監(jiān)督檢查人員履行職責(zé)應(yīng) ·第69條 有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)支持土地監(jiān)督·第70條 國家工作人員的土地違法行為，依 ·第71條 土地違法行為應(yīng)當(dāng)分別移送司法機(jī)·第72條 有關(guān)土地行政主管部門不履行法定第七章 法律責(zé)任

·第73條 買賣和以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地行 ·第74條 破壞耕地種植條件和造成土地荒漠·第75條 不履行土地復(fù)墾義務(wù)行為的處罰規(guī) ·第76條 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批·第77條 農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手 ·第78條 非法批地的處罰以及賠償責(zé)任

·第79條 侵占、挪用被征用土地單位的征地 ·第80條 依法收回國有土地使用權(quán)當(dāng)事人拒·第81條 擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用 ·第82條 不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記·第83條 責(zé)令限期拆除的行政處罰如何執(zhí)行 ·第84條 土地行政主管部門的工作人員瀆職第八章 附則

·第85條 外商投資企業(yè)使用土地如何適用法 ·第86條 本法生效日期

第二篇：中華人民共和國土地管理法釋義：第十四條

中華人民共和國土地管理法釋義：第十四條

第十四條 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。

在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。

【釋義】 本條是關(guān)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定。

一、本條規(guī)定是對原土地管理法第十二條規(guī)定的修訂。原土地管理法第十二條規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)?！保ǖ谝豢睿俺邪?jīng)營土地的集體或者個人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)?！保ǖ诙睿巴恋氐某邪?jīng)營權(quán)受法律保護(hù)?！保ǖ谌睿┍緱l在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上充實(shí)了一些新的內(nèi)容。一是本條對農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營作了明確規(guī)定。而原來的規(guī)定則沒有區(qū)分內(nèi)部成員和外部成員兩種不同性質(zhì)的承包經(jīng)營。二是增加了承包經(jīng)營期限的規(guī)定即“土地承包經(jīng)營期限為三十年”。修訂后的本法之所以增加這方面的規(guī)定，主要是考慮到目前國家在農(nóng)村的政策已經(jīng)明確新一輪的農(nóng)村土地承包合同要三十年不變，且家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是憲法所規(guī)定的農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的基本形式，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)就是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)，土地管理法對土地承包經(jīng)營的期限作出規(guī)定，有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。三是增加規(guī)定了“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！钡某绦?。增加該程序的目的是確保國家關(guān)于農(nóng)村政策的穩(wěn)定性，更好的保護(hù)農(nóng)民賴以生存的土地權(quán)益不受侵犯。由上可以看出，這一條比原來的規(guī)定大大前進(jìn)了一步，特別是關(guān)于土地承包合同期限的規(guī)定是土地立法上的一個重大突破。

二、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是指我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中產(chǎn)生的反映土地承包關(guān)系的一種新型的土地使用權(quán)利。這種權(quán)利是通過土地承包關(guān)系轉(zhuǎn)移到承包者手中的，但土地的所有權(quán)仍然屬于集體所有。土地管理法對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定是我們國家關(guān)于農(nóng)村政策的法律 化定型化。土地承包經(jīng)營權(quán)通常通過訂立土地承包經(jīng)營合同方式取得。

三、土地承包經(jīng)營合同，是指發(fā)包人和承包人依法訂立的約定雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。

1．關(guān)于土地承包經(jīng)營合同的主體、承包經(jīng)營范圍和期限：

（1）合同主體。合同主體為發(fā)包人和承包人。根據(jù)本法第十條的規(guī)定，發(fā)包人一般是指村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村內(nèi)分別設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，該成員可以是個人，也可以是農(nóng)戶。

（2）承包經(jīng)營的范圍。承包經(jīng)營的范圍為“從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”這就是說，土地承包經(jīng)營合同的范圍實(shí)際上屬于農(nóng)業(yè)法所講的農(nóng)業(yè)（即種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)）的范疇。這里所講：種植業(yè)，是指利用植物的生活機(jī)能，通過人工培養(yǎng)以取得糧食、副食品、飼料和工業(yè)原料的社會生產(chǎn)部門。林業(yè)，是指植樹造林、經(jīng)營林木、森林采伐、木材運(yùn)輸、木材加工、木材綜合利用等的生產(chǎn)部門。畜牧業(yè)，是指通過人工飼養(yǎng)、繁殖來加強(qiáng)或者控制家畜的生產(chǎn)發(fā)育過程，以取得畜產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。漁業(yè)，是指通過采捕或者養(yǎng)殖水生動植物以取得水產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。

（3）土地承包經(jīng)營合同的期限。根據(jù)本條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所進(jìn)行的承包期限為三十年。土地承包經(jīng)營期限為三十年，是指改革開放以后第一輪承包到期后，發(fā)包方與承包方繼續(xù)簽訂第二輪承包合同的期限應(yīng)為三十年，就目前來講，由于各地第一輪土地承包合同期限到期的時間不完全一致，所以應(yīng)當(dāng)是到期一批，續(xù)訂一批。

2．土地承包經(jīng)營合同的權(quán)利與義務(wù)。就土地的發(fā)包方來講，其權(quán)利主要有：（1）依法維護(hù)集體土地的所有權(quán)不受侵犯。發(fā)包方作為農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)人，對于任何侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地行為有權(quán)制止。（2）依法享有農(nóng)民集體土地的收益權(quán)。這一權(quán)利是通過收取承包方的承包金或者提留款來實(shí)現(xiàn)的。（3）依法具有監(jiān)督管理權(quán)。比如監(jiān)督承包方按照規(guī)定用途合理利用土地等。其義務(wù)主要為：不得違反合同的約定干涉承包方的經(jīng)營自主權(quán)；應(yīng)當(dāng)按照合同的約定向承包方提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的生產(chǎn)條件并按照農(nóng)時完成承包合同規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目。就承包經(jīng)營方來講，其權(quán)利主要為：生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)、收益權(quán)等，但是上述權(quán)利的行使必須依法進(jìn)行。其義務(wù)主要是：（1）“有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”。這里所講保護(hù)，是指承包經(jīng)營方對土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護(hù)。為此，承包經(jīng)營方為保護(hù)土地的生產(chǎn)能力要采取整治和管理措施，要保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。（2）承包經(jīng)營方應(yīng)依照合同或者法律的要求繳納有關(guān)稅費(fèi)等。

3．土地承包合同一經(jīng)訂立即具有法律效力，受法律保護(hù)。雙方必須認(rèn)真履行。為了保護(hù)承包經(jīng)營方的利益，本條特別規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。目前侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的情況比較多。這樣規(guī)定，一方面讓廣大農(nóng)民群眾了解到法律是保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)的，當(dāng)承包經(jīng)營權(quán)受到侵犯時，可以用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益；另一方面也提醒發(fā)包方及其他單位和個人也必須遵重和維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。

四、土地承包合同訂立以后應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不得隨意解除和變更。如果解除或者變更，必須經(jīng)過本條第二款所規(guī)定的程序，未經(jīng)本條第二款所規(guī)定的程序，其解除或者變更無效。根據(jù)本條規(guī)定，在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過下述兩個程序：第一個程序是須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。這里需要說明的是：村民會議三分之二以上成員應(yīng)是組成村民會議的三分之二以上的人員；三分之二以上村民代表應(yīng)是村民代表組成的村民會議的三分之二以上成員。第二個程序是報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門兩個機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、兩個機(jī)關(guān)必須均為同意。

這里還需要說明兩點(diǎn)：（1）如果經(jīng)過本條所規(guī)定的程序變更承包土地的，也不得借調(diào)整土地之機(jī)變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。訂立新一輪合同時和進(jìn)行必要的土地調(diào)整時，不得隨意提高承包費(fèi)，變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。除工副業(yè)、果園、魚塘、“四荒”等實(shí)行專業(yè)承包和招標(biāo)承包的項(xiàng)目外，其它土地的承包費(fèi)都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織上交的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5％以內(nèi)。（2）為了保護(hù)土地承包經(jīng)營人的利益，承包經(jīng)營人以個人名義承包的土地（包括耕地、荒地、果園、茶園、桑園等）、山嶺、草原、灘涂、水面及集體所有的畜禽、水利設(shè)施、農(nóng)機(jī)具等，如承包經(jīng)營人在承包期內(nèi)死亡，該承包經(jīng)營人的繼承人可以繼續(xù)承包，承包合同由繼承人繼續(xù)履行，直至承包合同到期。為保護(hù)集體資產(chǎn)和促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，對技術(shù)要求較高的專業(yè)性承包項(xiàng)目，如第一順序繼承人（配偶、子女、父母）中只有不滿 16周歲的子女、或者只有不能辨認(rèn)或不能完全辨認(rèn)自已行為的精神病人，集體可收回承包項(xiàng)目，重新公開發(fā)包。但死者“個人承包應(yīng)得的個人收益”，由發(fā)包方或接續(xù)承包合同者給予相應(yīng)補(bǔ)償，其補(bǔ)償作為遺產(chǎn)，依法繼承。

第三篇：中華人民共和國土地管理法釋義：第三十三條

中華人民共和國土地管理法釋義：第三十三條

第三十三條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由國?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。

【釋義】 本條是關(guān)于省級人民政府負(fù)責(zé)耕地總量動態(tài)平衡的規(guī)定。

一、以省、自治區(qū)、直轄市為單位實(shí)行耕地總量平衡，明確了省級人民政府保護(hù)耕地的目標(biāo)和責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)在的情況分析、耕地大量減少，給國家發(fā)展和民族生存造成極大威脅。江澤民總書記指出：“保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線?！敝醒腩I(lǐng)導(dǎo)多次指示，要做好保護(hù)工作。在基層，農(nóng)民因失去耕地而失去生存的條件，許多無地農(nóng)民上訪告狀。而地方人民政府熱衷于搞開發(fā)區(qū)，大量占用耕地，造成土地大量占用和閑置浪費(fèi)。因此中央決定要加大地方人民政府保護(hù)耕地的責(zé)任。

二、對各省、自治區(qū)、直轄市能否實(shí)行耕地總量平衡，是經(jīng)過測算的。除個別省、市外，經(jīng)過努力是可以做到的。沿海開放地區(qū)耕地后備資源較少，但現(xiàn)有建設(shè)用地?cái)?shù)量較大，今后建設(shè)應(yīng)當(dāng)主要利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地。東北、西北地區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地相對較少，但耕地后備資源相對豐富，今后建設(shè)占用耕地，只要落實(shí)耕地開墾措施和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是可以通過開墾耕地來補(bǔ)償?shù)摹１ＷC耕地總量不減少是最低要求，有些省、自治區(qū)的耕地還應(yīng)當(dāng)有所增加。這將通過全國土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市。各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)根據(jù)這個總目標(biāo)，通過制定土地利用總體規(guī)劃，層層分解下達(dá)，使耕地保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到各級人民政府。

關(guān)于生態(tài)建設(shè)退耕和災(zāi)害毀損等原因減少的耕地，各級人民政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，集中組織對耕地后備資源進(jìn)行開發(fā)，并根據(jù)開墾情況對退耕有計(jì)劃地作出安排。國家也可以從中央收繳的土地有償使用收益中對退耕和災(zāi)毀耕地較多的省、區(qū)予以開墾耕地經(jīng)費(fèi)上的補(bǔ)貼。

三、對于省級人民政府沒有切實(shí)履行耕地保護(hù)責(zé)任的，國務(wù)院將及時采取措施，責(zé)令組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。為了及時掌握各省、自治區(qū)、直轄市耕地的變動情況，國土資源部將按《土地管理法》的要求利用現(xiàn)代化手段對各地耕地面積進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。

四、實(shí)現(xiàn)耕地平衡是各省、自治區(qū)、直轄市保護(hù)耕地的目標(biāo)。但是，據(jù)專家對各省、自治區(qū)、直轄市今后建設(shè)用地和耕地資源及耕地開墾潛力的分析，可能有個別省、直轄市難以在本行政內(nèi)做到耕地平衡，過度開發(fā)還會造成生態(tài)環(huán)境的破壞和水土流失。因此，《土地管理法》規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以易地開發(fā)和核減該省、直轄市的耕地保護(hù)指標(biāo)。但一定要經(jīng)過嚴(yán)格審查，并經(jīng)專家論證，該省、直轄市確實(shí)無地可開了，國務(wù)院方可批準(zhǔn)，并根據(jù)減免數(shù)量進(jìn)行異地開墾，以確保耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第四篇：中華人民共和國土地管理法釋義：第四十四條

中華人民共和國土地管理法釋義：第四十四條

第四十四條 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。

本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

【釋義】 本條是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定。

一、本條包括四個方面的內(nèi)容，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；二是建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限；三是城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限；

四、其他建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限。

二、建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指現(xiàn)狀的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。又稱為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是新《土地管理法》中增設(shè)的內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟(jì)國家控制建設(shè)用地增長，保護(hù)農(nóng)用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各國和各地區(qū)，名稱不盡相同，但含義基本相似。有的稱為“土地規(guī)劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。決定農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的依據(jù)：

1．土地利用總體規(guī)劃。土地用途管制制度的核心是土地利用總體規(guī)劃，通過土地利用總體規(guī)劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會公告。農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但是，本法又規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)用地需要改變土地利用規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的文件修改規(guī)劃，省級人民政府批準(zhǔn)能源、交通、水利等項(xiàng)目與省級人民政府批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃不符的，也可以先批準(zhǔn)項(xiàng)目用地，后修改規(guī)劃。

2．土地利用計(jì)劃。土地利用計(jì)劃是國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。土地利用計(jì)劃 中，包括了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的計(jì)劃，是政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的依據(jù)，即政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須在土地利用計(jì)劃控制指標(biāo)范圍之內(nèi)，不得超計(jì)劃批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。

3．建設(shè)用地供應(yīng)政策。國家通過制定建設(shè)用地的供應(yīng)政策，不但有利于控制建設(shè)用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，同時，還可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)用地政策將由國務(wù)院土地行政主管部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策制定。對國家明確禁止建設(shè)的項(xiàng)目，要禁止為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地，對國家鼓勵投資的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地。在國家對建設(shè)用地供應(yīng)不足的條件下，優(yōu)先保證國家急需的建設(shè)項(xiàng)目用地，使建設(shè)用地供應(yīng)政策對國家經(jīng)濟(jì)起到調(diào)控的輔助作用。

三、建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限。修改《土地管理法》對建設(shè)用地的供地方式作了根本性的改變，即由以前的分散按項(xiàng)目供地改為實(shí)行統(tǒng)一開發(fā)、集中供地的方式。因此，今后除一些特別的建設(shè)項(xiàng)目，必須在城市建設(shè)用地規(guī)模之外選址、并單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用外，都應(yīng)當(dāng)由縣、市人民政府按照城市規(guī)劃的要求，統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行由國務(wù)院和省級人民政府兩級審批。按此原則，下列建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：

1．國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，包括按照國家基本建設(shè)程序規(guī)定，由國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告，并且在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之外需要單獨(dú)選址并申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的項(xiàng)目。由國務(wù)院和國務(wù)院主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的能源、交通、水利、礦山等項(xiàng)目，也包括中央軍委批準(zhǔn)建設(shè)的軍事項(xiàng)目的用地。雖然經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)但在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之內(nèi)建設(shè)的將按城市建設(shè)統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。

2．按照基本建設(shè)的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告的道路、管線工程和大型能源、機(jī)場、水利、礦山等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之外單獨(dú)選址，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的。

3．建設(shè)項(xiàng)目同時需占用城市建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)和城市建設(shè)用地規(guī)模外的土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按照建設(shè)目的要求申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并按照建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的。

四、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按照規(guī)定，其批準(zhǔn)權(quán)限為：

1．直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、人口在100萬以上的城市，以及國務(wù)院指定的其他城市的城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。

2．除上述城市之外的其他城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，縣和縣級市所在城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級人民政府批準(zhǔn)。

3．鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)占地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級人民政府，或省級人民政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州批準(zhǔn)。其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)限相一致。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按土地利用計(jì)劃分批次批準(zhǔn)，即每個城市每年需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不必按照建設(shè)項(xiàng)目逐個申請辦理，而可以集中分次分批由縣、市人民政府向省級以上人民政府申請辦理。也就是通常所說的采用“批發(fā)”的辦法。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，對建設(shè)項(xiàng)目的具體供地，即“零售”，可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，不再需要報(bào)省級以上人民政府批準(zhǔn)。這樣使市、縣人民政府在取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后可以更加注意合理用地，節(jié)約用地，統(tǒng)籌安排各業(yè)的發(fā)展，調(diào)動地方政府利用存量土地的積極性。市、縣人民政府應(yīng)對辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地合理規(guī)劃，并公布土地的合理用途，明確土地的供應(yīng)方式，利用市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用。

五、其他建設(shè)項(xiàng)目占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。其主要有：

1．省級以下人民政府批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告或批準(zhǔn)建設(shè)的項(xiàng)目，包括地區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府，縣和縣級市人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的項(xiàng)目。

2．省級人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的除道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以外，又確需在城市建設(shè)用地規(guī)模之外建設(shè)并單獨(dú)選址的項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施等使用村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍之外土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。

第五篇：土地管理法釋義

中華人民共和國土地管理法釋義

第一部分 緒論 土地管理的基本規(guī)范

修訂后的中華人民共和國土地管理法，已由第九屆全國人大常務(wù)委員會經(jīng)過三次審議，于1998年8月29日鄭重通過，自1999年1月1日起施行。在通過這部法律時，全國人大常委會組成人員共有141人參加投票，其中139人投贊成票，2人棄權(quán)，無人反對。這樣一部涉及面很廣，反映著復(fù)雜的利益關(guān)系的法律，能夠獲得如此廣泛的關(guān)注與贊同，也是很難得的。

新的土地管理法總結(jié)和反映了近十幾年來社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)改革在土地管理方面的新情況、新經(jīng)驗(yàn)、新的需要，確立了土地用途管制制度，突出了耕地保護(hù)，強(qiáng)化了土地利用的宏觀控制，完善了調(diào)整土地關(guān)系的一系列行為規(guī)則，將土地管理法律制度大大地向前推進(jìn)了一步。在這篇緒論中，著重分析土地管理立法的意義及其特點(diǎn)、介紹新的土地管理法的基本內(nèi)容及主要問題，以求有助于了解這部法律條文的確切含義，有助于法律的正確運(yùn)用。

一、土地管理立法的重大意義

土地管理立法所以有重大意義，直接決定于土地對人類社會所具有的特別重要的作用，或者說，土地資源的特殊地位決定了土地管理法的特殊重要性．對于這種重要性需要從多方面進(jìn)行分析和考察，包括自然因素所決定的，也包括社會經(jīng)濟(jì)條件所決定的。

1、土地資源的重要性

對于人類來說，土地十分重要。首先，它是人類賴以生存的基地，只有它的存在人類才能有立足之地，人類憑借著土地棲息繁衍，土地是人類最珍貴的自然資源；第二，在人類生活中，土地是最基本的生產(chǎn)資料，人們在土地上從事生產(chǎn)，直接或間接地獲取大量的財(cái)富，土地成為財(cái)富之母；第三，土地是為人類提供食物和其他生活資料的重要源泉，一切動植物繁殖滋生的營養(yǎng)物質(zhì)皆取自土地，由而產(chǎn)生出人類賴以生存發(fā)展的各類生活資料，土地養(yǎng)育著人類。

土地作為人類可利用的一切自然資源中最基本、最寶貴的資源，具有特殊重要的地位，這就決定了必須采用最有權(quán)威的、最具普遍約束力的形式來保護(hù)土地、管理土地、規(guī)范土地的利用，這種形式就是法律形式，在中國從古至今的歷史上，在許多外國的歷史上，都曾制定過一件件土地法律，發(fā)揮過重要作用，這種歷史事實(shí)，既說明了土地資源的重要，又說明了法律手段的必要。在現(xiàn)代社會中，人類更能深刻地認(rèn)識土地的重要性，也更有必要重視土地立法，更充分地運(yùn)用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了這種歷史的和時代的特點(diǎn)。

2．土地關(guān)系的廣泛性

由于土地是人類社會生產(chǎn)、生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，以土地為客體形成了廣泛而復(fù)雜的土地關(guān)系，或者

說，人類社會立足于土地之上，圍繞土地而進(jìn)行的生產(chǎn)、生活活動中，所產(chǎn)生的土地關(guān)系廣泛存在。這種關(guān)系可分為兩個方面，一是人與土地之間的關(guān)系，二是在保護(hù)、利用土地過程中產(chǎn)生的人與人之間的關(guān)系。前者是人與自然的關(guān)系，后者屬于社會關(guān)系。

在人與土地之間的關(guān)系中、由于土地作為自然過程的產(chǎn)物，具有面積有限，不可創(chuàng)造的特點(diǎn)，也就是地球大小的不變決定了土地面積總量的不變，人們可以通過勞動改良土地，但是不能創(chuàng)造土地，不能人為地?cái)U(kuò)大土地的面積。因此，人們必須十分珍惜土地，嚴(yán)格保護(hù)和合理利用每一寸土地，必須重視土地的自然屬性，遵循土地的自然規(guī)律。這種客觀的要求勢必體現(xiàn)在人與土地的廣泛關(guān)系中，并且成為人們應(yīng)盡的義務(wù)。比如，人們應(yīng)當(dāng)采取措施改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。這項(xiàng)要求，不僅反映了人和土地的關(guān)系，而且成了處理這種關(guān)系的行為規(guī)則，也就是由此可以意識到，人和土地的關(guān)系廣泛存在，需要用法律形式時刻地來規(guī)范人的行為。

