第一篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理轉(zhuǎn)型

府的本職是實(shí)施行政管理，管理社會(huì)公共事務(wù)。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等類型。本文從貫徹落實(shí)《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)研究機(jī)制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會(huì)成本控制。本文以《行政許可法》施行為中點(diǎn)，對(duì)該法施行前和施行以來行政管理的情況，進(jìn)行分析研究，提出轉(zhuǎn)變管理方式的建議。課題研究的部分內(nèi)容采用了比較的方法，有時(shí)涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，提高行政效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展為目標(biāo)，從機(jī)制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實(shí)施行政管理的根本目標(biāo)是控制社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進(jìn)行行政管理的主要手段。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實(shí)施行政許可配置社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源，管理社會(huì)公共事務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，國內(nèi)行政許可覆蓋社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域和角落，存在著設(shè)定主體多樣、項(xiàng)目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實(shí)施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會(huì)成本不斷增加，阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。第三，由于以往行政許可的設(shè)定和實(shí)施，缺乏有效監(jiān)督和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，行政許可權(quán)力化、利益化，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導(dǎo)型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨，向權(quán)力本位型方向發(fā)展，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機(jī)制和法定要求，片面強(qiáng)調(diào)行政許可，忽視對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務(wù)，遵守法律規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，因此，設(shè)定、實(shí)施行政許可，難以達(dá)到行政管理的“預(yù)測并控制風(fēng)險(xiǎn)，保障公共利益和公共安全”根本目標(biāo)，實(shí)效性削減，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國加入WTO，經(jīng)濟(jì)全球化，市場經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，融入國際經(jīng)濟(jì)主流的進(jìn)程進(jìn)一步加快，政府行政管理轉(zhuǎn)型已為大勢所趨，勢在必行。同時(shí)，我國法治進(jìn)程相應(yīng)加快，2004年3月國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會(huì)作出了執(zhí)政為民，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，依法行政，加快行政管理轉(zhuǎn)型，已成為法定義務(wù)、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實(shí)質(zhì)要義入手，研究政府應(yīng)該管哪些事，哪些事應(yīng)該還政于民，如何改進(jìn)行政管理方式，管好應(yīng)該管的事。正文

一、行政許可法對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進(jìn)行專項(xiàng)立法的唯中國獨(dú)有，成為我國法治進(jìn)程的里程碑，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的決心?！缎姓S可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權(quán)力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內(nèi)涵實(shí)質(zhì)一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進(jìn)一步制約了行政權(quán)力，明確政府轉(zhuǎn)變職能的要求，其相對(duì)更具科學(xué)、先進(jìn)性，更加深刻、明確，成為行政管理轉(zhuǎn)型制度化的標(biāo)志。雖然《行政許可法》立法調(diào)整范圍主要是行政許可制度，但它實(shí)際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求?！缎姓S可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉(zhuǎn)變職能，改變行政管理方式的法定導(dǎo)向、原則和具體要求，政府應(yīng)當(dāng)成為法治政府，從“家長”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匾谷恕保w現(xiàn)有限、公正、責(zé)任、透明、服務(wù)的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權(quán)為公。長期以來，由于監(jiān)督和責(zé)任的缺位，行政管理權(quán)力化、利益化，公權(quán)私化，設(shè)租尋租，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導(dǎo)型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強(qiáng)權(quán)、利益本位方向發(fā)展?！缎姓S可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導(dǎo)思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學(xué)發(fā)展觀，遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政，為公為民。

2、依法用權(quán)的要求。從法治角度講，政府必須依法行，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯(cuò)誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費(fèi)了政府經(jīng)費(fèi)1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預(yù)期判斷相差很遠(yuǎn)。東京大橋事件證明，對(duì)于一些重大事件如果缺乏事前的嚴(yán)密論證，可能會(huì)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強(qiáng)監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎(chǔ)上，日本于2002年4月頒布了《政策評(píng)價(jià)法》，強(qiáng)化了事前評(píng)價(jià)制度。所謂事先評(píng)價(jià)制度，就是事先確定一個(gè)目標(biāo)，然后制定措施為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)努力，這一過程就是政策評(píng)價(jià)。根據(jù)政策評(píng)價(jià)的要求，部門和公務(wù)員制定工作目標(biāo)和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個(gè)方面考慮。有關(guān)研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評(píng)價(jià)。政策評(píng)價(jià)必須聽取外部人員的意見，評(píng)價(jià)結(jié)果要公開，并要求反映到預(yù)算編制上。評(píng)價(jià)比較低的，要請專家評(píng)議以便進(jìn)一步明確政策。日本總務(wù)省設(shè)有行政評(píng)價(jià)局，負(fù)責(zé)調(diào)查中央機(jī)關(guān)日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行勸告或者提出建議。

2、電子招標(biāo)制度。電子招標(biāo)制度是將包括公共工程在內(nèi)的政府采購由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行招標(biāo)，從獲取信息、申請投標(biāo)到公布竟標(biāo)結(jié)果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標(biāo)，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕一些不公正現(xiàn)象。日本于2001年9月引進(jìn)了電子招標(biāo)制度。國大交通省是日本中央政府機(jī)構(gòu)中規(guī)模最大、權(quán)限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設(shè)項(xiàng)目中引進(jìn)了電子招標(biāo)，從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評(píng)估業(yè)務(wù)中的約4萬多項(xiàng)目實(shí)行電子招標(biāo)，并將于2010年度前在所有公共工程中采用電子招標(biāo)。公共工程以外的采購也采用了網(wǎng)絡(luò)公布和招標(biāo)的方法進(jìn)行。各省廳的采購計(jì)劃都是單獨(dú)公布目錄、自行進(jìn)行采購的，并從2000年6月起，改為在政府網(wǎng)頁上統(tǒng)一公布，任何企業(yè)和個(gè)人都可以自由檢索。而且，招標(biāo)資格的標(biāo)準(zhǔn)也統(tǒng)一了。企業(yè)只要通過某一省廳的招標(biāo)資格審查，就可以在任何時(shí)候參加任何一個(gè)省廳的招標(biāo)。

3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現(xiàn)行的法律和政令中規(guī)定了許多許可的內(nèi)容。根據(jù)日本總務(wù)廳發(fā)表的《1999年規(guī)制緩和自律書》的統(tǒng)計(jì)，中央所管的許可大約有11000項(xiàng)，其中法律規(guī)定的約有8100項(xiàng)，政令規(guī)定的約有400項(xiàng)，府省令、規(guī)則規(guī)定的約有2200項(xiàng)，其他約有380項(xiàng)。行政許可的目的是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，通過對(duì)公民和企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，防止自由放任給社會(huì)和公民帶來不利影響。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變化，一些行政許可失去了實(shí)際意義，成為阻礙資源有效分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙,削弱了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的活力。為此，20世紀(jì)90年代以來，日本開始進(jìn)行改革，著手對(duì)行政許可進(jìn)行清理。改革主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是盡量減少為經(jīng)濟(jì)目的設(shè)立的行政許可，將為社會(huì)目的而設(shè)立的許可控制在必要的和最小的范圍內(nèi)；二是由事前許可型向事后許可型轉(zhuǎn)變，由免許制向許可制過渡；三是許可的內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確、具體，能夠量化的盡可能量化，減少自動(dòng)裁量的因素，簡化審批程序，縮短審批時(shí)間；四是改進(jìn)許可的審批方法，充分發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)的作用。在強(qiáng)化企業(yè)自主檢查、自我約束機(jī)制的同時(shí)，對(duì)確需政府檢查的，在具體實(shí)施時(shí)也要充分發(fā)揮民間檢查機(jī)構(gòu)的作用；五是改革資格制度。對(duì)各種資格制度進(jìn)行清理，取消不必要的資格，同時(shí)對(duì)新設(shè)的資格要審查、把關(guān)。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績，國內(nèi)消費(fèi)和投資增加，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展也因此得到了一定促進(jìn)。我國借鑒歐美，尤其是日本行政許可的經(jīng)驗(yàn)做法，針對(duì)我國行政許可的情況，經(jīng)過一段時(shí)間的艱難探索，進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新，頒布了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法的頒布實(shí)施，無異于中國政府的一場“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念，改變現(xiàn)有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關(guān)系。行政許可法的頒布和實(shí)施，為依法行政建設(shè)法制社會(huì)、責(zé)任政府提供了有力的法律依據(jù)，使我國的行政許可發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

三、存在的問題和困擾目前，國家和地方貫徹實(shí)施《行政許可法》工作已經(jīng)深入開展，《行政許可法》的學(xué)習(xí)、宣傳力度加大，各級(jí)法規(guī)文件清理，行政許可、行政管理事項(xiàng)的清理，整合規(guī)范工作程序等工作初步完成，政務(wù)公開、加強(qiáng)事后監(jiān)管，配套制度建設(shè)等工作取得一定成效，同時(shí)，也存在一些問題和困擾，因而，貫徹落實(shí)《行政許可法》的要義，政府行政管理轉(zhuǎn)型依然任重道遠(yuǎn)：

1、思想觀念問題是行政管理轉(zhuǎn)型的障礙一是從管理者的角度看。主要表現(xiàn)為貫徹《行政許可法》，加速行政管理轉(zhuǎn)型的主動(dòng)性不強(qiáng)，思想觀念的轉(zhuǎn)變跟不上市場經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)形勢發(fā)展。長期傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的意識(shí)是：政府強(qiáng)制、本位型管理，權(quán)力無限，責(zé)任有限。這樣的意識(shí)主導(dǎo)的“管理就是審批，審批就是權(quán)力”的觀念仍然存在，把許可和監(jiān)管作為權(quán)力、地位、利益的來源，權(quán)威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權(quán)力，因此不可能真正從轉(zhuǎn)變職能，以民為本、執(zhí)政為民、責(zé)任政府、行政服務(wù)、依法行政的高度，認(rèn)識(shí)貫徹《行政許可法》，行政管理轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)和意義，表現(xiàn)出推一下、動(dòng)一下的被動(dòng)應(yīng)付。二是從管理相對(duì)人角度看。一部分市場主體仍然留念政府行政許可的管理方式，并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉(zhuǎn)型，因?yàn)?，利用其與許可部門、經(jīng)辦人員的長期交往所形成的良好、固定的人際關(guān)系、利益鏈條，獲取許可的難度小、比例高的“優(yōu)勢”，可以達(dá)到壓制、排擠競爭對(duì)手，最大限度地獲取市場份額，保障自身利益的目的。 

四、貫徹行政許可法，推進(jìn)行政管理轉(zhuǎn)型的思考和建議針對(duì)行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點(diǎn)建議，旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責(zé)任、權(quán)力”共同體的意識(shí)。&nsp;加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會(huì)精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳教育活動(dòng)。以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員為重點(diǎn)，普及到黨政機(jī)關(guān)全體工作人員、各類行政管理相對(duì)人，改變以往學(xué)習(xí)教育重形式、輕實(shí)效的做法，以講求實(shí)效、領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)、學(xué)以致用為本，采用各種載體的有獎(jiǎng)知識(shí)競賽等利益性方式，使學(xué)教對(duì)象在學(xué)法中獲得物質(zhì)利益；采用專題培訓(xùn)、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)教育，并與干部考核掛鉤。通過有實(shí)效的學(xué)教，推動(dòng)觀念轉(zhuǎn)變，樹立“權(quán)責(zé)”意識(shí)，提高法治素養(yǎng)。

2、強(qiáng)化行政立法保障。進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，在保證原則性的同時(shí)，增強(qiáng)可操作性，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意“細(xì)化、延伸”的空間，最大限度地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法即可操作。一是調(diào)整立法思路。在立法內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)盡可能減少行政許可事項(xiàng)設(shè)定，降低社會(huì)成本和行政成本；設(shè)置行政許可的，就應(yīng)當(dāng)依照行政許可法規(guī)定，明確許可實(shí)施的各項(xiàng)要素；二是加強(qiáng)監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施，并對(duì)管理相對(duì)人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務(wù)、履行的法定義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，明確其法律責(zé)任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴(kuò)大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn)，并探索對(duì)違法行為實(shí)行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；四是明確執(zhí)法關(guān)系。對(duì)于上級(jí)部門難以自行實(shí)施完成許可、處罰執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)在立法中明確可委托下級(jí)機(jī)關(guān)或符合法定條件組織，實(shí)施許可、處罰等執(zhí)法，或委托實(shí)施行政許可受理初審、行政處罰調(diào)查取證等某個(gè)或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法，為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。

