第一篇：行政聽證制度完善的必要性
行政聽證制度完善的必要性
在西方國家，行政聽證制度的法學(xué)理論基礎(chǔ)是“自然公正”原則，該原則是其人文文化中的神學(xué)律法文化發(fā)展演化的結(jié)果。并最終于20世紀(jì)產(chǎn)生了行政聽證制度。
我國行政聽證制度的法學(xué)理論基礎(chǔ)，是《憲法》規(guī)定的人民民主原則，該制度適合中國國情，有利于提高我國各級政府的執(zhí)政能力。
我國行政聽證制度存在適用范圍狹窄的問題，其在行政處罰領(lǐng)域主要表現(xiàn)為對限制人身自由的處罰方面沒有聽證制度；在抽象行政行為領(lǐng)域表現(xiàn)為文明立法少、矛盾多，群眾參與意識薄弱，認(rèn)同感差等。
我國行政聽證制度主體方面存在的問題主要有“自彈自唱”的問題和聽證主持人地位模糊的問題，前者的解決在于應(yīng)當(dāng)逐步建立獨(dú)立的聽證機(jī)構(gòu)，后者的解決在于補(bǔ)充立法，并組建一支高素質(zhì)的聽證主持人隊伍。
我國行政聽證制度在效力方面，既存在體制上的因素，又存在聽證筆錄本身的效力問題。前者的解決方法，主要應(yīng)將聽證程序作為一般程序，原來的立法應(yīng)當(dāng)修改。后者應(yīng)根據(jù)筆錄在不同程序中的地位來確定。
行政聽證制度的確立、及其法學(xué)理論基礎(chǔ)，在中國不存在演化過程。
從古代的封建中國到近代的舊中國都沒有行政聽證制度。相反，中國歷史上的長期專制制度和專制意識，決定了統(tǒng)治者的統(tǒng)治意識為君主中央集權(quán)制意識形態(tài)，它不反映任何民主思想，不反映人民的要求，在政治體制上常表現(xiàn)為行政與司法的混同。而近代中國，引進(jìn)西方法律制度時，則主要集中在司法審判方面引進(jìn)了一些法律制度和法律思想，引進(jìn)的是人文文化演進(jìn)的成果，而先進(jìn)文化本身并未進(jìn)入中國封建統(tǒng)治者的思想意識。故而，在古代的封建中國和近代的舊中國，都不存在聽證法學(xué)理論孕育誕生的基礎(chǔ)，自然就不會產(chǎn)生聽證法學(xué)理論了。
新中國成立之后，在《中華人民共和國行政處罰法》制定以前，也沒有行政聽證制度，雖然黨和政府很重視調(diào)查研究、強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，也繼承了中國古代“兼聽則明、偏聽則暗”的法律思想，但依法治國的觀念為《憲法》所確認(rèn)，以及政府職能觀念的改變，卻是建國40年以后的事。中國的行政聽證制度本身，不是直接來源于憲法規(guī)定，而是在向國外學(xué)習(xí)、改變觀念的基礎(chǔ)上，從國外引進(jìn)的這一制度。行政聽證制度，雖不直接來源于憲法規(guī)定，但它符合我國憲法精神和中國國情，而且其法學(xué)理論基礎(chǔ)仍在于我國憲法所確立的相關(guān)基本原
則。比如，憲法第二條、第二十七條中規(guī)定的人民民主原則，就可作為行政程序法及行政聽證制度的法學(xué)理論基礎(chǔ)。
行政聽證制度的好處是顯而易見的。聽證，具有集思廣益、加強(qiáng)政治溝通、促進(jìn)政治參與、提高行政效率、防止政治腐敗、杜絕行政專橫等等很多益處，對我國國情中的一些容易激化的矛盾，能起到緩和作用。
根據(jù)我國現(xiàn)狀，聽證制度在我國，既適用于行政執(zhí)法領(lǐng)域，又適用于行政立法等領(lǐng)域。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，聽證，具有查明事實(shí)真相、體現(xiàn)行政相對人的主體性和參與的平等性、提高執(zhí)法活動的透明度、增加行政行為的可接受性等諸多優(yōu)越性，這些已經(jīng)為我國近年的實(shí)踐所證實(shí)；在行政立法領(lǐng)域，聽證，又具有實(shí)現(xiàn)直接民主、提高立法質(zhì)量、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系等的益處?？傊犠C制度，有利于提高我國各級政府的執(zhí)政能力。但也應(yīng)該看到，行政聽證制度，在我國實(shí)施的時間比較短、范圍也不夠廣，在實(shí)踐中還存在一定的問題。
