第一篇：保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

三、加強領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新機制，為加快新型城鎮(zhèn)化進程提供強有力的保障

推進新型城鎮(zhèn)化是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要方方面面全力支持和推動。各級各部門要不斷加強組織、解放思想、完善措施，保障整體工作扎實、有序推進。

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，形成合力。市里成立了加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)各項工作的組織實施、檢查指導(dǎo)、跟蹤督辦、驗收考核。各級各部門要高度重視，把推進新型城鎮(zhèn)化工作擺上重要議事日程，充分利用和發(fā)揮內(nèi)在優(yōu)勢，找準(zhǔn)自身發(fā)展定位，創(chuàng)新工作方式方法，切實推動建設(shè)開展。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高工作執(zhí)行力，認(rèn)真學(xué)習(xí)和掌握有關(guān)城鎮(zhèn)化方面的知識，提高駕馭城鎮(zhèn)化發(fā)展的能力和水平，深入調(diào)查研究，了解工作進展情況，及時解決存在的問題和困難，明確工作職責(zé)，加強對建設(shè)工作的具體指導(dǎo)。各級各部門要統(tǒng)一思想認(rèn)識，通力協(xié)作配合，統(tǒng)籌各類資源，顧全大局，共同形成加快推進新型城鎮(zhèn)化的強大合力。

（二）創(chuàng)新機制，破解難題。一是創(chuàng)新土地利用機制。土地資源短缺與利用效率低下并存的格局，嚴(yán)重制約著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。要放寬思路、多措并舉切實突破土地資源限制。加大對上爭請力度，密切關(guān)注上級新增建設(shè)用地方面的政策與動態(tài)，積極研究政策、用活政策，爭取更多上級新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)；創(chuàng)新思路，加大對能源、交通、水利、環(huán)保等公益項目的篩選包裝力度，爭取擠進上級的大盤子，節(jié)約我市的建設(shè)用地指標(biāo)，騰出更多的土地保障新型城鎮(zhèn)化

建設(shè)。推行節(jié)約集約用地，嚴(yán)格執(zhí)行供地政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)，積極推進土地收購儲備工作，嚴(yán)格土地供應(yīng)管理，提高土地配置和利用效率。用好土地增減掛鉤政策，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排，科學(xué)配置，為新型城鎮(zhèn)化的順利推進提供充分土地空間。二是創(chuàng)新資金籌措機制。積極探索政府主導(dǎo)、社會參與的路子，破除資金“緊”的瓶頸。進一步做好對上爭請工作，加大土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費政府收益部分返還公用設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)力度，財政支持政策要對區(qū)域中心城市、中心鎮(zhèn)的發(fā)展予以重點傾斜。整合捆綁、統(tǒng)一使用各級各類投入的財政資金，使其發(fā)揮最大效益。充分發(fā)揮市場機制作用，努力拓寬融資渠道，積極爭取金融組織貸款，鼓勵有實力的企業(yè)運用多種模式參與建設(shè)。形成政府、集體、個人一起上，內(nèi)資外資一起投的多元化城建投入機制，廣開建設(shè)資金籌措渠道。三是創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理機制。城鎮(zhèn)的發(fā)展，三分建設(shè)七分管，建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵。按照依法放權(quán)、高效便民、分類指導(dǎo)、責(zé)權(quán)一致的原則，實施簡政放權(quán)，推進城市管理重心下移，把社區(qū)管理擺在突出位置，強化鎮(zhèn)街區(qū)管理職權(quán)，提高管理效能。優(yōu)化城鎮(zhèn)資源配置，擴大城鎮(zhèn)功能空間，降低城鎮(zhèn)運營成本，提升城鎮(zhèn)對資源要素的聚合力和功能的輻射力，促進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。探索全民共管機制，加大宣傳力度，營造濃厚氛圍，提高群眾素質(zhì)，增強群眾主人翁意識，增進群眾熱愛美好家園的理念和參與社會管理的熱情。開創(chuàng)市民認(rèn)識到位、部門監(jiān)督有力、社會自覺共管的城鎮(zhèn)管理新局面。

（三）嚴(yán)督實查，重抓落實。不抓落實，一切思想都是空想，一切高談都是空談，一切發(fā)文都是空文。我們應(yīng)該充分認(rèn)識到落實的重要性。要建立督查長效機制，針對已確定的目標(biāo)任務(wù)和重點事項，按照計劃要求和時間進度，逐條逐項進行督導(dǎo)查驗，及時發(fā)現(xiàn)問題。各級各部門要以督查結(jié)果為導(dǎo)向總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，查找漏洞不足，明確努力方向，加速推進步伐，確保工作落到實處。

第二篇：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

中央公布國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃

2014-03-17北京晨報(北京)

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

通知指出，《規(guī)劃》是今后一個時期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。這部全文3萬多字，共計30多章的規(guī)劃對我國經(jīng)濟社會發(fā)展有哪些重要影響？對我國城鎮(zhèn)化進程將產(chǎn)生怎樣的作用？這部規(guī)劃有哪些亮點？記者就此采訪了有關(guān)部門和專家。關(guān)鍵詞：指導(dǎo)性

文件內(nèi)容：一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低；一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險；一些城市“城市病”問題日益突出：交通擁堵問題嚴(yán)重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。

專家解讀

“這是一部指導(dǎo)我國走新型城鎮(zhèn)化道路的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容全面豐富，總結(jié)并吸取了國內(nèi)外城鎮(zhèn)化工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，指導(dǎo)性強，意義深遠”。中國國際經(jīng)濟交流中心信息部部長徐洪才說。

他說，為了避免走彎路，這份文件認(rèn)真總結(jié)了我國近年來城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓(xùn)，包括：土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效；城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問題日益突出等。關(guān)鍵詞：以人為本

文件內(nèi)容：保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，并要求創(chuàng)新體制機制，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制。

在徐洪才看來，這部規(guī)劃最大的亮點是強調(diào)以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。“文件圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化著墨很多，這體現(xiàn)了以人為本的精神，有利于解決城鄉(xiāng)二元分割、‘土地城鎮(zhèn)化’等一系列問題?！彼f。

談到規(guī)劃強調(diào)城鎮(zhèn)化必須和信息化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進時，他說：城鎮(zhèn)化不能孤軍深入，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)發(fā)展就難以持續(xù)健康發(fā)展，就會出現(xiàn)“睡城”、“鬼城”和底特律現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事關(guān)糧食安全。信息化則關(guān)系到城鎮(zhèn)化能否健康發(fā)展。關(guān)鍵詞：發(fā)展動力

專家解讀

世界銀行前副行長、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨多次表示，美國的高科技與中國的城鎮(zhèn)化是拉動未來世界經(jīng)濟增長的兩大引擎。對此，徐洪才認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化不僅是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力，對世界也是一大機遇。

徐洪才說，目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間。隨著我國城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，大、中小城市建設(shè)將需要修建鐵路、公路等交通設(shè)施，以及電力、燃?xì)狻⒆詠硭臀鬯幚淼然A(chǔ)設(shè)施，這意味著創(chuàng)造大量投資需求和就業(yè)機會。

他說，同時，億萬農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大，這也會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施等巨大投資需求，為經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)的動力。關(guān)鍵詞：量力而行

文件內(nèi)容：我國將有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。各類城鎮(zhèn)因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向全社會公布，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的預(yù)期和選擇。

國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史表示，新型城鎮(zhèn)化是個長期的歷史過程，不可能一蹴而就。關(guān)鍵詞：生態(tài)文明

文件內(nèi)容：人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)，建成區(qū)人口密度逐步提高；綠色生產(chǎn)、綠色消費成為城市經(jīng)濟生活的主流，節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、再生利用產(chǎn)品和綠色建筑比例大幅提高；城市地下管網(wǎng)覆蓋率明顯提高。

穩(wěn)步推進義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，消費環(huán)境更加便利，生態(tài)環(huán)境明顯改善，空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，飲用水安全得到保障。

專家解讀

中國社科院城市和環(huán)境研究所所長潘家華建議，各地在建設(shè)低碳生態(tài)城市時要避免“偽低碳”：一些城市計劃建超高層大樓，但把每噸水從地面提升到幾百米高的樓層，需要消耗大量的能源，這是虛假的集約、低碳。真正的低碳城市應(yīng)該是良好的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)、便捷舒適的交通系統(tǒng)。