以土地為客體的人與人之間的社會關(guān)系，實(shí)際上就是在保護(hù)土地、管理土地、利用土地時所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種關(guān)系復(fù)雜多樣，在現(xiàn)實(shí)中廣泛存在。比如，有土地所有權(quán)關(guān)系，土地使用權(quán)關(guān)系，土地規(guī)劃利用關(guān)系，土地保護(hù)關(guān)系，土地征用關(guān)系，土地管理關(guān)系，等等。這些關(guān)系相互聯(lián)結(jié)，許多地方還是相互交叉在一起，往往是人們一接觸土地，就要產(chǎn)生與土地有關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。何況人類生存在土地上，必然地要經(jīng)常而廣泛的觸及土地，由而就需要有統(tǒng)一而廣泛使用的行為規(guī)則，調(diào)整人們在開發(fā)、利用、管理土地過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所以，土地雖然不是人力所創(chuàng)造的自然資源，但卻是可供人類社會開發(fā)和支配的財(cái)富，除人與土地之間的關(guān)系外，還形成了以土地為基礎(chǔ)的人與人之間的廣泛的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，它們都需要體現(xiàn)于法律形式，用法律來調(diào)整這種關(guān)系?；蛘哒f，廣泛存在的土地關(guān)系，必須有統(tǒng)一的規(guī)則，并且能有效地遵守，這就要求制定法律，協(xié)調(diào)普遍存在的由開發(fā)利用土地而形成的利益關(guān)系，調(diào)整著人們的權(quán)利義務(wù)。

3．土地應(yīng)當(dāng)由國家管理

土地立法的一項(xiàng)重大意義，就在于是適應(yīng)了國家管理土地的需要，體現(xiàn)了國家管理土地的基本規(guī)則。土地的國家管理，這也是由前面提及的土地的特殊作用和特殊地位所決定的。首先，土地是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個國家最珍貴的資源；必須由國家進(jìn)行管理；第二，土地的開發(fā)利用涉及到社會的整體利益，與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，直接影響到社會進(jìn)步與穩(wěn)定，因此，土地應(yīng)當(dāng)由國家管理，從社會整體利益出發(fā)進(jìn)行必要的控制；第三，土地是自然、經(jīng)濟(jì)、社會歷史的結(jié)合體，土地的開發(fā)利用會受制于一定的自然、社會經(jīng)濟(jì)條件，應(yīng)當(dāng)由國家綜合平衡，控制調(diào)節(jié)，獲取符合公共利益的最佳成效；第四、我國實(shí)行土地社會主義公有制，國家應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一監(jiān)督管理土地的職能，而不是由某一個社會團(tuán)體或經(jīng)濟(jì)組織來擁有這種職能。

總之，土地的國家管理是客觀的需要，也是一項(xiàng)不可動搖的重大原則。而土地的國家管理則必須與法律形式結(jié)合在一起，由法律來體現(xiàn)有關(guān)土地管理方面的國家意志，也由法律來保障國家管理土地職能的實(shí)施。所以，從國家管理土地這個角度來考察，土地管理立法有現(xiàn)實(shí)的意義也有長遠(yuǎn)的意義。

4．土地管理必須規(guī)范化

這是土地管理立法的直接目的，也是土地管理立法的直接意義。由于土地資源十分重要，人們在土地上生存、發(fā)展，土地既是生產(chǎn)資料，又是生活資料，從而圍繞土地產(chǎn)生了占有、使用、保護(hù)、管理、收益、分配等項(xiàng)關(guān)系，涉及廣泛的權(quán)利義務(wù)，人們有關(guān)土地的行為必須是有規(guī)則的，秩序井然的，也就是規(guī)范化地進(jìn)行。如果不是這樣的，而是無規(guī)則的、秩序混亂的、盲目行動的，那將不僅破壞了土地資源，而且直接損害了人類自身的利益，甚至?xí)＜叭说纳媾c持續(xù)發(fā)展，當(dāng)然也會影響人們正常生活。所以，人們有關(guān)土地的行為應(yīng)當(dāng)是很規(guī)范的，包括人與土地的關(guān)系是規(guī)范的，在保護(hù)利用土地過程中形成的人與人的關(guān)系是規(guī)范的，土地作為可開發(fā)利用的財(cái)富所引致的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也應(yīng)當(dāng)是有明確規(guī)范的，國家管理土地則也是必須依照一定的規(guī)范進(jìn)行的。這些有關(guān)土地的行為應(yīng)當(dāng)規(guī)范化的要求，就是要將土地管理活動推向法制化的軌道，使之實(shí)現(xiàn)依法治理土地?？梢哉f，土地管理立法是保證規(guī)范地管理土地的前提與基礎(chǔ)，能夠推進(jìn)建立并強(qiáng)化土地管理的法律秩序，促使人們在保護(hù)、利用、管理土地過程中遵循自然規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

5．時代發(fā)展的迫切需要

土地管理立法是一個歷史的概念，在開始時還不是很受重視，但是隨著時代的發(fā)展，人口大量增加，經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)，城市化和工業(yè)化迅速推進(jìn)，對土地的需要猛增，而土地的自然供給是絕對有限的。這樣，在現(xiàn)代社會中土地的供需矛盾不但存在，而且會突出起來，土地用途日益廣泛與土地供給的稀缺，人口增加與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間爭地，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動擠占耕地與耕地必須保護(hù)，土地的開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、改善，等等，這些矛盾都需要采取有效的方式進(jìn)行處理，協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，確認(rèn)公共利益、社會效益、環(huán)境效益的必要，保護(hù)土地開發(fā)利用過程中符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則的合法權(quán)益。為了滿足這種需要，在現(xiàn)代社會中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能適應(yīng)現(xiàn)代社會管理土地要求的方式，能積極地調(diào)節(jié)處理土地供需矛盾，能有效地約束人們不利于土地保護(hù)和合理利用的行為，能推動人們按照可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求控制土地的，就是通過制定法律，確立有關(guān)法律規(guī)范。體現(xiàn)現(xiàn)代社會的土地管理特點(diǎn)。反映社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，采用積極的法律對策，因而，土地管理立法有明顯的時代意義，在當(dāng)代，應(yīng)當(dāng)更需要、更重視這部法律，并且使其在實(shí)踐中既能滿足當(dāng)代人的需要，又能惠及子孫。

上面從五個主要的方面論述土地管理立法的重要意義，目的在于引起人們對土地管理法的重視，以更高的自覺性去運(yùn)用好這部法律。土地管理法不單純是一部規(guī)范行政管理的法律，也不單純是一部普通的民事法律，而是一部涉及多種法律關(guān)系的單行立法，或者說它是一部涉及面較廣的經(jīng)濟(jì)法律，因而從其調(diào)整對象的特殊地位、特殊作用來理解這部法律的特點(diǎn)，也是很有益的。當(dāng)然，上面提及的各項(xiàng)重要意義并不全面，它還可以作出進(jìn)一步的分析，用更充足的理由來論證土地管理法的特點(diǎn)。

二、土地管理法的修訂

對于這部修訂后的土地管理法，所以稱之為是一部新的土地管理法，就在于它是對原有的土地管理法作了全面的、重大的修訂，在指導(dǎo)思想、立法原則、涉及范圍、具體規(guī)范等方面，都增添了新的內(nèi)容，體現(xiàn)了

新的要求，達(dá)到了新的高度，反映出了新的特點(diǎn)。這次修訂是必要的，而且是成功的，還在立法上提供了新的經(jīng)驗(yàn)，下面作三方面的介紹或論述。

1．修訂的必要性

這次修訂土地管理法，首先是出于現(xiàn)實(shí)的迫切需要，同時又堅(jiān)持了長遠(yuǎn)發(fā)展的利益，總結(jié)了土地管理的有益經(jīng)驗(yàn)，針對存在問題采取相應(yīng)的對策，適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，積極推進(jìn)土地管理制度的改革與完善。原有的土地管理法是1986年制定的，實(shí)施以后的十余年來，在加強(qiáng)土地管理，保護(hù)土地資源，合理開發(fā)利用土地，維護(hù)土地的社會主義公有制等方面都發(fā)揮了積極作用。但是，土地管理和開發(fā)利用是與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相聯(lián)系的，十幾年來，由于改革開發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會的變化，也在土地管理上反映出許多新的情況、新的問題、新的要求。比如：

由于人口增加，而耕地面積銳減，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳；

一些地方違法批地，亂占耕地，浪費(fèi)土地的問題時有發(fā)生，土地法制亟待加強(qiáng)；

非農(nóng)建設(shè)占用耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地、災(zāi)害損毀耕地嚴(yán)重，數(shù)量大，問題突出；

城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴(kuò)張，村莊建設(shè)分散無序，占用耕地嚴(yán)重；

土地粗放利用，違背自然規(guī)律，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)；

耕地撂荒，土地閑置，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；

國家工作人員濫用職權(quán)違法批地，嚴(yán)重瀆職；等等。

這些情況和問題的出現(xiàn)，既說明原有的土地管理法已有許多規(guī)定不能適應(yīng)現(xiàn)狀，又表明確實(shí)需要制定一部新的土地管理法，以法律形式確定治本之策，采取十分嚴(yán)格的土地管理特別是耕地保護(hù)措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求積極調(diào)整土地開發(fā)利用中形成的關(guān)系，遏制在人口繼續(xù)增加的情況下耕地大量減少的失衡趨勢，建立健全強(qiáng)有力的依法管理土地的秩序。所以，修訂原有的土地管理法實(shí)屬必要，一方面保留其中合理、可行的規(guī)定，一方面制定了一系列新的規(guī)范。據(jù)對照，原有的法律條文除少數(shù)幾條未作修改外，絕大部分作了改動，在改動的條文中，多數(shù)是新增條文，或者是作了實(shí)質(zhì)性的修改，體現(xiàn)了新土地管理法的基本內(nèi)容。

2.修訂的主要之點(diǎn)

新土地管理法與原有的土地管理法相比，修訂之處不僅數(shù)量多，而且內(nèi)容重要。明白它們的異同，有助于加深對新土地管理法的理解，也有利于堅(jiān)持和運(yùn)用好我國所實(shí)行的土地管理制度。土地管理法修訂的主要之點(diǎn)為：

（1）將十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策第一次寫入法律，這是在立法機(jī)關(guān)審議修改時增加的規(guī)定；

（2）明確規(guī)定國家實(shí)行土地用途管制制度，這是一項(xiàng)重大的改變，也是新土地管理法區(qū)別于原有法律的關(guān)鍵之處；

（3）強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的法律地位，從它們作為土地用途管制的重要根據(jù)出發(fā)，增強(qiáng)了它們的可操作性；

（4）將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類，并分別作出了有可操作性的具體界定；

（5）明確規(guī)定：全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；

（6）明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地由誰來經(jīng)營、管理的問題，即所有權(quán)的代表問題；

（7）用法律的形式規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，期限為三十年，若要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，必須經(jīng)過法定的程序；

（8）明確規(guī)定國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人經(jīng)過法定的程序承包經(jīng)營；

（9）將保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用作為編制土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)原則，并在有關(guān)條款中作出相應(yīng)的規(guī)定；

（10）審批土地利用總體規(guī)劃的權(quán)限集中于國務(wù)院和省級人民政府，但又考慮了可操作性，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃可以授權(quán)審批；

（11）明確了土地利用總體規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的法律關(guān)系，并對其中若干主要事項(xiàng)作出了法律界定；

（12）土地行政主管部門與統(tǒng)計(jì)部門共同制定土地統(tǒng)計(jì)調(diào)查方案，兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計(jì)資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；

（13）確立了國家保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地的法律原則，這項(xiàng)內(nèi)容是修訂土地管理法的重點(diǎn)；

（14）確立了國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，“占多少，墾多少”；

（15）確定省級人民政府應(yīng)當(dāng)確保在行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少，并確立了相關(guān)的占地補(bǔ)償措施；

（16）明確在土地管理中，國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，以省、自治區(qū)、直轄市為單位，基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占其耕地的百分之八十以上，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)應(yīng)按法定程序劃定；

（17）明確規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約用地，禁止浪費(fèi)、破壞耕地，限制占用基本農(nóng)田，禁止閑置、荒蕪耕地；

（18）明確規(guī)定，開發(fā)未利用土地必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖；

（19）強(qiáng)化人大對土地利用的監(jiān)督作用，規(guī)定省一級人民政府應(yīng)當(dāng)向同級人民代表大會報(bào)告土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況；

（20）調(diào)整了征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限，將這項(xiàng)權(quán)力更明確地集中于國務(wù)院和省級人民政府；

（21）提高了征用土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，并對征地的程序、征地補(bǔ)償費(fèi)用收支作出了規(guī)定，加強(qiáng)了對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益的保護(hù)；

（22）對新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)的分配使用作出了規(guī)定；

（23）對興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用土地時，將使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地與非本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地加以區(qū)別，有了更清晰的法律關(guān)系；

（24）明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，以農(nóng)村村民代替農(nóng)民居民一詞，概念更準(zhǔn)確。

（25）對農(nóng)民集體所有的土地因依法用地的企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，在法律中作出特別規(guī)定；

（26）增列監(jiān)督檢查一章，根據(jù)土地管理的需要，作出了加強(qiáng)監(jiān)督檢查的有關(guān)規(guī)定，同時也規(guī)范了監(jiān)督檢查工作人員的行為；

（27）強(qiáng)化了對非法轉(zhuǎn)讓土地、占用土地等違法行為的處罰，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，有針對性地規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任；

（28）對非法批地、越權(quán)批地、不按照土地利用總體規(guī)劃批地、違反法定程序批地的行為，規(guī)定其批準(zhǔn)文件無效，并追究其法律責(zé)任。

以上所列二十八點(diǎn)，并未將此次土地管理法的修訂之處列全，僅是修訂要點(diǎn)的大部分，可以說還有相當(dāng)一部分未一一列明。從已列出的修改內(nèi)容看，土地管理法的修訂主要體現(xiàn)于下列方面：

一是，進(jìn)一步體現(xiàn)了黨和國家在土地方面的重大方針政策；

二是，反映了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的新的經(jīng)驗(yàn)、新的需要。確立了土地管理中新的法律原則；

三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，確立了新的制度；

四是，強(qiáng)化了依法管理土地的軌道，確立了一系列有操作性的法律規(guī)范；

五是，豐富了土地立法的內(nèi)容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有單行法律的特點(diǎn)。

3．修訂的過程

土地管理法的修訂，由國務(wù)院于1998年4月向全國人大常務(wù)委員會提出《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》；在此之前，國務(wù)院的土地管理行政部門和法制工作部門為修訂草案的形成，做了大量的調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、反復(fù)修改的工作。

1998年4月，九屆全國人大常務(wù)委員會第二次會議，對由國務(wù)院提出的土地管理法修訂草案進(jìn)行初次審議。

我國最高立法機(jī)關(guān)對土地管理法修訂草案的審議，有兩個新的特點(diǎn)，第一是將這個修訂草案在全國公布，廣泛征求意見；第二是實(shí)行三次審議的制度。

關(guān)于公布法律草案。這是九屆全國人大常務(wù)委員會在立法上采取的一項(xiàng)意義重大的舉措，就是將重要法律草案在全國公布，其目的在于廣泛地吸引人民群眾參加立法活動，征集意見，反映人民群眾的意愿，集思廣益，提高立法質(zhì)量，也有利于普及法律知識。土地管理法修訂草案的公布，是決定采取這項(xiàng)重大舉措后的第一次公布，因此受到全國人民的關(guān)注，引起了強(qiáng)烈的反響。在為公布這個法律草案由全國人大常委會辦公

廳所發(fā)的通知中指出，土地管理法修訂草案是一個關(guān)系農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，關(guān)系九億農(nóng)民切身利益，關(guān)系中華民族子孫后代的重要法律草案，根據(jù)委員長會議的建議，全國人大常委會決定把修訂草案全文在報(bào)上公布，廣泛征求意見，以便進(jìn)一步研究修改，再提請以后的全國人大常委會會議審議。對于公布的土地管理法修訂草案，要求征集各級人民政府、有關(guān)部門、基層單位和人民群眾的意見，特別注意征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和全國人大代表的意見，并由各省、自治區(qū)、直轄市將意見匯總報(bào)送全國人大常委會法制工作委員會；同時也明確，各界人士可以將意見直接寄送各省的人大常委會或者全國人大常委會法制工作委員會。所以這樣，就是為了能廣泛地征集各方面的意見，發(fā)揮人民群眾參與立法的積極性。在修訂草案公布后的三個多月時間內(nèi)，三十一個省、自治區(qū)、直轄市全部反聵了意見，二十五個大中城市和五十二個中央有關(guān)部門、單位提出了意見、建議；全國人大常委會法制工作委員收到各界人士來信六百七十五封，不少信是多人聯(lián)名寫的，其中一封最多的為八百三十六人聯(lián)名。各地區(qū)、各部門和各界人士的意見、建議中，涉及到土地保護(hù)、管理、開發(fā)利用的方方面面，尤其關(guān)心耕地保護(hù)、土地管理制度改革、人民群眾合法權(quán)益維護(hù)等方面的問題，同時，也普遍贊揚(yáng)了公開征求意見，使人民群眾能更積極地參加立法的做法。土地管理法修訂草案的公布，收到了很好的效果，對審議修改好這個法律草案是有許多益處的，不少被采納的修改意見來自群眾和各地、各部門的建議。

關(guān)于對法律草案一般要實(shí)行三審的制度。這是九屆全國人大常委會在立法上采取的又一個重要措施，或者說是確立的又一項(xiàng)重要制度。土地管理法修訂草案的審議，是實(shí)行這項(xiàng)制度的第一例，為修訂好這部法律創(chuàng)造了更好的條件，也由于是“第一例”而探索了經(jīng)驗(yàn)，工作得極為認(rèn)真。

在對土地管理法修訂草案的第一次審議中，主要是聽取了提案人對法律草案的說明，由全國人大常委會組成人員進(jìn)行初步審議。會后，由有關(guān)的專門委員會和立法工作機(jī)構(gòu)組織調(diào)查研究，多次召開座談會，進(jìn)行專題討論，協(xié)調(diào)修改意見；由立法工作機(jī)構(gòu)根據(jù)審議意見和廣泛征求的意見，提出對修訂草案的修改建議。然后由法律委員會統(tǒng)一審議。

二審，即對土地管理法修訂草案的第二次審議中，全國人大常委會的委員們聽取了法律委員會關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》初步審議情況的匯報(bào)，同時對在這次會議上提出的土地管理法修訂草案修改稿進(jìn)行審議，實(shí)際上是委員們在對土地管理法修訂草案作了進(jìn)一步的調(diào)查研究后，圍繞這部法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見，以及廣泛征求意見過程中的許多建議進(jìn)行了深入的審議。這次審議后，法制工作委員會又根據(jù)委員們的審議意見，有關(guān)專門委員會的意見，各地方、各部門和群眾來信提出的意見，對土地管理法修訂草案的初步修改稿又進(jìn)行研究，提出了進(jìn)一步的修改意見。

三審，就是在第二次審議的基礎(chǔ)上，聽取法律委員會關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》審議結(jié)果的報(bào)告，同時對這個修訂草案的修改稿進(jìn)行審議，也就是對進(jìn)一步的修改意見和在常委會上有可能審議通過的修改稿作更進(jìn)一步的深入的審議，結(jié)果是多數(shù)委員們認(rèn)為這個修改稿已經(jīng)吸收了常委會委員們和地方、部門、專家、群眾的意見，比較成熟；同時，又提出了一些修改意見。在對這些意見又進(jìn)行研究并提出

了修改意見報(bào)告后，全國人大常委會委員們對土地管理法修訂草案修改稿進(jìn)行表決，獲得通過，一部新的土地管理法莊嚴(yán)地誕生。

三、土地管理法的若干基本問題

新的土地管理法是一部內(nèi)容豐富，涉及問題較為廣泛的重要法律，因此，對其中的若干基本問題應(yīng)當(dāng)有所了解，以便于理解有關(guān)的章節(jié)或條文。

1．土地管理法的立法目的

制定新的土地管理法、確立了一系列新的法律規(guī)范，但是它的立法目的仍然是與原有的法律一樣，為了加強(qiáng)土地管理，這一點(diǎn)是不變的。新的土地管理法與原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有許多變化，管理力度上有了加強(qiáng)，并且通過這些內(nèi)容上的變更，而賦予了土地管理更豐富的內(nèi)涵，有了新一層的含義。

一是，土地管理法是以調(diào)整土地管理關(guān)系為基礎(chǔ)而制定的法，但這種管理并不是一種單純的行政管理，而是將土地作為人類生存與發(fā)展的基本條件，必須以國家的力量進(jìn)行控制、調(diào)節(jié)，所以在新的土地管理法中；土地管理有更廣泛的內(nèi)容與更深刻的意義，應(yīng)當(dāng)從這個角度上為土地管理定位，也應(yīng)當(dāng)從這個角度上掌握土地管理法的內(nèi)容。

