第一篇：城市規(guī)劃的制度化與政府職能的轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃的制度化與政府職能的轉(zhuǎn)變 摘要：現(xiàn)代城市規(guī)劃已不僅僅是技術(shù)性的規(guī)劃活動(dòng)，同時(shí)也是一種政治性的活動(dòng)。本文首先闡述了我國城市發(fā)展的現(xiàn)狀及現(xiàn)有規(guī)劃體系存在的問題，并探討了產(chǎn)生這些問題的歷史根源，進(jìn)而從政府職能的角度探討政府在城市規(guī)劃衷所扮演的角色，并指出城市規(guī)劃要走向體制化。

Abstract : Modern urban planning is not only a planning activity of technology, but also a political activity.The paper explains the situation of the development of our city and the problems of the urban planning system first, and then discusses the roots of these problems in the history.And it explores the proper boundary and measures of urban planning from a perspective of governmental function.關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；政府職能；路徑選擇；體制化

Key words : urban planning;governmental function;path choice;institutional

契子：

從世界范圍看，現(xiàn)代城市規(guī)劃在100多年前誕生時(shí)就不僅是作為物質(zhì)規(guī)劃手段出現(xiàn)的，而是以社會改革思想為基礎(chǔ)，作為一項(xiàng)政府職能，在法律法規(guī)保證的前提下，施于城市建設(shè)和發(fā)展的一種干預(yù)力量，在成長過程中又融合了建筑學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)等多方面的內(nèi)容。城市規(guī)劃體系的特征通常反映其所處的社會環(huán)境，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境又決定了城市規(guī)劃的必要性和可能求諸的措施。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的變革，均會帶來規(guī)劃思想的變革，從而影響規(guī)劃體系的變化。

我國城市規(guī)劃體系的發(fā)展歷程正是在環(huán)境的不斷變化中發(fā)展演變而來，但是隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，傳統(tǒng)規(guī)劃體系的缺陷日益明顯，以往的規(guī)劃體系已經(jīng)不能適應(yīng)改革后的全新環(huán)境。當(dāng)前，中國正處于一個(gè)人文環(huán)境的多元轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種轉(zhuǎn)型涵蓋了社會生活的各個(gè)側(cè)面，既包括經(jīng)濟(jì)體制及增長方式的轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)與現(xiàn)狀文化和心理的沖突與整合，也包括決策層所作的改革及寬松政策環(huán)境的獲得。在這樣一種社會環(huán)境中，土地開發(fā)投資主體多樣化，私有產(chǎn)業(yè)增長和國企比重下降，決策地方化和實(shí)用主義觀念加強(qiáng)，種種問題，使得我國城市規(guī)劃面臨巨大的挑戰(zhàn)。如何有效的轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)城市規(guī)劃的制度化已成為一個(gè)值得探索的問題。

1.城市規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀及問題

1.1 現(xiàn)實(shí)困境帶來的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)和城市的快速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展進(jìn)一步導(dǎo)致城市的快速發(fā)展，使城市規(guī)劃無法跟上快速的城市發(fā)展速度。首先是流動(dòng)人口的大規(guī)模增長和城市的不斷蔓延，使得城市規(guī)劃很難預(yù)測城市未來的人口規(guī)模和土地需求。其次是環(huán)境的不斷惡化和不可持續(xù)態(tài)勢。人口高密度與耕地的不斷減少，使城市呈現(xiàn)危機(jī)，并威脅到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的長期效益。

雙重土地使用體制。目前我國初步形成的有償有期限使用城市土地的制度，對成同時(shí)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。同時(shí)，原有的無償無期限使用城市土地的制度仍未完全取代，兩種體制的并存造成了城市建設(shè)的無序化。市場機(jī)制和行政干預(yù)共同作用下的土地使用導(dǎo)致了土地使用性質(zhì)的隨意改變以及城市蔓延。另一方面，在當(dāng)?shù)馗傁辔赓Y以及土地開發(fā)的特

殊模式激勵(lì)下，城市逐漸開始蔓延。

1.2來自歷史遺留的挑戰(zhàn)

主要表現(xiàn)在對經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的固有依賴，以及城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃之間缺乏協(xié)調(diào)。過去，城市規(guī)劃屬于從屬地位，長期服從于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，其主要目的是為生產(chǎn)活動(dòng)及其相應(yīng)的居住安排物質(zhì)空間，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的目標(biāo)。城市規(guī)劃無法對國家重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行直接控制。只有“注冊在案”的項(xiàng)目才能獲得資源、土地及規(guī)劃的支持。由于這些遺存，規(guī)劃者無法處理和控制不斷增長的非政府計(jì)劃的項(xiàng)目?？傮w規(guī)劃要與經(jīng)計(jì)委編制的項(xiàng)目規(guī)劃協(xié)調(diào)。事實(shí)上這是難以實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)榭傮w規(guī)劃主要考慮一個(gè)城市最為理想的空間結(jié)構(gòu)，而較少考慮到操作性因素，例如投資、財(cái)政或制度上的制約。總體規(guī)劃無法指定哪個(gè)部門投資哪個(gè)項(xiàng)目，而經(jīng)濟(jì)計(jì)劃卻可以。因此，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃更接近于決策過程，而規(guī)劃過程則與土地利用決策分離開來。這就不難理解為何總體規(guī)劃難以實(shí)施了。此外，“計(jì)劃發(fā)展”意識還普遍存在。通過國家干預(yù)的城市規(guī)劃被賦予太多任務(wù)而難以操作。

2.城市規(guī)劃體制本身的缺陷

改革開放20年，中國的城市規(guī)劃工作者作出了巨大的努力，基本建立了城市規(guī)劃的初步體系。但就整體而言，城市規(guī)劃仍然受到各種力量的挑戰(zhàn)，甚至被指責(zé)為阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在規(guī)劃行業(yè)，許多專家、學(xué)者進(jìn)行了理性的分析，研究規(guī)劃工作存在的不足，以探索中國城市規(guī)劃進(jìn)步的有效途徑。

2.1 首先是在價(jià)值體系對接上的矛盾。城市規(guī)劃是以社會的綜合最優(yōu)發(fā)展為目標(biāo)，并且更傾向于對社會弱勢群體和公益事業(yè)的保障。由于與“最大經(jīng)濟(jì)效益”的政府目標(biāo)體系的不吻合，造成了在規(guī)劃價(jià)值目標(biāo)和規(guī)劃理念的偏差，經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)、混亂、無序的現(xiàn)象。

2.2 法規(guī)建設(shè)和實(shí)施的環(huán)境還不完備，其系統(tǒng)性、適應(yīng)性和可操作性存在不足。具體表現(xiàn)在法規(guī)體系、主干法內(nèi)容、相關(guān)法的銜接和整合以及法規(guī)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性等方面。

2.3 政府管理架構(gòu)與城市規(guī)劃體系的不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在中央與地方行政權(quán)力的分配和平衡，行政權(quán)力體系的縱向性與城市規(guī)劃在區(qū)域、城市的整體協(xié)調(diào)性，現(xiàn)行財(cái)稅體制與城市規(guī)劃實(shí)施，政府部門權(quán)利分割與城市規(guī)劃運(yùn)作實(shí)施過程，政府的權(quán)威決策體制與城市規(guī)劃發(fā)展要求等等。