第三篇：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

一、新型城鎮(zhèn)化概念

城鎮(zhèn)化概念

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程。這個過程表現(xiàn)為兩種形式，一是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二是各城市內(nèi)人口規(guī)模不斷擴大。城鎮(zhèn)化伴隨農(nóng)業(yè)活動的比重逐漸下降、非農(nóng)業(yè)活動的比重逐步上升，以及人口從農(nóng)村向城市逐漸轉(zhuǎn)移這一結(jié)構(gòu)性變動。城鎮(zhèn)化也包括既有城市經(jīng)濟社會的進一步社會化、現(xiàn)代化和集約化。城鎮(zhèn)化的每一步都凝聚了人的智慧和勞動。城市的形成、擴張和形態(tài)塑造，人的活動始終貫穿其中。另一方面，城市從它開始形成的那一刻起，就對人進行了重新塑造，深刻地改變?nèi)祟惿鐣慕M織方式、生產(chǎn)方式和生活方式。新型城鎮(zhèn)化概念

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，而不是建高樓、建廣場。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不出來，不僅農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益出不來，擴大內(nèi)需也無法實現(xiàn)。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

二、新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？（簡列）

1，以人為核心

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護農(nóng)民利益，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴張，而是強調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。

2，新的觀念、體制、技術(shù)下的新型產(chǎn)業(yè)模式

著名城市生態(tài)專家、中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員王如松院士：李克強總理曾經(jīng)指出，城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新和文化復(fù)新，是新型工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生態(tài)發(fā)育過程?！靶汀敝皋D(zhuǎn)型，包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、城市交通、建設(shè)用地等方面的轉(zhuǎn)型，環(huán)境保護也要從末端治理向“污染防治—清潔生產(chǎn)—生態(tài)產(chǎn)業(yè)—生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施—生態(tài)政區(qū)”五同步的生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)型。

集約、智能、綠色、低碳，應(yīng)該貫徹到城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明過程與行動上，首先要改變的是人的觀念、體制和行為。強化城市和區(qū)域生態(tài)規(guī)劃，處理好城市建設(shè)中眼前和長遠、局部

1和整體、效率與公平、分割與整合的生態(tài)關(guān)系，強化和完善生態(tài)物業(yè)管理、生態(tài)占用補償、生態(tài)績效問責(zé)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、生態(tài)控制性詳規(guī)等法規(guī)政策。

推進產(chǎn)業(yè)生態(tài)的轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化的核心是將農(nóng)民變成產(chǎn)業(yè)工人，這需要以城市帶農(nóng)村、工業(yè)融農(nóng)業(yè)、公司帶農(nóng)戶、生產(chǎn)促生態(tài)。要在弄清資源和市場、機會和風(fēng)險的前提下策劃、規(guī)劃、孵化新興園區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)、新型社區(qū)和新型城鎮(zhèn)，將傳統(tǒng)的招商引資模式改變?yōu)檎匈t引智模式。

3，注重生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和宜居生態(tài)工程建設(shè)。

比如汽車交通將轉(zhuǎn)向生態(tài)交通，以最小的化石能源消耗和物流，實現(xiàn)城市流通功能的便利通達；將耗能建筑變?yōu)楫a(chǎn)能建筑；通過地表軟化、屋頂綠化、下沉式綠地等生態(tài)工程措施，實現(xiàn)對生態(tài)占用的補償，使建設(shè)用地兼有生態(tài)用地的功能。

三、中國城鎮(zhèn)化歷史背景

從1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達到世界平均水平，中國有1.6億農(nóng)民工，戶籍問題把他們擋在了享受城市化成果之外，他們是被城鎮(zhèn)化、偽城鎮(zhèn)化的。如果擠掉水分的話，我國只有35%左右的城鎮(zhèn)化率。

四、中國城鎮(zhèn)化過程有哪些問題？

1,農(nóng)民土地物權(quán)基本形同虛設(shè)

“土地對中國經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要，它是保持經(jīng)濟增長、推進城鎮(zhèn)化、保障國家糧食安全、促進社會和諧以及維持金融體系穩(wěn)定的關(guān)鍵要素?！笔舜髨蟾婷鞔_提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。

過去三十年，中國在土地制度的改革方面取得了非常重大的進展，為建立和完善土地財產(chǎn)的現(xiàn)代法律體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。但現(xiàn)存的一些法律法規(guī)方面的漏洞和真空地帶，遠遠不能滿足中國正在經(jīng)歷的深刻和快速的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的各種需求。

“中國城鄉(xiāng)土地制度持續(xù)二元性以及國家對城市建設(shè)用地一級市場的壟斷”這一特征帶來的問題是：集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐闹贫劝才糯嬖趩栴}，城市土地比農(nóng)村土地?fù)碛懈暾臋?quán)利制度，享有更完善的權(quán)能，二者的法律地位是不平等的。同時，城市土地和農(nóng)村土地的法律規(guī)制和管理體制是分割的。

這一基本特征導(dǎo)致了四個主要問題：農(nóng)民土地權(quán)利弱化；地方政府(市縣一級)過度依賴土地出讓收入及與土地相關(guān)的融資；城市面積迅速擴張和城市土地使用效率的低下，和與此相關(guān)的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

農(nóng)民土地權(quán)利弱化，法律賦予農(nóng)民的土地物權(quán)基本上是形同虛設(shè)，嚴(yán)重制約了農(nóng)民通過土地物權(quán)分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果的權(quán)利。征地程序與補償標(biāo)準(zhǔn)不公平，土地征用成為社會不滿的一種來源。

地方政府過度依賴土地出讓收入及相關(guān)的土地融資，一次性收入的做法使長期的收入來源不可持續(xù)，也使土地相關(guān)收入缺乏有效管理和監(jiān)控，因而缺乏透明度與責(zé)任，可能會導(dǎo)致金融部門的風(fēng)險。

按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的原用途補償和經(jīng)營性用途的招拍掛出讓，激勵了城市土地的粗放式利用，導(dǎo)致寶貴土地資源大量浪費。突出表現(xiàn)為各類城市的形象工程以及工業(yè)用地利用效率低。目前中國城市的容積率只有0.3—0.6，遠低于發(fā)達國家1以上的水平。而中國的人均耕地面積只相當(dāng)于世界平均水平的40%，耕地持續(xù)減少會危及國家的糧食安全，最終危及社會穩(wěn)定。

按照法律規(guī)定，城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有，但沒有對兩種所有制土地平權(quán)的制

度規(guī)定，這不利于對土地權(quán)益擁有者的切實和充分的保護。農(nóng)民土地權(quán)利與城市房屋均屬私人物權(quán)，征收私人物權(quán)采用不同標(biāo)準(zhǔn)勢必重新引入城鄉(xiāng)征收法律的二元體制。

專家認(rèn)為，作為一種基本的財產(chǎn)制度，土地政策和管理制度要有效地在多樣的、相互聯(lián)系甚至相互競爭的土地各種功能中尋求一種平衡，需要一套綜合、完整的措施。專家分析，土地政策改革的目標(biāo)應(yīng)該有幾方面的考慮：

第一，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，包括對農(nóng)田進行保護，通過土地的市場化流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，支持人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動，有序的城鎮(zhèn)化。

第二，促進制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)部門的發(fā)展，在一個綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過市場機制為城市的擴張?zhí)峁┩恋亍?/p>

第三，為地方政府提供財政收入，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金。

第四，完善利用土地作為抵押來獲得資本的政策工具，增加可抵押資產(chǎn)的選擇，支持金融部門的成長。

第五，提高土地利用規(guī)劃決策與快速經(jīng)濟增長的一致性，并把生態(tài)文明放在很重要的地位。

第六，促進土地管理體制和土地權(quán)利安排的協(xié)調(diào)、一致、完整和保障產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定。2，戶籍制度讓1.6億農(nóng)民工被城鎮(zhèn)化

“如果按戶籍來算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠低于世界52%的平均水平。”農(nóng)業(yè)部新聞發(fā)言人畢美家表示，中國51.3%的城鎮(zhèn)化率，是按城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計的，其中還包括

1.6億的農(nóng)民工群體。

2012年12月16日，中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

“獲得城市戶口的農(nóng)民，理應(yīng)要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮(zhèn)化需考慮從戶籍制度改革的關(guān)鍵所在?！睂＜艺J(rèn)為，現(xiàn)在所謂超過50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計為城市人口的農(nóng)民工并沒有在城市實現(xiàn)永久定居。

3，盲目造城運動致城鎮(zhèn)化效率低下

我國城市化在加速，現(xiàn)在從省級城市、副省級城市直到地級、縣級城市，都在建造大馬路、大廣場、大建筑。但不少地方采取“攤大餅”的方式推進城市化，把各種產(chǎn)業(yè)都堆在大城市里面，搞“造城運動”。結(jié)果不論城市建設(shè)還是城市運營，都效率低下，使城市化和工業(yè)化受到了成本過高的阻礙。