3、創(chuàng)新市場監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場和行業(yè)自治自律作用，同時(shí)對(duì)于法定行政執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法履行，并著力于執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，提高行政執(zhí)法效能。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設(shè)定行政許可、征收、強(qiáng)制措施及管理相對(duì)人義務(wù)，并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求，然后再進(jìn)行行政執(zhí)法，作出具體行政行為。隨著市場經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展，這一模式的適應(yīng)性減弱，需要轉(zhuǎn)變。“行政合同”模式的內(nèi)涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個(gè)體規(guī)范、合同義務(wù)；行政管理相對(duì)人需從事特定活動(dòng)，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、條件、要求以及管理相對(duì)人的義務(wù)和責(zé)任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務(wù)和責(zé)任，合同當(dāng)事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動(dòng)、行使權(quán)利、獲得利益，并履行約定義務(wù)；合同當(dāng)事人不履行約定義務(wù)的，依法按合同追究違約責(zé)任，以達(dá)到行政管理的目的。二是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應(yīng)對(duì)市場主體違法行為的查處。政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，施行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，增加違法行為線索，執(zhí)法效能。應(yīng)當(dāng)利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵(lì)其監(jiān)督舉報(bào)競爭對(duì)手的違法違規(guī)行為；充分鼓勵(lì)利害關(guān)系人，監(jiān)督舉報(bào)侵害其合法利益的違法行為；充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，監(jiān)督舉報(bào)各類違法違規(guī)行為。對(duì)于違法行為的舉報(bào)線索政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并調(diào)查處理，并對(duì)有效線索舉報(bào)人予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會(huì)監(jiān)督效能不高，執(zhí)法信息不暢，監(jiān)督缺乏參照和依據(jù)，是一重要原因。因此，政府應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺(tái)，定期或不定期地公布行政許可決定、有關(guān)管理相對(duì)人履行法定義務(wù)情況等良性信息，同時(shí)公布管理相對(duì)人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息，包括未經(jīng)法定許可、違法進(jìn)行活動(dòng)、逃欠法定稅費(fèi)、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務(wù)行為，并進(jìn)行公開譴責(zé)。通過及時(shí)披露行政執(zhí)法公共信息，為社會(huì)監(jiān)督市場主體行為創(chuàng)造條件。

4、加強(qiáng)政府執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度建設(shè)。人的觀念和意識(shí)轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度，加強(qiáng)對(duì)行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個(gè)環(huán)節(jié)、崗位行使權(quán)力進(jìn)行制約，對(duì)履行職責(zé)的程序規(guī)范性、時(shí)效性和辦理意見的合法真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。一是科學(xué)調(diào)整崗位設(shè)置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設(shè)置，改為“并聯(lián)式”設(shè)置，變封閉運(yùn)行為開放運(yùn)行，形成上游環(huán)節(jié)對(duì)下游環(huán)節(jié)的復(fù)核，各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡，分散權(quán)力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法人員履行職責(zé)情況進(jìn)

行不定期的抽查，并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員年度考核，行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先，考核應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)懲掛鉤，并實(shí)行“違法行為一票否決”；三是落實(shí)“過錯(cuò)責(zé)任追究制度”。沒有制度應(yīng)盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)查處不依法履行職責(zé)、違法執(zhí)法行為，追究責(zé)任，落實(shí)到位，體現(xiàn)“權(quán)力責(zé)任”對(duì)等原則。同時(shí)政府要對(duì)這項(xiàng)制度的執(zhí)行落實(shí)情況、查處追究情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上要探索建立行政執(zhí)法“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)”制度，把住關(guān)鍵一環(huán)；四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結(jié)合政府防治腐敗廉政體系建設(shè)，建立輪崗制度，行政執(zhí)法工作人員應(yīng)當(dāng)定期輪換，并結(jié)合實(shí)際對(duì)執(zhí)法崗位性質(zhì)、職權(quán)大小、重要程度進(jìn)行研究、分類，分別規(guī)定相應(yīng)、科學(xué)的輪崗期限，避免執(zhí)法崗位，特別是關(guān)鍵崗位人員“掌權(quán)”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創(chuàng)新。一是調(diào)整現(xiàn)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法體系。不能片面理解相對(duì)集中處罰權(quán)就是集中到一個(gè)部門、一支隊(duì)伍執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)在考慮執(zhí)法效能的同時(shí)，考慮減少當(dāng)事人損失，降低社會(huì)成本。行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高，行業(yè)主管部門對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)各關(guān)聯(lián)行業(yè)的情況相對(duì)熟悉，與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作，基礎(chǔ)相對(duì)較好，因此，按行業(yè)系統(tǒng)實(shí)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法不僅是可行的，也是科學(xué)的。二是加快稅費(fèi)體制和財(cái)政體制改革。將缺乏法定強(qiáng)制保障的行政規(guī)費(fèi)改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財(cái)政體系，在實(shí)行收支兩條線的同時(shí)，相應(yīng)增加行政經(jīng)費(fèi)，并確保滿足行政執(zhí)法實(shí)際需求，予以充分保障。三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)行政執(zhí)法工作任務(wù)，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責(zé)任務(wù)，相應(yīng)增加執(zhí)法檢查人員編制，并增加、改善執(zhí)法裝備，加強(qiáng)硬件保障。四是加快行業(yè)協(xié)會(huì)清理。行業(yè)協(xié)會(huì)要與政府徹底脫鉤，不再實(shí)施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項(xiàng)。要盡快轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會(huì)“二政府”，政府通過協(xié)會(huì)“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)的組建，不再直接參與行業(yè)協(xié)會(huì)的管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)由行業(yè)單位自行發(fā)起成立，自治自律，自行承擔(dān)責(zé)任，還行業(yè)協(xié)會(huì)以原本屬性，充分發(fā)揮中介組織的市場自律作用。

論政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理轉(zhuǎn)型(第6頁)一文由004km.cn搜集整理，版權(quán)歸作者所有,轉(zhuǎn)載請注明出處!

第二篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理轉(zhuǎn)型

府的本職是實(shí)施行政管理，管理社會(huì)公共事務(wù)。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等類型。本文從貫徹落實(shí)《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)研究機(jī)制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會(huì)成本控制。本文以《行政許可法》施行為中點(diǎn)，對(duì)該法施行前和施行以來行政管理的情況，進(jìn)行分析研究，提出轉(zhuǎn)變管理方式的建議。課題研究的部分內(nèi)容采用了比較的方法，有時(shí)涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，提高行政效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展為目標(biāo)，從機(jī)制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實(shí)施行政管理的根本目標(biāo)是控制社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進(jìn)行行政管理的主要手段。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實(shí)施行政許可配置社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源，管理社會(huì)公共事務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，國內(nèi)行政許可覆蓋社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域和角落，存在著設(shè)定主體多樣、項(xiàng)目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實(shí)施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會(huì)成本不斷增加，阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。第三，由于以往行政許可的設(shè)定和實(shí)施，缺乏有效監(jiān)督和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，行政許可權(quán)力化、利益化，成為權(quán)力資本、尋租資本、～溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導(dǎo)型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨，向權(quán)力本位型方向發(fā)展，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機(jī)制和法定要求，片面強(qiáng)調(diào)行政許可，忽視對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務(wù)，遵守法律規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，因此，設(shè)定、實(shí)施行政許可，難以達(dá)到行政管理的“預(yù)測并控制風(fēng)險(xiǎn)，保障公共利益和公共安全”根本目標(biāo)，實(shí)效性削減，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國加入WTO，經(jīng)濟(jì)全球化，市場經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，融入國際經(jīng)濟(jì)主流的進(jìn)程進(jìn)一步加快，政府行政管理轉(zhuǎn)型已為大勢所趨，勢在必行。同時(shí)，我國法治進(jìn)程相應(yīng)加快，2004年3月xx發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中共十六屆四中全會(huì)作出了執(zhí)政為民，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，依法行政，加快行政管理轉(zhuǎn)型，已成為法定義務(wù)、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實(shí)質(zhì)要義入手，研究政府應(yīng)該管哪些事，哪些事應(yīng)該還政于民，如何改進(jìn)行政管理方式，管好應(yīng)該管的事。正文

一、行政許可法對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進(jìn)行專項(xiàng)立法的唯中國獨(dú)有，成為我國法治進(jìn)程的里程碑，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的決心?！缎姓S可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權(quán)力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內(nèi)涵實(shí)質(zhì)一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進(jìn)一步制約了行政權(quán)力，明確政府轉(zhuǎn)變職能的要求，其相對(duì)更具科學(xué)、先進(jìn)性，更加深刻、明確，成為行政管理轉(zhuǎn)型制度化的標(biāo)志。雖然《行政許可法》立法調(diào)整范圍主要是行政許可制度，但它實(shí)際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求?！缎姓S可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉(zhuǎn)變職能，改變行政管理方式的法定導(dǎo)向、原則和具體要求，政府應(yīng)當(dāng)成為法治政府，從“家長”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匾谷恕保w現(xiàn)有限、公正、責(zé)任、透明、服務(wù)的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權(quán)為公。長期以來，由于監(jiān)督和責(zé)任的缺位，行政管理權(quán)力化、利益化，公權(quán)私化，設(shè)租尋租，成為權(quán)力資本、尋租資本、～溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導(dǎo)型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強(qiáng)權(quán)、利益本位方向發(fā)展。《行政許可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導(dǎo)思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學(xué)發(fā)展觀，遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政，為公為民。

2、依法用權(quán)的要求。從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權(quán)。一是堅(jiān)持行政權(quán)力只源自法律授權(quán)的行政法治原則，政府應(yīng)當(dāng)依照法律行使法律授予的職權(quán)，政府實(shí)施行政管理，法無規(guī)定不得為之，法定事項(xiàng)依法為之，規(guī)范用權(quán)；二是“依法”不僅是依照行政實(shí)體法規(guī)定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，還要依照行政程序法規(guī)定的程序，用權(quán)規(guī)范。以往行政立法對(duì)實(shí)體規(guī)范規(guī)定較多，管理程序的規(guī)定很少，政府實(shí)施行政管理重實(shí)體、輕程序。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許可》由于明確了行政違法的法律責(zé)任，其設(shè)定法定程序更具嚴(yán)肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實(shí)體規(guī)范和法定實(shí)施程序，依法行政的要求更高、更明確。

3、有限政府的要求。有限政府是法治進(jìn)程的必然。長期以來，我國立法實(shí)行的政府部門代起草和政府自行立法的機(jī)制，對(duì)立法行為缺乏制約和規(guī)范。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無限制地設(shè)定行政管理事項(xiàng)或范圍，政府自己立法、自己設(shè)權(quán)、自己執(zhí)行，政府管理的權(quán)力和范圍無限，責(zé)任和義務(wù)有限。一個(gè)無所不管的無限政府，必然抑制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?！缎姓S可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行，限制了政府立法權(quán)限范圍、行政管理事項(xiàng)和權(quán)限的設(shè)定范圍，規(guī)范了政府立法行為、規(guī)范了行政管理的事項(xiàng)和職權(quán)的設(shè)定程序，建立了行政許可評(píng)價(jià)制度，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約。按照《行政許可法》的精神，政府應(yīng)當(dāng)集中精力管好法律規(guī)定的管理事項(xiàng)，凡管理相對(duì)人能夠自主決定、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事務(wù)，政府不需要去管理，也不應(yīng)干預(yù)市場行為。

4、責(zé)任政府的要求。權(quán)利義務(wù)對(duì)等、權(quán)力責(zé)任對(duì)稱，是法治的基本要求，政府行使權(quán)力，實(shí)質(zhì)是履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。以往行政立法由于體制原因，注重政府權(quán)力、管理相對(duì)人義務(wù)的設(shè)置，而政府的義務(wù)、行政法律責(zé)任虛化，權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱，體現(xiàn)行政管理單極化、政府本位的思想。《行政許可法》的一大突破，就是樹立“權(quán)責(zé)”觀念，明確了政府的職責(zé)和責(zé)任，二是違法設(shè)定管理權(quán)力、行使權(quán)力，不依法履行法定監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；三是違法增加管理相對(duì)人義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；一是應(yīng)當(dāng)履行許可事項(xiàng)的后續(xù)監(jiān)督檢查職責(zé)；四是損害當(dāng)事人合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是誠信的政府?！缎姓S可法》為此確立了行政管理社會(huì)信賴保護(hù)原則，建立了合法生效許可不得撤銷制度，違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護(hù)公共利益撤銷許可對(duì)合法權(quán)益的損害賠償制度和補(bǔ)償制度等。責(zé)任政府、誠信政府的建設(shè)成為法定剛性要求。

5、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務(wù)公開、公開行政、執(zhí)法透明。以往行政管理的實(shí)施程序、辦事時(shí)限、法定標(biāo)準(zhǔn)和條件、對(duì)當(dāng)事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對(duì)人要知曉這些要素，甚至是管理機(jī)構(gòu)的地址、電話，都頗費(fèi)周折，辦事疲于往返，不堪反復(fù)，導(dǎo)致社會(huì)成本增加，行政效能低下，監(jiān)督政府行為更是無從談起。2000年起，部分地方政府陸續(xù)自發(fā)推進(jìn)行政審批制度改革和政務(wù)公開，由于觀念和體制方面的原因，未觸及根本?！缎姓S可法》等三部法律建立了 “公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應(yīng)當(dāng)依法公開聽證?！缎姓S可法》對(duì)行政許可公開的要求，也即對(duì)行政管理的要求，則更為具體：政府不得實(shí)施未公布法律依據(jù)的許可事項(xiàng)，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、數(shù)量、條件和標(biāo)準(zhǔn)、申請和提交材料、辦理時(shí)限、辦理地點(diǎn)、許可決定、監(jiān)督檢查記錄，并執(zhí)行“法定權(quán)利告知”制度。行政管理要素成為社會(huì)公共信息，政務(wù)公開和公開行政已成為法定制度。