二是，土地管理法中所包含的法律關(guān)系的性質(zhì)并非是單一的，而是多種性質(zhì)的結(jié)合，這種結(jié)合圍繞土地而形成，緊密又融洽。在土地管理法中所包含的有：在國家控制、指導(dǎo)下的人與自然的關(guān)系；為實(shí)現(xiàn)國家管理職能而確立的行政管理關(guān)系；以土地公有制和土地不得買賣為前提的物權(quán)關(guān)系；以土地所具有的特定的商品屬性為基礎(chǔ)的債權(quán)關(guān)系；由宏觀調(diào)控而干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、使用的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系；由土地違法行為而引起的刑事法律關(guān)系等。正由于在土地管理法中有了多種法律關(guān)系的融合，使得這部法律帶有綜合性，也顯示出它相對獨(dú)立的特性，或者說，并不能將土地管理法歸結(jié)為僅僅是從屬于某一種法律關(guān)系的法律，而可以將其視為具有一定獨(dú)立地位的單行法律。

2．土地管理法的調(diào)整范圍

這個問題在修訂的過程中曾進(jìn)行過反復(fù)的研究討論，主要有兩種意見，一種意見是，應(yīng)當(dāng)將土地管理法的調(diào)整范圍加以擴(kuò)大，將現(xiàn)在由森林法調(diào)整的森林、林地，草原法調(diào)整的草原，漁業(yè)法調(diào)整的用于養(yǎng)殖業(yè)的水面、灘涂，都確定為按照土地管理法統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一管理；另一種意見認(rèn)為，對土地實(shí)行統(tǒng)一管理的原則是對的，但需要考慮現(xiàn)狀，也需要考慮改變現(xiàn)行管理體制的相關(guān)條件。對于這兩種意見，經(jīng)過分析比較認(rèn)為，土地管理法調(diào)整范圍要確認(rèn)統(tǒng)一管理的原則，但適用這個原則要和現(xiàn)實(shí)情況結(jié)合起來，既使土地管理趨向集中統(tǒng)一，又使土地管理體制現(xiàn)實(shí)有效。因此，在土地管理法中規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府依照其有關(guān)規(guī)定，登記造冊，核發(fā)證書，予以確認(rèn)；而確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照森林法、草原法、漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定辦理。這樣的安排，從中國的現(xiàn)實(shí)情況看

是適宜的，表明土地的管理應(yīng)當(dāng)集中統(tǒng)一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用狀況，由法律作出規(guī)定由特定的部門進(jìn)行管理，這也是可以的，我國多年來就是這樣做，并且證明是比較有效的。土地管理法正是反映了現(xiàn)實(shí)存在的這種格局，與其他有關(guān)的法律也是相銜接的，并不沖突，也不重疊，在實(shí)際操作中會有一些交叉的地方，但那是可以通過協(xié)調(diào)來解決問題，法律規(guī)范之間沒有矛盾。

3．關(guān)于土地公有制

我國實(shí)行土地的社會主義公有制、這是在憲法中確定的，是我國土地制度的核心，也是我國土地管理法立法的基礎(chǔ)。只有清楚地掌握這項(xiàng)重要的法律原則，才有可能正確地理解土地管理法中與所有制有關(guān)的各項(xiàng)法律規(guī)范，弄清它的來龍去脈。比如，土地管理法規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；這項(xiàng)規(guī)定表明，土地的公有制決定了土地不能買賣，但是它的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，與土地管理法有關(guān)的一些法律中或行政法規(guī)中提到的地價、土地市場，實(shí)際上是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格或轉(zhuǎn)讓市場。又比如，土地公有制包括全民所有制和勞動群眾集體所有制，只有明白了這兩種所有制之間的聯(lián)系與區(qū)別，才能理解和把握在土地管理法中針對兩種所有制作出的若干不同規(guī)定。總之，土地管理法是在土地公有制的基礎(chǔ)上制定，它負(fù)有維護(hù)土地社會主義公有制的歷史使命，但是，它又要在特定的領(lǐng)域內(nèi)反映社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，從而依照法律的規(guī)定將對土地的資源管理和資產(chǎn)管理結(jié)合了起來。

4．土地用途管制制度

這是在新的土地管理法中確立的土地管理的基本制度，它的核心是由國家根據(jù)社會的需要，控制和引導(dǎo)土地的使用方向，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別重視耕地保護(hù)，合理配置土地資源，促進(jìn)提高土地利用效率。這項(xiàng)制度在法律上被確定是國家所實(shí)行的制度，對所有社會成員來說，這項(xiàng)制度是具有強(qiáng)制力的，是以國家的強(qiáng)制力來保障其實(shí)施的，在把握土地管理法時，應(yīng)當(dāng)注意這個特點(diǎn)。實(shí)行土地用途管制制度，最重要的是土地利用總體規(guī)劃，這將在后面作專題論述，這里需要說明的是在土地管理法中，將土地分為三類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。所以這樣分，經(jīng)過細(xì)致的推敲，首先將土地的是否利用作為第一個層次，分為已利用土地與未利用地；第二個層次是將已利用土地又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。這樣，覆蓋面寬，可以將所有的土地歸入三類，較為嚴(yán)密，有可操作性。至于在實(shí)踐中感到有些地塊的用途界線不清，或者管轄上有爭議，對此應(yīng)當(dāng)視為實(shí)際工作中需研究的問題，而并非是土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)難以將其覆蓋。在土地按用途分類的基礎(chǔ)上，編制土地利用總體規(guī)劃，土地管理法規(guī)定，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。這樣，結(jié)合這部法律中有關(guān)基本國策的規(guī)定，就使土地用途管制制度的指導(dǎo)方針、基本規(guī)則、操作程序、效力地位等，都有了明確的法律規(guī)定，使這項(xiàng)制度成為完整的法定的制度。當(dāng)然，在一項(xiàng)制度中還含有若干細(xì)節(jié)問題或者具體的操作事項(xiàng)，這些都是這項(xiàng)制度的具體化或補(bǔ)充，而不應(yīng)違反這項(xiàng)制度的基本法律規(guī)范。

5．土地管理體制

土地管理法中規(guī)定，國務(wù)院土地行政管理主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。這項(xiàng)法律規(guī)定是土

地管理體制的基本規(guī)定，在這項(xiàng)規(guī)定中表明，土地管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集中統(tǒng)一的原則，而對集中統(tǒng)一又不應(yīng)簡單理解為所有的土地管理事務(wù)全由一個部門包攬，而應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定由各個有關(guān)部門分別辦理。比如，森林法規(guī)定國家所有和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)；同時還規(guī)定國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門對特定的林地登記造冊，發(fā)放證書。又比如，漁業(yè)法規(guī)定用于養(yǎng)殖業(yè)的水面、灘涂，由縣級以土地方人民政府核發(fā)養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)。從上述規(guī)定中可以看出，在地方上都是由縣級以上的人民政府發(fā)證，但辦理這項(xiàng)事務(wù)的又分別為林業(yè)主管部門和漁業(yè)行政主管部門，分工辦理，統(tǒng)一于政府。在土地管理體制中還需要說明的，就是涉及土地管理的會有幾個部門，而只應(yīng)有一個被確定為是土地行政主管部門，并且由這個部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作，其職責(zé)由法律確定或者由國務(wù)院規(guī)定，比如，土地利用總體規(guī)劃的編制、土地用途類別的轉(zhuǎn)換、耕地的動態(tài)平衡等，都應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門依法統(tǒng)一負(fù)責(zé)。至于土地管理法中規(guī)定，縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定，那也要作兩方面的理解，一是國務(wù)院的規(guī)定要依法作出，這是肯定的；二是法律已作出多項(xiàng)有關(guān)規(guī)定，這是必須執(zhí)行的，國務(wù)院可以在已有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作出新的或補(bǔ)充性的規(guī)定，而不是作出相沖突的規(guī)定。

四、土地權(quán)屬

土地是大自然無償?shù)刭浻枞祟惖?，而人類則是根據(jù)其特殊的功能和自身的需要，投入了人力、物力、財(cái)力，開發(fā)利用，從而在土地上形成了一系列的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，就連未利用的土地也受到了直接影響，列入了這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的范圍。所以。土地管理法對土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，權(quán)利的歸屬，國家對這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的管理等，都作出了有關(guān)的規(guī)定，并且其中有些規(guī)定在法律上是有突破意義的。

1.土地所有權(quán)

土地所有權(quán)是由土地所有制決定的，也就是土地所有權(quán)是土地所有制在法律上的表現(xiàn)。我國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權(quán)方面，確立了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有權(quán)。

土地所有權(quán)的一個特點(diǎn)是具有排他性，也就是同一塊土地上只能有一個所有權(quán)存在，而不能同時存在兩個以上的所有權(quán)，因此，土地管理法首先規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有；同時又緊接著規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這樣的規(guī)定，可以涵蓋所有的城鄉(xiāng)土地，在一塊土地上只能有一種土地所有權(quán)，排除了確認(rèn)土地所有權(quán)時可能出現(xiàn)遺漏、重疊或交叉。關(guān)于城市市區(qū)這個概念，應(yīng)作專門的界定，不能用行政區(qū)劃來代替，尤其是在一些城市中將郊區(qū)縣改稱為區(qū)，就難以將這個新改名的縣的農(nóng)民集體所有的土地都改為國有土地。

關(guān)于土地所有權(quán)的確認(rèn)，國有土地的所有權(quán)只能由國家統(tǒng)一行使，具有唯一性和統(tǒng)一性，國家以外的任何社會團(tuán)體和個人都不得作為國有土地的所有權(quán)人。農(nóng)民集體所有的土地，土地管理法明確規(guī)定由縣級人民

政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。這種由法律來確定的土地所有權(quán)是一種完整的、全面的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它并不是一個抽象的概念，而是具體地表現(xiàn)為占有、使用、收益、處分等四種權(quán)能。

在新的土地管理法中，對土地所有權(quán)作出規(guī)定時，還有兩項(xiàng)規(guī)定是重要的，一項(xiàng)是明確由國務(wù)院代表國家行使國家所有土地的所有權(quán)；另一項(xiàng)是明確了農(nóng)民集體所有的土地由誰來行使其所有權(quán)的問題，土地管理法規(guī)定，依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體分別所有的（實(shí)際上是以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)延續(xù)存在的）由村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理，還有一層就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的，則由這一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。這兩項(xiàng)規(guī)定的積極作用在于可以有效地維護(hù)土地所有者的合法權(quán)益，并且這樣規(guī)定是可以操作的，符合實(shí)際情況。

2．土地使用權(quán)

土地使用權(quán)是指土地使用者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對所使用的土地有占有、使用和收益的權(quán)利。這種權(quán)利的產(chǎn)生是以土地具有使用價值為基礎(chǔ)，同時又具有某些商品屬性。在法律上是以憲法中有關(guān)土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓為根據(jù)的。

在土地管理法中，對土地使用權(quán)作出了多項(xiàng)規(guī)定，主要的有：

一是，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，這樣就使土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中相對地分離出來，是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，當(dāng)然，從其根源上說，土地使用權(quán)仍然是土地所有權(quán)的內(nèi)容之一。

二是，明確規(guī)定國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度；國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。這些法律規(guī)定表明，土地使用權(quán)可以有償取得，單位和個人都可以取得土地使用權(quán)；土地使用權(quán)的取得必須具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用權(quán)。

三是，明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán);單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。這些法律規(guī)定使土地使用權(quán)依法得到確認(rèn)，使用者憑借合法的依據(jù)，占有與使用土地，在這里占有與使用是一致的，占有是使用的前提，使用是占有的目的。

四是，明確規(guī)定依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。這項(xiàng)法律規(guī)定表明，依法取得的土地使用權(quán)是一項(xiàng)可以獨(dú)立存在的權(quán)利，它可以與所有權(quán)一樣受到法律的保護(hù)，至于保護(hù)的內(nèi)容則根據(jù)依法取得權(quán)利的內(nèi)容決定。

3．土地承包經(jīng)營權(quán)

土地承包經(jīng)營形式是在我國農(nóng)村改革中創(chuàng)立的，在適應(yīng)中國的實(shí)際情況，調(diào)動農(nóng)民的積極性，推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展等方面顯示出巨大的威力。這種承包經(jīng)營關(guān)系反映在法律上，就產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)這個特定的概念。民法通則規(guī)定，公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)；承包雙方的權(quán)利和義務(wù)依照法律由承包合同規(guī)定。新的土地管理法總結(jié)了近十幾年在土地承包經(jīng)營方面的經(jīng)驗(yàn)，吸收了人民群眾要求穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系、切實(shí)保護(hù)雙方合法權(quán)益的意見，增加了有關(guān)土地承包

經(jīng)營的法律規(guī)范、使之趨于完善并增強(qiáng)可操作性。

土地管理法中對土地承包經(jīng)營按三種情況作出規(guī)定，即:

一是，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營。這種情況的土地承包經(jīng)營，法定期限為三十年，在這個期限內(nèi)要對承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過法定的程序。

二是，國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營。

三是，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營。對于這種情況的承包經(jīng)營，必須經(jīng)法律規(guī)定的特定的程序決定。

土地管理法對上述三種承包經(jīng)營情況作出規(guī)定時，它們的共同原則與具體要求為：

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)是在土地公有制的基礎(chǔ)上確立的，它是依賴于國家、集體土地所有權(quán)的一種權(quán)利；

第二，土地承包經(jīng)營行使權(quán)利的范圍只限于是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，承包者無權(quán)超出這個范圍使用土地；

第三，承包經(jīng)營土地，發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù),在承包的三種情況中，除由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的承包期限由法律規(guī)定外，其余兩種的則由承包合同約定；

第四，承包經(jīng)營土地者有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)；

第五，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并不是簡單地按市場原則有償?shù)厥褂猛恋?，而是包含著集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶雙層經(jīng)營的因素，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有土地使用權(quán)；

第六，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，在依法取得后，承包者就有在承包經(jīng)營的土地上依法占有、使用、收益的權(quán)利，這些合法的權(quán)益受法律的保護(hù)。

五、土地用途管制制度的實(shí)施

土地管理法確立了土地用途管制制度，同時又對這項(xiàng)制度的實(shí)施作出了多項(xiàng)法律規(guī)定，主要集中在土地利用總體規(guī)劃等方面，應(yīng)當(dāng)較為細(xì)致地了解其要點(diǎn)，尤其要理清其中的相互關(guān)系。

1．土地利用總體規(guī)劃的體系與編制

在土地管理法中，實(shí)行土地用途管制是以土地利用總體規(guī)劃為根據(jù)的，所以土地利用總體規(guī)劃的體系與編制十分重要，在這部法律中作出的主要規(guī)定有：

一是，規(guī)劃的體系。土地管理法要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制土地利用總體規(guī)劃，這實(shí)際上就是按行政管理的體制來編制規(guī)劃，規(guī)劃的區(qū)域由行政區(qū)劃決定；按我國當(dāng)前的體制計(jì)算，就要編制全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的土地利用總體規(guī)劃。在不同級別之間，土地管理法又明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，這樣上一級規(guī)劃對下一級規(guī)劃進(jìn)行控制，下一級規(guī)劃體現(xiàn)上一級規(guī)劃的要求，各級之間可以做到協(xié)調(diào)、銜接。

二是，編制規(guī)劃的依據(jù)。編制土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是，認(rèn)真體現(xiàn)有關(guān)土地的基本國策，協(xié)調(diào)國

民經(jīng)濟(jì)和社會需要等方面的用地矛盾，合理配置土地資源，對土地開發(fā)利用進(jìn)行總體上的布局，相應(yīng)地確定具體地塊。正是由于土地利用總體規(guī)劃承擔(dān)上述任務(wù)，因而土地管理法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求，編制土地利用總體規(guī)劃。這樣的規(guī)定，就是確定了編制土地規(guī)劃的法定的依據(jù)，明確了在編制土地規(guī)劃時與其他重要方面的基本關(guān)系，避免主觀隨意性。

三是，編制規(guī)劃的原則。為了保證土地利用總體規(guī)劃的正確編制，土地管理法規(guī)定了明確的編制原則，要求嚴(yán)格地保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，統(tǒng)籌安排各類用地，保障土地的可持續(xù)利用，占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡等。

四是，規(guī)劃的可操作性。主要是對縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作出了特定的要求，規(guī)定縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。因?yàn)榭h級規(guī)劃是基層規(guī)劃，確定縣內(nèi)不同地區(qū)的土地利用方向．運(yùn)用土地利用分區(qū)的辦法控制各類用地的布局和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，作為土地用途管制的依據(jù)，這樣就可以有效地進(jìn)行管理。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，不但要求劃分土地利用區(qū)，而且規(guī)定要根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。這是一項(xiàng)很重要的規(guī)定，它使土地利用總體規(guī)劃具有確定性、可操作性，能落到實(shí)處，便于社會公眾監(jiān)督，防止利用規(guī)劃的不確定性而行私作弊；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中土地用途落實(shí)到地塊，還使上級規(guī)劃的數(shù)量控制、土地使用方向的控制，能夠有效地實(shí)現(xiàn)，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的實(shí)際控制作用。實(shí)行地塊控制，這是在審議修改土地管理法修訂草案時新增的內(nèi)容，它既反映了實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)，又表明了使土地利用總體規(guī)劃變得強(qiáng)而有力的立法意圖，竭力防止“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的現(xiàn)象，因?yàn)檫@種現(xiàn)象不僅僅是一個方法問題，而是會直接影響土地用途管制制度能否真正實(shí)施的大問題，所以要消除雖然有了規(guī)劃，但是難作實(shí)際控制的弊端。當(dāng)然，這種弊端并不是實(shí)行地塊控制就能完全消除，但是它是一項(xiàng)必不可少的有力措施，而且在法律上作出了明確規(guī)定，就是必須依法執(zhí)行的。

五是，規(guī)劃的審批。在新的土地管理法中作了嚴(yán)密的規(guī)定，總的精神是審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，同時又作出了可以操作的安排。具體的內(nèi)容為：省一級的、省會城市的、人口一百萬以上城市的和國務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)；除上述四種情況外，其他的土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府審批；法律又專門規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)，這樣使數(shù)量很大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的審批以授權(quán)的辦法適當(dāng)分散，但審批權(quán)還是集中的，只是便于實(shí)施并有利于保證審批質(zhì)量。

2．土地利用計(jì)劃

土地利用計(jì)劃是獨(dú)立編制的分階段實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的一種安排，因此，它是按年編制的體現(xiàn)的特點(diǎn)，用于控制當(dāng)年土地利用的一種法定的文件。土地管理法對它的有關(guān)事項(xiàng)作出了規(guī)定，主要為：（1）土地利用計(jì)劃，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制；（2）編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的相同，這樣規(guī)定就是要使兩者緊密銜

接，土地利用計(jì)劃緊扣總體規(guī)劃；（3）土地利用計(jì)劃是有權(quán)威的，一經(jīng)審批下達(dá)就必須嚴(yán)格執(zhí)行，作為具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批的依據(jù)；（4）省級人民政府要向同級人大報(bào)告土地利用計(jì)劃的執(zhí)行情況，接受同級人大的監(jiān)督，這項(xiàng)報(bào)告是由法律具體確定的，其具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與土地利用計(jì)劃相對應(yīng)。

3．土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系

土地管理法不但對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)范，而且還涉及到了它與其他一些相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。主要是：土地利用總規(guī)劃以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行編制。后者是前者的基礎(chǔ)；城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，所以這樣規(guī)定，因?yàn)閺目臻g范圍看，土地利用總體規(guī)劃是復(fù)蓋所有的土地，合理組織開發(fā)利用整個土地的，而城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃，只是土地利用規(guī)劃的一部分，從土地利用而言是整體與局部的關(guān)系，當(dāng)然，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集體規(guī)劃區(qū)內(nèi)，用地的布局、規(guī)模和用地選擇又應(yīng)符合這些規(guī)劃的要求，適應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃的安排，對此，土地管理法中作出了有關(guān)的規(guī)定；江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，這又是從土地利用來說，要處理好整體與局部的關(guān)系，但從專項(xiàng)規(guī)劃而言，又有一個橫向互補(bǔ)的關(guān)系，所以土地管理法規(guī)定，在一些特定的區(qū)域內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。

4．土地利用總體規(guī)劃的修改

對于修改程序，在土地管理法中作了嚴(yán)格的規(guī)定，目的在于維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與穩(wěn)定性，防止利用修改程序否定整個規(guī)劃或者篡改規(guī)劃的內(nèi)容。有關(guān)修改的基本原則為：經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。對于一些原來由國務(wù)院或者由省級人民政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，仍需根據(jù)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)所出具的文件才能修改。除了這樣的法定程序外，并無例外的規(guī)定。

5．關(guān)于土地統(tǒng)計(jì)

實(shí)行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，都需要有真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，因此在土地管理法中對土地統(tǒng)計(jì)作出明確的規(guī)范，首先是在法律上確定國家建立土地統(tǒng)計(jì)制度；第二是規(guī)定由縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統(tǒng)計(jì)部門共同制定統(tǒng)計(jì)調(diào)查方案，依法進(jìn)行土地統(tǒng)計(jì)；第三是定期發(fā)布統(tǒng)計(jì)資料，土地和統(tǒng)計(jì)兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計(jì)資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；第四是土地所有者或者使用者提供土地資料不得虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)、遲報(bào)，這些都是為了保證正確地把握土地利用情況，以利于對土地資源進(jìn)行嚴(yán)密的分析、評價與決策。

六、耕地保護(hù)的法律措施

耕地保護(hù)是新的土地管理法的突出內(nèi)容，也是這部法律的核心所在，所以專列一章，確立了一系列的對

耕地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的法律規(guī)范，其中主要的有：

1．國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這和在這部法律的總則中所確立的切實(shí)保護(hù)耕地是基本國策，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)的規(guī)定是完全一致的，將保護(hù)耕地提高到了中華民族生存和整個社會穩(wěn)定的高度來對待。