首先，土地資源大量浪費。中國是一個土地短缺的國家，但在城市化過程中土地浪費非常嚴(yán)重，土地城市化的速度大大地超過了人口城市化的速度，萬元GD P耗用土地面積超過發(fā)達國家10倍以上。而且用這樣的辦法進行城市化，造成了大量的失地農(nóng)民和大量雖然進了城卻并沒有真正成為市民的“農(nóng)民工”，于是出現(xiàn)了雙重二元結(jié)構(gòu)。

其次，用攤大餅式的發(fā)展推進城市化，因為專業(yè)混雜，所以并不能夠發(fā)揮專業(yè)集聚效應(yīng)，導(dǎo)致了城市的專業(yè)化水平很低，這樣就很難提高效率。另一方面，這些城市居民的生活半徑變得非常長，交通擁堵，城市運行的效率變得很低。

為什么會發(fā)生低效率的問題？一是由于價格扭曲，使得土地被大量浪費。二是政府職能錯位?！俺鞘小贝篌w上有兩種不同的來源。我國城市大多是從“城”即“都”(政治中心)發(fā)展而來，而其他國家的城市大多是從“市”即市場發(fā)展而來的。一般而言，市場自發(fā)地使得城市的空間布局趨于合理化，形成了相關(guān)行業(yè)支脈繁多、關(guān)系密切的金融業(yè)集中在大城市，行業(yè)間關(guān)聯(lián)度不高的制造業(yè)集中在既能發(fā)揮專業(yè)化的集聚效應(yīng)，又能帶動周邊農(nóng)村發(fā)展的小城市的格局。而在我國，政府在城市發(fā)展中起著決定性的作用。規(guī)模愈大的城市行政級別愈

高，支配資源的權(quán)力愈大，行政級別愈高的城市也就有更大的權(quán)力動用資源來擴大城市規(guī)模。這種體制推動了近年來風(fēng)起云涌的攤大餅式“造城運動”。

五、中國“新型城鎮(zhèn)化”的大方向是什么？

方向一：土地流轉(zhuǎn)試點

新型城鎮(zhèn)化將啟幕農(nóng)村新一輪改革，土地流轉(zhuǎn)乃大勢所趨。為解決城鎮(zhèn)化進程中的用地“瓶頸”，土地配置市場化、農(nóng)村土地資本化，優(yōu)化農(nóng)村資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條新路。

“隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村征地補償被置于首位。”北京大學(xué)著名法學(xué)專家姜明安認(rèn)為，土地管理法修正案草案土地管理法的修改將為《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的制定和農(nóng)村的土地改革提供法律保障。

推進城鎮(zhèn)化的一大難題就是農(nóng)村土地改革，土地改革的力度也越來越大。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民冒著極大風(fēng)險，在土地承包責(zé)任書上按下了鮮紅的手印，小崗村包產(chǎn)到戶拉開了中國土地改革的序幕；1992年，廣東省南海市下柏村農(nóng)民將承包經(jīng)營的土地以股權(quán)形式，流轉(zhuǎn)給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社統(tǒng)一經(jīng)營。

而最近的一輪土地改革始于2008年，當(dāng)時中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

“土地流轉(zhuǎn)”成為此輪改革的主題。本報記者了解到，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化方面，很多地方的土地改革試點“摸著石頭過河”積累了不同的經(jīng)驗：重慶的地票式交易、成都土地流轉(zhuǎn)、廣東佛山的股權(quán)分紅、天津宅基地?fù)Q房，不同的地方做法不同，但都為全國的土地改革提供了借鑒。

比如成都在新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中提出，“確權(quán)”是基礎(chǔ)，“流轉(zhuǎn)”是核心，“配套”是保障，這樣的改革贏得農(nóng)民的支持。但在取得經(jīng)驗的同時，確權(quán)、監(jiān)管、收益和小產(chǎn)權(quán)房等棘手問題也暴露無遺。

在北京打工5年的農(nóng)民工楊雄稱：“政府如果不把土地和就業(yè)解決好，將戶籍遷離農(nóng)村的農(nóng)民就會覺得不踏實，還不如留下土地種莊稼更有保證”。

這已引起決策層的重視。農(nóng)業(yè)部最近就明確表示，2013年將擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。

方向二：戶籍可能是新型化城鎮(zhèn)推進的突破口

“戶籍改革看似簡單，但要落實與城市戶口相掛鉤的利益卻很難?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英分析，戶籍改革之所以難以推行，就是因為城里的福利政策太多了，且繼續(xù)和居民戶籍密切相關(guān)，進城的農(nóng)民很難同步獲得社保、就業(yè)、教育的機會。資料顯示，全國將近2億進城農(nóng)民工中只有200萬左右通過買房、結(jié)婚等方式獲得城鎮(zhèn)戶口。如此一來，城市空間擴張過快，而農(nóng)村人口由于戶籍、購買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。

“打破戶籍肯定是未來城鎮(zhèn)化改革的方向，但具體操作問題十分復(fù)雜，各省差異很大，只有逐步試點逐步推開?！秉h國英表示，2020年若要達到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平，關(guān)鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點的相關(guān)改革到位。

大力推進城鎮(zhèn)化是新一屆政府施政理念的重要內(nèi)容之一。國務(wù)院副總理李克強多次強調(diào)，中國要依靠改革實現(xiàn)沒有水分的真正發(fā)展，而城鎮(zhèn)化是發(fā)展最大的潛力。

方向三：實施“城市群”戰(zhàn)略

十八大之前，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)，十六大提出了“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，十七大的進一步補充是，“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。業(yè)內(nèi)人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號”。

目前中國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計是以常住人口計算，按照這樣的算法是已經(jīng)突破了50%，但如果按照有城鎮(zhèn)戶籍的人數(shù)，按照政府提供的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平來說，中國的城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)是，在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬是處于“半市民化”狀態(tài)。

在2010年底中央向各省印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，決策層就釋放出推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的信號，其中最為明確的是提出了要構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，要在推進環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的同時，形成三個特大城市群，在哈長、江淮、中原、長江中游等地區(qū)形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群。

目前由國家發(fā)改委牽頭編制并將于全國兩會前后頒布的《規(guī)劃》，就是在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，對推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出的更為長遠、更為清晰的戰(zhàn)略布局。

六、我國新型城鎮(zhèn)化主要模式（試點城市）

成都

天津

廣東

第四篇：西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法制保障探析

西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法制保障探析

內(nèi)容摘要：闡述了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵以及西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法治保障研究的重要意義，分析了當(dāng)前我國西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治困境，提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法制措施、完善路徑，通過加強立法和依法行政加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進行的建議。

關(guān)鍵字：西部地區(qū)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

法治保障

依法行政

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征

（一）所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。

（二）新型城鎮(zhèn)化的特征

1、新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，體現(xiàn)了發(fā)展目標(biāo)的人本性。新型城鎮(zhèn)化遵循城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，科學(xué)發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學(xué)性。新型城鎮(zhèn)化是低投入、高效益的集約型生態(tài)型城鎮(zhèn)化。

2、新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是城鄉(xiāng)互相促進共同發(fā)展的城鎮(zhèn)化，是著力實現(xiàn)更均等更公平社會公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化，是為了讓更多的人過上更好生活的城鎮(zhèn)化，是既要注重基礎(chǔ)建設(shè)，又要關(guān)注人文環(huán)境的城鎮(zhèn)化[1]馬麗.關(guān)于如何推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點思考[J].城市建設(shè)理論研究.2013(11).。

二、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治困境

西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障研究，不僅關(guān)系到西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成績,更關(guān)系到依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)能否實現(xiàn)。造成西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)落后的原因,除了西部自身的自然歷史因素和國家發(fā)展戰(zhàn)略的影響之外,西部地區(qū)法治環(huán)境的落后也不可忽視，西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治的困境主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）人們的法治觀念法治意識相對滯后。

由于歷史的原因,我國在較長的時期,沒有把法治作為治國的主要方略。十一屆三中全會后,黨開始致力于民主法制建設(shè),取得了顯著的進步,黨的十五大明確把依法治國作為黨治理國家的基本方略,提出了建設(shè)社會主義法治國家的基本目標(biāo)。但仍存在許多問題,由于改革發(fā)展的滯后,市場經(jīng)濟要求的法律至上、權(quán)利本位、法律面前人人平等,以及法治觀念遠沒有深人人心。在西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展中,部分地方在改革中因循守舊,所以事事總落于人后,如此等等說明了人們的法治觀念和法治意識的滯后[1]周曉軍.構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障體系[J].寧夏日報.2013(12).。

（二）政府法制建設(shè)相對滯后，有待強化依法行政。

西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟,市場經(jīng)濟的有效運行需要以法制加以規(guī)范約束。在宏觀上,市場經(jīng)濟需要政府干預(yù),但政府干預(yù)經(jīng)濟運行并不是主觀隨意的行為,要受到法律的約束,政府行為和政府職能需要法律來加以定位。