2.4 體系的開放性不足，由此造成規(guī)劃本身的公共認(rèn)可度較差。體系內(nèi)部似乎完善，但外界交接時(shí)容易受到?jīng)_擊。

3.現(xiàn)代城市規(guī)劃的歷史根源

3.1 特殊的“移植”背景導(dǎo)致對城市規(guī)劃認(rèn)識的偏差。

中國近代城市化的開始，不是工業(yè)正常發(fā)展的結(jié)果，而是表現(xiàn)為租界、租借地、通商口岸等形式的畸形發(fā)展特征。因此，中國現(xiàn)代城市規(guī)劃的產(chǎn)生方式與西方不同，不完全是工業(yè)化與城市化進(jìn)程的必然結(jié)果，而是首先表現(xiàn)為在中國近代被迫開放的社會背景下，由殖民者輸入與移植的產(chǎn)物。德國學(xué)者自己都承認(rèn)，“這是一個(gè)由外國決定的現(xiàn)代化，因?yàn)橹袊矫娌荒芸刂七@個(gè)過程”。由于是處于殖民者的利益，作為中國現(xiàn)代城市規(guī)劃產(chǎn)生的作用力之一的租界、租借地，在城市建設(shè)方面主要反映的是西方先進(jìn)的技術(shù)與設(shè)施，所體現(xiàn)的規(guī)劃內(nèi)容是局部的、片面的，忽略了現(xiàn)代城市規(guī)劃最重要的基礎(chǔ)部分——城市規(guī)劃思想。

3.2 后天的成長環(huán)境未能觸及現(xiàn)代城市規(guī)劃的思想本質(zhì)。

首先，西方資本主義國家的現(xiàn)代化過程是生產(chǎn)力與思想意識的現(xiàn)代化同時(shí)進(jìn)行，兩者互為因果。中國的現(xiàn)代化歷程是在外力的作用下，沿著“器物、制度、精神”的不同層次軌跡

進(jìn)行的。中國現(xiàn)代化過程從一開始就處于一種被動(dòng)狀態(tài)。

其次，中國的現(xiàn)代化進(jìn)程還存在代表生產(chǎn)力發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與思想意識形態(tài)的上層建筑之間的不同步特點(diǎn)。思想變革的背后，沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必然導(dǎo)致思想變革的變形。對建立在產(chǎn)業(yè)革命和社會改造運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上的西方現(xiàn)代城市規(guī)劃的認(rèn)識和學(xué)習(xí)，是不徹底、不全面的。中國獨(dú)特的現(xiàn)代化進(jìn)程，也使中國現(xiàn)代城市規(guī)劃在最初的成長階段，沒有條件理解現(xiàn)代城市規(guī)劃的思想本質(zhì)。

再次，中國的現(xiàn)代城市規(guī)劃試驗(yàn)大多數(shù)還處于方案階段，由于社會正常發(fā)展進(jìn)程的中止，使之沒有機(jī)會看到規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果以及相應(yīng)的問題，因此缺少總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并改正提高的機(jī)會。

3.3 社會的歷史進(jìn)程突顯城市規(guī)劃的理想化傾向。

在我國，倫理文化的傳統(tǒng)是建立在自然經(jīng)濟(jì)和宗法制度的傳統(tǒng)社會生活基礎(chǔ)上，等級主義精神、特權(quán)思想和官本位意識主宰著整個(gè)社會生活。在傳統(tǒng)社會中，人們生活在狹窄、封閉的圈子里，家庭和家族利益成為人們現(xiàn)實(shí)生活中的唯一利益，從而滋生出牢固的家族主義精神。民眾與國家的關(guān)系，是臣民與帝王、奴仆與主子的關(guān)系，民眾只有義務(wù)，而毫無權(quán)利可言；這種強(qiáng)制性的義務(wù)對民眾來說是一種枷鎖，又迫使人們向往一種“桃花源”式的無政府理想。正是這種家族主義精神和無政府主義思想，使中國人缺乏現(xiàn)代“公民意識”，對法律的理解和遵守局限在家族、鄉(xiāng)里和單位的小圈子里，越過這個(gè)圈子，其行為就往往發(fā)生變異。雖然傳統(tǒng)社會已成為過去，但傳統(tǒng)意識和習(xí)慣至今依舊殘存，現(xiàn)代公民意識、現(xiàn)代法規(guī)制度、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制還遠(yuǎn)未真正建立起來。過于理想化的傾向的影響是，一方面導(dǎo)致對城市規(guī)劃的催生，另一方面導(dǎo)致規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的距離。

3.4 政治基礎(chǔ)的缺陷使城市規(guī)劃缺乏制度環(huán)境建設(shè)。

歐美國家地方自治歷史長，很早就形成所謂“市民階層”；而且因?yàn)槌鞘谢瘯r(shí)間以久，大量人口聚居城市，城市在國家生活中占據(jù)統(tǒng)治地位，因此特別重視市政研究。即便是因此西方對城市規(guī)劃的要求首先來自民眾的呼聲，其中表現(xiàn)出來的強(qiáng)烈的社會改造意識和政府干預(yù)行為，反映出西方現(xiàn)代城市規(guī)劃的產(chǎn)生有著廣泛的群眾基礎(chǔ)和普遍分法制保障。

從社會發(fā)展的大背景來說，中國近代社會改革是在清王朝受到外國列強(qiáng)侵略的殘酷現(xiàn)實(shí)下不得不采取的措施，由于中國近代社會“自上而下”的現(xiàn)代化特征，使得政府和官員的施政方向，成為經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的最主要的推動(dòng)力之一，導(dǎo)致各種政策推行過程中都帶有強(qiáng)烈的權(quán)利色彩。而且中國城市具有從產(chǎn)生的時(shí)候起，就與權(quán)利政治結(jié)合在一起的淵源——城市首先是各級政權(quán)的所在地，所以權(quán)利政治對中國城市發(fā)展的影響，往往超過經(jīng)濟(jì)因素。城市發(fā)展政策不可避免地要通過城市規(guī)劃反映，同時(shí)使指導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展的城市規(guī)劃帶上國家或地方政府的權(quán)利色彩。

至少從表現(xiàn)特征來看，現(xiàn)代城市規(guī)劃中作為政府職能的特點(diǎn)和規(guī)劃所體現(xiàn)的社會改造思想，在中國的現(xiàn)代城市規(guī)劃試驗(yàn)中都有所體現(xiàn)，但缺乏制度環(huán)境，使規(guī)劃沒有實(shí)施的正常機(jī)制?，F(xiàn)代城市規(guī)劃作為政府的一項(xiàng)行政職能勿庸置疑，但這一基本含義在中西國家的理解是不同的。西方國家是由于資本主義在大發(fā)展過程中給城市帶來很多負(fù)面效應(yīng)，必須由政府出面來協(xié)調(diào)公私矛盾，平衡階級利益。在中國，城市規(guī)劃作為政府職能卻更多地體現(xiàn)為表達(dá)政府對城市發(fā)展的設(shè)想，成為一種體現(xiàn)長官意志的工具。所以，中國城市規(guī)劃的政府職能只能是表現(xiàn)在地方長官的權(quán)利基礎(chǔ)上，是某個(gè)人的職能，并不是真正的政府職能。