2．國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。一是占用耕地的要“占多少，墾多少”，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，就應(yīng)當(dāng)繳納耕地開墾費(fèi)；二是以省為單位，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。對于這種占用耕地必須補(bǔ)償，保持平衡的制度，有的人有不同的認(rèn)識，擔(dān)心它難以實(shí)現(xiàn)，經(jīng)過有關(guān)部門的細(xì)致測算，認(rèn)為它是可行的，除了新墾一部分土地外，更重要的是在現(xiàn)有的土地中，尚有較大的潛力可挖。對此，還要考慮到當(dāng)前不合理占用耕地、浪費(fèi)耕地問題較為嚴(yán)重的情況下，必須以強(qiáng)有力的法律措施保護(hù)耕地，實(shí)行占補(bǔ)平衡，將占用耕地的補(bǔ)償制度確立為法定的制度，成為新土地管理法有特點(diǎn)的重要內(nèi)容之一。

3．國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度?；巨r(nóng)田是為了保證主要農(nóng)產(chǎn)品基本需求而劃定并嚴(yán)加保護(hù)的耕作區(qū)域，土地管理法對基本農(nóng)田的劃定范圍作了具體規(guī)定是有重要作用的，可以使應(yīng)該保護(hù)的農(nóng)田劃入進(jìn)來，防止該劃入的不劃入，不該劃入的而形式上劃入充當(dāng)其數(shù)。為了能準(zhǔn)確地劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，土地管理法還規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地部門會同農(nóng)業(yè)部門組織實(shí)施。同時。為了從數(shù)量上有必要的控制和基本的保證，還規(guī)定以省為單位劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十，但可多于。

4．保護(hù)耕地的必要措施?；蛘哒f是為了嚴(yán)格地保護(hù)耕地，土地管理法有針對性地作出了若干特別規(guī)定，包括：應(yīng)當(dāng)采取措施，改良土壤，提高土地肥力；節(jié)約使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破壞耕地，防止土地荒漠化、水土流失、鹽漬化、污染土地等；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，對已閑置、荒蕪的耕地采取嚴(yán)厲的措施；鼓勵合理地開發(fā)未利用土地；鼓勵土地整理，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地；對因挖損、塌陷、壓占等使土地遭到破壞的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)墾，優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。這些規(guī)定是將實(shí)踐中證明了的有效措施上升為法律，以更有力地保護(hù)耕地，對一些破壞、浪費(fèi)土地的行為列為法律禁止的事項(xiàng)，加大了保護(hù)耕地的力度。

七、關(guān)于建設(shè)用地的管理

對于建設(shè)用地，在土地管理法中作出了明確的界定，就是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。這樣的界定有利于考慮建設(shè)所需要的土地，也有利于控制建設(shè)用地，加強(qiáng)管理，因此在土地管理法中確立了下列幾方面的規(guī)范：

1．建設(shè)用地的取得

主要區(qū)分三種情況，第一種是任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這樣可以有計(jì)劃供應(yīng)建設(shè)用地，同時可以控制集體所有的土地自行流入市場；第二種情況為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

組織使用本集體農(nóng)民所有的土地興辦企業(yè)、安排村民的宅基地，則可經(jīng)依法批準(zhǔn)后直接使用，不需要將集體所有的土地由國家征用后再用；第三種情況為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，如果是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地，也不要求由國家征用后再用。后面兩種情況反映了集體所有制土地的特點(diǎn)，但是也要受到嚴(yán)格的管理，而不是可以自行地使用這些土地作為建設(shè)用地。

2．農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地

這是土地管理中一個極為重要的環(huán)節(jié)，新的土地管理法對此作出規(guī)定，集中了審批的權(quán)力，有了明確而嚴(yán)格的界限。它的要點(diǎn)在于：

一是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過依法審批，否則就是非法占用土地；這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國家控制土地利用的結(jié)構(gòu)，保護(hù)農(nóng)用地的必要手段，應(yīng)當(dāng)相對集中地來使用，以求達(dá)到控制的目的。

二是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，但省級人民政府可以依法作一定的授權(quán)，這種授權(quán)是與土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)審批相聯(lián)系的。

三是，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，也就是在土地利用總體規(guī)劃中，將會有一些農(nóng)用地被列入建設(shè)用地的范圍內(nèi)，這些農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用手續(xù)并不是一次統(tǒng)一辦理，而是根據(jù)實(shí)際需要在土地利用計(jì)劃中分批分次的安排，并由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這樣，在規(guī)劃中劃定的用途與農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用是一致的，并且由同一個層次的審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，工作上也可以銜接。

四是，在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)；具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，這實(shí)際上是對已辦理過轉(zhuǎn)用手續(xù)的建設(shè)用地按項(xiàng)目進(jìn)行具體分配，實(shí)行分級管理，審查各個項(xiàng)目的用地是否合理、合法。

五是，除了國務(wù)院批準(zhǔn)的和已由土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地外，其他的各種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的事項(xiàng)，也就是建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，審批權(quán)集中到省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這樣，可以防止一些機(jī)關(guān)、單位濫用權(quán)力，涉足農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用，造成土地管理中的混亂，當(dāng)然，也是保護(hù)農(nóng)用地的一項(xiàng)有力舉措。

3．土地征用

在土地管理法的總則中即確定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。按照這項(xiàng)法律規(guī)定，征用土地是國家的行為，是在社會主義公有制的基礎(chǔ)上土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，并不是土地的買賣，征用土地的對象只限于是集體所有的土地，已經(jīng)屬于國家所有的土地則不存在征用問題。

土地管理法對征用土地作出了一系列的規(guī)定，并且有多項(xiàng)是在這次修改時新增加的，主要內(nèi)容為：

（1）征用土地的審批權(quán)。在新的土地管理法中，這項(xiàng)權(quán)力集中于國務(wù)院和省級人民政府，改變了土地征用權(quán)分散行使的現(xiàn)象，也注意糾正分散行使引致的弊端。國務(wù)院和省的權(quán)限劃分有明確的界限。

（2）征用農(nóng)用地的。必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，如果中央和省兩級已依法批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，則可同時辦理征地審批手續(xù)，這里表明，轉(zhuǎn)用是征用的前提條件，如果農(nóng)用地不被轉(zhuǎn)用，則國家無須征用農(nóng)民集體的土地。

（3）國家征用土地由縣級以上地方人民政府組織實(shí)施。國家征用土地是以國家的力量來實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的依法轉(zhuǎn)移，因此只有法定的政府機(jī)關(guān)才能行使這項(xiàng)權(quán)力，非法定的機(jī)關(guān)和單位是無權(quán)這樣做，比如縣級以土地方人民政府之外的政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，都不是征用土地的法定的組織實(shí)施者。否則，就是違法的，就會是擾亂了國家征用土地的秩序。

（4）征用土地給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。土地管理法明確規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。這項(xiàng)規(guī)定和有關(guān)征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定表明，這種補(bǔ)償是由國家確定了標(biāo)準(zhǔn)的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并不是國家向農(nóng)民買地的“市場價格”，價格是商品交換的產(chǎn)物，而在土地管理法中還沒有將征用土地視同為商品交換，即土地買賣。新的土地管理法中的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比原有的規(guī)定有了提高，內(nèi)容也較為完善，并且規(guī)定了國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更為靈活一些，也有利于從實(shí)際出發(fā)考慮征地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，當(dāng)然，這是法律的授權(quán)，與前面所定標(biāo)準(zhǔn)并不矛盾。

（5）征地程序和農(nóng)民利益保護(hù)。土地管理法在這方面都作出了新的規(guī)定，反映了現(xiàn)實(shí)的需要和群眾的愿望，首先規(guī)定，有關(guān)的地方政府應(yīng)當(dāng)公告征地補(bǔ)償安置方案，聽取被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，防止土地被征用而種地的農(nóng)民還不知道的不正常現(xiàn)象；第二是規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用收支狀況要公布，接受監(jiān)督，這是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的大事，法律作了規(guī)定，直接保護(hù)了農(nóng)民利益；第三是明確規(guī)定，禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用，這是一項(xiàng)有針對性的制止侵犯農(nóng)民利益的規(guī)定；第四，政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，并不是征了地給了補(bǔ)償費(fèi)之后就可以撒手不管了，而是從法律上就有責(zé)任支持被征用了土地的農(nóng)民。

4．建設(shè)用地的取得方式和使用

新的土地管理法從中國國情出發(fā)，體現(xiàn)用途管制制度的基本要求，加強(qiáng)對建設(shè)用地的管理，確立了一系列有關(guān)的法律規(guī)范，目的就是在這個領(lǐng)域中建立嚴(yán)格的法律秩序，必須有規(guī)范地取得建設(shè)用地并規(guī)范地使用。主要要點(diǎn)為：需要使用國有建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依法申請并經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)；建設(shè)單位使用國有土地，取得的方式主要為有償使用，但在特定的情況下可以用劃撥方式，其必要條件是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，為了公共利益的需要；國有建設(shè)用地必須按已約定的或規(guī)定的用途使用，不得擅自改變；臨時使用土地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，一般不超過二年；在出現(xiàn)法定的情形時，可以收回國有土地使用權(quán)。

5．鄉(xiāng)村建設(shè)用地

這是指鄉(xiāng)村中的集體以及個人因建設(shè)需要而使用土地，它是建設(shè)用地的一個組成部分，但所使用的為集體所有的土地，雖然情況不同，仍然需要依法管理，新的土地管理法對下列重要事項(xiàng)作出規(guī)定是必要的：

一是，鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的必須經(jīng)過依法審批，決不能認(rèn)為是集體的土地就可以隨意使用，放松管理；

二是，舉辦企業(yè)、興建公共設(shè)施、興辦公益事業(yè)使用土地，都要依法申請并經(jīng)過批準(zhǔn)，并且專門規(guī)定，涉及占用農(nóng)用地的，要依法辦理轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)；

三是，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，這是一項(xiàng)重要的規(guī)則，適用于所有的農(nóng)村，只有這樣才能保護(hù)農(nóng)民的合法利益，防止濫用權(quán)勢搶占土地；至于占地標(biāo)準(zhǔn)，以省為單位規(guī)定；所指的村民，只應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并不是原來所指的含混的“農(nóng)村居民”；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，就不應(yīng)再享有被分配宅基地的權(quán)利，因?yàn)檫@種權(quán)利僅能享有一次。

6．集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的特別規(guī)定

這是指土地管理法第六十三條所作的規(guī)定，即農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。所以這樣規(guī)定，一是考慮已經(jīng)存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量地合法地使用土地的情況；二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合乎情理的發(fā)展變化的需要。當(dāng)然，從法律上是支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是也要防止利用這項(xiàng)特別規(guī)定進(jìn)行集體土地使用權(quán)的不正常轉(zhuǎn)移。

八、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任

在土地管理法中新設(shè)監(jiān)督檢查一章與修改充實(shí)了法律責(zé)任一章，目的就在于加強(qiáng)執(zhí)法，保證法律的實(shí)施，強(qiáng)化對土地違法行為的制裁力度，違法者必須受到懲罰。這部法律的前五章，確立了土地管理的法律原則與行為規(guī)范，這些原則與規(guī)范要得到切實(shí)的遵守，必須以國家強(qiáng)制力作為后盾，使認(rèn)真遵守執(zhí)行的將受到保護(hù)，恣意違反的將受到懲處。

有關(guān)監(jiān)督檢查的規(guī)定，明確了縣級以上人民政府土地行政主管部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，履行其職責(zé)時有權(quán)采取的措施，被檢查單位或者個人應(yīng)有的義務(wù)，監(jiān)督檢查部門必須盡職盡責(zé)做到的事項(xiàng)。建立這樣的監(jiān)督檢查制度是建立土地管理法律秩序的必要保證之一，要堅(jiān)持將土地管理納入法制的軌道，但又不會是自發(fā)地形成這個軌道及進(jìn)入這個軌道，而要經(jīng)過艱苦的工作與嚴(yán)肅的執(zhí)行制度，經(jīng)常的與違反土地管理法律、法規(guī)的行為作斗爭，所以，監(jiān)督檢查這一章的內(nèi)容是重要的，立法機(jī)關(guān)在審議修改時增列了這一章，得到了各方面的贊成并順利地被確認(rèn)。

關(guān)于法律責(zé)任一章，與整個法律所作的修改一土地關(guān)系的各項(xiàng)法律規(guī)定得以貫徹實(shí)施，維護(hù)國家統(tǒng)一集中管理土地的職能，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益不受侵犯。在法律責(zé)任中，對買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，都規(guī)定給予嚴(yán)厲的處罰；對破壞耕地、違法侵占耕地的行為，都要追究法律責(zé)任，包括追究刑事責(zé)任；對未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的行為，決不姑息遷就，而是嚴(yán)厲地加以懲處，不讓非法占地者逃避法律責(zé)任；對無權(quán)批地、越權(quán)批地、不按規(guī)劃批地、違反法定程序批地的，批準(zhǔn)文件無效，追究直接責(zé)任人的法律責(zé)任；對違法侵害農(nóng)民利益的行為、損害國家利益的行為，都要受到制裁；對土地管理部門工作人員的違法行為也規(guī)定了法律責(zé)任。所有這些，都是由新的土地管理法的立法宗旨所決定的，成為我國土地法律制度必不可少的一部分，在掌握整部法律內(nèi)容時，應(yīng)當(dāng)重視這部分的內(nèi)容，具體地研究有關(guān)條文。

第二部分 釋義 第一章 總則

第一條 為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。

【釋義】 本條是關(guān)于土地管理法立法宗旨的規(guī)定。

一、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）是1986年6月25日，由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行過程中，在1988年曾作過一次修改。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據(jù)我國改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，對我國的土地制度作了重大修改，確立了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度。為了使土地管理法的有關(guān)內(nèi)容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關(guān)于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案，于1999年1月1日起施行。這是對土地管理法的又一次重大修改，由于這次修改土地管理法不是對個別條款的修改，涉及的內(nèi)容比較多，因此沒有采取修改決定的方式，而是采取了修訂案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾經(jīng)采用過這種方式。

二、土地管理法施行以來，對于加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，保護(hù)耕地，發(fā)揮了積極的作用。一是耕地保護(hù)取得了一定成績。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，1958年到1986年，全國累計(jì)減少耕地6．11億畝，平均每年減少2107萬畝。土地管理法實(shí)施后，耕地銳減的勢頭開始得到控制，1986年到1995年，耕地累計(jì)減少10266萬畝，平均每年減少1027萬畝。另外，由于加大了土地復(fù)墾工作的力度，10年間共開發(fā)復(fù)墾耕地7368萬畝，在一定程度上減輕了耕地減少的壓力。二是保證了國家建設(shè)用地，保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。土地管理法施行的10年，是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的時期，為了保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利項(xiàng)目和城市建設(shè)對用地的需求，各級人民政府按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定做了大量協(xié)調(diào)和組織工作，一方面保證了國家建設(shè)的需要，另一方面對被征地的農(nóng)民作出了妥善安置，保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。三是依法建立了土地登記發(fā)證制度，維護(hù)了土地的社會主義公有制。按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定，建國以來第一次在全國范圍內(nèi)實(shí)行了土地登記發(fā)證制度。目前，全國范圍的各項(xiàng)建設(shè)用地的初始登記和發(fā)證已基本完成，土地變更登記正在有序進(jìn)行，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和土地資產(chǎn)的管理奠定了基礎(chǔ)。四是土地管理法律、法規(guī)體系已經(jīng)初步形成。各地相繼依法建立了土地管理機(jī)構(gòu)，在土地管理特別是耕地保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。土地管理的各項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作得到加強(qiáng)，為進(jìn)一步做好土地管理工作創(chuàng)造了條件。土地管理法實(shí)施以來，我國的土地管理工作雖然已經(jīng)取得了一定的成效。但是，隨著改革深化、形勢發(fā)展，特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行土地管理法的若干規(guī)定已經(jīng)明顯地不能適應(yīng)加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的需要。例如，目前建設(shè)用地采用的“分級限額審批”制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單一投資體制下曾發(fā)揮過重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，這種管理方式逐漸失去效力，難以控制建設(shè)用地的總量。一些地方政府普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權(quán)”等辦法擴(kuò)大或者變相擴(kuò)大自己審批土地 的權(quán)力，造成了建設(shè)用地供應(yīng)總量的失控。同時，土地管理法對土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。由此，一些地方違法批地、亂占耕地、浪費(fèi)土地的問題時有發(fā)生，造成耕地面積減少，土地資產(chǎn)流失。城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張、村莊分散建設(shè)占用耕地嚴(yán)重。隨著我國人口的不斷增長，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳。對土地管理特別是耕地保護(hù)這個事關(guān)全局和中華民族子孫后代的大問題，黨中央、國務(wù)院高度重視，經(jīng)過反復(fù)研究，于1997年4月15日發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求加強(qiáng)土地的宏觀管理，進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理，嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的管理，加強(qiáng)對國有土地資產(chǎn)的管理，加強(qiáng)土地的執(zhí)法監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對土地管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。并暫時凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地和縣改市的審批，對1991年以來各類建設(shè)以及農(nóng)村宅基地用地情況進(jìn)行全面的清查。據(jù)此，國務(wù)院于1998年4月11日向全國人大常委會提交了關(guān)于提請審議土地管理法（修訂草案）的議案。這項(xiàng)議案經(jīng)過九屆全國人大常委會第二次、第三次和第四次會議三次審議修改后被通過。

三、這次修改土地管理法的指導(dǎo)思想是：以中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知為指導(dǎo)，以建立土地用途管制制度為核心，突出切實(shí)保護(hù)耕地這一主題；對現(xiàn)行土地管理法中合理的、切實(shí)可行的制度、措施予以保留。對一些已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定加以修改、完善；注意與城市規(guī)劃法、城市房地產(chǎn)管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法等有關(guān)法律相銜接。修改的重點(diǎn)是：將土地管理方式由以往的分級限額審批制度改為土地用途管制制度，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的效力，通過土地用途管制，加強(qiáng)對農(nóng)用地、特別是耕地的保護(hù)；在用途管制的前提下，上收審批權(quán)，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)，占用農(nóng)用地、特別是耕地的審批權(quán)和征地審批權(quán)；充實(shí)和完善執(zhí)法監(jiān)督檢查和法律責(zé)任的規(guī)定，加大對土地違法行為監(jiān)督檢查和處罰的力度。這次土地管理法修改涉及的內(nèi)容雖然比較多，但與十幾年前制定土法管理法時相比，我國的土地基本國情并沒有根本改變，制定土地管理法所要達(dá)到的目的也沒有改變。因此，本條關(guān)于立法宗旨的規(guī)定在這次修訂中基本未作修改，只是根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，將原條文中“適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”修改成“促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”。

四，按照本條的規(guī)定，本法的立法目的有以下幾個方面的內(nèi)容：一是維護(hù)土地的社會主義公有制。我國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎(chǔ)和核心，是社會主義制度的基本特征。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權(quán)和使用權(quán)分離實(shí)現(xiàn)土地的商品性。依法維護(hù)土地的社會主義公有制具有十分重要的意義。二是保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地。土地作為一種寶貴的自然資源，是人類生存和生活的基本生活資料。隨著我國人口的增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使土地?cái)?shù)量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護(hù)土地資源，合理利用土地是制定本法的一項(xiàng)重要任務(wù)。三是切實(shí)保護(hù)耕地。耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料。我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，但是人均耕地?cái)?shù)量少，耕地的后備資源不足，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，必須切實(shí)保護(hù)耕地，這是由我國的基本國情所決定的。四是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，走可持續(xù)發(fā)展的道

路已經(jīng)成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創(chuàng)造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續(xù)利用程度的增加也是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，通過立法強(qiáng)化土地管理，保證對土地的永續(xù)利用，以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展也是制定本法的一項(xiàng)重要任務(wù)。五是根據(jù)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規(guī)范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強(qiáng)。本條的規(guī)定與本法其他條文的規(guī)定之間是目的與手段的關(guān)系，本法的其他條文都是為實(shí)現(xiàn)立法目的服務(wù)的。通過這次對土地管理法的修訂，特別是土地用途管制制度的建立，必將對本法立法目的的實(shí)現(xiàn)起到重要的作用。

第二條 中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。

任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。

國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。

【釋義】 本條是關(guān)于我國基本土地制度的規(guī)定。

一、我國實(shí)行土地的社會主義公有制。憲法第六條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”土地是寶貴的自然資源，同時也是最基本的生產(chǎn)資料。中華人民共和國建國以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地，即國家所有土地，勞動群眾集體所有土地，即農(nóng)民集體所有土地，這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現(xiàn)形式是土地所有權(quán)，即土地所有者對其土地享有占有、使用、受益和處分的權(quán)利。根據(jù)憲法和本法規(guī)定，我國城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。因此，我國土地公有制的法律表現(xiàn)形式是國有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權(quán)的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權(quán)利受法律保護(hù)。對于任何侵犯公有土地所有權(quán)的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎(chǔ)和核心，也是我國社會主義制度的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一切土地立法都必須遵循和維護(hù)這一制度。