2004年7月實(shí)施的行政許可法，是我國聽證制度立法的又一重大進(jìn)步，它第一次以立法的形式，在抽象行政行為領(lǐng)域確立聽證程序（第46條的“主動聽證”），這一立法明確了在解決涉及社會公共利益的重大事項上，行政機(jī)關(guān)都要舉行聽證的規(guī)定。具體地說，當(dāng)前還應(yīng)該在環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)、征地拆遷等方面推動聽證工作。行政機(jī)關(guān)在作出涉及這些方面的行政許可時，不能只考慮申請人是否符合條件，還應(yīng)該了解這些許可實(shí)施后，可能對他人的生活、生存、生產(chǎn)等產(chǎn)生的影響。而第47條的被動聽證，要求只要是在行政許可決定涉及申請人與他人有重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)就要告知申請人：利害關(guān)系人有聽證的權(quán)利。比如在一些有數(shù)量限制的行政許可中，申請人的要求量超過了許可批復(fù)的最高數(shù)量，而有些許可事項又不能采用招標(biāo)、拍賣的方式處理，這就可能使一些申請人得不到批準(zhǔn)，這些申請人就有要求舉行聽證會的權(quán)利。行政許可的審查人員應(yīng)當(dāng)給予未被批準(zhǔn)的申請人說明不予批準(zhǔn)的理由；該申請人還可據(jù)理申明自己應(yīng)該被批準(zhǔn)的理由。又比如：城市規(guī)劃部門欲批準(zhǔn)某房地產(chǎn)開發(fā)商建造樓房，該樓房的建造，可能對周圍居民的采光、交通、環(huán)境等產(chǎn)生影響，規(guī)劃部門在作出許可決定前應(yīng)告知有關(guān)居民，他們有聽證的權(quán)利，等等。這些方面，急需依法開展聽證工作，緩和并最終解決公民生活中的實(shí)際問題與矛盾。
從體制因素上看，我國行政處罰法體系中，將聽證程序作為三種程序中的一種單列出來，區(qū)別于簡易程序和一般程序，從而使一部分行政處罰可以聽證，另一部分行政處罰沒有聽證權(quán)，這種體制上的傾斜，在我國行政處罰的行政行為實(shí)踐里，產(chǎn)生了一些不規(guī)范的現(xiàn)象，比
如：較大數(shù)額罰款的聽證問題。治安處罰的聽證規(guī)定界限是2000元以上，可是在執(zhí)行中，某些公安執(zhí)法人員作出處罰時只罰1900；其他行政行為也有類似，如：按規(guī)定5000元以上罰款需要聽證時，就只罰4900元。就在這模棱兩可的“恰恰” 達(dá)不到、而又最接近聽證標(biāo)準(zhǔn)的界限以內(nèi)做文章，目的是盡可能不舉行聽證就作出處罰。應(yīng)當(dāng)指出，聽證程序，并不是獨(dú)立于一般程序之外的程序，而是行政處罰一般程序之中的一個特別程序，是包含在一般程序之內(nèi)的。所以，鑒于此因，我國行政處罰法很有修改的必要，使聽證成為一般性程序，使聽證的效力趨于扎實(shí)、并貼近實(shí)際的需要，以消除“盲點(diǎn)”。
聽證制度，是一個國家行政程序現(xiàn)代化、民主化的重要標(biāo)志，2004年7月，我國行政許可法實(shí)施，其對聽證程序的規(guī)定，使我國在行政聽證制度的法制建設(shè)上又上了一個新臺階。而我國也開始在其他許多領(lǐng)域展開聽證的探索與實(shí)踐活動。我國比起西方國家來，雖然在某些方面尚有不足之處，但展望未來，我國的聽證制度必會更加完善，適用范圍也將更加擴(kuò)大，違反程序的救濟(jì)制度也將更加健全，并將擁有一支高素質(zhì)的聽證主持人隊伍，這一切定會實(shí)現(xiàn)。
中國在發(fā)展，研究在繼續(xù)，愿中國的行政聽證制度，早日步入先進(jìn)國家行列！
第二篇：行政聽證制度比較研究
行政聽證制度比較研究
------我國行政聽證制度的完善
[內(nèi)容摘要]行政聽證制度作為行政程序的核心制度，早已被世界各國采用。我國于1996年《行政處罰法》第一次確立了該制度。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設(shè)上具有里程碑的意義。隨后，1998年5月1日實(shí)施的《價格法》中規(guī)定了價格聽政制度。2000年1月實(shí)施的《立法法》又將聽證會規(guī)定為行政法規(guī)起草中聽取意見的一種方式。這兩次立法規(guī)定是我國行政聽證制度在行政領(lǐng)域的又一次新舉措和重大突破。至此，聽證制度作為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱制度，在我國正在向公開、公正、民主的方面深入發(fā)展。然而，作為一種舶來的法律制度，在我國的發(fā)展還不夠完善。因此，本文通過對各國行政聽證制度的對比，探尋出我國行政聽證制度的發(fā)展方向，并對我國行政聽證制度的缺陷略表淺見。