4.城市規(guī)劃走向制度化

哈耶克曾經(jīng)說過：“懷制度會使好人做壞事，好制度會使壞人做好事?！?/p>

城市規(guī)劃制度建設(shè)的重要性不言而喻。制度包括正式規(guī)劃制度和非正式規(guī)劃制度。正是規(guī)劃制度是指相關(guān)法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件等，非正式規(guī)劃制度是在實(shí)踐中形成的風(fēng)俗、習(xí)慣、口頭承諾等?！皬男轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度看，城市規(guī)劃決策制度與其他制度一樣，具有降低交易成本、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、創(chuàng)造合作條件、提供激勵(lì)和約束機(jī)制四個(gè)方面的功能”。西方國家的城市規(guī)劃歷史說明，制度保障是城市規(guī)劃中的生命線。如英國的《城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act）使得“自由運(yùn)行的市場作用所造成的擴(kuò)張和凌亂開發(fā)已經(jīng)得到了遏制”。而法國城市基礎(chǔ)設(shè)施委托管理制度則可以解決公共財(cái)力不足的問題，分散經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

我國的當(dāng)務(wù)之急是要完善城市規(guī)劃的法規(guī)體系，包括以《城市規(guī)劃法》為主的主干法及其相關(guān)法律。其中包括兩個(gè)方面的要求，首先是要明確控規(guī)的法律地位。城市規(guī)劃是通過規(guī)劃管理來實(shí)施的。城市總體規(guī)劃主要是對長遠(yuǎn)目標(biāo)的控制和宏觀的指導(dǎo)，是輪廓性的粗線條的規(guī)劃，它難以指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)管理工作，需要下一層次的分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃作為管理的依據(jù)。目前，各城市編制的分區(qū)規(guī)劃的控制性詳細(xì)規(guī)劃法律地位很不明確。受法令約束的規(guī)劃在規(guī)劃體系中十分有必要。

其次是健全規(guī)劃訴訟體系。規(guī)劃實(shí)施體系通過頒發(fā)土地利用規(guī)劃許可證，賦予規(guī)劃全力機(jī)構(gòu)權(quán)力，來確保被提議的開發(fā)符合城市規(guī)劃。規(guī)劃必須保持一定程度的彈性，而彈性過多就等于無法控制。沒有一個(gè)合適的監(jiān)視程序，規(guī)劃原則很容易被歪曲。城市規(guī)劃委員會的設(shè)置和控規(guī)合法化設(shè)立，能減少規(guī)劃實(shí)施過程中的行政意志。然而，要使規(guī)劃法令化，應(yīng)加強(qiáng)當(dāng)前的規(guī)劃訴訟體系并制度化，以處理對規(guī)劃的不同意見。

5.政府職能的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)城市政府管理體系的一大弊端就是政府的統(tǒng)治功能過強(qiáng)，而社會的自治功能過弱，城市政府被認(rèn)為是全能的、無所不知和無所不能的。這種政府全能的觀念導(dǎo)致政府職能的嚴(yán)重錯(cuò)位，管了許多“不該管、管不了”的事。城市政府是整個(gè)城市的權(quán)力中心，而社會必然受制于這一中心，給城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成了不良后果。

城市職能的轉(zhuǎn)變，意味著城市政府職能結(jié)構(gòu)的重心位移，也即為了適應(yīng)不同時(shí)期社會環(huán)境系統(tǒng)對城市政府行為方向的基本任務(wù)的重心的不同要求而作出的整體性結(jié)構(gòu)調(diào)整。根據(jù)我國國情，轉(zhuǎn)變城市政府職能，就要從分解城市政府的權(quán)力入手，把眼光從行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)向廣闊的市場和社會。

5.1 計(jì)劃的制定者轉(zhuǎn)向未來發(fā)展的先知者

5.1.1 城市經(jīng)營意味著城市政府職能的轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接組織者，政企、政事職責(zé)不分。由于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)的公益性和服務(wù)性一般由政府無償提供。政府的獨(dú)家生產(chǎn)和提供，使城市政府既要作為城市建設(shè)的決策者，又要充當(dāng)城市資產(chǎn)的管理者和協(xié)調(diào)者。政府職能的混亂和對市場機(jī)制的排斥，嚴(yán)重地影響了城市功能的發(fā)揮和城市的發(fā)展。城市經(jīng)營通過發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)了城市存量資源和增量資源效益的最大化，提升了城市的價(jià)值和城市的競爭力；城市經(jīng)營使政府逐步從微觀經(jīng)營領(lǐng)域脫離出來，可以把更多的精力放到對有關(guān)城市發(fā)展宏觀層面的把握和監(jiān)督，從而促進(jìn)政府從“劃槳”到“掌舵”的職能轉(zhuǎn)型。

5.1.2 整合城市規(guī)劃的主體力量

“城市規(guī)劃作為體現(xiàn)政府職能的一個(gè)完整的體系，可以認(rèn)為是由行政和技術(shù)支撐體系兩者構(gòu)成的”。這兩者在不同的歷史時(shí)期扮演了不同的角色，而現(xiàn)代西方城市規(guī)劃則注重兩者的緊密結(jié)合，注重規(guī)劃公共行政體系和技術(shù)支撐力量的公益性。與西方國家建立在完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，市民社會以及公民文化基礎(chǔ)上的背景不同，我們的城市規(guī)劃長期建立在單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不具備超越個(gè)體利益的土壤。

我國的城市規(guī)劃必須在堅(jiān)持公共性的前提下，強(qiáng)化政府規(guī)劃部門的權(quán)威，樹立城市規(guī)劃

部門的形象。畢竟，作為一項(xiàng)基礎(chǔ)的政府職能，城市規(guī)劃的宏觀性，全局性特征要求政府要發(fā)揮主導(dǎo)力量。此外，我們還需認(rèn)識到政府部門自身能力的有限性，需要重視市場規(guī)劃力量的作用。我國現(xiàn)有的市場化以及半市場化城市規(guī)劃力量都是從原來的規(guī)劃管理部門分離出來，它們主要是城市規(guī)劃中的技術(shù)支撐力量，擁有很強(qiáng)的技術(shù)勢力，在城市規(guī)劃中需要發(fā)揮它們的作用。但是需要注意的是，必須克服它們的自利傾向。其三，目前社會上存在一些非政府、非盈利的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、自治團(tuán)體，它們代表了不同利益群體尤其是弱勢群體的利益，是城市規(guī)劃中的不同聲音，具有一定的社會功能，他們的聲音同樣不可忽視。