二、國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。國有土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，是指國務(wù)院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在法律上規(guī)定國務(wù)院是國有土地所有權(quán)的代表，一是明確地方各級人民政府不是國有土地所有權(quán)代表。無權(quán)擅自處置國有土地，只能依法根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)處置國有土地；二是賦予中央人民政府行使國有土地資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能；三是明確國有土地的收益權(quán)歸中央人民政府，國務(wù)院有權(quán)決定國有土地收益的分配辦法。國務(wù)院代表國家行使國有土地所有權(quán)，但是在國有土地的具體經(jīng)營、管理上，國務(wù)院可以直接行使有關(guān)權(quán)利，也可以授權(quán)地方人民政府或者委托國有公司行使有關(guān)權(quán)利。關(guān)于農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)由作為該土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體行使。至于具體經(jīng)營、管理，根據(jù)本法的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織

或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。

三、不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。為了保護(hù)土地的社會主義公有制不受侵犯，同時也是為保護(hù)我國的耕地資源，憲法第十條第四款規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！辟I賣行為的法律特征是將財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)由出賣人轉(zhuǎn)移給買受人，因此買賣行為的法律后果是改變財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。我國公有土地所有權(quán)的主體只能是國家和有關(guān)農(nóng)民集體，除國家為了公共利益的需要可以依法征用農(nóng)民集體所有的土地外，公有土地的所有權(quán)是不能改變的。任何買賣或者變相買賣土地，即通過買賣改變土地所有權(quán)的行為都是非法的，都必須依法禁止。土地不僅是我國最緊缺的自然資源，還是最重要的公有資產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，土地的商品屬性日益顯現(xiàn)出來。為了適應(yīng)土地使用制度改革的需要，1988年4月第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！毙薷臑椋骸叭魏谓M織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！奔磩h去了禁止出租土地的規(guī)定，增加了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。同年12月，第七屆全國人大常委會第五次會議通過關(guān)于修改土地管理法的決定，根據(jù)憲法修正案對土地管理法的有關(guān)規(guī)定作了相應(yīng)修改。這些規(guī)定為土地使用制度改革提供了有力的法律保障。將土地使用權(quán)和所有權(quán)分離以實(shí)現(xiàn)土地的商品屬性，有利于土地資源的優(yōu)化配置，有利于探索土地公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，有利于公有土地資產(chǎn)的保值和增值，也有利于促進(jìn)對外開放、引進(jìn)資金。經(jīng)過多年的實(shí)踐，我國土地使用制度改革，特別是國有土地使用制度改革已經(jīng)取得了巨大成功。

四、國家為公共利益的需要可以依法征用集體所有的土地。憲法第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。”這就賦予了國家土地征用權(quán)，確立了土地征用制度。在我國，土地不是為國家所有，就是為集體所有。各項(xiàng)公共或者公益事業(yè)的發(fā)展所需要的土地，主要來源于對國有土地的分配調(diào)整，但由于國有土地不足而涉及集體所有的土地時，為了保證社會公共事業(yè)或者公益事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)全社會的長遠(yuǎn)利益，建立一種使集體所有土地轉(zhuǎn)為國有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有強(qiáng)制性和補(bǔ)償性的特征，即被征地單位（集體土地所有權(quán)人）不得以其所有權(quán)從事對抗行為，不得阻撓；國家在一定的范圍內(nèi)依法對被征地單位予以適當(dāng)補(bǔ)償，而不是賠償。同時需要指出的是，為了保護(hù)集體土地所有權(quán)人的合法權(quán)益，國家土地征用權(quán)也不能濫用，必須依照法律規(guī)定的條件和程序行使。

五、國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。我國土地使用制度改革前的長時期內(nèi)，國有土地是由國家以行政手段無償劃撥給企業(yè)，事業(yè)單位使用的。這種土地使用制度有很多弊端：一是土地資源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既沒有壓力，也沒有動力，多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚

至亂占濫用，嚴(yán)重地浪費(fèi)了土地資源，而國家對此因缺乏調(diào)節(jié)余缺的機(jī)制而無能為力。二是國有土地收益大量流失。國家憑借土地所有權(quán)，本應(yīng)取得一定的收益，但實(shí)際上相當(dāng)一部分土地收益流入了用地者的手中。三是導(dǎo)致了企業(yè)間的不平等競爭。由于不同企業(yè)都從政府無償?shù)玫讲煌恢煤蛿?shù)量的土地，擁有較多土地且位置優(yōu)越的企業(yè)，與缺乏土地位置較差的企業(yè)，實(shí)際上處于不平等的競爭地位。因此，對國有土地使用制度進(jìn)行改革具有重要意義。首先，國有土地使用制度改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。這是因?yàn)?，?）土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有實(shí)行國有土地有償使用制度，才能使國家對土地的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，才能真正保障社會主義公有制的主體地位。（2）土地是巨大的社會財(cái)富，而且會隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展不斷增值。國家掌握了國有土地的收益，就有足夠的財(cái)力發(fā)展生產(chǎn)和調(diào)節(jié)社會分配，貫徹以按勞分配為主體的社會主義分配原則。（3）土地是基本的生產(chǎn)要素，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入市場。社會主義市場應(yīng)當(dāng)是一個包括了消費(fèi)品市場、生產(chǎn)資料市場和資金、勞務(wù)、土地等生產(chǎn)要素市場的完整體系。土地使用權(quán)不進(jìn)入市場流通，市場體系就不完善，市場調(diào)節(jié)的作用也不能充分發(fā)揮。其次，只有實(shí)行有償、有限期、能流動的國有土地使用制度，對土地既作為資源管理，又作為資產(chǎn)管理，才能合理配置土地資源，實(shí)現(xiàn)最大的土地利用效益，并確保土地資產(chǎn)的保值和增值。最后，進(jìn)行國有土地使用制度改革，實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度，是實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良性循環(huán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確途徑。1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議審議通過的城市房地產(chǎn)管理法對國有土地有償使用制度作出了具體規(guī)定。國有土地有償使用制度，主要是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金，具體內(nèi)容包括：（1）土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃。（2）土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門實(shí)施。（3）土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。（4）土地使用權(quán)出讓的最高年限由國務(wù)院規(guī)定。按照目前國務(wù)院的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓的最高年限是：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年。（5）土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂。（6）土地使用者需要改變土地使用權(quán)合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。（7）國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。（8）土地使用權(quán)出讓合同約定的使用

年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。（9）土地使用權(quán)出讓金全部上繳財(cái)政，列入預(yù)算。（10）以出讓方式取得的土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押權(quán)；可以依法再次或者多次轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓后的土地使用權(quán)的使用年限為土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限減去原土地使用者已經(jīng)使用年限后的剩余年限。除國有土地使用權(quán)出讓方式外，國有土地有償使用制度還包括目前尚在改革、探索，將逐步被有關(guān)土地立法所確認(rèn)的其他國有土地有償使用方式。

六、國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)。劃撥國有土地使用權(quán)，是指縣級以上人民政府依照本法的有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)，在土地使用者繳納有關(guān)補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將一定數(shù)量的國有土地交付其使用，或者直接將一定數(shù)量的國有土地?zé)o償交付給土地使用者使用。對建設(shè)用地，我國長期以來一直采用這種方式。隨著國有土地使用制度改革的不斷深化，出讓國有土地使用權(quán)在整個建設(shè)用地供應(yīng)總量中所占的比重在不斷增加。但一直到目前，劃撥國有土地使用權(quán)在建設(shè)用地供應(yīng)中仍然占有重要地位。今后深化國有土地使用制度改革的主要目標(biāo)就是要逐步增加國有土地使用權(quán)出讓在建設(shè)用地供應(yīng)總量中的比重，相應(yīng)減少劃撥國有土地使用權(quán)的供應(yīng)數(shù)量。但是，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，劃撥國有土地使用權(quán)不可能完全取消，國家建設(shè)用地還不能都采用土地使用權(quán)出讓的方式。因此，本條第五款將國有土地有償使用規(guī)定為國有土地的基本使用制度，將劃撥國有土地使用權(quán)作為國有土地有償使用制度的一種補(bǔ)充。同時明確規(guī)定劃撥國有土地使用權(quán)必須限于法律規(guī)定的范圍。根據(jù)本法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，可以由縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：（1）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制，土地使用者可以長期使用。但是，以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不得擅自轉(zhuǎn)讓，確實(shí)需要轉(zhuǎn)讓的，必須依法報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，并辦理有關(guān)法定手續(xù)。

第三條 十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。

【釋義】 本條是對土地基本國策和各級人民政府土地管理責(zé)任的規(guī)定。一、十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。人口多，土地少，特別是耕地少是我國的基本國情。我國國土總面積約960萬平方公里，約占世界陸地面積的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有國土地面積不到世界人均占有量的三分之一。而在我國國土總面積中，不能或者難以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相當(dāng)大一部分。我國的耕地資源有以下幾個顯著的特點(diǎn)：一是人均占有耕地的數(shù)量少。目前，我國耕地的統(tǒng)計(jì)數(shù)約為14億多畝，據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，實(shí)際耕地

數(shù)字有所增加，但仍無法改變我國人多地少的基本狀況。按統(tǒng)計(jì)數(shù)計(jì)算，我國人均耕地1畝多一點(diǎn)，不及世界人均耕地3畝多的三分之一。在全世界26個人口 5000萬以上的國家中，我國人均耕地僅高于日本和孟加拉國，據(jù)第24位，相當(dāng)于美國的九分之一，泰國的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。我國長江流域及其以南地區(qū)，耕地占全國的38％，水資源卻占全國的80％以上；淮河流域及其以北地區(qū)，水資源不足全國的20％，而耕地卻占全國耕地的62％。耕地中有灌溉設(shè)施的不到40％，抗自然災(zāi)害的能力差。耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕還林、還牧。三是耕地退化嚴(yán)重。由于我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受荒漠化影響，這些地區(qū)40％的耕地不同程度的退化。全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后備資源匱乏。我國耕地后備資源大約還有近2億畝，但大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。另外還有部分工礦廢棄地，但可復(fù)墾為耕地的數(shù)量不大。耕地資源狀況如此，每年因各項(xiàng)建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及災(zāi)毀等還在造成耕地不斷減少。與此同時，我國的人口卻還在不斷增長。在現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有重大突破的情況下，人增地減的趨勢已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個重大問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們這樣一個社會主義大國，無論從政治上講還是從經(jīng)濟(jì)上講，十幾億人口的吃飯問題只有靠我們自己來解決，只有靠中國的耕地來養(yǎng)活中國人，現(xiàn)在這樣，將來也是這樣。因此，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地，是關(guān)系國計(jì)民生、關(guān)系國家發(fā)展全局和中華民族生存安危的大事，是我國的基本國策。

二、各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理、保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。為了落實(shí)土地基本國策，本次土地管理法修訂加大了各級人民政府在土地管理方面的責(zé)任，特別是在耕地保護(hù)方面的責(zé)任。具體包括以下內(nèi)容：（1）各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。通過編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。（2）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府必須采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由國?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。（3）實(shí)行耕地占用補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占河灘地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾計(jì)劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開墾耕地或者按照計(jì)劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。（4）實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。征用基本農(nóng)

田必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方各級人民政府無權(quán)批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田。（5）非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。縣級以土地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。（6）各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。（7）縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。此外，還對各種非法占用土地的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。具體包括：責(zé)令限期改正或者治理；責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)；責(zé)令退還非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；罰款；對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任等。各級人民政府只要認(rèn)真執(zhí)行本法的有關(guān)規(guī)定，就能做好土地管理工作，將十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策落到實(shí)處，造福當(dāng)代和子孫后代。

第四條 國家實(shí)行土地用途管制制度。

國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

【釋義】 本條是對土地用途管制制度的規(guī)定。

一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區(qū)管制”；瑞典稱“土地使用管制”?；英國稱“土地規(guī)劃許可制”；法國、韓國則稱“建設(shè)開發(fā)許可制”?。實(shí)行這種制度的目的，是通過土地利用規(guī)劃引導(dǎo)合理利用土地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制、這些國家實(shí)行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經(jīng)過調(diào)查研究，用科學(xué)方法主動規(guī)劃土地用途，先把區(qū)域內(nèi)土地劃分成各種使用區(qū)，再把使用區(qū)內(nèi)土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區(qū)劃分合理，各種使用地編定恰當(dāng)，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護(hù)方面取得了良好的效果。

二、土地用途管制是這次土地管理法修改的重點(diǎn)，也是修訂后的土地管理法新增加的主要內(nèi)容。本條第一款所稱土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編

制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區(qū)別，在于主動依據(jù)土地利用規(guī)劃劃定土地用途，并依法規(guī)范土地利用行為，劃分土地管理權(quán)限，控制土地用途變更。此外，土地用途管制制度采用規(guī)劃公示的辦法，向社會公眾告示土地用途分區(qū)和用途限制，有利于社會公眾對土地利用和管理實(shí)施監(jiān)督。

三、本法對土地用途管制制度的具體內(nèi)容和各個環(huán)節(jié)作了以下全面的規(guī)定：

1．明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時間上所作的總體安排和布局。土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。具體規(guī)定包括：

（1）各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院規(guī)定。下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

（2）土地利用總體規(guī)劃的編制原則：一是嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；二是提高土地利用率；三是統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；四是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；五是占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

（3）土地利用總體規(guī)劃要對土地按用途進(jìn)行分類。本條規(guī)定從大類上將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。將土地作這樣的分類是國家實(shí)行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別是要對耕地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。根據(jù)需要，各類土地還可以進(jìn)行進(jìn)一步的分類，并確定具體的分類標(biāo)準(zhǔn)。

（4）土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃。報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。前述以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

（5）全國和省級土地利用總體規(guī)劃為宏觀控制性規(guī)劃，主要任務(wù)是在確保耕地總量動態(tài)平衡的前提下，統(tǒng)籌安排各類用地，控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。通過規(guī)劃分區(qū)和規(guī)劃指標(biāo)對下級土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行控制。

縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃為實(shí)施性規(guī)劃，主要任務(wù)是根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)和布局要求，具體劃分各土地利用區(qū)，明確用途和使用條件，為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定、土地整理、土地開發(fā)復(fù)墾提供依據(jù)。特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，要具體確定每一塊土地的用途，并向社會公告。

（6）土地利用總體規(guī)劃的修改，必須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的用途。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。

2．明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)土地用途管制的要求，建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃所確定的用途，并且嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。因此，本法規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的．應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。前述以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

3．適當(dāng)集中了征地審批權(quán)。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，土地征用權(quán)屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權(quán)過于分散帶來的弊病，適應(yīng)土地用途管制的要求，適當(dāng)集中了征地審批權(quán)。征用基本農(nóng)田，或者征用基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。征用前述以外的土地的、都由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權(quán)。征用農(nóng)用地還必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準(zhǔn)權(quán)限的，還要依法另行辦理征地審批。

4．完善了土地登記制度。土地登記是指國家依照規(guī)定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬、用途、面積、政府對該宗地的利用設(shè)置的管制條件等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和土地使用者頒發(fā)土地證書的一種法律制度。為適應(yīng)土地用途管制的要求，這次土地管理法修訂，對土地登記制度作了一些新的規(guī)定。一是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。以加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地的管理。二是規(guī)定依法改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記。土地用途變更登記，是指對已經(jīng)登記的土地用途發(fā)生變化的，經(jīng)土地權(quán)利人申請，對原登記的土地用途依法進(jìn)行變更的一種土地登記行為。土地用途變更登記是土地用途管制的一項(xiàng)措施。首先，土地用途是土地權(quán)利的重要內(nèi)容，土地權(quán)利未經(jīng)登記不受法律保護(hù)。其次，土地用途是依照土地利用總體規(guī)劃確定的，改變用途要審查其是否符合土地利用總體規(guī)劃。再次，改變土地用途應(yīng)有合法批準(zhǔn)手續(xù)，通過土地用途變更登記可以進(jìn)行有效地監(jiān)督。最后，土地用途決定土地價值和收益，通過土地用途變更登記有助于保障國家土地收益。

5．健全土地監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化土地法律責(zé)任。實(shí)行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。為加強(qiáng)監(jiān)督檢查，這次土地管理法修訂專門增加了監(jiān)督檢查一章，授權(quán)縣級以上人民政府土地行政主管部門，對包括違反土地用途管制在內(nèi)的土地違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對各種土地違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

第五條 國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。

縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。

【釋義】 本條是對土地管理體制的規(guī)定。

一、土地管理體制，即國家的土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)的法律制度。

我國的土地管理體制，是隨著我國社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著全社會對土地資源的合理利用及土地管理工作的重要性的認(rèn)識的不斷深化，而發(fā)展變化的。

1986年以前，我國對土地的管理是由多個行政主管部門分散多頭進(jìn)行的，在各個部門之間職責(zé)劃分不清，政出多門，管理方式主要是依靠行政手段，缺乏集中統(tǒng)一的土地管理系統(tǒng)和強(qiáng)有力的法律手段，管理制度很不健全。在這種情況下，土地的利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)和數(shù)量的控制，利用管理失控，亂占耕地和濫用土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1985年全國耕地凈減少達(dá)1513.8萬畝。面對這種情況，國家采取了一系列重大措施制止亂占耕地，其中一項(xiàng)措施就是建立國家土地管理局，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國的土地。1986年國家土地管理局的成立，標(biāo)志著我國土地統(tǒng)一管理體制的建立。從那以后十幾年來，我國的土地管理工作取得了很大的成績。1998年3月第九屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定國家土地管理局與地質(zhì)礦產(chǎn)部合并組建國土資源部，作為國務(wù)院的組成部門，負(fù)責(zé)全國土地資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。目前，國務(wù)院的土地行政主管部門即國土資源部。

二、關(guān)于國務(wù)院土地行政主管部門的職責(zé)，我國憲法第八十九條規(guī)定，國務(wù)院規(guī)定其各部各委員會的任務(wù)和職責(zé)，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。所以，本法只對國務(wù)院土地行政主管部門的職責(zé)作了原則的規(guī)定，“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作?！?/p>

根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于國土資源部職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，國土資源部在土地管理方面的職能主要有：

1．?dāng)M定有關(guān)法律、法規(guī)草案，發(fā)布土地資源管理的規(guī)章；依照規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)行政復(fù)議；研究擬定管理、保護(hù)與合理利用土地資源的政策；制訂土地資源管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范和辦法。

2．組織編制實(shí)施全國性及區(qū)域性的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃；參與報(bào)國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃的審核，指導(dǎo)、審核基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、未利用土地開發(fā)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃和地方土地利用總體規(guī)劃。

3．監(jiān)督檢查各級國土資源主管部門行政執(zhí)法和土地規(guī)劃執(zhí)行情況；依法保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，承辦并組織調(diào)處重大權(quán)屬糾紛，查處重大違法案件。

4．?dāng)M定實(shí)施耕地特殊保護(hù)和鼓勵耕地開發(fā)政策，實(shí)施農(nóng)地用途管制，組織基本農(nóng)田保護(hù)，指導(dǎo)未利用土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾和開發(fā)耕地的監(jiān)督工作，確保耕地面積只能增加、不能減少。

5．制訂地籍管理辦法，組織土地資源調(diào)查、地籍調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和動態(tài)監(jiān)測；指導(dǎo)土地確權(quán)、城鄉(xiāng)地籍、土地定級和登記等工作。

6．?dāng)M定并按規(guī)定組織實(shí)施土地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資。轉(zhuǎn)讓、交易和政府收購管理辦法，制定國有土地劃撥使用目錄指南和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村用地管理辦法，指導(dǎo)農(nóng)村集體非農(nóng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理。

7．指導(dǎo)基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價評測，審定評估機(jī)構(gòu)從事土地評估的資格，確認(rèn)土地使用權(quán)價格。承擔(dān)報(bào)國務(wù)院審批的各類用地的審查、報(bào)批工作。

8．組織開展土地資源的對外合作與交流。

9．承辦國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。

三、本條第二款是關(guān)于地方土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)的規(guī)定。由于目前，我國正在進(jìn)行新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院土地行政主管部門的機(jī)構(gòu)改革剛剛進(jìn)行完畢，省級及以下各級地方人民政府的土地行政主管部門的機(jī)構(gòu)改革尚未開始進(jìn)行，本法對其機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)，只作出了原則的規(guī)定，“縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定?！?。

四、無論土地行政主管部門機(jī)構(gòu)如何改革，職責(zé)如何劃分，本法規(guī)定的有關(guān)土地行政主管部門的職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)是土地行政主管部門職責(zé)劃分的題中之義。

第六條 任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù)，并有權(quán)對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。

【釋義】 本條對單位和個人遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù)和檢舉、控告違反土地管理法律、法規(guī)行為的權(quán)利作了規(guī)定。

一、關(guān)于任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù)。遵守法律、法規(guī)，即行為符合法律、法規(guī)的要求，依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦事。守法是法律、法規(guī)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，是法律、法規(guī)實(shí)施的基本形式之一。制定法律、法規(guī)的直接目的就是法律、法規(guī)的實(shí)行，因而要求人們遵守法律、法規(guī)。守法包括三方面要求。一是，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)、履行公務(wù)時，必須嚴(yán)格守法不得違法，行為內(nèi)容和方式要符合法律；二是，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在其職權(quán)管轄之外的活動中，必須自覺守法；三是，公民和社會組織必須用法律來規(guī)范自己的行為，正確行使權(quán)利，忠實(shí)履行義務(wù)。守法是每一個社會主體應(yīng)盡的基本法律義務(wù)。作為一種義務(wù)，它表現(xiàn)為負(fù)有這種義務(wù)的社會主體必須依法為某種行為，或者不為某種行為。《中華人民共和國憲法》第五十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，”第五條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！鄙鐣髁x法是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。任何社會主體在行使法律賦予的權(quán)利時，都必須履行法定義務(wù)，必須遵守法律規(guī)定。守法是維持社會主義政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、生活秩序等社會秩序的要求。社會主義社會秩序的建立和維持，有賴于社會成員對法律、法規(guī)的普遍遵守。