[關(guān)鍵詞]行政聽證制度
基本原則
聽證范圍
聽證程序
行政聽證制度作為行政程序的核心制度，是行政民主化的產(chǎn)物，它順應(yīng)了現(xiàn)代法治的要求，同時，在行政權(quán)不斷膨脹的今天，為了有效控制行政權(quán)利的擴(kuò)張，尤其是為了更有效的維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，將行政行為置于人民的監(jiān)督之下，行政聽證制度已成為當(dāng)今世界各國共同的一項極其重要的制度，并被各國采用。我國于1996年《行政處罰法》中第一次確立了聽證制度，隨后又在《價格法》和《立法法》中做出相關(guān)規(guī)定。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設(shè)上，具有里程碑的意義，也是我國在行政領(lǐng)域的一次新舉措和重大突破。行政聽證制度在我國的發(fā)展，說明了我國的法制建設(shè)正在向公開、公平、公正、民主的方面深入發(fā)展，但由于行政聽證制度在我國尚處于初創(chuàng)階 段，且存在許多不完善的地方。因此，本文通過對美、日等發(fā)達(dá)國家的行政聽證制度進(jìn)行比較分析，提出我國行政聽證制度完善與發(fā)展的幾點(diǎn)建議：
一、行政聽證制度概述
（一）行政聽證制度的由來及其發(fā)展
行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政聽證制度的核心來自于英美國家司法領(lǐng)域里的司法審判制度，是隨著司法聽證制度的廣泛使用和發(fā)展逐漸移植到立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)中來的。
聽證本意為訴訟中應(yīng)聽取他方當(dāng)事人意見的制度，也就是說法院在審查事實(shí)與法律問題時要以公開舉行的方式聽取證人和當(dāng)事人的意見，以保證審判之公平，從而實(shí)現(xiàn)“公平”與“正義”。司法審判的聽證制度被稱為“司法聽證制度”，后來司法聽證制度被推廣應(yīng)用于立法和行政方面，立法領(lǐng)域中的聽證制度被稱為“立法聽證制度”，行政領(lǐng)域中的聽證制度被稱為“行政聽證制度”，不論司法、立法、行政三種制度以不同方式、不同角度實(shí)現(xiàn)“公平”與“正義”，然而他們追求價值都是一致的。
行政聽證制度在制定法上的根據(jù)可追溯到英國1215年的《自由大憲章》，它規(guī)定：“自由原則依據(jù)國法予以審判者，不得逮捕和禁錮，也不得剝奪其財產(chǎn)，放逐外國，或加以任何危害。”美國在制定憲法時，秉承英國的自然公正觀念，在聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)，”這條規(guī)定適用于聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)；憲法修正案第14條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)”，這條規(guī)定適用于各州政府機(jī)關(guān)。憲法上正當(dāng)法律程序的意義就是公正行使權(quán)力，要求行政機(jī)關(guān)在做出對當(dāng)事人不利的行政決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見，所以，在英美國家，行政聽證制度具有憲法性權(quán)力的主張和支持。1946年美國的聯(lián)邦行政程序明確 規(guī)定，聽證程序為行政程序的核心，第一次把聽證做為一項重要的制度寫入法律，隨后又在西班牙、意大利、法國、日本等國相繼制定的行政程序中引用，隨著聽證程序的不斷發(fā)展，聽證制度在西方主要國家完整建立起來。行政聽證制度的理論基礎(chǔ)可溯源于英國的“自然公正原則”，后來美國的“正當(dāng)程序原則”又發(fā)展了這一理論基礎(chǔ)。此后，大陸法系國家又發(fā)展這一理論。我國于1996年3月17日八屆全國人大四次會議審議通過了《行政處罰法》，并在該法中確立聽證制度，這是我國在行政程序立法的重大突破。隨后，1998年5月1日實(shí)施的《價格法》中規(guī)定了價格聽證制度，2000年1月實(shí)施的《立法法》又將聽證會規(guī)定為行政法規(guī)起草過程中聽取意見的一種方式。至此，聽證制度做為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱制度，在我國初步建立并正式運(yùn)作起來。