5.2 計(jì)劃的執(zhí)行者轉(zhuǎn)向市場的監(jiān)控者

過去政府的職能是自己定計(jì)劃自己去執(zhí)行。而市場環(huán)境下，政府所起的作用更多不是自己執(zhí)行而是制定游戲規(guī)則。城市規(guī)劃是一個(gè)平臺，政府是執(zhí)法者，各相關(guān)團(tuán)體有市場的，所有者、開發(fā)商、建筑商、居民、環(huán)境保護(hù)者等等，這些人都在一個(gè)統(tǒng)一平臺上進(jìn)行博弈或者稱作為游戲。政府建立博弈的游戲規(guī)則，監(jiān)督參與博弈的各方按照規(guī)則來進(jìn)行。

5.2.1 公眾參與城市規(guī)劃

從總體上看，我國目前城市規(guī)劃中的市民參與還處于告知性參與階段，參與的程度還處于低層次上。加強(qiáng)公眾參與，需要完善更有利于公眾參與的決策、監(jiān)督和制約機(jī)制，建立起官員、專家與公眾共同發(fā)揮作用的機(jī)制。要充分發(fā)揮公眾的作用，就要建立開放的公眾參與制度和一個(gè)互動(dòng)的城市規(guī)劃體系，政府管理者要以更加開放的心態(tài)和方式與社會上的各個(gè)團(tuán)體合作，利用規(guī)劃展覽，市民咨詢的方式征求市民的意見，并將合理的意見在方案修改中體現(xiàn)出來，這才是城市規(guī)劃正真需要的東西。

5.2.2 從技術(shù)工具到公共政策

“公共政策過程本質(zhì)是一個(gè)政治過程，是各種社會主體運(yùn)用其所掌握的政治資源，表達(dá)其利益要求和愿望，影響政府決策，以在最后的政策結(jié)果中，使自己的利益偏好得到優(yōu)先照顧，實(shí)現(xiàn)自我利益最大化的過程；是政府決策者運(yùn)用其所掌握的政治權(quán)力，對各種社會利益需求進(jìn)行折衷和平衡，進(jìn)行社會價(jià)值權(quán)威性分配的過程”。單純的物質(zhì)規(guī)劃高度依賴于先進(jìn)的技術(shù)手段，而當(dāng)城市規(guī)劃突破物質(zhì)規(guī)劃的藩籬，融合了技術(shù)、目的、價(jià)值等因素的以后就成為一項(xiàng)具有廣泛社會關(guān)聯(lián)性的政府職能和事業(yè)。所以，城市規(guī)劃已經(jīng)不再僅僅是技術(shù)工作，而是要逐漸向公共政策手段過渡，承擔(dān)起調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系、化解社會矛盾的職能。

結(jié)語：

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市規(guī)劃并不是一項(xiàng)單一的技術(shù)性規(guī)劃活動(dòng)。有學(xué)者指出，“我們的城市在經(jīng)歷了住房、交通、環(huán)境等幾大難題之后，下一個(gè)難題將是城市的社會問題”。因而，社會公正問題以及公民參與問題在城市規(guī)劃中顯得日益重要，并且成為現(xiàn)代城市規(guī)劃不可缺少的重要組成部分。這其中，政府的角色和功能要及時(shí)地適應(yīng)這一變化。政府合理地、有效地和公正地創(chuàng)造有序的城市生活空間環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會政治經(jīng)濟(jì)的決策及實(shí)現(xiàn)這種意志的法律法規(guī)和管理體制，同時(shí)也包括實(shí)現(xiàn)這種意志的工程技術(shù)、生態(tài)保護(hù)、文化傳統(tǒng)保護(hù)和空間美學(xué)設(shè)計(jì)，以指導(dǎo)城市空間的和諧發(fā)展，滿足社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的需要。

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指導(dǎo)教師：周劍云

學(xué)生：賀奇（建筑設(shè)計(jì)及其理論）

學(xué)號：200620101983

2007-4-5

第二篇：政府職能轉(zhuǎn)變

對南京轉(zhuǎn)變政府職能的幾點(diǎn)思考

政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移與變化。政府職能轉(zhuǎn)變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。

30多年來，市場化改革不僅使原來高度集中僵化的經(jīng)濟(jì)體制格局發(fā)生了明顯的甚至帶根本性的變化，而且保持了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是，中國在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，仍然存在著許多問題，其中加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府效率至關(guān)重要。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的必要性和迫切性

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大內(nèi)需、保障民生的重大變革時(shí)期，國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，對我國行政體制改革提出了一系列新的要求和挑戰(zhàn)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能成為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢的重要任務(wù)。

首先，政府干預(yù)企業(yè)的現(xiàn)狀還沒有完全改觀。目前比較普遍的情況是，企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)雖然多數(shù)得到了落實(shí)，但普遍到位不足，眾多的政府主管部門仍然在或明或暗地侵犯著企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。通過翻牌公司繼續(xù)掌握企業(yè)的經(jīng)營權(quán)是一種典型的表現(xiàn)，而通過項(xiàng)目審批，能源、運(yùn)輸和重要物資的分配，以及人事任命等方面進(jìn)行的直接或間接干預(yù)，將政府部門的意志強(qiáng)加給企業(yè)的現(xiàn)象仍沒有清除。長期以來形成的“政府管企業(yè)，企業(yè)管社會”的局面改變不大，企業(yè)的社會負(fù)擔(dān)仍然較重。

其次，政府管理經(jīng)濟(jì)的行為不規(guī)范。這至少表現(xiàn)在三個(gè)方面：政府的職能不規(guī)范，不該管的事仍在管，該管的沒有管好，政府效率仍較低；政府的權(quán)力不規(guī)范，如前所說仍在干預(yù)企業(yè)的自主權(quán)；政府的責(zé)任和義務(wù)不規(guī)范。目前，我國政府承擔(dān)了許多本不應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，如社會就業(yè)、企業(yè)破產(chǎn)等。不必要的責(zé)任義務(wù)過多，加重了政府的負(fù)擔(dān)，影響了政府的效率。

第三，政府機(jī)構(gòu)改革還不盡人意。行政機(jī)構(gòu)臃腫膨脹是目前轉(zhuǎn)變政府職能的一大疾患，并引發(fā)了管理效率低下、行政經(jīng)費(fèi)高漲、行政職能交叉、行政指令紊亂等現(xiàn)象，還造成了人浮于事、官僚主義和行政干預(yù)過多等結(jié)果，嚴(yán)重阻礙了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換和建立新體制的進(jìn)程。在一定程度上，行政機(jī)構(gòu)臃腫和膨脹是轉(zhuǎn)變政府職能的嚴(yán)重阻礙。

因此，從目前狀況來看，中國要使改革繼續(xù)深入下去，建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，從根本上改變政府職能轉(zhuǎn)變滯后的問題。而南京政府對此做出了一些有益的嘗試。

二、南京市轉(zhuǎn)變政府職能的有益探索

近年來，南京市委、市政府對轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新高度重視，在新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)大部制改革背景下，以創(chuàng)新體制機(jī)制為重點(diǎn)，加快改革步伐，努力建設(shè)依法治理、務(wù)實(shí)勤政、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、清正廉潔的政府，取得了積極成效。改革主要包括以下六個(gè)部分：