二、就本條規(guī)定的任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù)而言，土地管理法律、法規(guī)是調(diào)整土地關(guān)系的規(guī)范性法律文件，制定土地管理法律、法規(guī)的直接目的就是這些法律、法規(guī)的實(shí)行，因而要求每一個社會主體都要遵守。從法律義務(wù)的角度來講，每個社會主體在享受法律權(quán)利的同時，也必須履行法律義務(wù)，本條將遵守土地管理法律、法規(guī)規(guī)定為任何單位和個人都必須履行的義務(wù)，這是從權(quán)利義務(wù)方面為土地管理法律、法規(guī)的實(shí)施提供了保障。再從守法是維持社會主義社會秩序的要求方面講，我國的土地管理法律、法規(guī)是維持土地管理秩序行為規(guī)范，要使土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓、土地利用、耕地保護(hù)、建設(shè)用地的征用等方面的工作正常有序地進(jìn)行，有賴于社會成員對土地管理法律、法規(guī)的普遍遵守。

首先，要求國家機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格守法，不得違法。地方各級人民政府及其工作人員要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地。前一時期，一些市、縣政府從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的局部利益出發(fā)，普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權(quán)”等辦法擴(kuò)大或者變相擴(kuò)大自己審批土地的權(quán)力，削弱了中央和省級人民政府對建設(shè)用地的審批權(quán)，造成了建設(shè)用地供應(yīng)總量的失控和土地的大量閑置浪費(fèi)。這從反面說明了國家機(jī)關(guān)及其工作人員遵守土地管理法律、法規(guī)的重要性。國家機(jī)關(guān)及工作人員要遵守土地管理法律、法規(guī)，還表現(xiàn)在國務(wù)院土地行政主管部門和縣級以土地方各級人民政府土地行政主管部門及其土地管理監(jiān)督檢查人員要認(rèn)真執(zhí)法、嚴(yán)肅執(zhí)法，不得徇私枉法。在處理土地違法案件時，必須嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定，該給予行政處分的必須給予行政處分，該給予行政處罰的必須給予行政處罰，該移送有關(guān)機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的，必須送交有關(guān)機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。不得從部門或者單位利益出發(fā)，講人情，講關(guān)系，更不得“以罰代刑”。

其次，要求公民和社會組織必須用土地管理法律、法規(guī)規(guī)范自己的行為，正確行使土地管理法律、法規(guī)賦予的權(quán)利，忠實(shí)履行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)。不得買賣或者似其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；不得違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地；不得未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地；不得違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；農(nóng)村村民不得未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅；使用耕地的，要嚴(yán)格按照本法的規(guī)定履行開墾義務(wù)；開發(fā)土地要遵守本法和其他法律、法規(guī)規(guī)定的程序和要求，等等。

三、關(guān)于任何單位和個人都有權(quán)對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。這里所謂有權(quán)“檢舉”和“控告”，是指單位和公民個人對有土地違法行為的政府機(jī)關(guān)部門、單位、組織和個人，有向人民政府土地行政主管部門或者人民政府其他機(jī)關(guān)提出舉報(bào)和指控，要求有關(guān)機(jī)關(guān)予以處理和制裁的權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。單位和公民個人對土地違法行為行使檢舉權(quán)和控告權(quán)，有利

于制止違法占地和浪費(fèi)土地的行為，有利于土地執(zhí)法的社會監(jiān)督和土地違法案件的及時發(fā)現(xiàn)、處理，從而有利于我國土地資源的保護(hù)和利用，有利于扭轉(zhuǎn)耕地大量減少的趨勢。我國憲法規(guī)定，對于公民的申訴、控告或檢舉，“有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得打擊報(bào)復(fù)?！笔芾韱挝缓凸駛€人對土地違法行為的檢舉和控告，也是各級土地行政主管部門行使土地管理監(jiān)督檢查職責(zé)的重要內(nèi)容之一。各級土地行政主管部門要尊重和保護(hù)單位、個人檢舉、控告的合法權(quán)利，有義務(wù)接受對于土地違法行為的檢舉和控告，并要為單位和個人提供檢舉、控告的便利方式和條件。土地行政主管部門應(yīng)建立土地違法舉報(bào)制度，這種舉報(bào)制度是本條關(guān)于檢舉和控告規(guī)定的保障。除建立舉報(bào)制度外，土地行政主管部門還應(yīng)規(guī)定舉報(bào)辦法，保護(hù)和獎勵舉報(bào)人，對于打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的，一經(jīng)查實(shí)要嚴(yán)肅處理，打擊報(bào)復(fù)行為構(gòu)成犯罪的，必須移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第七條 在保護(hù)和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

【釋義】 本條是關(guān)于獎勵在保護(hù)和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面成績顯著的單位和個人的規(guī)定。

一、獎勵是指對于某種有利于社會發(fā)展的行為予以獎賞和鼓勵，包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵。對在保護(hù)和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面成績顯著的單位和個人給予獎勵的辦法可以分為兩類：一類是物質(zhì)上的獎勵，如發(fā)給一定數(shù)額的獎金、晉升工資等；另一類是精神上的獎勵，如授于光榮稱號、通報(bào)嘉獎等。獎勵先進(jìn)是為了向全社會樹立起一種榜樣，推動某項(xiàng)工作的發(fā)展，調(diào)動全體公民的積極性和熱情。

二、本條規(guī)定了獎勵的范圍和條件。獎勵的范圍有三項(xiàng)，一是保護(hù)和開發(fā)土地資源；二是合理利用土地；三是進(jìn)行與保護(hù)和開發(fā)土地資源、合理利用土地有關(guān)的科學(xué)研究。獎勵的條件是在保護(hù)和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面作出顯著成績。本條規(guī)定的獎勵的主體包括兩個方面：一是給予獎勵的主體，即是實(shí)施給予獎勵行為的主體，是各級人民政府。二是被獎勵的主體，是單位和個人，單位主要是指機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位等，包括土地管理機(jī)關(guān)及其工作人員、土地管理和利用等方面的研究機(jī)關(guān)和科研人員、使用土地的單位和個人、舉報(bào)土地違法案件的單位和個人等。

三、本條規(guī)定，首先是調(diào)動單位和個人在保護(hù)和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面作出貢獻(xiàn)的積極性和熱情的一種措施。獎勵，對于已作出貢獻(xiàn)的人是一種價值的肯定，對于他人則是一種激勵與鞭策，如果在土地保護(hù)、土地利用、土地科研方面通過獎勵調(diào)動了有關(guān)單位和個人的積極性，投入到這些方面的工作中，那么所起到的作用應(yīng)當(dāng)是顯而易見的。

其次，獎勵也是土地管理實(shí)際工作中的一項(xiàng)行之有效的工作措施。例如，在1991年，當(dāng)時的國家土地管理局為了加強(qiáng)土地管理，特別是強(qiáng)化土地執(zhí)法工作，提出在全國開展土地管理“三無”活動，所謂“三無”，即無非法批地行為、無非法管地行為、無非法用地行為。各地積極開展了這項(xiàng)活動，不少地區(qū)取得了好的經(jīng)驗(yàn)，涌現(xiàn)出一批“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動先進(jìn)單位。這項(xiàng)活動的開展，對于建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機(jī)構(gòu)，保證基層土地管理工作正常有序的發(fā)展，降低土地違法發(fā)案率，緩解土地執(zhí)法難度，起到了重要作用。為了推動土地管理“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動的深入開展，國家土地管理局在1995年對開展土地管理“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動的先進(jìn)單位進(jìn)行表彰，由國家土地管理局授予“土地管理?三無?鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動先進(jìn)單位”的光榮稱號及牌匾，同時在《中國土地報(bào)》上予以公布。

第二部分 釋義 第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán) 第八條 城市市區(qū)的土地屬于國家所有。

農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

【釋義】 本條是關(guān)于國家和農(nóng)民集體所有土地范圍的規(guī)定。

一、本條規(guī)定基本上維持了原土地管理法第六條的規(guī)定，原土地管理法第六條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有。”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！笨梢钥闯?，本條并未對原土地管理法作實(shí)質(zhì)性的修改，只是對原土地管理法作了下述二點(diǎn)文字修改：一點(diǎn)是將原土地管理法關(guān)于“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有”的規(guī)定修改為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”；另一點(diǎn)是將原土地管理法中的“集體所有”修改為“農(nóng)民集體所有”。這二處文字修改的目的是將原土地管理法第六條的規(guī)定表述的更為準(zhǔn)確和符合現(xiàn)實(shí)情況。這里需要說明的是，立法過程中有的單位和個人提出，隨著城市建設(shè)的不斷擴(kuò)大，城市市區(qū)范圍內(nèi)還有集體的土地，建議對本條的規(guī)定作實(shí)質(zhì)性的修改。本條沒有作實(shí)質(zhì)性修改主要是因?yàn)閼椃▽Υ擞忻鞔_的規(guī)定。憲法第十條第一款、第二款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！薄稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹恋毓芾矸P(guān)于國家和農(nóng)民集體所有土地范圍的規(guī)定和憲法第十條所規(guī)定的精神完全一致。憲法是國家的根本大法，是制定法律的依據(jù)，本法第一條也開宗明義地規(guī)定了“根據(jù)憲法，制定本法”，憲法未修改之前，制定任何法律均不能違背憲法所規(guī)定的基本原則，本法也不例外。因此，本條對原土地管理法第六條沒有作實(shí)質(zhì)性的修改。

二、根據(jù)本條第一款規(guī)定，國有土地的范圍為：城市市區(qū)的土地。這里所講城市，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1989年12月26日第七屆全國人大常委會第十一次會議通過）第三條第一款的規(guī)定，“是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”。這里所講市區(qū)，我國現(xiàn)行的法律還沒有給予一個確切的定義，但在實(shí)踐中，一般理解為城市的建成區(qū)?！俺鞘惺袇^(qū)的土地屬于國家所有”即指國家對于城市市區(qū)的土地具有所有權(quán)，且城市市區(qū)的土地所有權(quán)只屬于國家。這里需要說明的是，本條這一款只是對于城市市區(qū)的土地所有權(quán)屬于國家作了規(guī)定，但這一規(guī)定并沒有否定除城市市區(qū)以外還有屬于國家的土地。比如：1．根據(jù)本條第二款關(guān)于“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”的規(guī)定，對于農(nóng)村

和城市郊區(qū)的土地，法律規(guī)定屬于國家所有的、仍然屬于國家所有。2．根據(jù)憲法第十條第三款關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”和本法第二條第四款關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”的規(guī)定，只要是國家征用的土地，即屬于國家所有。

三、根據(jù)本條第二款的規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的范圍為：一是除由法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。如果法律規(guī)定屬于國家所有的，則屬于國家所有。這里所講的“法律”應(yīng)是全國人大及其常委會通過的具有法律約束力的規(guī)范性文件，包括憲法和其他法律，此外，還包括了建國初期在國有土地形成過程中發(fā)揮重要作用的由當(dāng)時的中央人民政府根據(jù)共同綱領(lǐng)制定的法律，如 1950年6月 28日中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》、1950年11月10日政務(wù)院頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》和1950年6月22日政務(wù)院頒布的《關(guān)于沒收反革命罪犯財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》等。比如，憲法第九條第一款就規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！币簿褪钦f，國家法律未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地等屬于國家所有。《土地改革法》第十八條規(guī)定，“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營之?！币簿褪钦f，本條所講的有關(guān)土地也屬于國家所有。二是宅基地和自留地、自留山。從實(shí)際情況來看，農(nóng)民集體所有的宅基地，主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設(shè)施的一定范圍內(nèi)的土地；自留地是指我國農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）長期使用的土地；自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員長期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要來自于六十年代初《農(nóng)村人民公社條例（修正草案）》第四十條的規(guī)定，其中規(guī)定：“自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的5％一7％，歸社員家庭使用，長期不變。在有柴山或荒坡的地方，還可以根據(jù)需要和原有習(xí)慣，分配給社員適當(dāng)數(shù)量的自留山，由社員經(jīng)營。自留山劃定后，也長期不變。”

關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地，還需要說明的有一點(diǎn)，國家所有的土地的所有權(quán)主體只有一個即國家，其代表為國務(wù)院，而農(nóng)民集體所有的土地則為本法第十條所規(guī)定的三級所有。第一級所有是村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時期以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的農(nóng)民集體所有；第二級所有是村農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時期以生產(chǎn)大隊(duì)為核算單位的農(nóng)民集體所有；第三級所有是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時期以人民公社為基本核算單位的農(nóng)民集體所有。

第九條 國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。

【釋義】 本條是關(guān)于土地使用權(quán)和土地使用權(quán)人應(yīng)履行的義務(wù)的規(guī)定。

一、原土地管理法第七條規(guī)定，“國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用。使用土地的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)?！北緱l規(guī)定對原土地管理法第七條的修改就是將原土地管理法第七條中關(guān)于“國有土地可以依法確定

給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用”的規(guī)定修改為“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”?？梢钥闯?，修訂后的土地管理法擴(kuò)大了國有土地和農(nóng)民集體所有土地的使用主體。即：一是將國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用中的“單位”的范圍擴(kuò)大到全民所有制單位或者集體所有制單位“以外的單位”，即可以依法確定給不論何種所有制的單位；二是將集體所有的土地可以依法確定給個人使用擴(kuò)大到集體所有的土地可以依法確定給個人以外的單位使用。為什么要進(jìn)行這樣的修改呢？主要是考慮到現(xiàn)實(shí)生活中，國有土地和農(nóng)民集體所有土地的使用主體已經(jīng)突破原土地管理法的現(xiàn)行規(guī)定。比如，依照《中華人民共和國外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，外資企業(yè)可以依法取得場地使用權(quán)。依照國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》的規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個人，除法律另有規(guī)定外，均可以通過土地使用權(quán)出讓取得國有土地使用權(quán)。

二、國有土地和農(nóng)民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個人使用，體現(xiàn)了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)可以分離的基本原則。所謂土地使用權(quán)，是指使用土地的單位和個人在法律所允許的范圍內(nèi)對依法交由其使用的國有土地和農(nóng)民集體所有土地的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利。土地使用權(quán)具有以下特征：一是土地使用權(quán)是基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生的，如果沒有法律的規(guī)定，也就不會有土地使用權(quán)的合法存在。二是土地使用權(quán)是在國有土地和農(nóng)民集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上派生出來的一種權(quán)利，也就是說這一權(quán)利是依據(jù)土地所有權(quán)的存在而存在，沒有土地所有權(quán)也就沒有土地使用權(quán)。三是土地使用權(quán)是一種對土地的直接占有支配權(quán)。四是土地使用權(quán)的目的是獲得土地的使用價值，從土地利用活動中獲得經(jīng)濟(jì)利益和為其他活動提供空間場所。五是土地使用權(quán)具有一定的穩(wěn)定性。一方面土地使用權(quán)人只要依法使用土地即不受他人非法干涉。另一方面有的土地使用權(quán)的期限比較長，比如根據(jù)本法有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，土地承包經(jīng)營期限為三十年；承包經(jīng)營期限內(nèi)個別調(diào)整的，必須經(jīng)過法定的程序。這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受到季節(jié)和氣候以及土地投入回收周期長的影響，如果不穩(wěn)定，會影響土地使用權(quán)人向土地投資的積極性，同時也會使得土地使用權(quán)人不能充分合理利用土地，產(chǎn)生短期行為。六是土地使用權(quán)一般僅僅限于地面。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，地下礦藏、文物、埋藏物等屬于國家，土地使用權(quán)人不能因?yàn)閷ν恋鼐哂惺褂脵?quán)，而認(rèn)為對上述財(cái)物具有權(quán)利。

三、根據(jù)本條規(guī)定，土地使用權(quán)分為國有土地使用權(quán)和農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)。其中：國有土地使用權(quán)包括單位和個人的使用權(quán)，比如全民和集體所有制單位對國有土地的使用權(quán)、社會團(tuán)體對國有土地的使用權(quán)、外商投資企業(yè)對國有土地的使用權(quán)、境內(nèi)外個人對國有土地的使用權(quán)等。農(nóng)民集體土地的使用權(quán)包括：全民所有制單位、建設(shè)單位對農(nóng)村集體所有土地的臨時使用權(quán)、農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)民集體土地的使用權(quán)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)對農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)等。

國有土地和農(nóng)民集體所有的土地是否確定給單位或者個人使用由土地所有者自己依法決定。國有土地和農(nóng)民集體所有的土地確定給單位或者個人使用時必須依法進(jìn)行。本條所講“依法”中的“法”，應(yīng)從廣義上來理

解，包括本法在內(nèi)的法律和依據(jù)法律制定的有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。

四、根據(jù)本條規(guī)定，使用土地的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。這一義務(wù)是針對使用土地的單位和個人來講的。土地是人類賴以生存和進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)不可替代的自然資源，其數(shù)量是有限的，自然資源遭到破壞就等于破壞人類存在的基礎(chǔ)，所以從這種意義上講，土地也是一種社會資源，對于土地資源的利用不僅是權(quán)利人對自己權(quán)利的行使，而且還關(guān)系到其他社會成員生存的權(quán)利。另外，隨著人口的不斷增加和社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，一方面人均占有土地的數(shù)量將逐年減少，另一方面國家建設(shè)對土地的需求將不斷的增加。所以，本條規(guī)定使用土地的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。這里所講保護(hù)、管理，是指土地使用單位和個人對土地生產(chǎn)能力的保護(hù)和管理，也就是對土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護(hù)和管理。土地的保護(hù)和管理范圍較大，主要是土地使用單位和個人為了保護(hù)土地的生產(chǎn)能力所采取的整治措施和管理措施。所謂合理利用土地，是指要在使用土地的過程中，通過科學(xué)使用土地，使得土地的利用與其自然的、社會的特性相適應(yīng)，充分發(fā)揮土地要素在生產(chǎn)活動中的作用，以獲得最佳的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的綜合效益。具體講要做到保護(hù)耕地、保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。

第十條 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。

【釋義】 本條是關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營、管理的規(guī)定。

一、本條規(guī)定是對原土地管理法第八條規(guī)定的修訂。原土地管理法第八條規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。”（第一款）“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。”（第二款）本條規(guī)定對原土地管理法第八條的規(guī)定有以下幾處修訂：一是將原土地管理法第八條中的兩款規(guī)定合并為一款，分三個層次作了規(guī)定。二是將第八條中“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！焙汀按遛r(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！狈謩e修改為“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”和“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理”。這使得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的和村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地落到由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組“經(jīng)營、管理”上，以同“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”的規(guī)定相一致。三是將原土地管理法第八條第二款暗含的村民小組明確規(guī)定出來，進(jìn)一步確立村民小組的法律地位。四是刪去了原土地管理法關(guān)于“由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”經(jīng)營、管理中的“村農(nóng)

業(yè)生產(chǎn)合作社”一詞。這主要是考慮到目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱有多種，一般不再稱“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”。從上述分析中可以看出，本條規(guī)定對原土地管理法第八條的規(guī)定并沒有作實(shí)質(zhì)性的修改。

二、關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營、管理，本條規(guī)定分為三種情況：

1．農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。這一規(guī)定的含義是：一是這里的“村”為行政村，即設(shè)立村民委員會的村，而非自然村。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有就是指農(nóng)民集體所有的土地依法屬于行政村農(nóng)民集體所有。二是這里所講村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)理解為農(nóng)村中有土地所有權(quán)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。村民委員會是指《中華人民共和國村民委員會組織法》中所規(guī)定的村民委員會。三是農(nóng)民集體所有的土地或者由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理，或者由村民委員會經(jīng)營、管理。這是因?yàn)榭紤]到自從我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后、有些村的集體經(jīng)濟(jì)組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營、管理任務(wù)，需要由行使自治權(quán)的村民委員會來行使集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理土地的職能。因此，如果有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，就由該村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理；如果沒有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，則由村民委員會經(jīng)營、管理。

2．已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。這一規(guī)定的含義是：一是這里的村民小組是指行政村內(nèi)的由村民組成的自治組織。關(guān)于村民小組。《村民委員會組織法》中有所規(guī)定，應(yīng)按照該法的有關(guān)規(guī)定來理解。本條規(guī)定“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的”土地，是指該土地在改革開放以前就分別屬于兩個以上的生產(chǎn)隊(duì)，現(xiàn)在其土地仍然分別屬于相當(dāng)于原生產(chǎn)隊(duì)的各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組的農(nóng)民集體所有。二是已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地，或者由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理，或者由村民小組經(jīng)營、管理。這是因?yàn)榭紤]到自從我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，有些村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營、管理任務(wù)，需要具有一定自治權(quán)的村民小組來行使集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理土地的職能。因此，如果村內(nèi)有集體經(jīng)濟(jì)組織的，就由村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理；如果沒有村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織，則由村民小組經(jīng)營、管理。

3．已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。這種情況包括：一是指改革開放以前，原來以人民公社為核算單位的土地，在公社改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以后仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有；二是在人民公社時期，公社一級掌握的集體所有的土地仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。上述兩種情況下的土地仍然由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。