（二）行政聽證制度概念及其意義
“聽證”在英美稱為“hearing”，即審訊或聽訊，在奧地利稱為“parteiengenors”,在日本稱為“聽聞”，在德國稱為“聽審”，盡管名稱各不一樣，意思都是給當(dāng)事人以參與訴訟的機(jī)會，美國將“聽取利害關(guān)系”的意見的程序，統(tǒng)稱為聽證，日本、韓國包括中國的聽證則專指以聽證會形式聽取相對人的意見。我國法學(xué)界對行政聽證有狹義和廣義之分，廣義的行政聽證指行政機(jī)關(guān)在立法或制作行政決定的過程中，征求有關(guān)利害關(guān)系人意見的活動，狹義的行政聽政則僅指聽證會，即行政機(jī)關(guān)為了合理有效地制作和實(shí)施行政決定，舉行由全部利害關(guān)系人參加的聽證會以廣泛聽取各方面意見的活動。較普遍的看法是行政聽證是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)作出影響行政相對一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)決定前，就相關(guān)事實(shí)問題和法律問題聽取利害關(guān)系人意見的程序性法律制度，但是這一觀點(diǎn)僅限于具體行政行為，應(yīng)把抽象行政行為也概括在內(nèi)。為此，更準(zhǔn)確地說，所謂行政聽證制度指行政主體在實(shí)施抽象行政行為或影響相對人合法權(quán)益的具體行 政行為前，應(yīng)有主持人主持舉行公開會議，聽取行政相對人的評價和意見，對行政相對人提出的疑點(diǎn)和問題進(jìn)行質(zhì)證并制作聽證記錄，依此作出決定的一種行政程序法律制度。一般來講，只有經(jīng)過聽證程序論證后的證據(jù)，才能作為行政主體行政行為的合法為的合法依據(jù)，否則行政行為無效。這樣聽證制度不僅成為制約行政權(quán)的一種有效途徑，而且有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
行政聽證制度作為行政程序法的核心制度，有以下特點(diǎn)：（1）規(guī)范性。即指聽證的原則、主體、內(nèi)容、范圍等必須有明確的規(guī)定；（2）公正性；行政主體在行使行政權(quán)力作出使當(dāng)事人受不到影響的行政行為時，必須聽取當(dāng)事人的意見。每個人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利，就要求行政主體和行政相對人都要以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，維護(hù)其法律的公正性。
行政聽證制度作為一種從國外移植進(jìn)來的一項先進(jìn)的、有經(jīng)驗的法律制度，同時它作為行政程序的核心制度，在我國民主法制史上有重大的意義。行政聽證制度在我國的確立，沖擊了中國幾千年的傳統(tǒng)文化，促進(jìn)了中國民主法制的進(jìn)程，并且聽證制度的建立既是有效控制行政權(quán)力擴(kuò)張和監(jiān)督行政權(quán)力體行使的有力手段，又是保障相對人合法權(quán)益的重要途徑，也是現(xiàn)代民主和人權(quán)價值的重要體現(xiàn)，同時，又是行政聽證制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，也是追求公平與效率、公開與正義，促進(jìn)行政合法，適應(yīng)建設(shè)社會主義現(xiàn)代法制國家法律體系的重要手段和最佳平衡點(diǎn)。
二、行政聽證制度比較分析（美、日、中）
（一）從原則上比較各國行政聽證制度
聽證原則是確立行政聽證制度并貫穿于行政聽政過程中的準(zhǔn)則，各國行政程序制度不同，因而聽政原則也不盡相同。