一是大力推行政府機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)中央和省的統(tǒng)一部署，本著突出重點(diǎn)、上下銜接、因地制宜、平穩(wěn)推進(jìn)的原則，做好機(jī)構(gòu)改革工作。機(jī)構(gòu)改革突出建設(shè)責(zé)任政府的目標(biāo)，明確政府各部門促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的責(zé)任，嚴(yán)格按照中央和省的部署及職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制要求，整合職能相近部門，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。本次南京市政府機(jī)構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共26個(gè)，實(shí)際減少9個(gè)局級機(jī)構(gòu)，增設(shè)了市行政服務(wù)大廳。市政府部門由原來的42個(gè)減少到38個(gè)，同時(shí)還積極推進(jìn)區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)、鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革。

二是著力改革行政審批制度。按照機(jī)構(gòu)改革后重新確定的職能，調(diào)整確認(rèn)權(quán)力事項(xiàng)，對市政府部門的2899項(xiàng)行政權(quán)力、區(qū)縣政府及其部門的1.4萬項(xiàng)行政權(quán)力，逐項(xiàng)進(jìn)行了主體、事項(xiàng)、流程的確認(rèn)及轉(zhuǎn)移行使，重新編制外部流程、內(nèi)部流程，細(xì)化行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)。經(jīng)過清理，市級權(quán)力事項(xiàng)減少為2113 項(xiàng)，減少27%。進(jìn)一步完善了網(wǎng)上動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

三是及時(shí)清理規(guī)章與規(guī)范性文件。機(jī)構(gòu)改革后，南京市根據(jù)國家、省要求，在市區(qū)兩級開展文件清理。納入市級清理的規(guī)章97件、規(guī)范性文件407件。經(jīng)清理廢止111件，占文件總數(shù)的22%；修改95件，占保留文件總數(shù)的24%，清理結(jié)果經(jīng)市政府常務(wù)會議審議通過向社會正式公布。

四是著力保障和改善民生。通過在民生重點(diǎn)領(lǐng)域推行各項(xiàng)積極有效的政策，著力解決民生熱點(diǎn)問題。如，繼續(xù)降低民間資本準(zhǔn)入門檻，放寬市民創(chuàng)業(yè)的注冊資本、經(jīng)營范圍核準(zhǔn)、投資者出資方式和經(jīng)營場所限制；穩(wěn)步提高社會保障水平，強(qiáng)化社會保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳，社?？偭吭鲩L10%以上；實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)全覆蓋，推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與國家和省政策的對接，提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；加大住房保障力度，按計(jì)劃開工建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、中低價(jià)商品房、租賃房和人才公寓。

五是不斷完善政府信息公開機(jī)制。政府重大行政決策通過網(wǎng)絡(luò)、媒體公開。2010年舉辦政府新聞發(fā)布會61場，市政府網(wǎng)站發(fā)布信息69241條，市政府部門發(fā)布信息11803條，區(qū)縣政府發(fā)布信息4966條。年終政府工作接受服務(wù)對象的大檢閱和監(jiān)督，市政府質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、住建委等10個(gè)重點(diǎn)部門工作向服務(wù)對象述職，人民群眾走進(jìn)電視臺直播現(xiàn)場，與重點(diǎn)工作部門面對面交流。為進(jìn)一步方便群眾，提高行政效率，政府還與媒體聯(lián)動(dòng)開辟多個(gè)節(jié)目、專欄，開通了“12345”政府服務(wù)熱線。

六是著力加強(qiáng)法治政府建設(shè)。2010年8月，全國全省依法行政工作會議后，南京市研究制訂《南京市法治政府建設(shè)四年行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃以2014年承辦第二屆青奧會為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，用四年時(shí)間，把法治政府建設(shè)提高到一個(gè)新水平。同時(shí)，注重依法行政考核，每年根據(jù)法治政府建設(shè)的新要求，對市級機(jī)關(guān)和區(qū)縣政府的依法行政考核指標(biāo)體系進(jìn)行全面修改，不斷創(chuàng)新考核方式，調(diào)整考核體系，完善保障機(jī)制。在制度建設(shè)上，我們堅(jiān)持立法服務(wù)發(fā)展的導(dǎo)向，堅(jiān)持突出實(shí)現(xiàn)民意充分博弈，探索實(shí)施開放式、多元化的政府立法機(jī)制。在文件管理方面，以健全完善文件管理制度體系為重點(diǎn)，起草了《南京市規(guī)范性文件管理規(guī)定》，《南京市政府規(guī)章和規(guī)范性文件評估工作方案》制定了文件審查備案工作規(guī)范，積極推進(jìn)規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)。在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面，積極開展執(zhí)法規(guī)范化創(chuàng)優(yōu)活動(dòng)，突出強(qiáng)化行政執(zhí)法證件管理，探索制定《南京市行政執(zhí)法證件管理規(guī)定》和《南京市行政執(zhí)法協(xié)管人員管理辦法》，推進(jìn)市和區(qū)縣兩級政府建立特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員體系。在行政復(fù)議創(chuàng)新方面，南京市正積極啟動(dòng)集中行政復(fù)議權(quán)和行政復(fù)議委員會籌建工作。

三、南京市轉(zhuǎn)變政府職能中存在的問題

轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、提升城市綜合競爭力的重要基礎(chǔ)。多年來，南京市在積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但依然存在一些現(xiàn)實(shí)問題。

一是認(rèn)識上不夠到位。政府及其工作人員“官本位”思想依然存在，對轉(zhuǎn)變政府職能重要性認(rèn)識不足，致使政府職能轉(zhuǎn)變滯后，影響行政效率提高，同時(shí)產(chǎn)生腐敗。

二是部門職能交叉產(chǎn)生矛盾。南京市政府部門機(jī)構(gòu)改革，在精簡機(jī)構(gòu)和人員、減少行政審批等方面取得了顯著成效。但由于多方面原因，部門職責(zé)不清、職能交叉、重管理輕服務(wù)、政務(wù)公開缺乏力度等問題仍不同程度存在，有的甚至比較突出，也說明科學(xué)劃分政府、市場與社會的治理邊界在實(shí)踐中顯得猶為重要。

三是協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。政府與社會管理的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完全確立，社會自我管理、自我服務(wù)的功能還不健全，在一定程度上使政府無法脫離某些原本應(yīng)由社會自主管理的領(lǐng)域，嚴(yán)重制約了政府職能轉(zhuǎn)變的速度。

四是舊的管理模式未擺脫。由于傳統(tǒng)行政體制的慣性運(yùn)作，政企不分、政資不分、政事不分等現(xiàn)象還不同程度地存在。在具體操作過程中，對政府管理與社會管理的領(lǐng)域不能進(jìn)行科學(xué)明確的規(guī)范，因此實(shí)際上在很多領(lǐng)域依然沿用傳統(tǒng)的管理方式，影響職能轉(zhuǎn)變的效果。

五是政府部門權(quán)力配置不盡合理。政府職能履行需要制度體系、財(cái)力資源、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源等權(quán)力結(jié)構(gòu)合理配置的支撐。當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)變面臨的重要問題，是權(quán)力配置的不合理，因此以優(yōu)化權(quán)力配置促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，不斷推進(jìn)與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)改革，確立財(cái)政分權(quán)和公共產(chǎn)品分層供給的制度框架十分必要。