6、服務(wù)型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務(wù)型政府，就是行政管理轉(zhuǎn)型，政府改變管理方式，以服務(wù)的方式進(jìn)行管理，并提高服務(wù)效率和質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)公共產(chǎn)品。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行的是以行為許可為主導(dǎo)的行政管理模式，其重事前許可，輕事后監(jiān)管。正是由于缺乏對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行被許可事項(xiàng)，履行法定義務(wù)的監(jiān)督檢查，且對(duì)當(dāng)事人從事活動(dòng)是否依法獲準(zhǔn)的監(jiān)督檢查不到位，反之又影響了行政許可的嚴(yán)肅性。實(shí)踐表明，到位到邊的事后監(jiān)管相對(duì)于行政許可的事前管理，更具實(shí)效。缺乏后續(xù)監(jiān)督檢查執(zhí)法的行政許可主導(dǎo)的行政管理只能是單向、低效的。任何服務(wù)必定是雙向性的，良好的服務(wù)必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡、統(tǒng)一、效能的原則以及事后監(jiān)管制度，行政管理轉(zhuǎn)型，提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，一是變政府單向管理為政府和社會(huì)雙向互動(dòng)；二是改變以“行政許可主導(dǎo)”為“事后監(jiān)管為主導(dǎo)”；三是按非歧視原則平等對(duì)待服務(wù)客體；四是自然開發(fā)和公共資源配置，要求采用招標(biāo)、拍賣等市場競爭方式；五是采用電信、電子數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)電文、互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段，推行電子服務(wù)；六是整合管理操作程序，相對(duì)集中或綜合實(shí)施，減少或聯(lián)合、集中程序環(huán)節(jié)，再加全面的政務(wù)公開，提高服務(wù)的便利性和效能。

二、國外行政許可情況世界各國非常重視行政許可的制定和實(shí)施,把行政許可的制定與實(shí)施作為發(fā)展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的重要工作來做。美國是世界上實(shí)施行政許可最早的國家，歐洲、日本等國大多借鑒美國的行政許可做法，尤其是日本二十多年來在行政許可領(lǐng)域有了長足的發(fā)展，非常值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。

1、行政許可制度。長期以來，日本對(duì)公務(wù)員的考核偏重了事后評(píng)價(jià)，如采取行政監(jiān)察、會(huì)計(jì)審計(jì)等事后監(jiān)察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策評(píng)價(jià)機(jī)制，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯(cuò)誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費(fèi)了政府經(jīng)費(fèi)1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預(yù)期判斷相差很遠(yuǎn)。東京大橋事件證明，對(duì)于一些重大事件如果缺乏事前的嚴(yán)密論證，可能會(huì)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強(qiáng)監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎(chǔ)上，日本于2002年4月頒布了《政策評(píng)價(jià)法》，強(qiáng)化了事前評(píng)價(jià)制度。所謂事先評(píng)價(jià)制度，就是事先確定一個(gè)目標(biāo)，然后制定措施為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)努力，這一過程就是政策評(píng)價(jià)。根據(jù)政策評(píng)價(jià)的要求，部門和公務(wù)員制定工作目標(biāo)和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個(gè)方面考慮。有關(guān)研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評(píng)價(jià)。政策評(píng)價(jià)必須聽取外部人員的意見，評(píng)價(jià)結(jié)果要公開，并要求反映到預(yù)算編制上。評(píng)價(jià)比較低的，要請專家評(píng)議以便進(jìn)一步明確政策。日本總務(wù)省設(shè)有行政評(píng)價(jià)局，負(fù)責(zé)調(diào)查中央機(jī)關(guān)日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行勸告或者提出建議。

2、電子招標(biāo)制度。電子招標(biāo)制度是將包括公共工程在內(nèi)的政府采購由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行招標(biāo)，從獲取信息、申請投標(biāo)到公布竟標(biāo)結(jié)果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標(biāo)，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕

許可法的規(guī)定作出書面決定、送達(dá)申請人等法定程序操作。三是行政管理的行為習(xí)慣延續(xù)性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監(jiān)督方式的管理，因此，一些行政管理部門和人員長期依賴并習(xí)慣于行政許可方式進(jìn)行執(zhí)法管理，并將“審批”與“管理”等同起來，而行政許可事項(xiàng)一旦被取消后，顯得茫然不知所措，對(duì)于行政管理轉(zhuǎn)型，事后監(jiān)督方式缺乏超前研究，使后續(xù)監(jiān)管措施滯后。四是法定行政許可依據(jù)的修訂滯后?！缎姓S可法》規(guī)定，法律、法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)明確許可條件、程序、申請材料等要求。而目前，有的設(shè)定行政許可的法律、法規(guī)，未規(guī)定許可條件、程序、申請材料，或者作原則規(guī)定，而且修訂工作滯后，一方面增加了行政許可依法實(shí)施的操作難度，另一方面給以細(xì)化為由，增加許可條件、材料、程序環(huán)節(jié)，留下了缺口。五是部門規(guī)范性文件制定需監(jiān)督規(guī)范。有的政府部門制定規(guī)范性文件仍有設(shè)定或變相設(shè)定行政許可事項(xiàng)、條件、材料、程序環(huán)節(jié)，以及增加管理相對(duì)人義務(wù)的現(xiàn)象，且時(shí)有變化調(diào)整，隨意性較大。這些規(guī)范性文件的制定基本上未按照規(guī)范程序進(jìn)行，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核和組織的論證。此外規(guī)范性文件的備案審查制度也存在缺陷，對(duì)違法的文件監(jiān)督審查和處理糾正不嚴(yán)格、不到位。六是關(guān)聯(lián)性行政許可事項(xiàng)的“并聯(lián)實(shí)施”難度較大。根據(jù)行政許可法規(guī)定，地方政府應(yīng)創(chuàng)造條件，實(shí)行關(guān)聯(lián)性行政許可事項(xiàng)聯(lián)合審批或綜合、集中辦理。目前，有的地方、系統(tǒng)初步實(shí)行了行政許可申請集中受理、集中回復(fù)，但仍不完全到位，同時(shí)，由于部門權(quán)力、利益本位意識(shí)的影響，有關(guān)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于聯(lián)合審批或綜合、集中辦理并不積極，這項(xiàng)制度的推行難度較大。七是行政過錯(cuò)責(zé)任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺(tái)了“行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度”，違法或過錯(cuò)行為模式及責(zé)任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規(guī)定，但因種種原因，執(zhí)行情況并不理想，行政許可、執(zhí)法監(jiān)管中的違法行為或過錯(cuò)行為得不到及時(shí)、有效得追究，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱。

4、管理體制上的問題和困擾一是“誰許可、誰監(jiān)督”的原則和相對(duì)集中處罰權(quán)的矛盾。目前，各地實(shí)行的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，一支隊(duì)伍綜合執(zhí)法的機(jī)制，在提高執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定和精神，實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)應(yīng)履行監(jiān)督檢查的職責(zé)，包括未經(jīng)許可的活動(dòng)和行政許可的內(nèi)容執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。兩者如何協(xié)調(diào)需要深入研究，特別是出現(xiàn)違法行為危害不大可以采取補(bǔ)辦許可手續(xù)等補(bǔ)救措施的情況下。二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾?！缎姓S可法》規(guī)定，行政許可的委托實(shí)施和受理初審要有規(guī)章以上法律依據(jù)。有的行政許可事項(xiàng)，上級(jí)部門要求或委托下級(jí)機(jī)關(guān)受理、初審管理事項(xiàng)的申請，但又沒有法定依據(jù)規(guī)定，而根據(jù)“下級(jí)服從上級(jí)”的組織原則，下級(jí)部門又不得不辦理。三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相應(yīng)的法定行政強(qiáng)制措施加以保障，以往實(shí)際操作上可以通過與行政許可掛鉤，作為許可要件審查把關(guān)，加以保障，但即便如此，管理相對(duì)人欠費(fèi)、逃費(fèi)現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，難以按標(biāo)準(zhǔn)足額征收。按照《行政許可法》要求，實(shí)施行政許可不得收費(fèi)（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得繼續(xù)采取，將更加難以保障。四是硬件保障不足與執(zhí)法職責(zé)任務(wù)的矛盾。以往很多行政機(jī)關(guān)依靠關(guān)聯(lián)收費(fèi)保障行政許可實(shí)施和監(jiān)管執(zhí)法工作。行政許可法施行后，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可不得收費(fèi)，同時(shí)監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)大增，現(xiàn)有行政經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法人員已難以應(yīng)對(duì)行政許可和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)要求，而另一方面，地方政府公共財(cái)政體系尚未建立，經(jīng)費(fèi)和人員又未相應(yīng)增加，行政許可實(shí)施和監(jiān)管執(zhí)法的硬件保障不足。

四、貫徹行政許可法，推進(jìn)行政管理轉(zhuǎn)型的思考和建議針對(duì)行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點(diǎn)建議，旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責(zé)任、權(quán)力”共同體的意識(shí)。加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會(huì)精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《xx全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳教育活動(dòng)。以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員為重點(diǎn)，普及到黨政機(jī)關(guān)全體工作人員、各類行政管理相對(duì)人，改變以往學(xué)習(xí)教育重形式、輕實(shí)效的做法，以講求實(shí)效、領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)、學(xué)以致用為本，采用各種載體的有獎(jiǎng)知識(shí)競賽等利益性方式，使學(xué)教對(duì)象在學(xué)法中獲得物質(zhì)利益；采用專題培訓(xùn)、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)教育，并與干部考核掛鉤。通過有實(shí)效的學(xué)教，推動(dòng)觀念轉(zhuǎn)變，樹立“權(quán)責(zé)”意識(shí)，提高法治素養(yǎng)。

2、強(qiáng)化行政立法保障。進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，在保證原則性的同時(shí)，增強(qiáng)可操作性，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意“細(xì)化、延伸”的空間，最大限度地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法即可操作。一是調(diào)整立法思路。在立法內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)盡可能減少行政許可事項(xiàng)設(shè)定，降低社會(huì)成本和行政成本；設(shè)置行政許可的，就應(yīng)當(dāng)依照行政許可法規(guī)定，明確許可實(shí)施的各項(xiàng)要素；二是加強(qiáng)監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施，并對(duì)管理相對(duì)人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務(wù)、履行的法定義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，明確其法律責(zé)任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴(kuò)大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn)，并探索對(duì)違法行為實(shí)行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；四是明確執(zhí)法關(guān)系。對(duì)于上級(jí)部門難以自行實(shí)施完成許可、處罰執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)在立法中明確可委托下級(jí)機(jī)關(guān)或符合法定條件組織，實(shí)施許可、處罰等執(zhí)法，或委托實(shí)施行政許可受理初審、行政處罰調(diào)查取證等某個(gè)或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法，為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。

3、創(chuàng)新市場監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場和行業(yè)自治自律作用，同時(shí)對(duì)于法定行政執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法履行，并著力于執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，提高行政執(zhí)法效能。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設(shè)定行政許可、征收、強(qiáng)制措施及管理相對(duì)人義務(wù)，并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求，然后再進(jìn)行行政執(zhí)法，作出具體行政行為。隨著市場經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展，這一模式的適應(yīng)性減弱，需要轉(zhuǎn)變。“行政合同”模式的內(nèi)涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個(gè)體規(guī)范、合同義務(wù)；行政管理相對(duì)人需從事特定活動(dòng)，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、條件、要求以及管理相對(duì)人的義務(wù)和責(zé)任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務(wù)和責(zé)任，合同當(dāng)事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動(dòng)、行使權(quán)利、獲得利益，并履行約定義務(wù)；合同當(dāng)事人不履行約定義務(wù)的，依法按合同追究違約責(zé)任，以達(dá)到行政管理的目的。二是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應(yīng)對(duì)市場主體違法行為的查處。政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，施行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，增加違法行為線索，執(zhí)法效能。應(yīng)當(dāng)利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵(lì)其監(jiān)督舉報(bào)競爭對(duì)手的違法違規(guī)行為；充分鼓勵(lì)利害關(guān)系人，監(jiān)督舉報(bào)侵害其合法利益的違法行為；充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，監(jiān)督舉報(bào)各類違法違規(guī)行為。對(duì)于違法行為的舉報(bào)線索政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并調(diào)查處理，并對(duì)有效線索舉報(bào)人予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會(huì)監(jiān)督效能不高，執(zhí)法信息不暢，監(jiān)督缺乏參照和依據(jù)，是一重要原因。因此，政府應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺(tái)，定期或不定期地公布行政許可決定、有關(guān)管理相對(duì)人履行法定義務(wù)情況等良性信息，同時(shí)公布管理相對(duì)人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息，包括未經(jīng)法定許可、違法進(jìn)行活動(dòng)、逃欠法定稅費(fèi)、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務(wù)行為，并進(jìn)行公開譴責(zé)。通過及時(shí)披露行政執(zhí)法公共信息，為社會(huì)監(jiān)督市場主體行為創(chuàng)造條件。