1、公開原則 公開原則是一般行政程序法的基本原則。行政公開可以起到監(jiān)督行政行為依法進(jìn)行，保護(hù)公民合法權(quán)益的目的，是指法律審判對社會公眾開放，允許公眾和新聞界予以旁聽，我國《行政處罰法》第42條規(guī)定：“除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，聽證公開進(jìn)行?！薄瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎薄９_原則要求行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中，允許公眾特別是新聞記者在場旁聽，從而保證社會公眾對聽證的參與，有利于加大對行政的監(jiān)督，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任感；另一方面，公開聽證也是行政當(dāng)事人乃至公眾獲得許可的基礎(chǔ)。有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，增強(qiáng)公眾對行政機(jī)關(guān)的信心，有利于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行。當(dāng)然，凡涉及國家機(jī)密、個人隱私的事項，可以不公開進(jìn)行聽證，這是大多數(shù)國家的做法，但有些國家不允許公開，如日本《行政程序法》第10條規(guī)定：“聽證期日之審理除行政機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)予公開外，不公開之”。聯(lián)邦德國《行政程序法》第68條規(guī)定：“言詞審理不公開”。韓國《行政程序法》第30條規(guī)定：“聽證當(dāng)事人等提出公開審理或聽證主持人認(rèn)為必要時，可以公開”。我國《行政處罰法》中的聽證堅持公開原則，在其它領(lǐng)域中的聽證是否公開，法律未明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)隨意性很大。因此，應(yīng)該不僅在行政處罰中聽證公開，在其它領(lǐng)域聽證也應(yīng)公開，當(dāng)然除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，這樣有利于加強(qiáng)行政行為的監(jiān)督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗。
2、主持人中立原則
聽證程序是否順利進(jìn)行，程序是否公開，很大程度上取決于行政主持人，主持人保持中立是世界各國通用的基本原則。
美國《聯(lián)邦行政聽證程序法》規(guī)定：“聽證主持人稱為行政法官，他是聯(lián)邦事務(wù)委員會對具有律師資格和行政經(jīng)驗的人員，通過考試合格后列入聽證法官名單，行政機(jī)關(guān)無權(quán)自己任命行政法官，只能根據(jù)工作需要從文官事務(wù)委員長 會所確認(rèn)的合格人選擇任命，行政法官的任職、升遷、辭退、待遇等由文官事務(wù)委員會決定，與行政機(jī)關(guān)無關(guān)。行政法官在主持聽證過程中，有主持宣誓、記錄證言或授權(quán)記錄證言、掌握聽證進(jìn)度、依法做出決定和更改決定等九項權(quán)力。此外，行政法官還必須保持執(zhí)行職務(wù)的超然態(tài)度，規(guī)定行政法官不能執(zhí)行與行政聽證工作不相容的職務(wù)，禁止單方面接觸任何人，從而有力保障了行政聽證的公正性和客觀性。”而美國以外的其他大多數(shù)國家和地區(qū)采用聽證主持人由行政機(jī)關(guān)的首長或指定人員擔(dān)任。如韓國《行政程序法》第28條規(guī)定：“聽證由行政機(jī)關(guān)從所屬職員或依總統(tǒng)令具備資格者中選定之人員主持之，行政機(jī)關(guān)應(yīng)努力使聽證主持人之得以公正進(jìn)行。”日本在聽證過程中，主審官可禁止當(dāng)事人、代理人或輔佐人進(jìn)行不必要的陳述，并依職權(quán)決定聽證的進(jìn)程。我國目前還沒有一支專業(yè)性的聽證隊伍，聽證主持人是行政機(jī)關(guān)的工作人員，他們在主持聽證時不具有獨(dú)立的法律地位，《行政處罰法》第42條第1款第1項規(guī)定：“聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持”這一規(guī)定，說明聽證主持人由行政機(jī)關(guān)的行政工作人員擔(dān)任。