（三）地方立法相對滯后。

由于沒有認(rèn)識到法治對西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障和促進作用,忽視了將改革過程中積累的經(jīng)驗及時地用立法的形式加以固定,致使地方立法工作相對滯后于東部和沿海發(fā)達地區(qū)。

（四）司法環(huán)境較差。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中,一個公正的司法環(huán)境對一個地區(qū)的市場體系的形成、市場競爭基本秩序的維護是十分重要的。西部地區(qū)還沒有完全從長官意志和行政壟斷下解脫出來,市場中的不正當(dāng)競爭行為盛行,司法環(huán)境的不理想,社會公眾用法律對其權(quán)利和利益進行保護的成本過高,阻礙了統(tǒng)一、開放、有序、競爭的市場環(huán)境的形成,也使得很多投資者不敢到西部投資。

（五）法律服務(wù)市場相對滯后。

與我國其它地區(qū)相比較,西部地區(qū)的律師、公證和基層法律服務(wù)工作較落后,亟需提高,這表現(xiàn)在兩方面:一是法律服務(wù)市場規(guī)模小,服務(wù)范圍狹窄,遠未發(fā)揮該行業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)有的作用;

二是從業(yè)人員總體素質(zhì)偏低,不能為深化改革和擴大開放提供有效的法律服務(wù)。

三、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及其法治保障研究的價值意義

西部地區(qū)正處于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要戰(zhàn)略機遇期，須要充分運用法治思維和法治方式推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[2]蒲川.西部大開發(fā)法治保障探析[J].中共成都市委黨校學(xué)報.2001(3).。在西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強法制建設(shè)，有以下五點意義：

（一）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

城鎮(zhèn)化的客體是廣大農(nóng)民，主體也是廣大農(nóng)民。農(nóng)民群眾的參與程度、受益程度，是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。法律是人民意志和利益的集中體現(xiàn)。如果城鎮(zhèn)化不能讓廣大農(nóng)民平等地享有權(quán)利，平等地承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，平等地受到法律保護，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不能享有均等的民主權(quán)利和自由，甚至發(fā)生侵害農(nóng)民權(quán)利和利益的行為，那么城鎮(zhèn)化就不會受到農(nóng)民擁護，甚至遭到農(nóng)民反對。所以，加快城鎮(zhèn)化進程，必須重視法治建設(shè)，切實把廣大農(nóng)民的思想統(tǒng)一到黨和政府的重大決策上來，積極營造全社會支持城鎮(zhèn)化的良好氛圍，尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神，廣泛調(diào)動各方面的改革積極性，使城鎮(zhèn)化成為全省上下的自覺行動。

（二）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于建設(shè)法治政府

加強法治政府建設(shè)是規(guī)范行政權(quán)力、保證社會公平正義的必然要求。權(quán)力不受監(jiān)督制約必然產(chǎn)生腐敗、權(quán)力有多大腐敗就可能有多嚴(yán)重，這是權(quán)力運行的基本規(guī)律。城鎮(zhèn)化是以政府為主導(dǎo)的產(chǎn)城相結(jié)合的過程，其中政府的行為和決策對產(chǎn)城結(jié)合起著引導(dǎo)性的作用。研究城鎮(zhèn)化和法治化的關(guān)系符合國務(wù)院提出的“全面推進依法行政、十年時間建成法治政府”的藍圖。健全法律法規(guī)不僅使政府行為的穩(wěn)定性增強，更能獲得農(nóng)民和市民的信任，弱化他們之間的糾紛，必須堅持法治理念，切實提高運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，促進“法治政府”、“陽光政府”、“誠信政府”的建立。

（三）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定

城鎮(zhèn)化要民生為本，和諧推進。這就要把以人為本的要求貫穿到城鄉(xiāng)建設(shè)各個環(huán)節(jié)，以擴大基本公共服務(wù)覆蓋面、提高基本公共服務(wù)均等化程度為目標(biāo)，把富裕人民作為發(fā)展的首要任務(wù)，在城鎮(zhèn)化中富民，在富民中促進城鎮(zhèn)化，把群眾受益作為推進城鄉(xiāng)建設(shè)的前提，把群眾是否滿意作為檢驗新型城鎮(zhèn)化成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)化大量地涉及廣大農(nóng)民的利益，征地、拆遷、就業(yè)、社保等……土地征收如果沒有法律的監(jiān)督很容易引起腐敗的滋生；失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障的法律缺失可能會引起群體性事件，無論哪種制度缺乏了法律的規(guī)制都會走向極端，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（四）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)

在城鎮(zhèn)化進程中，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在更加突出的位置，把生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化的各方面和全過程。城鎮(zhèn)化如果缺乏了法律的規(guī)制，很有可能走向畸形發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中環(huán)境的破壞、資源的用途等將會出現(xiàn)城鎮(zhèn)整體生存條件的下降。所以必須通過推進城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)合理化、城鎮(zhèn)布局集群化和土地利用集約化，大力實施生態(tài)環(huán)境保護，注重資源的科學(xué)開發(fā)，推動綠色經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)粗放型發(fā)展模式向集約型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

（五）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于城鎮(zhèn)化因地制宜，規(guī)范發(fā)展

綜合西部地區(qū)情況，在城鎮(zhèn)化中或多或少都出現(xiàn)了發(fā)展不規(guī)范的問題。部分地區(qū)在“經(jīng)營城市”的理念下，追求土地增值收益，助長了多占耕地和不合理拆遷行為。一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化”的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設(shè)開發(fā)區(qū)，不斷擴大城市面積。有的地方將城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)化，大規(guī)模賣地搞樓盤；有的地方盲目進行“造城運動”；有的地方熱衷于“鄉(xiāng)改街”、“村改居”，土地城鎮(zhèn)化重于人的城鎮(zhèn)化。由于只追求速度、規(guī)模，出現(xiàn)了“空城”、“睡城”等現(xiàn)象，在土地、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以及權(quán)益保障、就業(yè)等方面發(fā)生了農(nóng)民與政府的糾紛。城鎮(zhèn)化的無序現(xiàn)象歸根結(jié)底是由于法律的缺失。所以要尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，遵循發(fā)展重點和改革時序上的變化，結(jié)合各地工作基礎(chǔ)、資源稟賦上的差異，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)、試點先行，以點上的突破帶動面上的進展，確保新型城鎮(zhèn)化符合實際、特色鮮明、積極穩(wěn)妥、有序發(fā)展。

四、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治措施、完善路徑

（一）西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治措施

加強西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障是一個系統(tǒng)的工程,是依法治國的重要實踐,因而它不是一朝一夕就能完成的,需要一個長期的過程?，F(xiàn)實中國的國情決定了在推進法治的進程中,各級黨政機構(gòu)起著領(lǐng)導(dǎo)作用、組織作用和宣傳教育作用,是法治化進程的主導(dǎo)力量。對一個地區(qū)來講,法治工作開展的成效如何,關(guān)鍵取決于當(dāng)?shù)馗骷夵h政組織對此項工作的重視程度，所以,加強西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障,首先要求西部地區(qū)的各級黨政組織特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部解決認(rèn)識問題,高度重視法治環(huán)境的建設(shè),并采取切實的措施來推進這項工作,為西部地區(qū)法治的實現(xiàn)創(chuàng)造更完備的條件。要實現(xiàn)法治就必須先要有健全的法制,目前西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法制尚不完備。所以,加強西部地區(qū)的法治保障,迫在眉睫的是加強法制建設(shè),盡快建立健全法制,在此基礎(chǔ)上加強西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障才能得以實現(xiàn)[1]李玉華．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需制度改革先行[J]．三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）．2014(1).。具體來講,筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)著重抓好以下幾方面的工作

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1、加快立法,使西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有法可依。西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要求有穩(wěn)定、長期的政策加以保證,而且更需要用法律法規(guī)的穩(wěn)定性、強制力來保障。加快西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的立法工作首先要求全國人大常委會盡快制定有關(guān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律,將西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策法律化,比如制定《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法》等。當(dāng)然,更主要的在于西部自身,西部地區(qū)一是要抓緊制定新的有利于西部新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的地方法規(guī),同時也要對現(xiàn)行法規(guī)體系進行清理,及時修改和廢除那些不適應(yīng)西部建設(shè)的地方法規(guī)。