4、加強(qiáng)政府執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度建設(shè)。人的觀念和意識(shí)轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度，加強(qiáng)對(duì)行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個(gè)環(huán)節(jié)、崗位行使權(quán)力進(jìn)行制約，對(duì)履行職責(zé)的程序規(guī)范性、時(shí)效性和辦理意見的合法真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。一是科學(xué)調(diào)整崗位設(shè)置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設(shè)置，改為“并聯(lián)式”設(shè)置，變封閉運(yùn)行為開放運(yùn)行，形成上游環(huán)節(jié)對(duì)下游環(huán)節(jié)的復(fù)核，各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡，分散權(quán)力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法人員履行職責(zé)情況進(jìn)行不定期的抽查，并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員考核，行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先，考核應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)懲掛鉤，并實(shí)行“違法行為一票否決”；三是落實(shí)“過錯(cuò)責(zé)任追究制度”。沒有制度應(yīng)盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)查處不依法履行職責(zé)、違法執(zhí)法行為，追究責(zé)任，落實(shí)到位，體現(xiàn)“權(quán)力責(zé)任”對(duì)等原則。同時(shí)政府要對(duì)這項(xiàng)制度的執(zhí)行落實(shí)情況、查處追究情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上要探索建立行政執(zhí)法“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)”制度，把住關(guān)鍵一環(huán)；四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結(jié)合政府防治～廉政體系建設(shè)，建立輪崗制度，行政執(zhí)法工作人員應(yīng)當(dāng)定期輪換，并結(jié)合實(shí)際對(duì)執(zhí)法崗位性質(zhì)、職權(quán)大小、重要程度進(jìn)行研究、分類，分別規(guī)定相應(yīng)、科學(xué)的輪崗期限，避免執(zhí)法崗位，特別是關(guān)鍵崗位人員“掌權(quán)”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創(chuàng)新。一是調(diào)整現(xiàn)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法體系。不能片面理解相對(duì)集中處罰權(quán)就是集中到一個(gè)部門、一支隊(duì)伍執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)在考慮執(zhí)法效能的同時(shí)，考慮減少當(dāng)事人損失，降低社會(huì)成本。行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高，行業(yè)主管部門對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)各關(guān)聯(lián)行業(yè)的情況相對(duì)熟悉，與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作，基礎(chǔ)相對(duì)較好，因此，按行業(yè)系統(tǒng)實(shí)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法不僅是可行的，也是科學(xué)的。二是加快稅費(fèi)體制和財(cái)政體制改革。將缺乏法定強(qiáng)制保障的行政規(guī)費(fèi)改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財(cái)政體系，在實(shí)行收支兩條線的同時(shí)，相應(yīng)增加行政經(jīng)費(fèi)，并確保滿足行政執(zhí)法實(shí)際需求，予以充分保障。三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)行政執(zhí)法工作任務(wù)，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責(zé)任務(wù)，相應(yīng)增加執(zhí)法檢查人員編制，并增加、改善執(zhí)法裝備，加強(qiáng)硬件保障。四是加快行業(yè)協(xié)會(huì)清理。行業(yè)協(xié)會(huì)要與政府徹底脫鉤，不再實(shí)施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項(xiàng)。要盡快轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會(huì)“二政府”，政府通過協(xié)會(huì)“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)的組建，不再直接參與行業(yè)協(xié)會(huì)的管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)由行業(yè)單位自行發(fā)起成立，自治自律，自行承擔(dān)責(zé)任，還行業(yè)協(xié)會(huì)以原本屬性，充分發(fā)揮中介組織的市場自律作用。

第三篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理轉(zhuǎn)型

府的本職是實(shí)施行政管理，管理社會(huì)公共事務(wù)。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等類型。本文從貫徹落實(shí)《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)研究機(jī)制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會(huì)成本控

制。本文以《行政許可法》施行為中點(diǎn)，對(duì)該法施行前和施行以來行政管理的情況，進(jìn)行分析研究，提出轉(zhuǎn)變管理方式的建議。課題研究的部分內(nèi)容采用了比較的方法，有時(shí)涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，提高行政效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展為目標(biāo)，從機(jī)制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實(shí)施行政管理的根本目標(biāo)是控制社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進(jìn)行行政管理的主要手段。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實(shí)施行政許可配置社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源，管理社會(huì)公共事務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，國內(nèi)行政許可覆蓋社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域和角落，存在著設(shè)定主體多樣、項(xiàng)目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實(shí)施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會(huì)成本不斷增加，阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。第三，由于以往行政許可的設(shè)定和實(shí)施，缺乏有效監(jiān)督和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，行政許可權(quán)力化、利益化，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導(dǎo)型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨，向權(quán)力本位型方向發(fā)展，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機(jī)制和法定要求，片面強(qiáng)調(diào)行政許可，忽視對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務(wù)，遵守法律規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，因此，設(shè)定、實(shí)施行政許可，難以達(dá)到行政管理的“預(yù)測并控制風(fēng)險(xiǎn)，保障公共利益和公共安全”根本目標(biāo)，實(shí)效性削減，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國加入WTO，經(jīng)濟(jì)全球化，市場經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，融入國際經(jīng)濟(jì)主流的進(jìn)程進(jìn)一步加快，政府行政管理轉(zhuǎn)型已為大勢所趨，勢在必行。同時(shí)，我國法治進(jìn)程相應(yīng)加快，2004年3月國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中共十六屆四中全會(huì)作出了執(zhí)政為民，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，依法行政，加快行政管理轉(zhuǎn)型，已成為法定義務(wù)、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實(shí)質(zhì)要義入手，研究政府應(yīng)該管哪些事，哪些事應(yīng)該還政于民，如何改進(jìn)行政管理方式，管好應(yīng)該管的事。正文

一、行政許可法對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進(jìn)行專項(xiàng)立法的唯中國獨(dú)有，成為我國法治進(jìn)程的里程碑，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的決心。《行政許可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權(quán)力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內(nèi)涵實(shí)質(zhì)一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進(jìn)一步制約了行政權(quán)力，明確政府轉(zhuǎn)變職能的要求，其相對(duì)更具科學(xué)、先進(jìn)性，更加深刻、明確，成為行政管理轉(zhuǎn)型制度化的標(biāo)志。雖然《行政許可法》立法調(diào)整范圍主要是行政許可制度，但它實(shí)際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求?！缎姓S可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉(zhuǎn)變職能，改變行政管理方式的法定導(dǎo)向、原則和具體要求，政府應(yīng)當(dāng)成為法治政府，從“家長”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匾谷恕?，體現(xiàn)有限、公正、責(zé)任、透明、服務(wù)的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權(quán)為公。長期以來，由于監(jiān)督和責(zé)任的缺位，行政管理權(quán)力化、利益化，公權(quán)私化，設(shè)租尋租，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導(dǎo)型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強(qiáng)權(quán)、利益本位方向發(fā)展?！缎姓S可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導(dǎo)思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學(xué)發(fā)展觀，遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政，為公為民。

2、依法用權(quán)的要求。從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權(quán)。一是堅(jiān)持行政權(quán)力只源自法律授權(quán)的行政法治原則，政府應(yīng)當(dāng)依照法律行使法律授予的職權(quán)，政府實(shí)施行政管理，法無規(guī)定不得為之，法定事項(xiàng)依法為之，規(guī)范用權(quán)；

二是“依法”不僅是依照行政實(shí)體法規(guī)定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，還要依照行政程序法規(guī)定的程序，用權(quán)規(guī)范。以往行政立法對(duì)實(shí)體規(guī)范規(guī)定較多，管理程序的規(guī)定很少，政府實(shí)施行政管理重實(shí)體、輕程序。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許

可》由于明確了行政違法的法律責(zé)任，其設(shè)定法定程序更具嚴(yán)肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實(shí)體規(guī)范和法定實(shí)施程序，依法行政的要求更高、更明確。

3、有限政府的要求。有限政府是法治進(jìn)程的必然。長期以來，我國立法實(shí)行的政府部門代起草和政府自行立法的機(jī)制，對(duì)立法行為缺乏制約和規(guī)范。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無限制地設(shè)定行政管理事項(xiàng)或范圍，政府自己立法、自己設(shè)權(quán)、自己執(zhí)行，政府管理的權(quán)力和范圍無限，責(zé)任和義務(wù)有限。一個(gè)無所不管的無限政府，必然抑制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。《行政許可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行，限制了政府立法權(quán)限范圍、行政管理事項(xiàng)和權(quán)限的設(shè)定范圍，規(guī)范了政府立法行為、規(guī)范了行政管理的事項(xiàng)和職權(quán)的設(shè)定程序，建立了行政許可評(píng)價(jià)制度，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約。按照《行政許可法》的精神，政府應(yīng)當(dāng)集中精力管好法律規(guī)定的管理事項(xiàng)，凡管理相對(duì)人能夠自主決定、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事務(wù)，政府不需要去管理，也不應(yīng)干預(yù)市場行為。

4、責(zé)任政府的要求。權(quán)利義務(wù)對(duì)等、權(quán)力責(zé)任對(duì)稱，是法治的基本要求，政府行使權(quán)力，實(shí)質(zhì)是履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。以往行政立法由于體制原因，注重政府權(quán)力、管理相對(duì)人義務(wù)的設(shè)置，而政府的義務(wù)、行政法律責(zé)任虛化，權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱，體現(xiàn)行政管理單極化、政府本位的思想。《行政許可法》的一大突破，就是樹立“權(quán)責(zé)”觀念，明確了政府的職責(zé)和責(zé)任，二是違法設(shè)定管理權(quán)力、行使權(quán)力，不依法履行法定監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；三是違法增加管理相對(duì)人義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；一是應(yīng)當(dāng)履行許可事項(xiàng)的后續(xù)監(jiān)督檢查職責(zé)；四是損害當(dāng)事人合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是誠信的政府。《行政許可法》為此確立了行政管理社會(huì)信賴保護(hù)原則，建立了合法生效許可不得撤銷制度，違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護(hù)公共利益撤銷許可對(duì)合法權(quán)益的損害賠償制度和補(bǔ)償制度等。責(zé)任政府、誠信政府的建設(shè)成為法定剛性要求。

5、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務(wù)公開、公開行政、執(zhí)法透明。以往行政管理的實(shí)施程序、辦事時(shí)限、法定標(biāo)準(zhǔn)和條件、對(duì)當(dāng)事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對(duì)人要知曉這些要素，甚至是管理機(jī)構(gòu)的地址、電話，都頗費(fèi)周折，辦事疲于往返，不堪反復(fù)，導(dǎo)致社會(huì)成本增加，行政效能低下，監(jiān)督政府行為更是無從談起。2000年起，部分地方政府陸續(xù)自發(fā)推進(jìn)行政審批制度改革和政務(wù)公開，由于觀念和體制方面的原因，未觸及根本。《行政許可法》等三部法律建立了“公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應(yīng)當(dāng)依法公開聽證?！缎姓S可法》對(duì)行政許可公開的要求，也即對(duì)行政管理的要求，則更為具體：政府不得實(shí)施未公布法律依據(jù)的許可事項(xiàng)，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、數(shù)量、條件和標(biāo)準(zhǔn)、申請和提交材料、辦理時(shí)限、辦理地點(diǎn)、許可決定、監(jiān)督檢查記錄，并執(zhí)行“法定權(quán)利告知”制度。行政管理要素成為社會(huì)公共信息，政務(wù)公開和公開行政已成為法定制度。

6、服務(wù)型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務(wù)型政府，就是行政管理轉(zhuǎn)型，政府改變管理方式，以服務(wù)的方式進(jìn)行管理，并提高服務(wù)效率和質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)公共產(chǎn)品。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行的是以行為許可為主導(dǎo)的行政管理模式，其重事前許可，輕事后監(jiān)管。正是由于缺乏對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行被許可事項(xiàng)，履行法定義務(wù)的監(jiān)督檢查，且對(duì)當(dāng)事人從事活動(dòng)是否依法獲準(zhǔn)的監(jiān)督檢查不到位，反之又影響了行政許可的嚴(yán)肅性。實(shí)踐表明，到位到邊的事后監(jiān)管相對(duì)于行政許可的事前管理，更具實(shí)效。缺乏后續(xù)監(jiān)督檢查執(zhí)法的行政許可主導(dǎo)的行政管理只能是單向、低效的。任何服務(wù)必定是雙向性的，良好的服務(wù)必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡、統(tǒng)一、效能的原則以及事后監(jiān)管制度，行政管理轉(zhuǎn)型，提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，一是變政府單向管理為政府和社會(huì)雙向互動(dòng)；二是改變以“行政許可主導(dǎo)”為“事后監(jiān)管為主導(dǎo)”；三是按非歧視原則平等對(duì)待服務(wù)客體；四是自然開發(fā)和公共資源配置，要求采用招標(biāo)、拍賣等市場競爭方式；五是采用電信、電子數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)電文、互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段，推行電子服務(wù)；六是整合管理操作程序，相對(duì)集中或綜合實(shí)施，減少或聯(lián)合、集中程序環(huán)節(jié)，再加全面的政務(wù)公開，提高服務(wù)的便利性和效能。