比較聽證主持人的兩種選任方法可以看出：“美國的行政法官制是行政法官從有律師資格和行政經(jīng)驗的人員中選任專門從事聽證工作，富有經(jīng)驗又有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一系列保障，更有利于公正決定的做出，但這種制度的建立所付出的行政執(zhí)法成本很高；另一種由行政機(jī)關(guān)的首長或指定人員擔(dān)任，這種方式不必增加機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)，也可減少財政負(fù)擔(dān)，但是聽證主持人由行政首長或行政機(jī)關(guān)指定人員擔(dān)任，容易造成以權(quán)壓法、以權(quán)壓人的現(xiàn)象，聽證主持人不可能中立，行政聽證也做不到公正，不可能更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
3、記錄排他性原則
聽證筆錄對行政機(jī)關(guān)行政決定的約束力有兩種規(guī)定：“一種是德國、日本等 國家的規(guī)定，聽證筆錄對行政機(jī)關(guān)的決定有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)并不是必須以聽證筆錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證筆錄為根據(jù)的，行政機(jī)關(guān)才必須以聽證筆錄為根據(jù)。如《聯(lián)邦德國行政程序法》第69條第1項規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結(jié)果?！比毡尽缎姓绦蚍ā返?6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為不利益處分之決定時，應(yīng)充分斟酌記載于第24條第1項筆錄內(nèi)容及同條第3項報告書中主持人之意見?！绷硪环N是與德國、日本等國家相對的美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的筆錄排他性原則，指行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)聽證筆錄作出，不能在筆錄之外，以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實(shí)作為根據(jù)，否則行政裁決無效。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條第5款規(guī)定：“書面證言、物證以及在該程序中受書案卷的全部文書和申請書，就構(gòu)成了本編第557條所規(guī)定的作出決定之依據(jù)的案卷?！庇涗浥潘栽瓌t是行政聽證的核心內(nèi)容，其目的在于維護(hù)聽證的公正性。如果聽證機(jī)關(guān)可以根據(jù)聽證以外的證據(jù)作出決定，聽證就毫無意義。根據(jù)記錄排他性原則，行政機(jī)關(guān)不能在聽證之外接納證據(jù)，最常見的筆錄之外證據(jù)發(fā)生在單方面接觸的情況下-----當(dāng)事人在對方不在場的情況下與行政法官和對案件有決定權(quán)的人單方面討論案件，單方面接觸極大損害了對方的利益，破壞了聽證程序的基本原則和行政機(jī)關(guān)的威信，作出的決定將被法院撤銷。美國《聯(lián)邦行政程序法》第557條第4款規(guī)定：“禁止任何‘行政機(jī)關(guān)以外的厲害關(guān)系人’與任何決策官員進(jìn)行或故意形成的‘就本案的是非依據(jù)問題’進(jìn)行或故意促成單方聯(lián)絡(luò)?！霸摋l同時對行政機(jī)關(guān)的決策人也規(guī)定了相關(guān)的限制。
我國《行政處罰法》第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章?！币来艘?guī)定看，不但沒有規(guī)定聽證筆錄 在決定中作為唯一依據(jù)或主要依據(jù)，甚至對該筆錄在處罰決定中的作用也只字不提，由此在理論上產(chǎn)生了許多分歧，在實(shí)踐中造成許多誤解。
（二）從范圍上比較各國行政聽證制度
聽證作為現(xiàn)代行政程序法的核心，在保障行政公正，促進(jìn)行政相對人參與，加強(qiáng)行政主體與行政相對人之間的溝通，提高行政行為的可接受性方面具有無可比擬的作用。但聽證也是有限度的，如果要求所有行政行為作出之前均需舉行聽證，必然造成人力、財力的浪費(fèi)，從而影響行政效率。因此，在行政立法、執(zhí)法和司法過程中可以施行聽證，但并非所有的行政行為都必須進(jìn)行聽證，對所有的行政行為實(shí)施聽證，既無必要，也不可能。