面對這些問題，南京從其實(shí)際出發(fā)，借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，整體推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。多年來，南京市以依法行政促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，取得了初步成效。根據(jù)《南京市法治政府四年行動(dòng)計(jì)劃》的要求，下一階段要在廣泛借鑒外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化行政體制改革，固化已有機(jī)構(gòu)改革的成果，進(jìn)一步理順行政職能，完善配套制度建設(shè)，整體推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的深化。

第三篇：政府職能轉(zhuǎn)變

約政府職能轉(zhuǎn)變的諸多客觀因素。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木債務(wù)沉重，財(cái)政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題一直是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的主要問題。機(jī)構(gòu)改革后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，債務(wù)問題進(jìn)一步凸顯，少則幾_t萬，多則幾百萬，有的甚至達(dá)到上千萬。農(nóng)業(yè)稅取消后，從現(xiàn)有蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際和地方財(cái)力來看。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)有不少困難，根本沒有能力解決這些債務(wù)。債務(wù)問題已經(jīng)成為制約蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政能力的一個(gè)嚴(yán)重問題二是部分縣鄉(xiāng)公務(wù)員隊(duì)伍和事業(yè)單位工作人員結(jié)構(gòu)不盡合理。機(jī)構(gòu)改革后．由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，科級干部重新安置和一般干部分流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇術(shù)普遍存在著行政空編缺崗問題，有的地方只能用事業(yè)單位的人員頂崗。另外，一些民族蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)民族十部缺乏，不利于工作的開展。與行政缺編相比，專業(yè)技術(shù)人員缺乏更加嚴(yán)重。由于在改革中有些專業(yè)技術(shù)人員在改革中競聘到別的崗位，有些享受政策提前離崗，而專業(yè)服務(wù)單位又受到編制和經(jīng)費(fèi)的限制．無法吸收大中專院校畢業(yè)生，各地普遍反映專業(yè)技術(shù)人員不足，甚至出現(xiàn)“懂行不在崗、在崗不懂行”現(xiàn)象．技術(shù)服務(wù)出現(xiàn)斷層。幾點(diǎn)對策與建議壤黲蔫菱

1、深化行政體制改革，理順政府職能關(guān)系。目前有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府的職能界定已經(jīng)明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置也基本合理。要真正落實(shí)政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，理順職能關(guān)系，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇術(shù)政府的行政生態(tài)環(huán)境。要切實(shí)理Ⅲ頁鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木與旗縣的關(guān)系．科學(xué)界定和明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木的權(quán)利和責(zé)任、事權(quán)和財(cái)權(quán)．進(jìn)一步規(guī)范和完善條塊管理體制和運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府組織的自主性：要加快縣級政府改革，推動(dòng)縣級政府自身的職能轉(zhuǎn)變，改變縣級政府工作方式，切實(shí)按照法規(guī)明確的上下職責(zé)推進(jìn)各項(xiàng)工作，保障蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法履行職能：要支持和推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)各類民間組織的發(fā)展，尤其是要大力扶持農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)合作類組織、社會服務(wù)類組織的發(fā)展，提高農(nóng)牧民組織化程度。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府職能轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

2、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新工作方式方法。面對改革后的新形勢，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念和工作作風(fēng)．盡快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能方式由指令型向指導(dǎo)型、由管理型向服務(wù)型、由行政推動(dòng)型向引導(dǎo)示范型、由指揮型向協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變。各地應(yīng)積極探索新的服務(wù)方式，進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式和方法，從制度上減少辦事程序和環(huán)節(jié)，方便群眾辦事，提高工作效率，為農(nóng)牧民提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，消滅服務(wù)盲區(qū)。

3、加大對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支持力度，積極化解蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，保障基層工作正常運(yùn)行。一定的財(cái)政能力是政府履行職能的基礎(chǔ)條件。也是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。應(yīng)根據(jù)“一級政府一級財(cái)政”和“財(cái)權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)”的原則．進(jìn)一步創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財(cái)稅管理體制．提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府的財(cái)政能力；要根據(jù)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木行政范圍擴(kuò)大、工作量加大和經(jīng)費(fèi)支出大幅度增加、辦公生活條件差的實(shí)際情況，科學(xué)地測算核定蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政需求，加大對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度．以保障蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行；同時(shí)，各級黨委、政府要充分認(rèn)識蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題久的不利影響．積極采取有力措施，推動(dòng)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的逐步有序化解。

4、加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，改善人員結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)。要統(tǒng)籌安排、合理調(diào)整旗縣政府機(jī)關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)人員．盡快解決因鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革人員向旗縣流動(dòng)而造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編、旗縣超編的問題，解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺員的問題。在基層干部隊(duì)伍的配置上要特別重視補(bǔ)充民族干部，以解決民族干部缺乏帶來的問題。同時(shí)，要加大對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓(xùn)力度，使他們轉(zhuǎn)變觀念、明確職責(zé)、提高技能、掌握方法，適應(yīng)新形勢下的工作需要。另外，要盡快補(bǔ)充一些大中專畢業(yè)生充實(shí)事業(yè)單位．以改善事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)，提高隊(duì)伍素質(zhì)．增強(qiáng)服務(wù)能力口

1、旗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木財(cái)政自我保障能力差

由于興安盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，雖有轉(zhuǎn)移支付資金的支撐，但只能保證低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，保了人員工資，卻沒有錢辦事，不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的需要，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革能否達(dá)到預(yù)期效果，還需要中央加大轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作，以緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

2、機(jī)構(gòu)改革人員分流難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木改革過程中人員分流成為第一大難事。其一因興安盟經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，觀念陳舊，分流人員很難找到出路，又不能簡單推出去不管，因此勢必造成財(cái)政供養(yǎng)人員過多，這更加劇了財(cái)政困難；其二是正是因?yàn)樨?cái)政困難，對分流人員無法進(jìn)行一次性補(bǔ)償，使被分流人員不愿意走，人名長期掛在花名冊上，拿著補(bǔ)助金，形成了慢性不治綜合癥。

3、鄉(xiāng)村集體債務(wù)化解難

雖然近年來各地想了很多辦法，但收效甚微，而大多數(shù)債務(wù)成為呆死賬，不靠外力無以化解。債務(wù)問題又是困擾各級干部群眾的一大難題，已經(jīng)影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定，嚴(yán)重?fù)p害了債權(quán)人的利益。

4、教育布局調(diào)整進(jìn)展緩慢

興安盟有些地區(qū)居住分散，交通不便，加上經(jīng)濟(jì)困難，基礎(chǔ)建設(shè)跟不上，一定程度上影響了撤校并點(diǎn)的進(jìn)程。已經(jīng)撤并的學(xué)校，由于都地處偏遠(yuǎn)，形成國有資產(chǎn)變現(xiàn)難，許多地區(qū)因缺少制度制約，造成了資產(chǎn)流失。