二、國外行政許可情況世界各國非常重視行政許可的制定和實(shí)施,把行政許可的制定與實(shí)施作為發(fā)展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的重要工作來做。美國是世界上實(shí)施行政許可最早的國家，歐洲、日本等國大多借鑒美國的行政許可做法，尤其是日本二十多年來在行政許可領(lǐng)域有了長足的發(fā)展，非常值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。

1、行政許可制度。長期以來，日本對(duì)公務(wù)員的考核偏重了事后評(píng)價(jià)，如采取行政監(jiān)察、會(huì)計(jì)審計(jì)等事后監(jiān)察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策評(píng)價(jià)機(jī)制，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯(cuò)誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費(fèi)了政府經(jīng)費(fèi)1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預(yù)期判斷相差很遠(yuǎn)。東京大橋事件證明，對(duì)于一些重大事件如果缺乏事前的嚴(yán)密論證，可能會(huì)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強(qiáng)監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎(chǔ)上，日本于2002年4月頒布了《政策評(píng)價(jià)法》，強(qiáng)化了事前評(píng)價(jià)制度。所謂事先評(píng)價(jià)制度，就是事先確定一個(gè)目標(biāo)，然后制定措施為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)努力，這一過程就是政策評(píng)價(jià)。根據(jù)政策評(píng)價(jià)的要求，部門和公務(wù)員制定工作目標(biāo)和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個(gè)方面考慮。有關(guān)研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評(píng)價(jià)。政策評(píng)價(jià)必須聽取外部人員的意見，評(píng)價(jià)結(jié)果要公開，并要求反映到預(yù)算編制上。評(píng)價(jià)比較低的，要請專家評(píng)議以便進(jìn)一步明確政策。日本總務(wù)省設(shè)有行政評(píng)價(jià)局，負(fù)責(zé)調(diào)查中央機(jī)關(guān)日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行勸告或者提出建議。

2、電子招標(biāo)制度。電子招標(biāo)制度是將包括公共工程在內(nèi)的政府采購由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行招標(biāo)，從獲取信息、申請投標(biāo)到公布竟標(biāo)結(jié)果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標(biāo)，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕一些不公正現(xiàn)象。日本于2001年9月引進(jìn)了電子招標(biāo)制度。國大交通省是日本中央政府機(jī)構(gòu)中規(guī)模最大、權(quán)限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設(shè)項(xiàng)目中引進(jìn)了電子招標(biāo)，從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評(píng)估業(yè)務(wù)中的約4萬多項(xiàng)目實(shí)行電子招標(biāo)，并將于2010前在所有公共工程中采用電子招標(biāo)。公共工程以外的采購也采用了網(wǎng)絡(luò)公布和招標(biāo)的方法進(jìn)行。各省廳的采購計(jì)劃都是單獨(dú)公布目錄、自行進(jìn)行采購的，并從2000年6月起，改為在政府網(wǎng)頁上統(tǒng)一公布，任何企業(yè)和個(gè)人都可以自由檢索。而且，招標(biāo)資格的標(biāo)準(zhǔn)也統(tǒng)一了。企業(yè)只要通過某一省廳的招標(biāo)資格審查，就可以在任何時(shí)候參加任何一個(gè)省廳的招標(biāo)。

3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現(xiàn)行的法律和政令中規(guī)定了許多許可的內(nèi)容。根據(jù)日本總務(wù)廳發(fā)表的《1999年規(guī)制緩和自律書》的統(tǒng)計(jì)，中央所管的許可大約有11000項(xiàng)，其中法律規(guī)定的約有8100項(xiàng)，政令規(guī)定的約有400項(xiàng)，府省令、規(guī)則規(guī)定的約有2200項(xiàng)，其他約有380項(xiàng)。行政許可的目的是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，通過對(duì)公民和企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，防止自由放任給社會(huì)和公民帶來不利影響。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變化，一些行政許可失去了實(shí)際意義，成為阻礙資源有效分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙,削弱了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的活力。為此，20世紀(jì)90年代以來，日本開始進(jìn)行改革，著手對(duì)行政許可進(jìn)行清理。改革主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是盡量減少為經(jīng)濟(jì)目的設(shè)立的行政許可，將為社會(huì)目的而設(shè)立的許可控制在必要的和最小的范圍內(nèi)；二是由事前許可型向事后許可型轉(zhuǎn)變，由免許制向許可制過渡；三是許可的內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確、具體，能夠量化的盡可能量化，減少自動(dòng)裁量的因素，簡化審批程序，縮短審批時(shí)間；四是改進(jìn)許可的審批方法，充分發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)的作用。在強(qiáng)化企業(yè)自主檢查、自我約束機(jī)制的同時(shí)，對(duì)確需政府檢查的，在具體實(shí)施時(shí)也要充分發(fā)揮民間檢查機(jī)構(gòu)的作用；五是改革資格制度。對(duì)各種資格制度進(jìn)行清理，取消不必要的資格，同時(shí)對(duì)新設(shè)的資格要審查、把關(guān)。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績，國內(nèi)消費(fèi)和投資增加，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展也因此得到了一定促進(jìn)。我國借鑒歐美，尤其是日本行政許可的經(jīng)驗(yàn)做法，針對(duì)我國行政許可的情況，經(jīng)過一段時(shí)間的艱難探索，進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新，頒布了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法的頒布實(shí)施，無異于中國政府的一場“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念，改變現(xiàn)有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關(guān)系。行政許可法的頒布和實(shí)施，為依法行政建設(shè)法制社會(huì)、責(zé)任政府提供了有力的法律依據(jù)，使我國的行政許可發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

三、存在的問題和困擾目前，國家和地方貫徹實(shí)施《行政許可法》工作已經(jīng)深入開展，《行政許可法》的學(xué)習(xí)、宣傳力度加大，各級(jí)法規(guī)文件清理，行政許可、行政管理事項(xiàng)的清理，整合規(guī)范工作程序等工作初步完成，政務(wù)公開、加強(qiáng)事后監(jiān)管，配套制度建設(shè)等工作取得一定成效，同時(shí)，也存在一些問題和困擾，因而，貫徹落實(shí)《行政許可法》的要義，政府行政管理轉(zhuǎn)型依然任重道遠(yuǎn)：

1、思想觀念問題是行政管理轉(zhuǎn)型的障礙一是從管理者的角度看。主要表現(xiàn)為貫徹《行政許可法》，加速行政管理轉(zhuǎn)型的主動(dòng)性不強(qiáng)，思想觀念的轉(zhuǎn)變跟不上市場經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)形勢發(fā)展。長期傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的意識(shí)是：政府強(qiáng)制、本位型管理，權(quán)力無限，責(zé)任有限。這樣的意識(shí)主導(dǎo)的“管理就是審批，審批就是權(quán)力”的觀念仍然存在，把許可和監(jiān)管作為權(quán)力、地位、利益的來源，權(quán)威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權(quán)力，因此不可能真正從轉(zhuǎn)變職能，以民為本、執(zhí)政為民、責(zé)任政府、行政服務(wù)、依法行政的高度，認(rèn)識(shí)貫徹《行政許可法》，行政管理轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)和意義，表現(xiàn)出推一下、動(dòng)一下的被動(dòng)應(yīng)付。二是從管理相對(duì)人角度看。一部分市場主體仍然留念政府行政許可的管理方式，并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉(zhuǎn)型，因?yàn)?，利用其與許可部門、經(jīng)辦人員的長期交往所形成的良好、固定的人際關(guān)系、利益鏈條，獲取許可的難度小、比例高的“優(yōu)勢”，可以達(dá)到壓制、排擠競爭對(duì)手，最大限度地獲取市場份額，保障自身利益的目的。

2、行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制不健全一是內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。目前，雖然政務(wù)公開已制度化、經(jīng)?；_的主要是行政許可和管理的依據(jù)、條件、申請材料、申請材料、時(shí)限等，而政府內(nèi)部相對(duì)封閉運(yùn)行，社會(huì)外部監(jiān)督條件不完備。同時(shí)，政府自身的內(nèi)部監(jiān)督、制約機(jī)制尚未健全，行政許可和管理工作自受理到?jīng)Q定，內(nèi)部運(yùn)行流程中各環(huán)節(jié)及崗位設(shè)置大多為“串聯(lián)式”，而非“并聯(lián)式”，難以相互監(jiān)督、制約，特別是當(dāng)行政許可和管理存在自由裁量空間和變量的，腐敗違法行為就有機(jī)可乘。二是外部監(jiān)督的實(shí)效性。受“官官相護(hù)”、“屈死不告官”等傳統(tǒng)觀念影響，以及非獨(dú)立司法制度、司法效能存在的問題影響，行政管理相對(duì)人，特別是長期進(jìn)行市場經(jīng)營的一些企業(yè)、組織，為了避免訴累及招致今后的阻礙，與政府部門、經(jīng)辦人員能長期友好相處，以期獲得各種長期“便利”，“以和為上”、“和氣生財(cái)”，而不愿或不敢對(duì)行政違法行為提出復(fù)議、行政訴訟，放棄監(jiān)督的權(quán)力，也使行政行為的司法監(jiān)督不到位。

3、貫徹《行政許可法》工作中存在的問題。一是執(zhí)行《行政許可法》還未完全到位。已被公布取消的行政許可事項(xiàng)還在實(shí)施審查的現(xiàn)象仍然存在；有些本屬行政管理的事項(xiàng)如備案等卻按許可方式實(shí)施；有些行政管理事項(xiàng)，在形式上未明文設(shè)許可，在實(shí)際操作中時(shí)有增設(shè)許可事項(xiàng)、許可條件、前置審核或?qū)⒐芾硪笈c法定許可事項(xiàng)掛鉤，加以前置的現(xiàn)象，“只做不說”，有的甚至已墨守成規(guī)。二是行政許可事項(xiàng)按法定程序規(guī)范操作還沒完全到位。由于時(shí)間等多方面的原因，有的許可事項(xiàng)未按許可法的規(guī)定作出書面決定、送達(dá)申請人等法定程序操作。三是行政管理的行為習(xí)慣延續(xù)性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監(jiān)督方式的管理，因此，一些行政管理部門和人員長期依賴并習(xí)慣于行政許可方式進(jìn)行執(zhí)法管理，并將“審批”與“管理”等同起來，而行政許可事項(xiàng)一旦被取消后，顯得茫然不知所措，對(duì)于行政管理轉(zhuǎn)型，事后監(jiān)督方式缺乏超前研究，使后續(xù)監(jiān)管措施滯后。四是法定行政許可依據(jù)的修訂滯后?！缎姓S可法》規(guī)定，法律、法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)明確許可條件、程序、申請材料等要求。而目前，有的設(shè)定行政許可的法律、法規(guī)，未規(guī)定許可條件、程序、申請材料，或者作原則規(guī)定，而且修訂工作滯后，一方面增加了行政許可依法實(shí)施的操作難度，另一方面給以細(xì)化為由，增加許可條件、材料、程序環(huán)節(jié)，留下了缺口。五是部門規(guī)范性文件制定需監(jiān)督規(guī)范。有的政府部門制定規(guī)范性文件仍有設(shè)定或變相設(shè)定行政許可事項(xiàng)、條件、材料、程序環(huán)節(jié)，以及增加管理相對(duì)人義務(wù)的現(xiàn)象，且時(shí)有變化調(diào)整，隨意性較大。這些規(guī)范性文件的制定基本上未按照規(guī)范程序進(jìn)行，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核和組織的論證。此外規(guī)范性文件的備案審查制度也存在缺陷，對(duì)違法的文件監(jiān)督審查和處理糾正不嚴(yán)格、不到位。六是關(guān)聯(lián)性行政許可事項(xiàng)的“并聯(lián)實(shí)施”難度較大。根據(jù)行政許可法規(guī)定，地方政府應(yīng)創(chuàng)造條件，實(shí)行關(guān)聯(lián)性行政許可事項(xiàng)聯(lián)合審批或綜合、集中辦理。目前，有的地方、系統(tǒng)初步實(shí)行了行政許可申請集中受理、集中回復(fù)，但仍不完全到位，同時(shí)，由于部門權(quán)力、利益本位意識(shí)的影響，有關(guān)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于聯(lián)合審批或綜合、集中辦理并不積極，這項(xiàng)制度的推行難度較大。七是行政過錯(cuò)責(zé)任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺(tái)了“行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度”，違法或過錯(cuò)行為模式及責(zé)任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規(guī)定，但因種種原因，執(zhí)行情況并不理想，行政許可、執(zhí)法監(jiān)管中的違法行為或過錯(cuò)行為得不到及時(shí)、有效得追究，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱。