西部的地方立法應(yīng)注意以下幾點,一要善于總結(jié),對一些經(jīng)過改革開放的實踐證明了的較為成熟的重要經(jīng)驗,在國家尚未立法或立法條件尚不成熟的情況下應(yīng)盡快制定地方性法規(guī)；二要有針對性,地方立法應(yīng)針對在城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的那些急需用法規(guī)來加以規(guī)范和引導(dǎo)的向題；三要大膽借鑒,西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)大膽借鑒東部、沿海地區(qū)甚至國外在運用地方立法來促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有益嘗試和經(jīng)驗,并結(jié)合本地區(qū)的實際情況,以制定符合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際的法規(guī)。當(dāng)前西部的地方立法尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、金融及資本市場發(fā)展、企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、私營經(jīng)濟發(fā)展、投資環(huán)境的改善、生態(tài)環(huán)境的保護、社會保障制度的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變等事關(guān)西部新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否順利有序進行的重大方面。

2、強化依法行政。法治社會與非法治社會的一個重要區(qū)別在于:在非法治社會中,民眾必須守法,政府可以不守法；在法治社會中,人民必須守法,政府更須守法。西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要創(chuàng)建一個良好的法治環(huán)境,這就必然要求政府部門及其工作人員要做到嚴(yán)格依法行政,保證行政機關(guān)及其工作人員依法辦事,努力建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效、法治的政府,為西部建設(shè)的發(fā)展提供更多更好的法律保障,切實維護企業(yè)和投資者的合法權(quán)益。

強化依法行政要從幾方面入手,一是要以法律法規(guī)來嚴(yán)格界定行政機關(guān)及其工作人員的職權(quán),明確其職責(zé),落實其在超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；二是要加強監(jiān)督法制建設(shè),要通過立法來進一步明確監(jiān)督的原則、監(jiān)督的主體、監(jiān)督的對象、監(jiān)督的手段和不履行監(jiān)督職責(zé)的法律責(zé)任,對于法律已明文規(guī)定的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等,要進一步健全機制,密切配合,使這些部門更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，以促使行政機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政。對西部地區(qū)來講,后者尤其重要,也應(yīng)當(dāng)是政府法制建設(shè)的重點。

3、加強法律法規(guī)的實施。社會主義法制建設(shè)是立法、執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督幾方面的完整統(tǒng)一,對西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律法規(guī)的實施,應(yīng)當(dāng)著重做好以下幾點:

首先是要嚴(yán)格執(zhí)法。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是我國民主與法制建設(shè)中長期存在的老大難問題,西部地區(qū)尤其嚴(yán)重,必須引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

筆者認(rèn)為要解決此問題需要從三方面入手,一是要大力開展法制宣傳教育,努力提高全社會尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念和法治意識,真正樹立法律的權(quán)威和尊嚴(yán)；

二是要大力加強執(zhí)法隊伍建設(shè),在努力提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)的同時,應(yīng)建立健全執(zhí)法責(zé)任制；三是要切實加強和完善執(zhí)法監(jiān)督機制,這也是最重要的一方面,權(quán)力必須而且應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約,只有這樣才能真正解決有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的間題。其次是要公正司法。近些年來司法不公甚至司法腐敗的間題十分突出,嚴(yán)重地影響和敗壞了我國的法治環(huán)境,也嚴(yán)重地制約了西部地區(qū)建設(shè)環(huán)境的改善,加強西部地區(qū)法律法規(guī)的實施就必須要求公正司法。在保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的同時,也特別應(yīng)加強對司法權(quán)力的監(jiān)督,為西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造一個清廉、公正的法治環(huán)境,以保障西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)高效、有序地進行。

（二）西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點區(qū)域法治保障路徑

1、生態(tài)文明建設(shè)的法治保障路徑

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大部署。全面深化改革的一項重要內(nèi)容就是要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。全會指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)文明建設(shè)的法治保障問題，成為理論界和實務(wù)界共同關(guān)注的焦點[1]榮宏慶．論我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討.2013(8).。

一般而言，生態(tài)文明建設(shè)的法治保障涉及立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)。立法環(huán)節(jié)，在多元性、差異性和互補性理念指引下的生態(tài)立法必然要遵循安全發(fā)展原則，處理好人與集體、國家與全球、人類和自然、物質(zhì)利益與精神利益以及微觀利益和宏觀利益等各種不同的關(guān)系。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，必須加強環(huán)境監(jiān)管，健全環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，依靠制度保護生態(tài)環(huán)境。司法保障是生態(tài)文明建設(shè)法治保障的重要環(huán)節(jié)，也是不可缺少的一個環(huán)節(jié)。

生態(tài)文明建設(shè)中的問題不僅存在于城市，亦及于農(nóng)村。在城鎮(zhèn)化的大背景下，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢，已對農(nóng)民生命健康、農(nóng)村生態(tài)以及國家糧食安全等造成嚴(yán)重危害和威脅。法律在防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面存在立法滯后、執(zhí)法受制于地方、司法救濟難的困境。建議立法應(yīng)加大環(huán)境污染的處罰力度，環(huán)保執(zhí)法部門實行垂直管理體制，建立環(huán)境公益訴訟制度，多管齊下，遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。新一輪城鎮(zhèn)化的啟動，進一步推動土地所有權(quán)從集體所有向國家所有的不可逆流動。

學(xué)習(xí)借鑒生態(tài)文明建設(shè)的地方經(jīng)驗，建立完善西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化生態(tài)文明建設(shè)立法體系、嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境保護行政執(zhí)法、加強生態(tài)環(huán)境的司法保護、加強區(qū)域之間的法治協(xié)作以及加強生態(tài)文明法治宣傳。

2、農(nóng)民土地權(quán)益保護研究路徑

土地權(quán)益是農(nóng)民最根本的利益，農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分的保護，是我國西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中面臨的一個重要問題。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時，要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。此外，還必須縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

集體土地征收會對農(nóng)民土地權(quán)益造成根本性和不可逆轉(zhuǎn)性的影響。在土地征收的公共利益方面，為實現(xiàn)公益承諾之履行，征收決定的公益表達必須具有明確性，土地征收信息必須充分公開，政府的規(guī)劃修改權(quán)力必須受到嚴(yán)格限制并建立規(guī)劃修改后的二次補償機制。在征地補償方面，我國集體土地征收補償制度存在立法缺陷，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定公共利益的范圍，切實提高征收補償標(biāo)準(zhǔn)，豐富征收補償方式。

土地征收行為的救濟途徑主要包括行政復(fù)議和行政訴訟。司法機關(guān)在土地征收中扮演的角色尤為重要，是農(nóng)民土地權(quán)益能夠得到充分保障的最后一道防線。司法應(yīng)從評估時點入手，衡平受損農(nóng)民利益，以自由裁量權(quán)為杠桿，堅持就高不就低補償原則，在被動中尋求對失地農(nóng)民利益保護的最大化。而在行政訴訟途徑之外，應(yīng)當(dāng)擴大受案范圍、完善行政復(fù)議委員會制度以及合理銜接行政復(fù)議與訴訟制度等，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在行政責(zé)任中應(yīng)有的促進作用。針對特定的土地權(quán)益，通過健全征地正當(dāng)程序，規(guī)制“城中村”征地行為的實施，也可以完善行政或者司法實體救濟渠道，為實現(xiàn)征地實體正義提供解決“公正與效率”矛盾的現(xiàn)實路徑。

五、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干建議

（一）改革現(xiàn)行戶籍制度，讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和社會服務(wù)。

由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。

（二）推進土地制度改革。

從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。這項改革不僅可增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房價，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買房，真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟與社會。目前已有一

些地方進行了改革試點，要想在全國范圍推廣，就必須平衡已經(jīng)相當(dāng)緊張的地方財政，否則就有可能因土地收入的減少而引發(fā)地方性的財政危機[1]姜繼興.關(guān)于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[N].中華建筑報.2009.。

（三）以節(jié)流和強化民眾監(jiān)督為主，平衡各級政府的財政預(yù)算。

財政改革的重點不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監(jiān)督政府花錢。地方財政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。1990年代中期實行分稅制后，地方政府作為一個整體，收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預(yù)算內(nèi)收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣地收入。若不削減開支，強化對開支的監(jiān)督和制衡，再開發(fā)多少財源也不夠用，況且開源勢必增加企業(yè)和民眾負(fù)擔(dān)。

（四）減少和解除管制，取消對資源自由流動的行政性限制。

一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開放服務(wù)業(yè)和國有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流動創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機會[2]馮旭.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及建議[J].管理學(xué)家.2014（3）。

（五）探索新型的城市治理方式和管理體制。

新體制的核心是市民廣泛而積極的參與，以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財政預(yù)算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會公害就是不治之癥。在新型的城市治理機制下，政府的職能不再是經(jīng)濟建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會服務(wù)為主。

【參考文獻】

[1]馬麗.關(guān)于如何推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點思考[J].城市建設(shè)理論研究.2013(11)

[2]周曉軍.構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障體系[J].寧夏日報.2013(12)

[3]蒲川.西部大開發(fā)法治保障探析[J].中共成都市委黨校學(xué)報.2001(3).[4]李玉華．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需制度改革先行[J]．三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）．2014(1).[5]榮宏慶.論我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討.2013(8).[6]姜繼興.關(guān)于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[N].中華建筑報.2009.[7]馮旭.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及建議[J].管理學(xué)家.2014(3).