5、國有農(nóng)牧場改革相對滯后

在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，國有農(nóng)牧場為國家做出了貢獻(xiàn)，也因此欠下了歷史債務(wù)。目前的農(nóng)牧場仍然承擔(dān)著沉重的歷史包袱，步履蹣跚，如不加快改革勢必影響其今后的發(fā)展。針對以上問題，我認(rèn)為應(yīng)采取以下對策解決之：

第四篇：政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變

首先，推進(jìn)行政審批制度改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，但是還不完善。政府與企業(yè)、市場、社會的關(guān)系還沒有完全理順，政府還在管著許多不該管、管不了、也管不好的事。這些問題導(dǎo)致政府行政管理和社會資源配置的低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。解決這些問題的關(guān)鍵，在于適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和運(yùn)行特點(diǎn)，推進(jìn)行政審批制度改革，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)充滿活力、富有效率、健康運(yùn)行。

其次，推進(jìn)行政審批制度改革，是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。建設(shè)法治政府的核心是促進(jìn)各級政府依法行政，約束和規(guī)范行政權(quán)力，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效。推進(jìn)行政審批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求規(guī)范審批權(quán)和審批行為，有助于促進(jìn)法治政府建設(shè)。

第三，推進(jìn)行政審批制度改革，是提高政府行政能力的有效途徑。推進(jìn)行政審批制度改革，有助于促使各級政府樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與正確政績觀，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)與和諧社會建設(shè)全面發(fā)展;有助于提高各級政府工作人員運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的能力，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系;有助于正確處理中央與地方的關(guān)系，合理劃分經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理的權(quán)限和職責(zé)，在維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，更好地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方的積極性。

第四，推進(jìn)行政審批制度改革，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的根本舉措。推進(jìn)行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為，有利于建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有利于增強(qiáng)行政審批的透明度，便于公民、法人和其他社會組織對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的一項(xiàng)重大舉措。

行政審批制度的改革有力促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)了市場配置資源的基礎(chǔ)性作用;有力促進(jìn)了依法行政，進(jìn)一步規(guī)范了政府行為;有力促進(jìn)了政府管理創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)管理型向服務(wù)性轉(zhuǎn)變從而更好地釋放市場活力。

第五篇：轉(zhuǎn)變政府職能與[最終版]

轉(zhuǎn)變政府職能與

行政審批制度改革

轉(zhuǎn)變政府職能與行政審批制度改革 轉(zhuǎn)變政府職能與行政審批制度的改革 ●

政府職能轉(zhuǎn)變的意義和新一屆政府

主要采取的做法

●

如何在深化行政審批制度改革的基

礎(chǔ)上，依法全面正確履行政府職能。

●

全力協(xié)同推進(jìn)簡單政放權(quán)，放管結(jié)

合和優(yōu)化服務(wù)的問題。

轉(zhuǎn)變政府職能與行政審批制度的改革

一、政府職能轉(zhuǎn)變的意義和新一屆

政府主要采取的做法

內(nèi)容為：

1、了解政府職能轉(zhuǎn)變的意義及轉(zhuǎn)變的政府采取的主要做法。

2、如何在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，做到依法全面正確履行政府職

能。

3、在新的形式下，如何進(jìn)一步簡

單放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。

（一）理清政府及其部門間的職責(zé)界限

我們在梳理清單的過程中會遇到很多問題，會有很多職責(zé)邊界不清的地方。

建立權(quán)力清單制度，我們就要理清中央政府與地方各級政府及其各部門間的職責(zé)邊界的問。

（一）理清政府及其部門間的職責(zé)界限

所以我們指的權(quán)利清單不僅僅是“

一張寫著政府部門權(quán)力和責(zé)任的紙

”，而是要通過對權(quán)力邊界的界定，解決好權(quán)力配置問題。

政府與部門的職權(quán)關(guān)系

有些法律規(guī)定了政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系，如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了各級政府及其環(huán)保主管部門、政府其他有關(guān)部門在環(huán)保工作中的職權(quán)或責(zé)任，以及縣級以上環(huán)保主管部門責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施或經(jīng)政府批準(zhǔn)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰權(quán)。中央政府與地方政府的職權(quán)關(guān)系

地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作，但關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的事項(xiàng)，包括：外匯、金融、國家稅收等等，由中央政府管理。另外，跨行政區(qū)域的，包括：海洋、流域管理，外交國防等等，由中央政府管理。

中央政府與地方政府的職權(quán)關(guān)系

我們說的能夠下放的權(quán)利，都是指中央專屬權(quán)力之外的共同事項(xiàng)，包括教育、科技、文化、行政的分級管理等等。垂直管理機(jī)構(gòu)也要放到地方政府清單里，屬于另外一個(gè)系列，一定要區(qū)分開。

省級政府與市縣政府的職權(quán)關(guān)系

例如：行政審批、行政處罰（行政

處罰法規(guī)定，縣級以上行政機(jī)關(guān)都

可以行使行政處罰權(quán)。）

地方政府要做好上一級政府下放權(quán)

力的承接工作。另外，省一級政府

可以具體劃分地方各級政府的管理

權(quán)限。

省級政府與市縣政府的職權(quán)關(guān)系

市場監(jiān)管原則上由市縣政府負(fù)責(zé)；對于涉及本地區(qū)重大規(guī)劃布局、重要資源開發(fā)配置的項(xiàng)目，應(yīng)充分發(fā)揮省級部門在政策把握、技術(shù)力量等方面的優(yōu)勢；要將基層政府承接能力作為重要考慮因素，不宜簡單地“一放到底”

省級政府與市縣政府的職權(quán)關(guān)系

省級政府要制定本地區(qū)推行權(quán)力清單制度工作方案，省市縣政府要明確本級保留包括直接行使、委托下級行使、授權(quán)下級行使、共同職權(quán)以及由上級決定等事項(xiàng)另外，上級政府要加強(qiáng)對下級政府的指導(dǎo)和督促檢查。

◆ 除了要理清部門和部門之間、部門和政府之間、上級和下級之間、不同級之間的關(guān)系之外，還要把握好幾個(gè)問題。

繼承創(chuàng)新

我們現(xiàn)在所做的工作，都是在原來基礎(chǔ)上創(chuàng)新的。2005年國辦要求建立行政執(zhí)法責(zé)任制，更早的是邯鄲政府制定的市長責(zé)任權(quán)力清單，這些都是我們建立權(quán)力清單的探索過程和基礎(chǔ)。

繼承創(chuàng)新

推行政府權(quán)力清單制度，無先例可循，要大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，堅(jiān)持攻堅(jiān)克難，善于科學(xué)實(shí)施。

行政執(zhí)法責(zé)任制和權(quán)利清單的區(qū)別

根據(jù)《國務(wù)院法制辦就推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作相關(guān)問題答疑》，主要執(zhí)法職責(zé)分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)等部分。行政執(zhí)法責(zé)任制和權(quán)利清單的區(qū)別

清單實(shí)際上范圍應(yīng)更廣，不 限于行政執(zhí)法，而主要是行政職 權(quán)行使主體對外行使的影響相對 人權(quán)利義務(wù)的活動(dòng)或權(quán)力。