4、管理體制上的問題和困擾一是“誰許可、誰監(jiān)督”的原則和相對(duì)集中處罰權(quán)的矛盾。目前，各地實(shí)行的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，一支隊(duì)伍綜合執(zhí)法的機(jī)制，在提高執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定和精神，實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)應(yīng)履行監(jiān)督檢查的職責(zé)，包括未經(jīng)許可的活動(dòng)和行政許可的內(nèi)容執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。兩者如何協(xié)調(diào)需要深入研究，特別是出現(xiàn)違法行為危害不大可以采取補(bǔ)辦許可手續(xù)等補(bǔ)救措施的情況下。二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾。《行政許可法》規(guī)定，行政許可的委托實(shí)施和受理初審要有規(guī)章以上法律依據(jù)。有的行政許可事項(xiàng)，上級(jí)部門要求或委托下級(jí)機(jī)關(guān)受理、初審管理事項(xiàng)的申請，但又沒有法定依據(jù)規(guī)定，而根據(jù)“下級(jí)服從上級(jí)”的組織原則，下級(jí)部門又不得不辦理。三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相應(yīng)的法定行政強(qiáng)制措施加以保障，以往實(shí)際操作上可以通過與行政許可掛鉤，作為許可要件審查把關(guān)，加以保障，但即便如此，管理相對(duì)人欠費(fèi)、逃費(fèi)現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，難以按標(biāo)準(zhǔn)足額征收。按照《行政許可法》要求，實(shí)施行政許可不得收費(fèi)（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得繼續(xù)采取，將更加難以保障。四是硬件保障不足與執(zhí)法職責(zé)任務(wù)的矛盾。以往很多行政機(jī)關(guān)依靠關(guān)聯(lián)收費(fèi)保障行政許可實(shí)施和監(jiān)管執(zhí)法工作。行政許可法施行后，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可不得收費(fèi)，同時(shí)監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)大增，現(xiàn)有行政經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法人員已難以應(yīng)對(duì)行政許可和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)要求，而另一方面，地方政府公共財(cái)政體系尚未建立，經(jīng)費(fèi)和人員又未相應(yīng)增加，行政許可實(shí)施和監(jiān)管執(zhí)法的硬件保障不足。

四、貫徹行政許可法，推進(jìn)行政管理轉(zhuǎn)型的思考和建議針對(duì)行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點(diǎn)建議，旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責(zé)任、權(quán)力”共同體的意識(shí)。加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會(huì)精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳教育活動(dòng)。以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員為重點(diǎn)，普及到黨政機(jī)關(guān)全體工作人員、各類行政管理相對(duì)人，改變以往學(xué)習(xí)教育重形式、輕實(shí)效的做法，以講求實(shí)效、領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)、學(xué)以致用為本，采用各種載體的有獎(jiǎng)知識(shí)競賽等利益性方式，使學(xué)教對(duì)象在學(xué)法中獲得物質(zhì)利益；采用專題培訓(xùn)、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)教育，并與干部考核掛鉤。通過有實(shí)效的學(xué)教，推動(dòng)觀念轉(zhuǎn)變，樹立“權(quán)責(zé)”意識(shí)，提高法治素養(yǎng)。

2、強(qiáng)化行政立法保障。進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，在保證原則性的同時(shí)，增強(qiáng)可操作性，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意“細(xì)化、延伸”的空間，最大限度地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法即可操作。一是調(diào)整立法思路。在立法內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)盡可能減少行政許可事項(xiàng)設(shè)定，降低社會(huì)成本和行政成本；設(shè)置行政許可的，就應(yīng)當(dāng)依照行政許可法規(guī)定，明確許可實(shí)施的各項(xiàng)要素；二是加強(qiáng)監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施，并對(duì)管理相對(duì)人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務(wù)、履行的法定義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，明確其法律責(zé)任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴(kuò)大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn)，并探索對(duì)違法行為實(shí)行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；四是明確執(zhí)法關(guān)系。對(duì)于上級(jí)部門難以自行實(shí)施完成許可、處罰執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)在立法中明確可委托下級(jí)機(jī)關(guān)或符合法定條件組織，實(shí)施許可、處罰等執(zhí)法，或委托實(shí)施行政許可受理初審、行政處罰調(diào)查取證等某個(gè)或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法，為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。

3、創(chuàng)新市場監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場和行業(yè)自治自律作用，同時(shí)對(duì)于法定行政執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法履行，并著力于執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，提高行政執(zhí)法效能。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設(shè)定行政許可、征收、強(qiáng)制措施及管理相對(duì)人義務(wù)，并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求，然后再進(jìn)行行政執(zhí)法，作出具體行政行為。隨著市場經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展，這一模式的適應(yīng)性減弱，需要轉(zhuǎn)變?！靶姓贤蹦Ｊ降膬?nèi)涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個(gè)體規(guī)范、合同義務(wù)；行政管理相對(duì)人需從事特定活動(dòng)，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、條件、要求以及管理相對(duì)人的義務(wù)和責(zé)任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務(wù)和責(zé)任，合同當(dāng)事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動(dòng)、行使權(quán)利、獲得利益，并履行約定義務(wù)；合同當(dāng)事人不履行約定義務(wù)的，依法按合同追究違約責(zé)任，以達(dá)到行政管理的目的。二是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應(yīng)對(duì)市場主體違法行為的查處。政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，施行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，增加違法行為線索，執(zhí)法效能。應(yīng)當(dāng)利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵(lì)其監(jiān)督舉報(bào)競爭對(duì)手的違法違規(guī)行為；充分鼓勵(lì)利害關(guān)系人，監(jiān)督舉報(bào)侵害其合法利益的違法行為；充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，監(jiān)督舉報(bào)各類違法違規(guī)行為。對(duì)于違法行為的舉報(bào)線索政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并調(diào)查處理，并對(duì)有效線索舉報(bào)人予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會(huì)監(jiān)督效能不高，執(zhí)法信息不暢，監(jiān)督缺乏參照和依據(jù)，是一重要原因。因此，政府應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺(tái)，定期或不定期地公布行政許可決定、有關(guān)管理相對(duì)人履行法定義務(wù)情況等良性信息，同時(shí)公布管理相對(duì)人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息，包括未經(jīng)法定許可、違法進(jìn)行活動(dòng)、逃欠法定稅費(fèi)、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務(wù)行為，并進(jìn)行公開譴責(zé)。通過及時(shí)披露行政執(zhí)法公共信息，為社會(huì)監(jiān)督市場主體行為創(chuàng)造條件。

4、加強(qiáng)政府執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度建設(shè)。人的觀念和意識(shí)轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度，加強(qiáng)對(duì)行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個(gè)環(huán)節(jié)、崗位行使權(quán)力進(jìn)行制約，對(duì)履行職責(zé)的程序規(guī)范性、時(shí)效性和辦理意見的合法真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。一是科學(xué)調(diào)整崗位設(shè)置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設(shè)置，改為“并聯(lián)式”設(shè)置，變封閉運(yùn)行為開放運(yùn)行，形成上游環(huán)節(jié)對(duì)下游環(huán)節(jié)的復(fù)核，各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡，分散權(quán)力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法人員履行職責(zé)情況進(jìn)行不定期的抽查，并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員考核，行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先，考核應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)懲掛鉤，并實(shí)行“違法行為一票否決”；三是落實(shí)“過錯(cuò)責(zé)任追究制度”。沒有制度應(yīng)盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)查處不依法履行職責(zé)、違法執(zhí)法行為，追究責(zé)任，落實(shí)到位，體現(xiàn)“權(quán)力責(zé)任”對(duì)等原則。同時(shí)政府要對(duì)這項(xiàng)制度的執(zhí)行落實(shí)情況、查處追究情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上要探索建立行政執(zhí)法“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)”制度，把住關(guān)鍵一環(huán)；四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結(jié)合政府防治腐敗廉政體系建設(shè)，建立輪崗制度，行政執(zhí)法工作人員應(yīng)當(dāng)定期輪換，并結(jié)合實(shí)際對(duì)執(zhí)法崗位性質(zhì)、職權(quán)大小、重要程度進(jìn)行研究、分類，分別規(guī)定相應(yīng)、科學(xué)的輪崗期限，避免執(zhí)法崗位，特別是關(guān)鍵崗位人員“掌權(quán)”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創(chuàng)新。一是調(diào)整現(xiàn)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法體系。不能片面理解相對(duì)集中處罰權(quán)就是集中到一個(gè)部門、一支隊(duì)伍執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)在考慮執(zhí)法效能的同時(shí)，考慮減少當(dāng)事人損失，降低社會(huì)成本。行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高，行業(yè)主管部門對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)各關(guān)聯(lián)行業(yè)的情況相對(duì)熟悉，與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作，基礎(chǔ)相對(duì)較好，因此，按行業(yè)系統(tǒng)實(shí)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法不僅是可行的，也是科學(xué)的。二是加快稅費(fèi)體制和財(cái)政體制改革。將缺乏法定強(qiáng)制保障的行政規(guī)費(fèi)改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財(cái)政體系，在實(shí)行收支兩條線的同時(shí)，相應(yīng)增加行政經(jīng)費(fèi)，并確保滿足行政執(zhí)法實(shí)際需求，予以充分保障。三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)行政執(zhí)法工作任務(wù)，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責(zé)任務(wù)，相應(yīng)增加執(zhí)法檢查人員編制，并增加、改善執(zhí)法裝備，加強(qiáng)硬件保障。四是加快行業(yè)協(xié)會(huì)清理。行業(yè)協(xié)會(huì)要與政府徹底脫鉤，不再實(shí)施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項(xiàng)。要盡快轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會(huì)“二政府”，政府通過協(xié)會(huì)“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)的組建，不再直接參與行業(yè)協(xié)會(huì)的管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)由行業(yè)單位自行發(fā)起成立，自治自律，自行承擔(dān)責(zé)任，還行業(yè)協(xié)會(huì)以原本屬性，充分發(fā)揮中介組織的市場自律作用。

第四篇：轉(zhuǎn)變政府職能深化行政管理體制改革

黨的十一屆三中全會(huì)以來的30余年中，在中國共嚴(yán)黨的正確引領(lǐng)下，我國各項(xiàng)事業(yè)得到了迅猛發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為明顯，經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，人均GDP持續(xù)增長。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得益于經(jīng)濟(jì)體制的改革，也得益于行政體制的改革，即由過去大包大攬的管制型政府向現(xiàn)代宏觀調(diào)控的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

在這30多年里，黨和政府一直高度重視行政管理體制改革，先后進(jìn)行了六次政府機(jī)構(gòu)改革，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年的政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)又專門研;.了深化行政管理體制改革的問題，在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中明確提出了現(xiàn)階段我國行政管理體制改革的總要求、總目標(biāo)。即“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治 政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效能，做到權(quán)責(zé)一致，分工合理，決策科學(xué)，執(zhí)行順暢，監(jiān)督有力，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供體制保障”，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制”。據(jù)此，也提出了轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，落實(shí)“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)方案，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善組織實(shí)施的根本路徑。

一、我國行政管理體制改革的基本進(jìn)程

1.第一輪行政管理體制改革一一國務(wù)院組成部門大調(diào)整

1982年進(jìn)行第一輪政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)體制是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。1982年，五屆全國人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決議，要求國務(wù)院各部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。這次改革歷時(shí)3年，是建國以來規(guī)模較大、目標(biāo)性較強(qiáng)的一次行政管理體制改革。

2.第二輪行政管理體制改革一一調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理部門

到1988年進(jìn)行第二輪行政管理體制改革時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)體制是“有計(jì)劃的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)”，盡管加了諸多限制，但性質(zhì)已經(jīng)是商品經(jīng)濟(jì)了。1988年機(jī)構(gòu)改革首次提出轉(zhuǎn)變職能的概念，裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，減少專業(yè)部門對(duì)企業(yè)的干預(yù)，提高政府宏觀調(diào)控能力。

3.第三輪行政管理體制改革—調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)關(guān)系

到1993年推動(dòng)第三輪行政管理體制改革時(shí)，我國已確立要建立“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。1993年的行政管理體制改革，進(jìn)一步適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，改革計(jì)劃、投資、財(cái)政、金融管理體制，撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和職能交叉的機(jī)構(gòu)，將部分專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)服務(wù)實(shí)體，將綜合部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到t觀調(diào)控上來。中央與地方財(cái)權(quán)關(guān)系是此輪改革的重點(diǎn)。

4.第四輪行政管理體制改革—建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制

1998年的機(jī)構(gòu)改革是改革開放以來力度最大的一次改革，實(shí)行政府機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及直接管理企業(yè)的脫鉤，同時(shí)大幅度裁并國務(wù)院組成部門，精簡人員編制。

5.第五輪行政管理體制改革—建立適應(yīng)加入WTO條件下的政府職能體系

2003年的行政管理體制改革，著重對(duì)國有資嚴(yán)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理、食品安全和安全生嚴(yán)監(jiān)管、人口與計(jì)劃生育等方面的體制進(jìn)行調(diào)整。

6..第六輪行政管理體制改革—探索建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制

黨的十七大報(bào)告提出了關(guān)于探索實(shí)行政府大部門體制的新思路，即“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。2008年3月，十一屆全國人大一次會(huì)議甲議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。這次改革的重點(diǎn)是保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，對(duì)職能相近的部門進(jìn)行整合和綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。既邁出了重要的改革步伐，又保持國務(wù)院機(jī)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定性和改 革連續(xù)性，為今后的進(jìn)一步改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。與此前五次行政體制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的傾向。