第五篇：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)調(diào)研

肅州區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)調(diào)研報告

一、我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本情況 1．肅州區(qū)情

肅州區(qū)地處甘肅省西部，河西走廊中段，自古以來就是我國絲綢之路的通衢重鎮(zhèn)，自西漢致郡以來已有2100多年的歷史，2002年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)撤市設(shè)區(qū)，是酒泉市委、市政府所在地，全市政治、經(jīng)濟、文化中心。總面積3386平方公里，現(xiàn)轄15個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，20個城市社區(qū)，總?cè)丝?5萬，其中城市人口25萬，有漢、回、裕固族等15個民族，耕地面積63萬畝。

2．經(jīng)濟社會發(fā)展情況

近年來，肅州區(qū)委、區(qū)政府緊緊圍繞市委、市政府“做精一產(chǎn)、做強二產(chǎn)、做大三產(chǎn)、做美城市、做實民生”的部署要求，以“富強生態(tài)和諧文明幸福肅州”建設(shè)為目標(biāo)，依托肅州國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、酒泉國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家現(xiàn)代服務(wù)業(yè)綜合改革試點城市三張“國家級名片”，攻堅克難，勇于擔(dān)當(dāng)，全區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，“五個肅州”建設(shè)穩(wěn)步推進。截止2013年底，地區(qū)生產(chǎn)總值達到213.8億元，同比增長16.6%；工業(yè)增加值達到101.6億元，增長19.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值達到70億元，增長13.6%；財政總收入突破10億元，增長24%，其中公共財政預(yù)算收入達到3.73億元，增長23%；社會消費品零售總額達到60億元，增長16.2%；城鎮(zhèn)居民可支配收入達到23673元，增長18%；農(nóng)民人均純收入達到10939元，增長17.2%，主要經(jīng)濟指標(biāo)保持了大基數(shù)上的兩位數(shù)增長。

3．新型城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長影響

十八大報告明確提出:“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！?/p>

快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，正在成為我區(qū)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的強大引擎。城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展必然會帶來勞動生產(chǎn)率的提高，帶來城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的擴大，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為我區(qū)未來經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。2013年我區(qū)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到 %，未來幾年會有越來越多的農(nóng)民工選擇留在城市，城鎮(zhèn)化發(fā)展將會以城市規(guī)模的不斷發(fā)展輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著農(nóng)民工進入城市，一方面需求的增加會促使經(jīng)濟的穩(wěn)定性加強，另外也會使農(nóng)民工從低效率的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)中來，未來隨著我區(qū)城市化的發(fā)展會產(chǎn)生新的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，從而帶動我區(qū)經(jīng)濟的整體發(fā)展。

二、關(guān)于破解負(fù)債建設(shè)和土地財政難題的問題 1．財政支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況近年來,我區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作在區(qū)委、區(qū)政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，把加快城鎮(zhèn)化建設(shè)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，通過科學(xué)規(guī)劃、突出重點、以點帶面、分類指導(dǎo)、整體推進等措施,努力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化,使全區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵日益豐富,品位逐步提高,特色更加突出,建設(shè)步伐明顯加快。近幾年來，全區(qū)通過向上爭取和區(qū)級統(tǒng)籌安排用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入累計達到

萬元?；拘纬闪苏鲗?dǎo)、項目帶動、財政投入、民辦公助的投入機制，使一大批小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施得以完善和配套，有力促進了小城鎮(zhèn)建設(shè)。但從投入渠道和規(guī)模來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)政府投入的資金仍然占較大比重，還沒有走出一條充分運用市場機制籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的道路，投融資機制還沒有呈現(xiàn)出多樣化的特點。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，對于我區(qū)經(jīng)濟總量小、財政底子薄的現(xiàn)狀而言，最大的問題就是資金不足問題。隨著我區(qū)城市化步伐的加快，資金需求與供給的矛盾日趨突出，沿用以往靠財政單一投入來建設(shè)城市，勢必?zé)o法滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金短缺主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌措渠道過于單一。目前，城鄉(xiāng)一體的公共財政投入機制尚未完全建立，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金基本靠依托項目向上爭取。而我國長期實行城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，不僅中央財政預(yù)算根本顧及不到小城鎮(zhèn)，省級財政也較少考慮小城鎮(zhèn)建設(shè)問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已不是一級完全財政，支出靠區(qū)級下?lián)?，小城?zhèn)建設(shè)財政投入的壓力自然落到了區(qū)級。而我區(qū)財政是典型的“吃飯財政”，有限的財力難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需求。

（2）城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道不暢。一是缺乏真正的融資主體。由于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資回報率低，回收期較長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在吸引社會資本投入上尚無有效的措施，不能調(diào)動社會閑散資金投入到小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，民間投資積極性不高，建設(shè)資金嚴(yán)重短缺，尤其是集中供熱、污水處理、垃圾收集清運處理等設(shè)施嚴(yán)重滯后。二是按照國家相關(guān)政策規(guī)定，政府并非法人和實體，不能成為獨立的融資主體，既不能向銀行融資也缺乏還貸保證。入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)雖然是獨立的融資主體，但數(shù)量少、規(guī)模小、效益差，缺乏良好的資信度，也難以從銀行融資，致使信貸資金在小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用十分有限。三是缺少統(tǒng)一的融資平臺。目前我區(qū)還沒有一個專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)整合小城鎮(zhèn)轄區(qū)的有效資產(chǎn)用于融資和擔(dān)保。

（3）缺乏有效的項目資金整合機制。由于項目資金大多實行條塊管理，資金管理分散與交叉并存，在部門分工協(xié)作機制沒有真正形成的前提下，項目資金難以實現(xiàn)“事前整合”形成合力。

從我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)情況看，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的關(guān)鍵問題是資金的籌集和融通問題，在有限財力狀況下，為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，應(yīng)致力于在如何發(fā)揮財政的職能作用，積極探索通過財政資金導(dǎo)向性作用，充分發(fā)揮財政資金效益的最大化，努力形成投融資主體的多元化和融資渠道的多元化，以推動我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。

2．我區(qū)用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的舉債情況

近幾年來，隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，政府逐步加大了對城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，同時，在國家拉動內(nèi)需、實施積極的財政政策的大環(huán)境下，我區(qū)也加大了融資貸款的規(guī)模。近年來，我區(qū)用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各類債務(wù)達到 萬元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金主要通過中央、省、市財政投資、項目融資等方式籌集。

我區(qū)在政府項目建設(shè)性舉債中，也存在著不容忽視的問題：一是項目籌融資手段單

一、創(chuàng)新不夠，重點城建項目的資金，大多是通過負(fù)債解決的，其中大部分是通過銀行舉債，一些新穎的投融資方式?jīng)]有得到很好運用。同時，也缺乏相應(yīng)的機構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)和總體規(guī)劃本級政府項目建設(shè)的投融資方式。二是項目單位融資過程中主體行為不夠規(guī)范，部分償債風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給財政，由于項目主體單位改制沒有到位，采取行政和事業(yè)單位直接舉債，有的貸款采用政府擔(dān)保，給財政帶來了直接的債務(wù)壓力。

3．城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資情況

我區(qū)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源是中央、省、市財政專項投資，缺乏招商引資、債券融資、項目融資、吸引社會投資等融資渠道，近年來，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中通過財政投資達 萬元，占整個城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的 %。

我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中在融資方面也存在一定的問題：一是融資難度進一步加大，基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長，見效慢，且有許多項目是公益項目，基本沒有經(jīng)濟效益，因此銀行貸款難度大，主要靠向上爭取和財政扶持，社會投資不愿意進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；二是融資方式仍然比較單一，依賴政府推動的多，依靠市場運作的少，間接融資多，直接融資少，過分依賴銀行貸款，通過發(fā)行建設(shè)債券等方式直接融資，受體制、政策限制難以開展；三是投融資平臺建設(shè)滯后，投融資機構(gòu)少；四是債務(wù)償還機制不健全，后續(xù)籌資難度大，也給財政積累了一定的風(fēng)險。

4．國有土地使用權(quán)出讓收入情況

隨著國土資源管理部門的上劃，我區(qū)所收取的國有土地使用權(quán)出讓收入全部上繳實行省、市分享，區(qū)級缺失一塊收入，給城鎮(zhèn)化建設(shè)融資帶來不利影響。同時城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)土地的審批權(quán)限上劃，城鎮(zhèn)化建設(shè)融資缺少可抵押的資產(chǎn)。