三、本條規(guī)定實(shí)際上是以法律的形式，繼續(xù)維持了我國廣大農(nóng)村以往實(shí)行的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)民集體所有土地的基本形式，使得黨在農(nóng)村的政策具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，進(jìn)而保護(hù)和調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。

第十一條 農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)；其中，中央國家機(jī)關(guān)使用的國有土地的具體登記發(fā)證機(jī)關(guān)，由國務(wù)院確定。

確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

【釋義】 本條是關(guān)于土地登記制度的規(guī)定。

一、本條規(guī)定是對原土地管理法第九條的修訂。原土地管理法第九條的規(guī)定為：“集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。”（第一款）“全民所有制單位、集體所有制單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！保ǖ诙睿按_認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。”（第三款）本條規(guī)定在原土地管理法的上述規(guī)定的基礎(chǔ)上作了如下修訂：一是將原土地管理法第九條第一款中的“集體所有的土地”修改為“農(nóng)民集體所有的土地”。這一修改是為了同上述有關(guān)條文的表述保持一致。二是新增加了“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！币豢睿船F(xiàn)在的第二款。增加這一款主要是考慮到修訂后的本法在建設(shè)用地一章中增加了一條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出租、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”（第六十三條）的規(guī)定。這就說明，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)可以在一定的范圍內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓，為了有效地保護(hù)這種用地的使用者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)核發(fā)該使用權(quán)的證書。三是將原土地管理法第九條第二款中關(guān)于“全民所有制單位、集體所有制單位和個人”的規(guī)定修改為“單位和個人”。這一修改主要是因?yàn)樾抻喓蟮耐恋毓芾矸ㄒ呀?jīng)允許任何單位和個人依法使用國有土地，因此需要和有關(guān)條文保持一致。四是在國有土地由“縣級以土地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)”的規(guī)定中增加了一個例外規(guī)定，即“其中，中央國家機(jī)關(guān)使用的國有土地的具體登記機(jī)關(guān)，由國務(wù)院確定?！边@是一個比較大的修改。之所以增加這一規(guī)定，主要是為了：便于統(tǒng)一掌握中央國家機(jī)關(guān)的土地資源，合理調(diào)配使用；避免各單位自行處置土地使用權(quán)、以地謀私、使中央國家機(jī)關(guān)的國有土地資產(chǎn)流失；克服地方保護(hù)主義，維護(hù)中央國家機(jī)關(guān)使用土地的合法權(quán)益。此外，修訂過程中有些單位和個人建議刪去原土地管理法第三款關(guān)于“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定，理由是，土地管理分散登記有其弊端，應(yīng)改為實(shí)行土地統(tǒng)一登記制度。后經(jīng)研究，依照有關(guān)法律確定的森林、草原和養(yǎng)殖水面、灘涂的確權(quán)發(fā)證的管理體制已形成多年，在管理上也有其合理之處，且目前情況下仍然是一種比較有效的制度。這次修改土地管理法的主要目的主是要強(qiáng)化對耕地的保護(hù)，如果改變現(xiàn)行的管理體制，修改現(xiàn)行有關(guān)的幾個法律則是一個比較復(fù)雜的問題，暫時還難以解決，可以在制訂物權(quán)法時再一并考慮這一問題。

二、所謂土地登記，是指縣級以上人民政府依法將土地的權(quán)屬、用途、面積等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和使用者頒發(fā)土地證書以確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的一種法律制度。根據(jù)本條規(guī)定，國有

土地的使用者、農(nóng)民集體土地的所有者、農(nóng)民集體土地的建設(shè)用地使用者，須進(jìn)行土地登記。依法登記的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)，受國家法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。目前，土地登記以縣級行政區(qū)（含縣級市、旗、自治縣、市轄區(qū)，下同）為單位組織進(jìn)行。具體工作由縣級以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)。土地登記分初始土地登記和變更土地登記。所謂初始土地登記又稱土地總登記，是在一定時間內(nèi)，對轄區(qū)全部土地進(jìn)行的普遍登記。初始土地登記的程序?yàn)椋?/p>

1．公告。初始土地登記開始，由縣級人民政府發(fā)布土地登記公告。公告的主要內(nèi)容：土地登記區(qū)的劃分；土地登記期限；土地登記收件地點(diǎn)；土地登記申請者應(yīng)提交的有關(guān)證件；其他事項(xiàng)。

2，申報(bào)。土地登記申請者申請土地使用權(quán)、所有權(quán)登記，必須向土地行政主管部門提交下列文件資料：土地登記申請書；土地登記申請者的法人代表證明、個人身份證明或戶籍證明；土地權(quán)屬來源證明；地上附著物權(quán)屬證明。其中：

（1）土地登記申請書應(yīng)載明下列基本事項(xiàng)，并由申請者簽名蓋章：申請者名稱、地址；土地座落、面積、用途；土地所有權(quán)、使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利權(quán)屬來源的證明；其他。

（2）國有土地使用權(quán)由使用國有土地的單位及法人代表或者使用國有土地的個人申請登記；農(nóng)民集體土地的所有權(quán)，由村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及法人代表申請登記；農(nóng)民集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，由使用集體土地的單位及法人代表或者使用集體土地的個人申請登記；與土地所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)的權(quán)利（他項(xiàng)權(quán)利）需要單獨(dú)申請的，由有關(guān)權(quán)利者申請登記。委托他人代理申請土地登記的，委托代理人必須向土地行政主管部門提交委托書和委托人、委托代理人雙方的身份證明。

（3）以宗地為基本單元進(jìn)行登記。擁有或使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者，應(yīng)分宗申請。兩個以上土地使用者共同使用一宗地的，應(yīng)分別申請。跨縣級行政區(qū)使用土地的，應(yīng)分別向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門申請。

（4）申請土地登記，有下列情況之一的，土地登記申請者應(yīng)按照土地登記的有關(guān)規(guī)定重新辦理：申請登記的土地不在本登記區(qū)的；土地登記申請者沒有合法身份證明的；申請書填寫不符合要求的。

3．收據(jù)的出具與地籍調(diào)查。土地行政主管部門接受土地登記申請者提交的申請書及權(quán)屬來源證明，應(yīng)在收件簿上載明名稱、頁數(shù)、件數(shù)，并給申請者開具收據(jù)。各級土地行政主管部門對土地登記申請進(jìn)行審查，經(jīng)審查后負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)的地籍調(diào)查。

4．權(quán)屬審核與公告。土地行政主管部門應(yīng)根據(jù)地籍調(diào)查結(jié)果。對土地權(quán)屬、面積、用途等逐宗進(jìn)行全面審核，填寫審批表。登記申請的審核結(jié)果由土地行政主管部門予以公告。公告的主要內(nèi)容如下：土地使用者、土地所有者、他項(xiàng)權(quán)利擁有者的名稱、地址；準(zhǔn)予登記的土地權(quán)屬性質(zhì)、面積、座落；土地使用者、土地所有者及其他有關(guān)土地權(quán)益者，提出異議的期限、方式和受理機(jī)關(guān)；其他事項(xiàng)。土地登記申請者及其他土地權(quán)益有關(guān)者在公告規(guī)定的期限內(nèi)，可以向土地行政主管部門申請復(fù)查，并按規(guī)定交復(fù)查費(fèi)。經(jīng)復(fù)查無誤復(fù)查費(fèi)不予退還。經(jīng)復(fù)查確有差錯的，復(fù)查費(fèi)由造成差錯者負(fù)擔(dān)。土地登記過程中的土地權(quán)屬爭議，按本法第十六

條的規(guī)定進(jìn)行處理后，再行登記。

5．注冊登記。公告期滿，土地所有者、土地使用者、他項(xiàng)權(quán)利擁有者及其他土地權(quán)益有關(guān)者，對土地申請登記審核結(jié)果未提出異議的，報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)，進(jìn)行注冊登記。土地登記簿是土地使用權(quán)、土地所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利登記的簿冊，是最基本的土地權(quán)屬文件和法律依據(jù)。根據(jù)土地登記卡填寫土地證書、土地歸戶卡。

6．頒發(fā)土地證書。土地證書由市、縣人民政府頒發(fā)。這里需要說明的是，關(guān)于中央國家機(jī)關(guān)使用的國有土地的土地證書，由國務(wù)院確定的機(jī)關(guān)頒發(fā)，該頒發(fā)機(jī)關(guān)，可能是市、縣人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一級政府。這還需要看本法實(shí)施以后的國務(wù)院具體的規(guī)定。根據(jù)土地使用權(quán)、所有權(quán)性質(zhì)，向國有土地使用者、農(nóng)民集體土地所有者、農(nóng)民集體土地建設(shè)用地使用者分別頒發(fā)土地權(quán)屬證書。土地權(quán)屬證書是土地使用權(quán)或者土地所有權(quán)的法律憑證。尚未確定土地使用權(quán)的國有土地，由縣級人民政府土地行政主管部門進(jìn)行登記造冊，不頒發(fā)土地使用權(quán)證書。根據(jù)本條規(guī)定，土地證書分為：（1）集體土地所有權(quán)證書。（2）集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證書。（3）國有土地使用權(quán)證書。

三、根據(jù)本條第四款的規(guī)定，林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)、水面和灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國森林法》（1984年9月20日第六屆全國人大常委會第七次會議通過、1998年4月29日第九屆全國人大常委會第二次會議修正）、《中華人民共和國草原法》（1985年6月18日第六屆全國人大常委會第十一次會議通過）、《中華人民共和國漁業(yè)法》（1986年1月20日第六屆全國人大常委會第十四次會議通過）的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。

第十二條 依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。

【釋義】 本條是關(guān)于土地變更登記的規(guī)定。

一、本條是對原土地管理法第十條的修訂。原土地管理法第十條規(guī)定，依法改變土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。本條對原土地管理法第十條的修訂為：一是增加了改變土地“用途”也需要進(jìn)行變更登記。增加這一規(guī)定，主要是因?yàn)橥抻喓蟮耐恋毓芾矸ㄋ?guī)定的土地用途管制制度相銜接。土地用途變更登記是土地用途管制的重要手段，因?yàn)橥恋赜猛臼峭恋貦?quán)利的重要內(nèi)容，土地權(quán)利未經(jīng)登記不受法律保護(hù)；土地用途是依照土地利用規(guī)劃確定的，改變用途要審查其是否符合規(guī)劃；變更土地用途應(yīng)進(jìn)行合法的審批，通過變更登記可以有效地進(jìn)行監(jiān)督；土地用途決定土地價值，通過土地用途變更登記有助于保證國家土地收益。二是將“必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書”修訂為“應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”。將“必須”改為“應(yīng)當(dāng)”主要是考慮到這種行為是一種民事權(quán)利的保護(hù)問題，該權(quán)利的行使一般應(yīng)由當(dāng)事人自己來決定，不宜完全靠行政手段來解決。

二、本條所講土地變更登記是指國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)及土地的用途發(fā)生變化（即初始登記的內(nèi)容發(fā)生變化）由土地使用者、所有者到登記機(jī)關(guān)進(jìn)行的登記。土地使用者、所有者在初始登記發(fā)生變化后，應(yīng)進(jìn)行變更登記。土地使用權(quán)、所有權(quán)的轉(zhuǎn)移不經(jīng)變更登記的，不具有法律效力，即不僅不能以其權(quán)利變更對抗第三人，而且在當(dāng)事人之間也不發(fā)生權(quán)利變動的后果。

三、依法改變土地權(quán)屬和用途應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)的，主要包括下述情形：

1．非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，在工程竣工一個月內(nèi)，由土地使用者按規(guī)定的程序申請復(fù)查后再正式辦理土地變更登記。

2．依法通過土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓取得國有土地使用權(quán)的，應(yīng)持出讓、轉(zhuǎn)讓合同，向土地行政主管部門申請土地登記。

3．因贈與或繼承、買賣、交換、分割地上附著物引起土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)持有關(guān)的合法證明文件，向土地行政主管部門申請土地變更登記。

4．因農(nóng)用土地交換、調(diào)整引起土地使用權(quán)或土地所有權(quán)變更的，應(yīng)由雙方持協(xié)議和有關(guān)文件到土地行政主管部門申請土地變更登記。

5．宗地合并或一宗地分割為兩宗以上宗地時，有關(guān)各方應(yīng)持合并或分割協(xié)議書及其他合法的證明文件到土地行政主管部門申請土地變更登記。

6．因機(jī)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)兼并等原因引起土地權(quán)屬變更的，變更的各方應(yīng)持有關(guān)的合法證明文件到土地行政主管部門申請土地變更登記。

7．抵押由土地出讓、轉(zhuǎn)讓取得的國有土地使用權(quán)，抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)持國有土地使用證和抵押合同到土地行政主管部門申請土地抵押權(quán)登記。同一宗地多次抵押時，土地行政主管部門依據(jù)收到抵押權(quán)登記申請的先后為序進(jìn)行登記。因債權(quán)轉(zhuǎn)讓申請土地變更登記時，原抵押權(quán)登記次序不變動。因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得土地使用權(quán)的，抵押人和新取得土地使用權(quán)的單位或個人，應(yīng)共同到土地行政主管部門申請土地變更登記。

8．因土地征用、劃撥、土地使用權(quán)依法收回、抵押終止或因自然災(zāi)害等原因，土地使用權(quán)或所有權(quán)消滅的，土地使用者、所有者，應(yīng)持有關(guān)證明文件到土地行政主管部門申請注銷土地登記。經(jīng)土地行政主管部門審核，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)變更或注銷土地登記，吊銷土地證書。

9、因更改土地使用者、所有者的名稱、地址，或因變更土地的主要用途和因錯、漏登記的，應(yīng)由土地使用者、所有者，持有關(guān)證明文件到土地行政主管部門申請土地變更登記。

四、提交證書與核發(fā)證書。凡申請土地使用權(quán)、所有權(quán)變更登記的，除上述需要提交的文件資料外，必須向土地行政主管部門提交原土地證書。土地行政主管部門根據(jù)土地使用者、所有者申請變更土地登記的申請書經(jīng)地籍調(diào)查、審核，符合變更土地登記規(guī)定的，報(bào)人民政府批準(zhǔn)后，變更注冊登記，更換或更改土地證書，地籍圖、土地歸戶冊（土地歸戶卡組裝）作相應(yīng)的更改。

第十三條 依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。

【釋義】 本條是關(guān)于土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)的規(guī)定。

一、本條是對原土地管理法第十一條的修訂。原土地管理法第十一條規(guī)定：“土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯?！北緱l對原土地管理法第十一條的修訂是在“土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)”前增加了“依法登記的”幾個字。增加這幾個字說明修訂后的土地管理法更重視土地登記的重要性和土

地登記的效力問題。

二、依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)是從正面來規(guī)定的。該規(guī)定包括的含義為：一是土地所有權(quán)人和使用權(quán)人必須是法定的經(jīng)過登記的所有權(quán)人和使用權(quán)人。二是當(dāng)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利受侵害時，可以請求行政機(jī)關(guān)給予保護(hù)，可請求行政機(jī)關(guān)作出處理。比如，他人占用所有權(quán)人或者使用權(quán)人的耕地建房、挖砂、采石、取土，破壞種植條件的，可報(bào)告土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理等。三是當(dāng)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利受侵害時，可以請求司法機(jī)關(guān)給予保護(hù)。權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人可以通過下述方法尋求保護(hù)：第一，通過確權(quán)之訴來解決。即自己的權(quán)利與他人發(fā)生歸屬爭議時，請求法院確認(rèn)權(quán)利的存在與歸屬。第二，通過給付之訴來解決。即當(dāng)義務(wù)人不履行自己的義務(wù)時，權(quán)利人可請求法院責(zé)令義務(wù)人履行自己的義務(wù)。第三，通過變更之訴來解決。即權(quán)利人要求變動已經(jīng)存在的權(quán)利時，請求法院依法予以變更。

三、任何單位和個人不得侵犯他人已經(jīng)依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)。這實(shí)際上是對權(quán)利人以外的人來講的，它同“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)”的規(guī)定是一個問題的兩面。這一規(guī)定實(shí)際上是給所有權(quán)人和使用權(quán)人以外的政府及其部門、法人和其他組織及個人設(shè)定的一項(xiàng)義務(wù)，這些單位和個人必須履行這一義務(wù)。如違反這項(xiàng)義務(wù)須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第十四條 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。

在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。

【釋義】 本條是關(guān)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定。

一、本條規(guī)定是對原土地管理法第十二條規(guī)定的修訂。原土地管理法第十二條規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。”（第一款）“承包經(jīng)營土地的集體或者個人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)?！保ǖ诙睿巴恋氐某邪?jīng)營權(quán)受法律保護(hù)?！保ǖ谌睿┍緱l在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上充實(shí)了一些新的內(nèi)容。一是本條對農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營作了明確規(guī)定。而原來的規(guī)定則沒有區(qū)分內(nèi)部成員和外部成員兩種不同性質(zhì)的承包經(jīng)營。二是增加了承包經(jīng)營期限的規(guī)定即“土地承包經(jīng)營期限為三十年”。修訂后的本法之所以增加這方面的規(guī)定，主要是考慮到目前國家在農(nóng)村的政策已經(jīng)明確新一輪的農(nóng)村土地承包合同要三十年不變，且家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是憲法所規(guī)定的農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的基本形式，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)就是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)，土地管理法對土地承包經(jīng)營的期限作出規(guī)定，有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。三是增加規(guī)定了“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二

以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！钡某绦颉Ｔ黾釉摮绦虻哪康氖谴_保國家關(guān)于農(nóng)村政策的穩(wěn)定性，更好的保護(hù)農(nóng)民賴以生存的土地權(quán)益不受侵犯。由上可以看出，這一條比原來的規(guī)定大大前進(jìn)了一步，特別是關(guān)于土地承包合同期限的規(guī)定是土地立法上的一個重大突破。

二、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是指我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中產(chǎn)生的反映土地承包關(guān)系的一種新型的土地使用權(quán)利。這種權(quán)利是通過土地承包關(guān)系轉(zhuǎn)移到承包者手中的，但土地的所有權(quán)仍然屬于集體所有。土地管理法對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定是我們國家關(guān)于農(nóng)村政策的法律化定型化。土地承包經(jīng)營權(quán)通常通過訂立土地承包經(jīng)營合同方式取得。

三、土地承包經(jīng)營合同，是指發(fā)包人和承包人依法訂立的約定雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。

1．關(guān)于土地承包經(jīng)營合同的主體、承包經(jīng)營范圍和期限：

（1）合同主體。合同主體為發(fā)包人和承包人。根據(jù)本法第十條的規(guī)定，發(fā)包人一般是指村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村內(nèi)分別設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，該成員可以是個人，也可以是農(nóng)戶。

（2）承包經(jīng)營的范圍。承包經(jīng)營的范圍為“從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”這就是說，土地承包經(jīng)營合同的范圍實(shí)際上屬于農(nóng)業(yè)法所講的農(nóng)業(yè)（即種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)）的范疇。這里所講：種植業(yè)，是指利用植物的生活機(jī)能，通過人工培養(yǎng)以取得糧食、副食品、飼料和工業(yè)原料的社會生產(chǎn)部門。林業(yè)，是指植樹造林、經(jīng)營林木、森林采伐、木材運(yùn)輸、木材加工、木材綜合利用等的生產(chǎn)部門。畜牧業(yè)，是指通過人工飼養(yǎng)、繁殖來加強(qiáng)或者控制家畜的生產(chǎn)發(fā)育過程，以取得畜產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。漁業(yè)，是指通過采捕或者養(yǎng)殖水生動植物以取得水產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。

（3）土地承包經(jīng)營合同的期限。根據(jù)本條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所進(jìn)行的承包期限為三十年。土地承包經(jīng)營期限為三十年，是指改革開放以后第一輪承包到期后，發(fā)包方與承包方繼續(xù)簽訂第二輪承包合同的期限應(yīng)為三十年，就目前來講，由于各地第一輪土地承包合同期限到期的時間不完全一致，所以應(yīng)當(dāng)是到期一批，續(xù)訂一批。

2．土地承包經(jīng)營合同的權(quán)利與義務(wù)。就土地的發(fā)包方來講，其權(quán)利主要有：（1）依法維護(hù)集體土地的所有權(quán)不受侵犯。發(fā)包方作為農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)人，對于任何侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地行為有權(quán)制止。（2）依法享有農(nóng)民集體土地的收益權(quán)。這一權(quán)利是通過收取承包方的承包金或者提留款來實(shí)現(xiàn)的。（3）依法具有監(jiān)督管理權(quán)。比如監(jiān)督承包方按照規(guī)定用途合理利用土地等。其義務(wù)主要為：不得違反合同的約定干涉承包方的經(jīng)營自主權(quán)；應(yīng)當(dāng)按照合同的約定向承包方提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的生產(chǎn)條件并按照農(nóng)時完成承包合同規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目。就承包經(jīng)營方來講，其權(quán)利主要為：生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)、收益權(quán)等，但是上述權(quán)利的行使必須依法進(jìn)行。其義務(wù)主要是：（1）“有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”。這里所講保護(hù)，是指承包經(jīng)營方對土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護(hù)。為此，承包經(jīng)營方為保護(hù)土地的生產(chǎn)能力要采取整治和管理措施，要保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率、防止水