二、行政體制改革中的成就和不足

1982年第一輪行政體制改革開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，精簡了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成員，推動(dòng)了干部隊(duì)伍的年輕化。但也存在著一定的局限性，表現(xiàn)在沒有改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)和人員編制也沒有真正減少。

第二輪行政體制改革的局限性在于，由于一系列的政治經(jīng)濟(jì)原因，改革措施沒有貫徹執(zhí)行，地方機(jī)構(gòu)改革沒有同步推進(jìn)，后來經(jīng)濟(jì)過熱又導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹起來。

第三輪行政體制改革中，國家進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革，逐步建立了規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。到2002年進(jìn)行所得稅改革后，完成了建國以來政府間財(cái)政關(guān)系方面涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強(qiáng)的重大制度創(chuàng)新。

第四輪行政體制改革中，政企關(guān)系進(jìn)一步理順，同時(shí)建立并完善了國家公務(wù)員制度。改革的局限性在于，由于政府職能轉(zhuǎn)變不夠徹底，很多政府職能改由事業(yè)單位承擔(dān)，從而加劇了政事分開的難度。

第五輪改革的主要成就表現(xiàn)為，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步精簡，部門職責(zé)進(jìn)一步理順，抓住了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的突出問題，政府職能調(diào)整合理。改革的局限性在于，政府職能越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉的現(xiàn)象非常普遍。

上述五輪行政管理體制改革表明，行政管理體制改革很難一步到位，也不可能一步到位。1 982年的政府機(jī)構(gòu)改革，幾乎是一次數(shù)量增減性的改革，沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。到1988年，中央提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求;1 993年更進(jìn)一步提出行政體制改革要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制;2003年政府機(jī)構(gòu)改革適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織的需要，同時(shí)為深化國企改革和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)清除了體制障礙。很顯然，每一次改革都不是過去的重復(fù)，而是螺旋式上升式改革鏈條中的一環(huán)。

我國已開始從生存型社會(huì)進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)。與30多年前相比，新階段日益突出的兩大矛盾是:經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾;公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共嚴(yán)品短缺的突出矛盾，這兩大矛盾對(duì)政府提出了新要求。以行政管理體制為中心的政府機(jī)構(gòu)改革，需要實(shí)現(xiàn)兩大任務(wù):一是由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，二是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)為公共治理型政府。

三、轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，建設(shè)高效政府

1.改革行政管理方式

行政管理方式是行政管理的形式和方法問題，常常影響到行政相對(duì)人的自由，也決定了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間形成的關(guān)系。例如，采用行政許可、處罰的方式管理，就會(huì)形成命令服從的關(guān)系;采用合同、指導(dǎo)的方式管理，就會(huì)形成平等協(xié)商的關(guān)系。隨著時(shí)代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，行政管理的方式也將發(fā)生深刻變化。特別是我國加入WTO后，行政管理方式改革是政府行政管理改革的必然。行政管理方式改革的重點(diǎn)將面臨兩個(gè)挑戰(zhàn):一是經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)軌，要求政府行政管理由全能主義向有限政府轉(zhuǎn)變:二是加入WTO加劇了我國政府行政管理方式的改革，WTO的規(guī)則和管理規(guī)程，要求政府行為增強(qiáng)透明度，避免暗箱操作，實(shí)行陽光行政，由管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

2.建立科學(xué)決策機(jī)制

政府在決策的過程中，應(yīng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，突顯民生、和諧、長效的理念，把公共決策的思維建立在真正代表、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益和長遠(yuǎn)利益之上;把立足點(diǎn)放在全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展相統(tǒng)一上來。把落腳點(diǎn)置于真正解決現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，使人民群眾得到實(shí)惠上來。深入基層、實(shí)際，開展調(diào)查研究，提高決策的科學(xué)性;充分發(fā)揮政策法規(guī)研究機(jī)構(gòu)的職能作用，提供決

策的預(yù)見性和創(chuàng)造性;對(duì)涉及全局性、長遠(yuǎn)性和公眾性的重大問題，必須依據(jù)法律法規(guī)和國家相關(guān)政策進(jìn)行決策;對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項(xiàng)，必須廣泛征求社會(huì)各界意見，增強(qiáng)決策的民主性;對(duì)因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究當(dāng)事人的責(zé)任。

3.推進(jìn)政府信息公開

信息公開直接關(guān)系到公眾的知情權(quán)，即公民了解法規(guī)政策、政府運(yùn)作信息的權(quán)力。在民主政治社會(huì)，公眾有知情極、參與權(quán)、聽證權(quán)、話語權(quán)，而且是制約行政權(quán)的有效手段。推進(jìn)政府信息公開，基礎(chǔ)是利用現(xiàn)代科技，以建設(shè)電子政府為深化改革的重要突破口，利用信息化手段，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)政府信息公開，變模糊管理為透明管理。完善政務(wù)公開機(jī)制，擴(kuò)大政務(wù)公開范圍，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán);對(duì)政府的重大決策和關(guān)系到廣大人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)，通過舉辦政策咨詢會(huì)、聽證會(huì)等形式，提高決策的正確性和公正性;建立政府公告制度，通過新聞媒體和現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)，向社會(huì)公開政府規(guī)章、措施及政務(wù)活動(dòng);建立健全對(duì)重大決策的制定和重大項(xiàng)目的審批監(jiān)督約束機(jī)制。

4.完善依法行政機(jī)制

堅(jiān)持依法治國、依法行政，是新形勢新任務(wù)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人民更好地治國的基本要求，也是提高黨的執(zhí)政能力的重要方面。依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)，是各級(jí)政府的基本準(zhǔn)則。深化行政審批制度改革，遵循“合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”原則，使政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面更好地發(fā)揮作用，為建設(shè)法治政府提供良好的體制環(huán)境。

5.建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍

轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)高效政府，必須造就一支思想政治素質(zhì)堅(jiān)定，文化水平高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，身心健康的高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍。建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，要注重觀念轉(zhuǎn)變，使廣大公務(wù)員正確應(yīng)對(duì)行政管理體制改革帶來的挑戰(zhàn)，正確對(duì)待改革帶來的對(duì)傳統(tǒng)權(quán)利觀、利益觀的沖擊;加強(qiáng)廉政建設(shè)，使人民賦予的權(quán)力始終置于廣大群眾監(jiān)督之下;加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，反對(duì)形式主義、主觀主義和個(gè)人主義，為公眾樹立良好形象。

第五篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革（精選）

論政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革

邢文璟

摘要：隨著我國社會(huì)的不斷的發(fā)展，為了進(jìn)一步適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求以及我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革，我國社會(huì)迫切要求深化行政管理體制改革。要深化行政管理體制改革，就是要加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變并相應(yīng)地進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)的配套改革，這也是我國政府自我革命的重要手段。而這一進(jìn)程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯(cuò)位，機(jī)構(gòu)間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。在對(duì)改革開放以來的歷次重大機(jī)構(gòu)改革回顧的基礎(chǔ)之上，本文對(duì)中國共產(chǎn)黨在我國政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中的作用以及部分人群可能具有的幾大誤區(qū)加以簡單論述。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變 機(jī)構(gòu)改革 公共服務(wù)職能

隨著我國改革開放的不斷的開展與深化，我國社會(huì)得以迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提升；與此同時(shí)，我國政府當(dāng)前面臨的行政環(huán)境較之前發(fā)生了重大變化。因此，面對(duì)我國社會(huì)的新形勢、新挑戰(zhàn)，我國政府要不斷地適時(shí)進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變及相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，最終實(shí)現(xiàn)我國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

一、我國政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的必要性

哲學(xué)知識(shí)讓我們明白了一切事物隨時(shí)間、地點(diǎn)、條件的不同而不同。政府應(yīng)該具有的職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置也不會(huì)例外，因而政府有必要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革。

（一）政府適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的必然選擇

所謂政府職能，即國家行政管理機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)國家利益和 推進(jìn)社會(huì)發(fā)展而負(fù)有的職責(zé)和功能。由于社會(huì)歷史條件處于不斷的變化之中，因而政府應(yīng)履行的職能也是不斷變化的。而當(dāng)前政府正在履行的職能未必是政府應(yīng)該履行的職能，所以政府要適時(shí)不斷調(diào)整自身職能，以適應(yīng)不斷變化的行政環(huán)境與社會(huì)需要。而政府機(jī)構(gòu)是政府履行自身職能的組織載體，是人員、職責(zé)以及權(quán)力的統(tǒng)一體。政府的任何職能都必須由一定的機(jī)構(gòu)來履行，這樣政府的職能才能夠得以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府職能也有一定的依賴，即政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是以政府職能為依據(jù)的。

上述社會(huì)歷史條件包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：國內(nèi)環(huán)境與國際環(huán)境。就新中國成立以來我國的國內(nèi)環(huán)境而言，建國初期主要體現(xiàn)為政治職能，即鞏固并發(fā)展社會(huì)主義政權(quán)；一段時(shí)期之后政治職能便逐漸弱化，與之相對(duì)應(yīng)的應(yīng)該是逐漸增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理職能；就目前來說，應(yīng)當(dāng)是增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。同樣，建國以來我國的國際環(huán)境也是處于不斷的變化之中。也就是有兩大陣營的對(duì)立、逐漸開始并加強(qiáng)聯(lián)系；進(jìn)而發(fā)展到目前世界各國都無法置身世外，走上全球化、國際化道路。

（二）我國經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切要求

當(dāng)我國的社會(huì)主義政權(quán)得以鞏固之后，我國政府逐漸增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)職能。特別是1978年十一屆三中全會(huì)把我國的工作重心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后，我國逐漸加大經(jīng)濟(jì)方面的改革力度。在1993年我國提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)之后，經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，尤其是初期國企改革的深化，使得我國政府的經(jīng)濟(jì)職能較以前發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。新時(shí)期，我國又致力于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)；在此過程之中，我國由傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。不論在哪個(gè)時(shí)期，某些政府職能已不復(fù)存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強(qiáng)化或產(chǎn)生了新的職能；總歸都是為了適應(yīng)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及社會(huì)發(fā)展需要。

當(dāng)前，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，不斷出現(xiàn)新問題、面臨新形勢，有待于進(jìn)一步健全。因此，我國政府進(jìn)行大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革，以保障政府職能的全面履行。所以，對(duì)于那行已不復(fù)存在、弱化了的政府職能，政府應(yīng)當(dāng)將與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以撤銷或調(diào)整；而對(duì)于需要強(qiáng)化、新產(chǎn)生的職能，政府應(yīng)當(dāng)將于之相應(yīng)的的機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)充和進(jìn)行組建。只有這樣，政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置才能夠與我國逐步建立起的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相匹配、相適應(yīng)。

（三）我國政府自我革命的重要手段

社會(huì)主義制度在我國的確立，為探索建立新型的政府管理體制創(chuàng)造了條件。同時(shí)也決定了“我國的國家機(jī)關(guān)是屬于人民群眾的、是為人民服務(wù)的，因此它同舊中國的壓迫人民的國家機(jī)關(guān)在本質(zhì)上相反”，“人民群眾第一次看到了廉潔的、認(rèn)真辦事的、艱苦奮斗的、聯(lián)系群眾的、同群眾共甘苦共患難的自己的政府”①。然而，以目前我國社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國某些行政權(quán)力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運(yùn)作，有的權(quán)力運(yùn)作甚至發(fā)生了嚴(yán)重扭曲。這些都說明我國政府管理體制還不夠完善，因而要進(jìn)一步推進(jìn)我國政府的自我革命。而轉(zhuǎn)變政府職能以及進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革是解決上述問題和保障上述國家機(jī)關(guān)性質(zhì)、作用得以實(shí)現(xiàn)的主要手段。

當(dāng)前，我國對(duì)內(nèi)改革的不斷開展以及對(duì)外開放格局的不斷擴(kuò)大和深化，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益格局不斷得以調(diào)整。在此進(jìn)程之中，將一些問題加以解決的同時(shí)也產(chǎn)生了新的問題。因而要求加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，并相應(yīng)地改革與調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，才能促使我國政府自我革命的已成功。

二、我國政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革需要解決的問題

要想進(jìn)一步深化我國行政管理體制改革，我們就必須首先了解在此進(jìn)程之中政府應(yīng)當(dāng)解決些什么問題。目前，我國政府在職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中主要面臨著政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯(cuò)位，職能在機(jī)構(gòu)間配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。

（一）政府職能缺位、不到位

當(dāng)前，我國政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能依然相當(dāng)薄弱。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。社會(huì)管理問題主要表現(xiàn)為：安居工程、就業(yè)問題、醫(yī)療體制問題、教育問題以及食品安全等等?，F(xiàn)階段我國社會(huì)表現(xiàn)出的這些問題相當(dāng)突出，這些我們從近年來頻繁發(fā)生的各種事件就可以得到佐證。當(dāng)然，這些問題是各國社會(huì)發(fā)展到一定階段自然會(huì)突出以及需要解決的社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)問題，但也是需要各國政府及時(shí)進(jìn)行解決的關(guān)鍵問題。對(duì)于社會(huì)服務(wù)職能方面：首先是社會(huì)發(fā)展中人們的基本設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障建設(shè)相對(duì)比較滯后；其次 《中華人民共和國政府機(jī)構(gòu)五十年》，黨建讀物出版社、國家行政學(xué)院出版社2000年版，第35頁。①是一些涉及幾個(gè)部門交叉辦理的事務(wù)沒有良好的受理程序，是一些簡單事務(wù)不能得到及時(shí)解決。