行政執(zhí)法責(zé)任制和權(quán)利清單的區(qū)別

理論上大致分為行政執(zhí)法、行政管理、指導(dǎo)服務(wù)和其他，包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政命令、行政補(bǔ)償、行政執(zhí)行、行政征用、行政征收、行政救助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政規(guī)劃、行政監(jiān)督等。

動(dòng)靜平衡

建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程 動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整 行政權(quán)力事項(xiàng)、優(yōu)化權(quán)力 運(yùn)行流程，根據(jù)機(jī)構(gòu)改 革和調(diào)整的情況，相應(yīng)調(diào) 整權(quán)力清單，及時(shí)在政府 網(wǎng)站等載體向社會公布，建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整和 長效管理機(jī)制

點(diǎn)面配合

要在完善行政審批權(quán)力清單制度基礎(chǔ)上推行政府及部門權(quán)力清單制度，梳理各級政府及部門的行政權(quán)，科學(xué)界定行政審批與其他行政職權(quán)，著力解決行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域社會反映強(qiáng)烈的突出問題

點(diǎn)面配合指導(dǎo)服務(wù)和其他行政職權(quán)的范圍和分類，規(guī)范行政裁量權(quán)，公開和優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程

條塊結(jié)合

條塊關(guān)系：國務(wù)院各部門跟省 級政府的關(guān)系

塊塊關(guān)系：各地方不同層級政 府之間的相互關(guān)系

塊條關(guān)系：地方政府和垂直管 理機(jī)構(gòu)的關(guān)系

條條關(guān)系：地方政府工作部門 和國務(wù)院主管部門的關(guān)系（有 業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系）

條塊結(jié)合目前國務(wù)院部門主要是推 行行政審批權(quán)力清單 地方政府主要是推行部門 權(quán)力清單

少數(shù)地方已推行政府權(quán)力 清單制度

◆按清單行權(quán)、履職與依法行政的關(guān)系

權(quán)力清單是政府職能轉(zhuǎn)變的體制創(chuàng)新也是依法行政的形式要求，但不能簡單將依法行政等同于依清單行政

上下聯(lián)動(dòng)

推行政府及部門權(quán)力清單制度，是政府的自我革命，改革內(nèi)生動(dòng)力不足，而且各地的分類、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一。地方政府要按照中央的要求，確定省級政府權(quán)力清單的分類標(biāo)準(zhǔn)，而且省級政府要加強(qiáng)對市縣級的指導(dǎo)。

◆要及時(shí)出臺中央關(guān)于推行地方政府及其工作部門權(quán)力清單制度的工作手冊，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃和分類指導(dǎo)

◆地方特別是省級在推行權(quán)力清單制度方面有一定的自主，可以加強(qiáng)對縣區(qū)工作的指導(dǎo)，明確本系統(tǒng)政府及部門權(quán)力事項(xiàng)的名稱、分類、依據(jù)、實(shí)施主體等口徑和標(biāo)準(zhǔn)，形成上下對應(yīng)、相互銜接的職權(quán)體系。事前控制與事后監(jiān)管關(guān)系 事前控制就是行政許可

一單兩表:首先確定，政府有哪 些權(quán)利；再確定政府有哪些職 責(zé)；再確立不依法行使權(quán)力，不依法履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)被問責(zé) 和追責(zé)的情形。三個(gè)內(nèi)容：

1、權(quán)利；

2、職責(zé)；

3、不依法履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)被問責(zé)和追責(zé)的情形。

例：行政許可既是權(quán)利又是責(zé)任，受理----審查----決定—--送達(dá)。通過核查材料、抽檢、實(shí)地檢查或定期檢驗(yàn)以及撤銷審批等法定方式和告知承諾、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等，履行監(jiān)管責(zé)任。

◆加強(qiáng)事后監(jiān)管，不能弱化作 為事前控制方式的行政許可

◆創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制：實(shí)行綜合監(jiān) 管和執(zhí)法，健全監(jiān)管制度

權(quán)力清單和責(zé)任清單的關(guān)系

按照權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必 有責(zé)的要求，建立權(quán)力清單，同時(shí)要建立責(zé)任清單。已 經(jīng)制定權(quán)力清單的，要盡快 制定責(zé)任清單；沒有建立權(quán) 利清單的，在建立權(quán)利清單 的同時(shí)，也要建立責(zé)任清單，盡量做到一單兩表。

浙江省成為全國最早公布省級部門責(zé)任清單（浙江模式）

四個(gè)方面：

一、部門的職責(zé)

二、相關(guān)部門的職責(zé)邊界

三、事中事后監(jiān)管

四、公共服務(wù)

安徽省公布省級部門責(zé) 任清單（安徽模式）

兩個(gè)方面：1.職責(zé) 2.追責(zé)情形

責(zé)任、內(nèi)涵、包括應(yīng)盡

職責(zé)、追責(zé)、問責(zé)情形

的層面

責(zé)任的范圍：包括應(yīng)盡職責(zé) 和追責(zé)情形兩個(gè)層面，逐一 厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責(zé) 任事項(xiàng)，明確責(zé)任主體和責(zé) 任范圍（如部門主要職責(zé)、對不依法行使權(quán)力和不依法 履行職責(zé)者的問責(zé)或追責(zé)情 形），建立責(zé)任清單，明確 責(zé)任主體

權(quán)力清單與負(fù)面清單

權(quán)力清單與負(fù)面清單

負(fù)面清單由國務(wù)院來制訂，地方政府需要調(diào)整，應(yīng)由省政府報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得擅自增減市場錄入負(fù)面清單的條目。具體事務(wù)由國家商務(wù)部來操作

三定規(guī)定與清單關(guān)系

“三定”規(guī)定是中央機(jī)構(gòu)委會編制辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對國務(wù)院所屬各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡稱

三定規(guī)定與清單關(guān)系 “三定”規(guī)定六個(gè)方面：

一、主要職責(zé)

二、職責(zé)調(diào)整

三、人員編制

四、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

五、其他事項(xiàng)

六、附則

三定規(guī)定與清單關(guān)系

三定規(guī)定是具有法定效力和規(guī)范體式的政策法規(guī)性文件。三定規(guī)定經(jīng)過國務(wù)院常委會通過，其效力相當(dāng)于行政法規(guī)。地級市以上的地方政府的三定規(guī)定，其效力相當(dāng)于規(guī)章。

三定規(guī)定

縣區(qū)以上的地方政府的三定規(guī)定，其效力相當(dāng)于規(guī)范性文件。2005年7月，國務(wù)院辦公廳《推行行政執(zhí)法責(zé)任制若干意見 》里指出，三定規(guī)定也是依法行政的依據(jù)之一?！?/p>

按照原商務(wù)部的文件，開發(fā)區(qū)管委會以及高新技 術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會等都 應(yīng)是政府的派出機(jī)構(gòu)。◆根據(jù)現(xiàn)有的國務(wù)院等部門 文件，開發(fā)區(qū)管委會是本 級政府的派出機(jī)構(gòu)。

開發(fā)區(qū)管委會的三種模式：

一、法律法規(guī)授權(quán)，又同時(shí)具有行政職權(quán)的準(zhǔn)政府的管委會體制

二、是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制

三、以企業(yè)為主體的開發(fā)體制