美國對行政聽證作了廣義的理解，聽取當(dāng)事人意見的程序統(tǒng)程為聽證，不僅適用于法律制度，同時也適用于裁決。美國《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定了除軍事和外交職務(wù)上的行為，行政官員的選用和任期，行政法官的任命除外等五種情形非適用于聽證外，其余都可適用聽證。由此可見，美國的聽證制度范圍十分廣泛。日本行政執(zhí)法中施行聽證，限于“不利益處分”，日本《行政程序法要綱草案》第三章規(guī)定：“不利益處分是指在行政機(jī)關(guān)作出的處分中，將特定者作為接受人科加義務(wù)或限制其權(quán)利的處分。在準(zhǔn)備作出這種處分時，原則上應(yīng)給予接受人辯駁的機(jī)會或?qū)嵤┞犠C。”也就是說，一般將給相對人帶來重大不利時應(yīng)實(shí)施聽證，其他情形應(yīng)給予辯解機(jī)會。日本《行政程序法》第13條對是否屬實(shí)行聽證的場合同時做了列舉性的4條和排除性的5條，顯得十分嚴(yán)密，既規(guī)定了聽證和辯明機(jī)會的標(biāo)準(zhǔn)，又為行政機(jī)會留有裁量余地。
我國的聽證制度適用于范圍規(guī)定過窄，我國《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！庇纱丝闯觯瑧?yīng)當(dāng)聽證的行 政處罰僅限于這三類，而其它如行政許可、行政裁決、限制人身自由的行政處罰等具體行政行為，還有抽象行政行為中關(guān)于聽證的規(guī)定可以說是一紙空文。
行政聽證的范圍，既決定著公民參加行政管理活動的廣度和深度，也決定著行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的民主性和公開性，行政聽證的范圍還應(yīng)該包括行政聽證的參加人范圍（該論述已于上一個問題“通知的對象”中比較），所以，它是各國行政聽證制度中的重大問題，因此，行政聽證范圍的明確界定意義重大，不僅有利于提高行政機(jī)關(guān)的工作效率和行政質(zhì)量，還能進(jìn)而維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
（三）從行政程序上比較各國行政聽證制度
1、程序啟動
根據(jù)奧地利《行政程序法》第39條規(guī)定：“聽證程序可以由行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)開始，也可以由當(dāng)事人依申請開始，但行政機(jī)關(guān)也可以拒絕當(dāng)事人要求聽證申請的當(dāng)事人不得請示法律救濟(jì)?！焙茱@然這種規(guī)定無疑為行政機(jī)關(guān)可能濫用聽證決定權(quán)提供了法律依據(jù)。我國臺灣1998年《行政程序法草案》第17條規(guī)定：“因程序之進(jìn)行將影響第三人之權(quán)利或法律上利益者，行政機(jī)關(guān)得依職權(quán)或依申請通知其參加為但是人?！蔽覈缎姓幜P法》規(guī)定：“當(dāng)事人可以申請進(jìn)行聽證，但并沒有規(guī)定和案件有關(guān)的第三人是否可以申請聽證?！钡罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第12條卻規(guī)定與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對行為不服的，可以依法提起行政訴訟。也就是說，司法解釋賦予了案件當(dāng)事人以外的第三個提起行政訴訟的權(quán)利，但實(shí)際上，不論是第三人提起訴訟還是申請聽證，其本質(zhì)都是通過擴(kuò)大公民參加行政程序，來對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督，保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益，因此，我國應(yīng)借鑒國外有關(guān)規(guī)定和我國行政訴訟法的做法，允許和 具體行政行為有利害關(guān)系的第三人申請聽證。
2、聽證方式