面臨這些問題，我國政府要加快機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的配套，及時(shí)依據(jù)社會(huì)需要新設(shè)或強(qiáng)化相應(yīng)的社會(huì)管理、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，從而真正地做到為人民辦好事、服好務(wù)。

（二）政府職能越位、錯(cuò)位

當(dāng)前，我國政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時(shí)也是管不好的事。生活中還存在一些政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象，特別是行政審批和審批事項(xiàng)仍然過多。如：政府對(duì)于車輛駕駛的管理是應(yīng)當(dāng)采取的必要措施；但政府應(yīng)當(dāng)只是設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)其進(jìn)行考核，而對(duì)于個(gè)人的這項(xiàng)能力習(xí)得不應(yīng)該多做限制。而目前生活中有關(guān)部門卻作出相關(guān)限制規(guī)定。這些規(guī)定可以說是不合理、不正當(dāng)?shù)?，同時(shí)也造成了一些本可以規(guī)避的行政權(quán)力不良運(yùn)作問題。

此外，在許多地方直接有意扭曲行政權(quán)力運(yùn)作目的的現(xiàn)象也是屢禁不止，不僅對(duì)我國政府形象造成負(fù)面影響，更重要的是危機(jī)政府在民眾當(dāng)中的公信力。不論中央下發(fā)多么完善的規(guī)范性文件，最終有些政策的執(zhí)行力度到了地方總是趨于弱化。針對(duì)政府職能越位、錯(cuò)位的現(xiàn)狀，一些越位、錯(cuò)位行使的政府職能應(yīng)當(dāng)做出轉(zhuǎn)變和調(diào)整，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)也必須加以撤銷和改變。

（三）一些政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置不合理

目前，我國政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置不夠科學(xué)。首先是綜合管理職能與行業(yè)管理職能配置不科學(xué)?？傮w來看，我國綜合管理部門的權(quán)力過于集中，進(jìn)而造成了行業(yè)管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難。其次是決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能在部門內(nèi)或部門間配置不科學(xué)。許多部門集決策和執(zhí)行于一身，致使監(jiān)督流于形式。如一些宏觀管理部門既管宏觀規(guī)劃，又具體執(zhí)行；進(jìn)而容易造成國家利益部門化、部門利益法制化的現(xiàn)象。解決這些問題重在于重新科學(xué)地進(jìn)行政府職能配置，以致于國家對(duì)立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的合理配置。

（四）政府職能交叉、政出多門的現(xiàn)象

當(dāng)前，我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置未能完全解決過多過細(xì)的狀態(tài)，我國政府對(duì)于有些事務(wù)呈現(xiàn)多頭管理而產(chǎn)生職能交叉、政出多門現(xiàn)象；以致一些日常 事務(wù)不能夠及時(shí)解決、政府辦事效率低下。這一問題是我國政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)配套改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。就目前來說，我國呈現(xiàn)出的這一行政體制特點(diǎn)還不能得以消除。因而我國政府應(yīng)以為民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)立一些綜合行政服務(wù)中心來處理那些日常事務(wù)，進(jìn)而提高行政效率。

此外，由于政府職能交叉也隨之出現(xiàn)了一些令人匪夷所思的社會(huì)現(xiàn)象。一些部門一部門利益為行政立足點(diǎn)，當(dāng)有利可圖時(shí)就互相爭利；相反，當(dāng)主要是一些責(zé)任時(shí)各部門間就互相推諉、扯皮，出現(xiàn)了“拍皮球”現(xiàn)象。所以社會(huì)中就出現(xiàn)了兩個(gè)部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。

三、改革開放以來我國政府歷次機(jī)構(gòu)改革回顧及現(xiàn)狀

建國以來我國政府主要進(jìn)行過十多次的機(jī)構(gòu)改革，而前幾次改革收效甚微。但是在改革開放以來，我國政府開展的幾次大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革不斷取得成就，推動(dòng)著我國行政管理體制的健全。

（一）歷次改革要點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)

1982年政府機(jī)構(gòu)改革主要是為了提高政府效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國領(lǐng)導(dǎo)干部任職終身制；二是精簡了中央及地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子；三是加快了我國干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。但此次改革并沒有觸動(dòng)我國固有的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府職能未能適時(shí)得以轉(zhuǎn)變。

1988年政府機(jī)構(gòu)改革是在推動(dòng)政治體制改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景之下進(jìn)行的。在此次改革中，我國首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。國務(wù)院在此次機(jī)構(gòu)改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國務(wù)院組成部門。

1993年，我國首次提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在此次改革中，我國政府將機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)放在適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要上。建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要改革任務(wù)就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，將我國政府由全能政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、服?wù)型政府。但這次改革并未能徹底改變政府對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主導(dǎo)作用。1998年機(jī)構(gòu)改革是建國以來中央政府實(shí)施的涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。改革中提出推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。在此次改革中，中央撤銷了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)立的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，從而真正地讓政府放開了對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，使得市場配置作用得到更大發(fā)揮。

2003年政府機(jī)構(gòu)改革是在我國加入世貿(mào)組織的背景之下開展的。此次改革的目的是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)；從而進(jìn)一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目標(biāo)是：逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次機(jī)構(gòu)改革抓住了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能。

（二）我國政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀

在學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家大部制改革下政府職能整合的經(jīng)驗(yàn)與模式的基礎(chǔ)上，我國逐步探索出一條具有中國特色社會(huì)主義的政府大部制改革道路。在2008年我國開展的大部制機(jī)構(gòu)改革之后，我國政府組成部門減少到27個(gè)。經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革，我國政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。隨著我國社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我國社會(huì)形勢逐漸要求政府不斷增強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。要全面履行這一職能，一方面還是繼續(xù)改革完善中央政府組織機(jī)構(gòu)；另一方面還得加大地方政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革力度，不斷提升地方政府的執(zhí)行力和政策的落實(shí)。

四、關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的一些思考

在推進(jìn)我國的政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的過程之中，我國政府要在認(rèn)清自身存在的影響因素的同時(shí)也不能忽視一些其他影響因素。此外，對(duì)于部分群體來說，一定要走出關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的一些誤區(qū)。

（一）中國共產(chǎn)黨在我國政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中的作用 中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國共產(chǎn)黨是我國建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；在日常政治生活中，中國共產(chǎn) 黨的執(zhí)政理念和行為直接決定著行政意識(shí)和行政方向。“政府的組建、官員的任命、政策的制定，都是由中國共產(chǎn)黨這個(gè)唯一的執(zhí)政黨其直接或間接的作用。”因而，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿和滲透于我國政治生活和社會(huì)生活的全部過程和全部領(lǐng)域。

中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨以及立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念；這也就決定了我國政府的職能運(yùn)行必須是以人民的利益作為根本出發(fā)點(diǎn)，不斷轉(zhuǎn)變政府職能以及相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革來努力構(gòu)建服務(wù)型政府。

（二）走出對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)誤區(qū)

誤區(qū)之一：轉(zhuǎn)變政府職能就是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能

改革開放以來，我國一直致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職能在經(jīng)濟(jì)方面的轉(zhuǎn)變較為突出。因而，如果沒有對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變有一定的科學(xué)理論知識(shí)學(xué)習(xí)，一些人可能會(huì)認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變就是轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能。其實(shí)不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國推向經(jīng)濟(jì)崩潰邊緣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，才使得我國政府不得不盡快走上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的道路。一些地區(qū)、一部分人先富起來的政策使得我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以迅速發(fā)展、國內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)攀升。但與此同時(shí)也造成了我國區(qū)域、城鄉(xiāng)間差距的不斷拉大，廣大人民沒有共享改革開放的成果，社會(huì)不公問題日益突顯。此外，隨著人民生活水平的提高，我國社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、社會(huì)保障體系亟待建立健全。這些都表明當(dāng)前我國政府應(yīng)當(dāng)盡快逐步增強(qiáng)社會(huì)管理以及公共服務(wù)職能。因而，在不同歷史時(shí)期政府面臨的職能轉(zhuǎn)變的側(cè)重點(diǎn)不盡相同。

誤區(qū)之二：先轉(zhuǎn)變政府職能，后進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革

我國在1988年中央政府機(jī)構(gòu)改革中抓住職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵問題，取得了顯著成效。之后，我國各級(jí)政府在歷次機(jī)構(gòu)改革中也確實(shí)把握住了這一核心。但是，在實(shí)際理解和執(zhí)行中，一些政府人員、特別是一些領(lǐng)導(dǎo)人員在一定時(shí)期內(nèi)沒有正確把握政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革之間的關(guān)系，錯(cuò)誤地將“先轉(zhuǎn)變職能，后進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革”作為具體操作程序來遵循。

其實(shí)，正如前文所述，政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體。政府機(jī)構(gòu)若不存在，政府職能就無法運(yùn)作；同樣，一個(gè)機(jī)構(gòu)若不存在明確具體的職能，也 劉明，《從服務(wù)型政黨到服務(wù)型政府—中國政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素》②②就失去了存在的意義。因而，轉(zhuǎn)變職能與機(jī)構(gòu)改革是相統(tǒng)一的整體；政府職能轉(zhuǎn)變后就應(yīng)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而機(jī)構(gòu)設(shè)置要以政府職能為依據(jù)。所以政府的重點(diǎn)、難點(diǎn)任務(wù)是首先要在理念上認(rèn)清其在所處社會(huì)階段應(yīng)當(dāng)具備的職能，然后根據(jù)職能相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。否則，不論是分解、轉(zhuǎn)移還是合并，都難以走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

誤區(qū)之三：轉(zhuǎn)變政府職能就是要削減政府權(quán)力和精簡機(jī)構(gòu)

政府職能是政府行使權(quán)力的過程和效能，政府職能的強(qiáng)弱取決于行政權(quán)力的大小。因而政府職能的變化必然導(dǎo)致行政權(quán)力的變化。但是我們不能據(jù)此認(rèn)為轉(zhuǎn)變職能就是要削減權(quán)力。而且，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政權(quán)力具有不斷擴(kuò)張的趨勢。比如說：隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，社會(huì)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管理需求就不斷顯現(xiàn)出來；這必然就會(huì)賦予政府新的行政權(quán)力，相應(yīng)地也必須要設(shè)立新的管理機(jī)構(gòu)。

此外，削減政府權(quán)力和精簡機(jī)構(gòu)作為一種政府職能轉(zhuǎn)變的手段，可以說只適用于那些政府職能越位、錯(cuò)位的問題。而各個(gè)時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變問題不單單表現(xiàn)為政府職能越位、錯(cuò)位的問題。面對(duì)那些政府職能缺位、不到位以及機(jī)構(gòu)間配置不合理等問題，反而需要對(duì)政府相關(guān)行政權(quán)力予以加強(qiáng)或調(diào)整，相應(yīng)地對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)充和調(diào)整改變。所以，政府職能轉(zhuǎn)變所帶來的權(quán)力變化是雙重的，要具體問題具體分析。

誤區(qū)之四：機(jī)構(gòu)改革必然要削減政府開支

政府要維持公共權(quán)力的行使與職能的履行就必然會(huì)有所花費(fèi)，而政府的財(cái)政支出主要由稅費(fèi)來提供。拿西方人的觀點(diǎn)來說，花費(fèi)納稅人的錢，就要為其辦事。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會(huì)考慮成本問題。而政府也是一樣，政府在行使權(quán)力和履行職能時(shí)要盡可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政開支在數(shù)量上的減少，還得具體分析行政開支的事項(xiàng)。

一方面，政府自身存在與活動(dòng)所需要的直接開支是應(yīng)當(dāng)削減和節(jié)制的。如果我國能夠改變文山會(huì)海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費(fèi)現(xiàn)象，就可以有效地減輕我國人民的負(fù)擔(dān)、減少政府的財(cái)政支出。可以說，這應(yīng)當(dāng)也是政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的重要原因之一。

另一方面，政府還有用于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)福利保障的投入等方面的開支。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會(huì)公眾 利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實(shí)施的問題。就目前我國社會(huì)形勢來看，隨著我國政府自身公共服務(wù)職能的不斷增強(qiáng)，我國政府用于公共設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)保障體系建立健全方面的開支必然會(huì)逐漸增加。

新時(shí)期，要推進(jìn)行政管理體制改革，首先要正確處理政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)的配套改革。在此進(jìn)程中，不僅要堅(jiān)持全面、統(tǒng)一、精干、效能的原則，而且也要保障政府職權(quán)回歸社會(huì)之后不能形成無管理的“真空地帶”。其次，我國要積極運(yùn)用歷次政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。之后的政府機(jī)構(gòu)改革，以科學(xué)發(fā)展觀為價(jià)值導(dǎo)向，逐漸增強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能；以建設(shè)服務(wù)型政府為目的，進(jìn)而全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

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