建議協(xié)調(diào)市政府調(diào)整現(xiàn)行肅州區(qū)土地出讓收入分享政策，返還肅州區(qū)土地出讓收入市級分享部分，用足用活土地政策，堅走以地生財、以地聚財、以地興鎮(zhèn)、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的路子。大力推行土地有償使用制度，通過招標(biāo)、拍賣、租賃、出讓、置換等方式，激發(fā)活力，使土地收益成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要資金來源之一。

5．我區(qū)財政收支結(jié)構(gòu)情況 2013年我區(qū)財政總收入完成104,045萬元，較上年增長25.3%，其中：上劃中央收入36,306萬元，較上年增長23%；上劃省級收入27,171萬元，較上年增長28%；公共財政預(yù)算收入完成38,587萬元，較上年增長27.4%；政府性基金收入完成1,981萬元，較上年下降3.6%。分部門完成情況：國稅部門完成37,154萬元，較上年增加7,500萬元，增長25.3%；地稅部門完成62,681萬元，較上年增加15,305萬元，增長32.3%；財政部門完成4,210萬元，較上年減少1,828萬元，下降30.3%。

2013年我區(qū)財政總支出完成183,309萬元，較上年增長3.8％，其中：區(qū)級支出完成108,711萬元，較上年增長14.6％;省、市專項支出完成74,598萬元，較上年下降8.8%。

三、拓寬城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道 1．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求情況

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要是農(nóng)民工的市民化。由于農(nóng)民工市民化的資金需求包括農(nóng)民工市民化所必須投入的教育、醫(yī)療、住房、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施等方面，因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金的需求也就主要表現(xiàn)為農(nóng)民工市民化的資金需求。經(jīng)預(yù)測，我區(qū)未來三年對于城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的資金需求達 萬元，其中：交通設(shè)施建設(shè) 萬元，市政公用設(shè)施建設(shè) 萬元，醫(yī)療衛(wèi)生 萬元，社會保障 萬元，教育環(huán)境 萬元。2．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源及投資情況

經(jīng)統(tǒng)計，2010年至2013年我區(qū)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投資達 萬元，建設(shè)資金的來源主要是財政投資、國債投資、銀行貸款、招商引資、吸引社會投資等，其中：財政投資 萬元；國債投資 萬元；銀行貸款 萬元；招商引資 萬元；吸引社會投資 萬元。

3．探索建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道

新型城鎮(zhèn)化是高成本的城鎮(zhèn)化，只有依靠多元化的資金來源渠道，才能籌措巨額的建設(shè)資金，進而完成新型城鎮(zhèn)化的預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)。我區(qū)融資渠道十分單一，缺乏有效的融資機制，建議積極探索從以下幾個方面創(chuàng)建多元融資渠道：

（1）土地運作。土地出讓收入總體上雖然將趨于減少，但我區(qū)屬于農(nóng)業(yè)城市，正在進行工業(yè)化和城市化，利用土地出讓來進行融資對新型城鎮(zhèn)化的融資支持具有重要的作用，在土地融資過程中，要優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少增量土地出讓收入，提高存量土地收入占比。

（2）債券融資。通過發(fā)行政府債券、公司債等債券，增加地方建設(shè)資金來源渠道。

（3）民間資本。通過政策引導(dǎo)，提高民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性與比重。

（4）進城農(nóng)民工自籌。通過盤活農(nóng)村資產(chǎn)，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，促使農(nóng)民工帶資進城，從而增強他們?nèi)谌氤鞘械某跏假Y本積聚能力。

（5）聯(lián)合開發(fā)基金、信托資金、私募資金等其它融資手段，也可作為補充形式，進行嘗試和探索。

4．城鎮(zhèn)化建設(shè)負(fù)債及償還情況

5．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策支持及措施

為大力支持我區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，我區(qū)財政充分發(fā)揮財政職能作用，采取得力措施，積極爭取各類新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，大力整合各渠道安排的強農(nóng)惠農(nóng)資金，認(rèn)真落實積極的財政政策，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有效的財力保障。

（1）積極安排建設(shè)資金，支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照區(qū)委、區(qū)政府總體部署，我局不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，積極安排區(qū)本級的強農(nóng)惠農(nóng)資金和配套資金，大力支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（2）爭取財政獎補資金，支持農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。積極申報農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)財政獎補資金，對利用流轉(zhuǎn)土地進行規(guī)模經(jīng)營的各類經(jīng)營主體給予獎勵、對農(nóng)村土地股份合作社給予獎勵，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

（3）爭取農(nóng)村土地綜合整治資金，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。積極申報農(nóng)村土地整治項目，支持農(nóng)村開展對農(nóng)村田、水、路、林、村、房實施的全面綜合整治，提高耕地質(zhì)量，進一步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

（4）加強資金統(tǒng)籌力度，建立財政投入穩(wěn)定增長機制。持續(xù)加大對城市公益性設(shè)施建設(shè)投入力度，城市維護建設(shè)稅、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等收入全部用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，土地出讓金扣除政策規(guī)定必須安排的支出后主要用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（5）加強資金管理，提高使用效益。結(jié)合我區(qū)實際，制定城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌措管理辦法，規(guī)范建設(shè)資金籌集行為。結(jié)合財政投資評審、政府采購、國庫集中支付等財政改革，切實加強建設(shè)資金管理，確保資金管理安全，努力提高資金使用效益。

6．創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)融資方式

作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，地方政府在城鎮(zhèn)化過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位不可撼動。政府要不斷創(chuàng)新金融服務(wù)，探索建立多元化、多渠道、創(chuàng)新型的融資方式來支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（1）營造投資環(huán)境發(fā)行地方政府債券

地方政府債券即市政債券。隨著我國地方債券的發(fā)行機制、定價機制以及二級市場流通渠道的進一步完善，政府可以嘗試發(fā)行專門的城市建設(shè)債券如收益?zhèn)?，募集社會閑散資金用于城市建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施項目建成之后的有償使用能夠為發(fā)行的收益?zhèn)峁┻€本付息的資金來源。未來穩(wěn)定的資金來源有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施收益?zhèn)男庞迷u級，降低融資成本，延長融資期限，這些優(yōu)勢有助于提高民間資本使用效率的同時促進基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。

（2）信貸資產(chǎn)證券化變“債權(quán)”為“股權(quán)”

信貸資產(chǎn)證券化，是將缺乏流動性但具有未來現(xiàn)金流的信貸資產(chǎn)（如住房、按揭貸款、信用卡透支等）進行組合，對該組合產(chǎn)生的現(xiàn)金流進行結(jié)構(gòu)重組，并以此為基礎(chǔ)發(fā)行證券和融通資金的過程。首先，將地方政府平臺貸款債務(wù)進行分類，按照是否產(chǎn)生現(xiàn)金流和不同的現(xiàn)金流時限進行分類，然后，發(fā)行貸款的銀行將這些產(chǎn)生現(xiàn)金流的貸款組合賣給一個特殊目的機構(gòu)，現(xiàn)金流則被分配到不同的份額中。

信貸資產(chǎn)證券化能夠解決資產(chǎn)的流動性問題，幫助地方融資平臺走出債務(wù)重重的泥淖，使其能夠繼續(xù)為城鎮(zhèn)化融資做出貢獻。此外信貸資產(chǎn)證券化也有利于分散商業(yè)銀行的集中性風(fēng)險，而從“債權(quán)”到“股權(quán)”的轉(zhuǎn)變則使得地方政府面對社會眾多投資者的監(jiān)督，促使地方政府對資金嚴(yán)格管理、合理利用。

（3）根據(jù)產(chǎn)業(yè)特征設(shè)立產(chǎn)業(yè)化基金

城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)以及公共服務(wù)的建設(shè)離不開社會公眾的參與。在政府的支持下，鼓勵社會資本設(shè)立污水處理、燃?xì)鉄崃ιa(chǎn)、文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化投資基金，不僅能夠吸納社會閑散資金，吸引社會公眾參與進來，還能使得社會公眾及時了解城鎮(zhèn)化建設(shè)情況，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率。

（4）股權(quán)投資與信托基金并進

在過去城鎮(zhèn)化過程中，債務(wù)性質(zhì)資本遠遠超過股權(quán)性的資本，在債務(wù)融資方式遇到阻礙的時候，不妨提高股權(quán)性資本的比重，利用PE、VC等方式充分利用政府之外的經(jīng)濟主體如企業(yè)、金融機構(gòu)等的剩余資金，增強金融市場的活力以便更好地服務(wù)城鎮(zhèn)化。此外，可同時發(fā)展信托基金。通過信托基金募集流通中的剩余資金投向基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、公用事業(yè)，能夠極大地減輕城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力，同時促進我區(qū)城鎮(zhèn)化走可持續(xù)發(fā)展的道路。