土流失和鹽漬化等。（2）承包經(jīng)營方應(yīng)依照合同或者法律的要求繳納有關(guān)稅費(fèi)等。

3．土地承包合同一經(jīng)訂立即具有法律效力，受法律保護(hù)。雙方必須認(rèn)真履行。為了保護(hù)承包經(jīng)營方的利益，本條特別規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。目前侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的情況比較多。這樣規(guī)定，一方面讓廣大農(nóng)民群眾了解到法律是保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)的，當(dāng)承包經(jīng)營權(quán)受到侵犯時，可以用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益；另一方面也提醒發(fā)包方及其他單位和個人也必須遵重和維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。

四、土地承包合同訂立以后應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不得隨意解除和變更。如果解除或者變更，必須經(jīng)過本條第二款所規(guī)定的程序，未經(jīng)本條第二款所規(guī)定的程序，其解除或者變更無效。根據(jù)本條規(guī)定，在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過下述兩個程序：第一個程序是須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。這里需要說明的是：村民會議三分之二以上成員應(yīng)是組成村民會議的三分之二以上的人員；三分之二以上村民代表應(yīng)是村民代表組成的村民會議的三分之二以上成員。第二個程序是報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門兩個機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、兩個機(jī)關(guān)必須均為同意。

這里還需要說明兩點(diǎn)：（1）如果經(jīng)過本條所規(guī)定的程序變更承包土地的，也不得借調(diào)整土地之機(jī)變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。訂立新一輪合同時和進(jìn)行必要的土地調(diào)整時，不得隨意提高承包費(fèi)，變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。除工副業(yè)、果園、魚塘、“四荒”等實(shí)行專業(yè)承包和招標(biāo)承包的項(xiàng)目外，其它土地的承包費(fèi)都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織上交的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5％以內(nèi)。（2）為了保護(hù)土地承包經(jīng)營人的利益，承包經(jīng)營人以個人名義承包的土地（包括耕地、荒地、果園、茶園、桑園等）、山嶺、草原、灘涂、水面及集體所有的畜禽、水利設(shè)施、農(nóng)機(jī)具等，如承包經(jīng)營人在承包期內(nèi)死亡，該承包經(jīng)營人的繼承人可以繼續(xù)承包，承包合同由繼承人繼續(xù)履行，直至承包合同到期。為保護(hù)集體資產(chǎn)和促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，對技術(shù)要求較高的專業(yè)性承包項(xiàng)目，如第一順序繼承人（配偶、子女、父母）中只有不滿 16周歲的子女、或者只有不能辨認(rèn)或不能完全辨認(rèn)自已行為的精神病人，集體可收回承包項(xiàng)目，重新公開發(fā)包。但死者“個人承包應(yīng)得的個人收益”，由發(fā)包方或接續(xù)承包合同者給予相應(yīng)補(bǔ)償，其補(bǔ)償作為遺產(chǎn)，依法繼承。

第十五條 國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地承包經(jīng)營的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。

農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

【釋義】 本條是關(guān)于國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)定。

一、本條規(guī)定同上述第十四條的規(guī)定，均是在原土地管理法第十二條規(guī)定的基礎(chǔ)上修訂的。本法第十四條規(guī)定的是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員承包的問題。本條規(guī)定則是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員承包的問題，本條還同時保留了原土地管理法第十二條中關(guān)于國有土地承包經(jīng)營的原則規(guī)定。就國有土地的承包經(jīng)營來講，原土地管理法第十二條規(guī)定的是國有土地可以由集體或者個人承包經(jīng)營，修訂后的土地管理法是由“單位或者個人承包經(jīng)營”，這就是說修訂后的土地管理法擴(kuò)大了承包主體，即將“集體”擴(kuò)大到“單位”。原來的集體一般理解為集體所有制單位及其全民所有制單位內(nèi)部的下級組織，而現(xiàn)在的單位則包括任何單位。就農(nóng)民集體所有的土地來講，修訂后的土地管理法將其規(guī)定的非常清楚，分為內(nèi)部成員的承包和外部成員的承包。其中內(nèi)部成員的承包適用第十四條的規(guī)定，外部成員的承包適用本條的規(guī)定。

二、國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。國有土地承包經(jīng)營應(yīng)根據(jù)本條規(guī)定和其他有關(guān)法律的規(guī)定訂立承包經(jīng)營合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人決定由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營應(yīng)根據(jù)本條規(guī)定和其他有關(guān)法律的規(guī)定訂立承包經(jīng)營合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。

三、國有土地由單位或者個人承包經(jīng)營和農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營均應(yīng)符合國家法律規(guī)定，不能隨意進(jìn)行，否則所訂承包合同無效。一般來講具有下列情況之一的合同無效：屬于違反國家法律、政策的；損害國家利益和社會公共利益的；違背民主議定原則的；采取欺詐、脅迫或其他不正當(dāng)手段簽訂的；發(fā)包人無權(quán)發(fā)包的；承包人私自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包承包合同以及轉(zhuǎn)包漁利的。這里需要說明的是，轉(zhuǎn)讓是指承包人自找對象，由第三者代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為。轉(zhuǎn)讓的合同內(nèi)容雖無改變，但是變更了承包人，終結(jié)了原承包人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立了受讓人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。轉(zhuǎn)包是指承包人把自已承包項(xiàng)目的部分或全部，以一定的條件發(fā)包給第三者，由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行，再由第一份合同的承包人向原發(fā)包人履行合同的行為。承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無效。承包人在履行承包合同中有安排勞務(wù)的經(jīng)營自主權(quán)，某些臨時性的勞務(wù)，如季節(jié)性的農(nóng)活，果子的摘收、銷售等，可以不經(jīng)發(fā)包人同意包給他人。

四、關(guān)于承包土地的調(diào)整，本條沒有像第十四條那樣規(guī)定嚴(yán)格的程序，但也不能隨意變動。如果變動也須依據(jù)合同的約定及法律的規(guī)定。這兩類承包主體是有區(qū)別的。第十四條中的承包經(jīng)營合同的承包方是農(nóng)民集體所有土地的所有者中的一員，生長、生存于該土地上，和該土地不僅僅是一種合同關(guān)系，如果他對該土地沒有了土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)，就等于剝奪了他的命根子，他就有可能沒有生存之處。所以，必須規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。至于本條所規(guī)定的承包者則不是該土地所有者的成員。和該土地只是一種合同關(guān)系，只需要按一般的合同權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。

五、農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，也需要經(jīng)過一定的程序。根據(jù)本條第二款規(guī)定，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。規(guī)定本條程序的目的是確保本集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員的利益，防止個別人員對農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)的侵害。

第十六條 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。

單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理。個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。

當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。

在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。

【釋義】 本條是關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決的規(guī)定。

一、本條是對原土地管理法第十三條的修訂。原土地管理法第十三條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！保ǖ谝豢睿叭袼兄茊挝恢g、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府處理。”（第二款）“個人之間、個人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權(quán)爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級人民政府處理?！保ǖ谌睿爱?dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不眼的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”（第四款）“在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物?！保ǖ谖蹇睿纳鲜鲆?guī)定可以看出，本條規(guī)定對原土地管理法第十三條的規(guī)定，沒有作實(shí)質(zhì)性修訂。只是為了同其他有關(guān)條文保持一致和文字的簡潔作了一些個別改動。改動之處有：一是將原土地管理法第十三條的第二款和第三款合并成一款，并將“全民所有制單位”和“集體所有制單位”統(tǒng)一修改成“單位”；二是將原土地管理法第十三條中的“任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物?！毙薷臑椤叭魏我环讲坏酶淖兺恋乩矛F(xiàn)狀”。

二、土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議一般是指與土地所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)的爭議，比如土地權(quán)屬爭議、侵犯土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議、相鄰關(guān)系爭議等。關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)，從法律上來講應(yīng)當(dāng)非常明確，但是由于地界不清、土地權(quán)屬紊亂和因政策、體制的變更造成的歷史遺留問題，便產(chǎn)生糾紛、使得爭議各方各持已見，在這種情況下就需要有法律處理的原則和程序。

三、關(guān)于土地權(quán)屬爭議，本條規(guī)定了三種解決的辦法：

1．爭議發(fā)生后先由當(dāng)事人之間協(xié)商解決。所謂協(xié)商，就是指土地所有者或者使用者之間在權(quán)屬發(fā)生爭議后，各方在自愿互諒的基礎(chǔ)上，依照法律的規(guī)定，直接進(jìn)行磋商，自行解決爭議。如果爭議各方達(dá)成一致意見則協(xié)商成功。如果協(xié)商不成或者協(xié)商達(dá)成了協(xié)議而另一方又反悔，不履行協(xié)議，他方可以依照本條的規(guī)定提請人民政府處理。

2．當(dāng)事人協(xié)商不成時由人民政府處理。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，單位之間的爭議，由縣級以上人民政府

處理。個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級人民政府處理。人民政府收到爭議案件后，一般是對當(dāng)事人先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的進(jìn)行行政裁決。其中人民政府的調(diào)解是依據(jù)事實(shí)和法律對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)停，促使?fàn)幾h各方當(dāng)事人進(jìn)行和解。如果調(diào)解不成或者當(dāng)事人不愿意進(jìn)行調(diào)解，人民政府則依法進(jìn)行裁決。一般來講，具體工作由土地行政主管部門承辦，但作出處理決定須以人民政府的名義并出具處理決定書。該決定書須加蓋人民政府處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議的專用章。處理決定書：一般列明各方當(dāng)事人的基本情況；申請理由、爭議事實(shí)和雙方的要求；處理決定所認(rèn)定的事實(shí)、理由和適用的法律；處理決定；不服處理決定的期限。

3．當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。這里包含兩類訴訟：

（1）根據(jù)最高人民法院1991年6月11日《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干意見（試行）》中受案范圍第七條關(guān)于“公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理”的規(guī)定，本條所講的向人民法院起訴，對于需要人民政府確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬的糾紛（即司法實(shí)踐中所講的確權(quán)糾紛），應(yīng)理解為向人民法院提起行政訴訟。這里需要注意的是，當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，必須在本條所規(guī)定的法定時間即三十日內(nèi)進(jìn)行，如果超過本條所規(guī)定的時間，該決定即產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人必須履行處理決定。根據(jù)最高人民法院于1991年7月24日對河北省高級人民法院“關(guān)于行政機(jī)關(guān)對土地爭議的處理決定生效后一方不履行另一方不應(yīng)以民事侵權(quán)向法院起訴的批復(fù)”，行政機(jī)關(guān)對土地爭議的處理決定生效后，一方當(dāng)事人不履行的，對方當(dāng)事人不應(yīng)以民事侵權(quán)案向法院起訴，可向行政機(jī)關(guān)提出申請執(zhí)行，該行政機(jī)關(guān)依照行政訴訟法第六十六條（注：第六十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定時限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行）的規(guī)定，可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或依法強(qiáng)制執(zhí)行。

（2）除了上述所講的需要人民政府進(jìn)一步確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬的土地爭議以外。其他土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，比如土地權(quán)屬已經(jīng)明確的侵犯土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議等糾紛則應(yīng)以侵權(quán)之訴提起民事訴訟。也就是說，有關(guān)當(dāng)事人對于人民政府對這類土地糾紛的調(diào)解處理決定不服的，可以依據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，以爭議中的另一方當(dāng)事人為被告向有管轄權(quán)的人民法院提起民事訴訟。

此外，這里還需要說明的是，本條規(guī)定的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決的三種辦法中，如果有關(guān)當(dāng)事人的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬需要先由有關(guān)人民政府確認(rèn)的，人民政府的處理是本條所講提起有關(guān)訴訟的前置必經(jīng)程序．如果沒有經(jīng)過這個程序。人民法院不予受理。

四、在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議過程中，當(dāng)事人必須遵守本條第四款的規(guī)定，即“在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決以前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。”同時，有關(guān)人民政府也應(yīng)注意，對存在土地爭議的土地，在爭議沒有解決前，不應(yīng)進(jìn)行土地登記。

第二部分 釋義 第三章 土地利用總體規(guī)劃

第十七條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院規(guī)定。

【釋義】 本條是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃編制依據(jù)和期限的規(guī)定。

一、土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時間上所作的總體安排。各級人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃的主要依據(jù)之一是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。土地是國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的基礎(chǔ)，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃是編制土地利用總體規(guī)劃的重要依據(jù)，土地利用總體規(guī)劃要為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃提供土地保證。土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)和土地利用布局，原則上應(yīng)當(dāng)服從國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的要求。

二、各級人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃的另一個重要依據(jù)是國土整治規(guī)劃。國土整治規(guī)劃是為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系而進(jìn)行的規(guī)劃。它的主要對象是土地、水、氣候、礦產(chǎn)、生物、旅游和勞動力等自然、社會和經(jīng)濟(jì)資源。國土整治規(guī)劃的主要任務(wù)是勾劃國土開發(fā)整治的基本藍(lán)圖，進(jìn)行生產(chǎn)力與人口、城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃布局，明確重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)的發(fā)展方向，提出重大國土整治任務(wù)和要求，制定國土整治的重大政策、措施。國土整治規(guī)劃要靠土地利用總體規(guī)劃來落實(shí)，土地利用總體規(guī)劃要充分反映國土整治規(guī)劃的要求。

三、各級人民政府在組織編制土地利用總體規(guī)劃時，要充分考慮資源環(huán)境保護(hù)的要求。一是要從國家和民族的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，在保持耕地總量穩(wěn)定的前提下，制定土地利用總體規(guī)劃，二是要充分考慮生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求。我國耕地中坡度大于25度的有9100萬畝，這是造成水土流失，河道水庫淤積，洪水泛濫的重要原因。在土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)分期分批將這些陡坡耕地退耕還林還牧。在土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)劃出重點(diǎn)土地整理區(qū)，通過對田、水、路、林、村的綜合整治，改善生產(chǎn)和生活環(huán)境，提高土地利用率，增加土地有效使用面積。

四、各級土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)赝恋毓┣鬆顩r。在我國第一次土地利用總體規(guī)劃的編制中，是以土地需求為主，是保建設(shè)用地的規(guī)劃。根據(jù)我國人多地少，耕地不足的國情，新的土地管理法確定了以土地供應(yīng)制約和引導(dǎo)需求的方針。也就是說，土地利用總體規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)能力，在耕地總量不減少的前提下，決定建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量。

五、國務(wù)院確定土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限。土地利用總體規(guī)劃是長期的規(guī)劃。其規(guī)劃期限應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治規(guī)劃期限相協(xié)調(diào)。在通常情況下，土地利用總體規(guī)劃的期限為十五年。我國第一次土地利用總體規(guī)劃的期限為1985—2000年，目前正在開展的第二次土地利用總體規(guī)劃期限為1995—2010年。今后的土地利用總體規(guī)劃具體期限，由國務(wù)院確定。

第十八條 下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。

地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

【釋義】 本條是對地方各級土地利用總體規(guī)劃編制要求的規(guī)定。

一、在編制土地利用總體規(guī)劃時下級規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上級規(guī)劃。我國的土地國情決定了土地的合理利用和耕地的保護(hù)，是涉及全民族根本利益和可持續(xù)發(fā)展的大問題，必須由代表全民族長遠(yuǎn)利益的中央政府來安排。并通過全國土地利用總體規(guī)劃來體現(xiàn)。在我國第一次土地利用總體規(guī)劃（1985—2000年）編制中，限于當(dāng)時的條件，采用了上下同步編制的方法。這種方法雖然加快了編制進(jìn)度，卻使全國土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和要求在地方土地利用總體規(guī)劃中難以落實(shí)。

目前正在編制的1995—2010年土地利用總體規(guī)劃，采用了自上而下的方法，逐級進(jìn)行。上級土地利用總體規(guī)劃是下級土地利用總體規(guī)劃的編制依據(jù)。下級土地利用總體規(guī)劃要落實(shí)上級土地利用總體規(guī)劃的要求。

二、下級規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。所謂土地利用總體規(guī)劃控制指標(biāo)是指根據(jù)該規(guī)劃確定的土地利用目標(biāo)而分解的需要下級土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的主要規(guī)劃指標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)主要有兩項(xiàng)。一是建設(shè)用地總量，其中包括建設(shè)占用耕地的數(shù)量；二是耕地保有量。全國土地利用總體規(guī)劃在保證全國耕地總量不減少的前提下，確定全國土地利用總體布局和對各省、自治區(qū)、直轄市的主要規(guī)劃控制指標(biāo)。地方各級土地利用總體規(guī)劃要嚴(yán)格依據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的布局要求和主要控制指標(biāo)并結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩脤?shí)際進(jìn)行編制。下級土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地總量和建設(shè)占用耕地的數(shù)量不得超過上級土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，下級土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量不得低于上級土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的耕地保有量指標(biāo)。只有這樣，才能保證中央政府確定的全國土地利用總體規(guī)劃通過地方各級土地利用總體規(guī)劃落實(shí)到鄉(xiāng)，落實(shí)到地塊。

三、省級人民政府要確保本行政區(qū)域內(nèi)的耕地總量不減少。黨中央、國務(wù)院明確要求，各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，做到本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量只能增加，不能減少。各省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃要確保轄區(qū)內(nèi)耕地總量不減少。在《土地管理法》修改過程中，有人擔(dān)心部分省、市特別像上海市這樣的大城市的耕地總量平衡能否做到。上海市是我國人口最多，人口最密集的城市，其市區(qū)人均占地僅43平方米。改革開放以來，市內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展很快，土地需求量大，吃飯用地與建設(shè)用地的矛盾十分突出。但上海市政府按照中央的要求，轉(zhuǎn)變土地利用方式和土地管理方式，采取盤活存量土地，實(shí)行“三個集中”的辦法，即工業(yè)向園區(qū)集中，居民向集鎮(zhèn)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，充分挖掘土地潛力。上海市土地利用總體規(guī)劃表明，到2010年，上海市完全可以做到耕地不減少。上海市能做到的，其他省、自治區(qū)、直轄市也能夠做到。

第十九條 土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制：

（一）嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；

（二）提高土地利用率；

（三）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；

（四）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；

（五）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

【釋義】 本條是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃編制原則的規(guī)定。

一、保護(hù)耕地和控制建設(shè)用地的原則。保護(hù)耕地與嚴(yán)格控制建設(shè)用地是一個問題的兩個方面。目前，城市、集鎮(zhèn)和村莊盲目擴(kuò)張是造成耕地減少的重要原因，要保護(hù)耕地，就要嚴(yán)格控制城市、集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地規(guī)模。在土地利用總體規(guī)劃編制中，要依據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地控制指標(biāo)，認(rèn)真審核當(dāng)?shù)爻鞘泻痛迩f的人口規(guī)模和人均用地標(biāo)準(zhǔn)。目前，一些城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模偏大的原因一是預(yù)測的城鎮(zhèn)人口規(guī)模偏大，二是規(guī)劃的人均用地標(biāo)準(zhǔn)偏高。在土地利用總體規(guī)劃編制中各級政府要認(rèn)真貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》的要求：一是非農(nóng)業(yè)人口10O萬以上的大城市的建設(shè)用地規(guī)模原則上不得擴(kuò)大；二是非農(nóng)業(yè)人口50萬以上的大城市的建設(shè)用地，到2000年應(yīng)控制在已批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃的近期建設(shè)規(guī)劃規(guī)定范圍內(nèi)，不得擴(kuò)大；三是城市、集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)應(yīng)充分挖掘現(xiàn)有用地潛力，提高土地利用率。在此基礎(chǔ)上，確定建設(shè)用地規(guī)模，并通過土地利用分區(qū)，將各類建設(shè)用地區(qū)體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃圖上。同時，劃出基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般耕地區(qū)，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

二、提高土地利用率的原則。在土地利用總體規(guī)劃的編制中，要認(rèn)真分析城鄉(xiāng)各類用地特別是建設(shè)用地的潛力，在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)、村莊的用地規(guī)模，促進(jìn)土地的集約利用。

據(jù)對上海等12個城市的調(diào)查，城市建成區(qū)內(nèi)部土地利用潛力在 25％以上。這些潛力包括城市內(nèi)部的空閑地和舊城改造的潛力。全國有640個城市，依此計(jì)算，這些城市內(nèi)部用地潛力達(dá)4815平方公里，可安排城市人口 4815萬。全國土地詳查表明，目前我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)16萬平方公里，人均用地達(dá)192平方米。如按人均120平方米計(jì)，現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)土地利甩潛力達(dá)38％，約9000多萬畝。隨著城市化水平的提高，農(nóng)村人口將有所下降，農(nóng)村居民點(diǎn)用地潛力很大。在我國大部分地區(qū)，農(nóng)田中不同程度地分散著一些閑散地、廢溝塘、取土坑等。據(jù)調(diào)查，通過農(nóng)村土地整理，可增加5—10％的耕地。

在土地利用總體規(guī)劃的編制中，要通過建設(shè)用地控制指標(biāo)，土地開發(fā)指標(biāo)以及嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)、村莊用地規(guī)模來體現(xiàn)提高土地利用率。

三、統(tǒng)籌安排用地的原則。土地利用總體規(guī)劃的對象是區(qū)域內(nèi)的全部土地，而不是某一種用地或某一局部用地。它要協(xié)調(diào)土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)之間的關(guān)系，要協(xié)調(diào)土地供需之間與各業(yè)之間的用地矛盾，協(xié)調(diào)建設(shè)與吃飯之間的用地矛盾，使該區(qū)域的土地利用符合國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，在土地利用總體規(guī)劃的編制過程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取各產(chǎn)業(yè)部門和各地區(qū)的意見，以便統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、漁、建等各業(yè)用地，在各區(qū)域間合理配置土地資源。