7．土地經(jīng)營收益支持城鎮(zhèn)化建設(shè)

8．融資平臺體系建設(shè)與運營

近年來，我區(qū)積極主動地適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟跨越式發(fā)展的新形勢，堅持發(fā)展經(jīng)濟基礎(chǔ)先行，把加快工業(yè)園區(qū)及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為增強城市承載、輻射、帶動功能，促進經(jīng)濟快速發(fā)展的重大措施來抓，在財力不足的情況下，采取向上爭取，財政補助，出讓土地，稅收返還，銀行貸款，社會投資等多種渠道籌措資金，用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)及公益設(shè)施建設(shè)。

我區(qū)唯一的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺---工業(yè)園區(qū)投資公司成立以來，積極探索市場化運作籌資模式，以園區(qū)土地等資產(chǎn)、集中供暖、污水管網(wǎng)等項目為依托，向蘭州銀行、建設(shè)銀行等融資2500萬元；依托甘肅省信托公司募集資金5000萬元，有效地緩解了園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。

我區(qū)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)及公益設(shè)施建設(shè)投融資方面雖然取得了一些成效，但建設(shè)資金需求量不斷擴大與融量不足的矛盾仍然十分突出：

一是融資難度進一步加大，基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長，見效慢，且有許多項目是公益項目，基本沒有經(jīng)濟效益，因此銀行貸款難度大，主要靠向上爭取和財政扶持，社會投資不愿意進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

二是融資方式仍然比較單一，依賴政府推動的多，依靠市場運作的少，間接融資多，直接融資少，過分依賴銀行貸款，通過發(fā)行建設(shè)債券等方式直接融資，受體制、政策限制難以開展。

三是由于體制機制和政策性約束，以及區(qū)域條塊、行業(yè)分割，轄區(qū)范圍內(nèi)資源、資產(chǎn)、資金整合力度不夠，資源、資產(chǎn)利用率不高，資本聚集和轉(zhuǎn)化能力滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。

四是投融資平臺建設(shè)滯后，投融資機構(gòu)少。

五是債務(wù)償還機制不健全，后續(xù)籌資難度大，也給財政積累了一定的風(fēng)險。

建設(shè)目標(biāo)及措施：

建立投融資體系，首先必須搭建投融資平臺，要有一批投融資機構(gòu)作為支撐，建立平臺前提是整合資源。要按照“以資源換資金，以存量換增量，用投入換收入”的發(fā)展理念，以有利于我區(qū)發(fā)展的大局出發(fā)，打破部門、行業(yè)、區(qū)域界線，對我區(qū)可調(diào)控的資源、資產(chǎn)、資金進行整合，優(yōu)化資源配臵，集中財力、物力辦大事，并形成投資滾動發(fā)展的長效機制。通過資源整合和體制機制創(chuàng)新，培植一批資產(chǎn)規(guī)模大，信用程度高，融資能力強的“借、用、管、還”一體化的政府綜合性投融資企業(yè)，并以此為平臺，充分吸納各類資金用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)及公益項目建設(shè)，最大限度地放大政府資產(chǎn)和財政資金的利用效益，使之成為政府引導(dǎo)社會投資，行使政府投資職能的主要力量。

先行建起五大投融資平臺：

一是對已有的工業(yè)園區(qū)投資公司進行規(guī)范完善和提升。由發(fā)改局牽頭負(fù)責(zé)，協(xié)助工業(yè)園區(qū)發(fā)展投資公司，根據(jù)《公司法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，修改完善公司章程，理順公司國有股東、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營業(yè)績考核等制度，建立健全內(nèi)部監(jiān)控制度，形成規(guī)范、科學(xué)的決策，執(zhí)行監(jiān)督管理體系。

二是組建公用行政服務(wù)中心設(shè)施建設(shè)投資公司。由政府籌建辦公室牽頭，組建行政服務(wù)中心建設(shè)投資公司，以現(xiàn)有的黨政機關(guān)辦公樓和附屬設(shè)施等國有資產(chǎn)為依托，通過資產(chǎn)臵換、運營等方式進行資本運作，向商業(yè)銀行融資，面向社會，吸納資金，為行政服務(wù)中心提供融資服務(wù)，并對建成的行政服務(wù)中心進行國有資產(chǎn)經(jīng)營。三是組建小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。四是組建園林綠化投資公司。五是組建土地儲備中心。9．我區(qū)金融發(fā)展基本情況

在我區(qū)的各銀行金融機構(gòu)主要有中國工商銀行酒泉分行、中國農(nóng)業(yè)銀行酒泉肅州支行、中國建設(shè)銀行酒泉分行、中國銀行酒泉分行、交通銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行酒泉分行、蘭州銀行酒泉分行、酒泉農(nóng)商銀行、甘肅銀行酒泉分行、浦發(fā)銀行以及18家小額貸款公司。

我區(qū)銀行金融機構(gòu)中開展直接融資業(yè)務(wù)的只有酒泉農(nóng)商銀行，其它銀行和小額貸款公司尚未開展直接融資業(yè)務(wù)。酒泉農(nóng)商銀行直接融資業(yè)務(wù)主要是以發(fā)起方式募集股金，截止2012年12月底，累計募集股金1852戶，融資金額5億元。

四、財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相協(xié)調(diào) 1．我區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本情況及財政投入情況

我區(qū)2010年至2014年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量累積達到 人，轉(zhuǎn)移人口數(shù)量以 %的速度逐年遞增，轉(zhuǎn)移前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政對公共服務(wù)總投入為 萬元，人均投入 元，轉(zhuǎn)移后農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政對公共服務(wù)總投入達 萬元，人均投入 元，增長 %，農(nóng)業(yè)人口市民化人均成本 元。

2．農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中各項惠農(nóng)政策及社會保障的政策調(diào)整

隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的逐步推進，為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，各項社會保障等基礎(chǔ)條件得到同步改善，建議從以下幾方面提供各項保障政策調(diào)整：

（1）要核定中央應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的財政資金總量。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過程的實質(zhì)是將現(xiàn)在主要針對城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)保障擴大到農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，包括義務(wù)教育、社會保障、就業(yè)支持和保障性住房等。對于這四項支出，要結(jié)合公共產(chǎn)品受益范圍理論，合理確定其主要負(fù)擔(dān)主體以及相應(yīng)的資金總量。其中，隨遷子女的義務(wù)教育支出、社會保障補助支出應(yīng)當(dāng)確定為中央政府財政負(fù)擔(dān)事項，主要由中央財政承擔(dān)相應(yīng)支出。

（2）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度，促成地方政府在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題上的財力與事權(quán)相匹配。由于各地財力水平不同，負(fù)擔(dān)能力有高低，因此不能隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的自然分布而將相關(guān)的財政支出也自發(fā)分布在各地之間，必須由上級財政主持調(diào)劑。如上，在確定中央政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的資金總量的前提下，中央財政就可通過增加轉(zhuǎn)移支付總額、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付比例、修訂轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，來調(diào)節(jié)地區(qū)間、城市間的實際負(fù)擔(dān)水平，促使地方政府的財力與事權(quán)能相互匹配。（3）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。各級財政在安排支出時，都要適應(yīng)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移情況，調(diào)整本地區(qū)的財政支出結(jié)構(gòu)，基本方向是從農(nóng)村向城鎮(zhèn)調(diào)整，如調(diào)整城市義務(wù)教育中央與地方的負(fù)擔(dān)比例、調(diào)整財政教育支出中農(nóng)村與城市的支出比例、調(diào)整城市與農(nóng)村的社保補助結(jié)構(gòu)等。

3．農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程對財政收支的影響 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進過程中，更多的農(nóng)業(yè)人員向城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，相應(yīng)對社會公共基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、就業(yè)等社會保障的需求增加，勢必會影響到財政收支結(jié)構(gòu)，我區(qū)財政支出根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員市民化的推進程度進行相應(yīng)的向城鎮(zhèn)傾斜，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)支出結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展。

4．充分發(fā)揮財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用

積極引導(dǎo)社會資金加大對城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入。通過運用經(jīng)濟杠桿等間接手段來管理和調(diào)控城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)濟活動，充分發(fā)揮財政政策的導(dǎo)向作用、財政資金的引導(dǎo)作用，特別是要發(fā)揮好財政資金“四兩撥千斤”的示范和帶動作用，政府除從稅收上給予優(yōu)惠之外，綜合運用財政貼息、民辦公助、以物代資、以獎代補、獎補結(jié)合、財政直接投資和補貼等激勵手段，還要積極引導(dǎo)、吸引民間資金、社會資金等多種渠道和多種經(jīng)濟成份從事城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步形成政府投入為主體，社會資金和農(nóng)民投入為補充的多元化投入機制。