聽證是聽證制度的核心內(nèi)容，它是行政相對人向行政機(jī)關(guān)陳述意見，遞交證據(jù)和行政機(jī)關(guān)聽取意見和接納證據(jù)的過程，因而為了保證聽證功能的實(shí)現(xiàn)，遵循公開原則。在聽證方式上，美日都采用口頭形式為主，我國對此沒有規(guī)定。從聽證在程序設(shè)計上的繁簡來看有正式聽證與非正式和混合聽證程序。正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政決定之前，舉行正式的聽證會，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機(jī)關(guān)基于聽政記錄作出行政決定的程序。正式聽證程序要求行政機(jī)關(guān)以聽證記錄作為制定規(guī)章的依據(jù)，從而限制了行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章中的自由裁量權(quán)；非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在指定法則或作出行政決定時，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會，以供行政機(jī)關(guān)參與，行政機(jī)關(guān)不必須基于聽證記錄作出決定的程序。非正式聽證程序中，行政機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，在聽證方式上，行政機(jī)關(guān)可以選擇它認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆绞铰犎‘?dāng)事人的陳述或反駁意見，非正式程序具有一定的靈活和混合性。聽證程序是美國70-80年代期間產(chǎn)生的一種程序，是指行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章時，采用通信、輿論評議、口頭評論、召集會議以及舉行聽證會等公眾參與方式聽取意見?；旌铣绦蚣瓤梢杂衫﹃P(guān)系人申請，也可以由行政機(jī)關(guān)召集，主持程序的官員可以向主要的利害關(guān)系人提問，利害關(guān)系人可以表明自己的觀點(diǎn)，提供有關(guān)證據(jù)，必要時還允許利害關(guān)系人之間進(jìn)行口頭辯論，由于混合程序受法院的贊同，因而行政機(jī)關(guān)不必?fù)?dān)心受司法審查的危險，同時混合程序可以彌補(bǔ)另兩種程序各自的缺陷。
3、決定
決定是行政主體在通過聽證獲得的證據(jù)材料基本上對行政相對人所主張的 某種權(quán)益所做出的一種結(jié)論，美國稱之為初審決定，又為初步?jīng)Q定、建設(shè)性決定和臨時性決定。
對于行政機(jī)構(gòu)為制定規(guī)章和決定頒發(fā)原始許可證而舉行的聽證，主持人在聽證后做出臨時性裁決；對于涉及行政政策問題的案件，做出建議性裁決；對于除上述情況外的其他爭議和案件，主持人在聽證后均做出初步裁決。主持聽證的職員做出初步?jīng)Q定后，在規(guī)定時間內(nèi)，如果無人向該機(jī)關(guān)上訴，而且該機(jī)關(guān)亦未主動要求復(fù)議時，則該初步?jīng)Q定勿需經(jīng)過進(jìn)一步程序，即成為該機(jī)關(guān)的決定。機(jī)關(guān)在受理初步?jīng)Q定的上訴或復(fù)議初步?jīng)Q定時，具有做出初步?jīng)Q定的一切權(quán)力，除非限制可受理的爭議問題時例外。行政機(jī)構(gòu)的裁決，無論是初步裁決，還是終局裁決都必須做裁決書。
日本式聽證制度，主持人必須在聽證終結(jié)后即制作報告書與聽證案卷記錄一同交行政廳。該報告書就當(dāng)事人等對構(gòu)成不利益處分之后同事實(shí)的主張是否有理由必須提出意見，行政廳做出不利益處分的決定時，必須充分斟酌聽證案卷記錄內(nèi)容和報告書中所記載的主持人意見。這一規(guī)定提高了聽證的意義，使行政廳不是完全獨(dú)立地做出不利益處分的決定。行政廳認(rèn)為有必要時，可將報告書退回主持人，命令其再次聽證。
在制定日本行政程序法前，日本仿美制，將決定分為決定和決定案，行政法官做出初步?jīng)Q定后在規(guī)章規(guī)定時間內(nèi)，如果當(dāng)事人沒有向行政機(jī)關(guān)提出上訴，行政機(jī)關(guān)也沒提出復(fù)議要求，裁決即為行政機(jī)關(guān)的裁定。而建議性規(guī)定必須經(jīng)過復(fù)議，由行政機(jī)關(guān)以自己的名義做出決定后，才具有法律效力。行政程序法頒布后，有了不服申訴的限制，對行政廳或主持人做的處分，不得依行政不服審查法提起不服申訴；對經(jīng)聽證后所做出的不利益處分的決定，當(dāng)事人不得依行政不服審查法提起異議申訴。但在聽證期間未出席聽證的當(dāng)事人，不在此限。我國的決定權(quán)在于行政機(jī)關(guān)，而非行政主持人決定。
三、我國行政聽證制度的缺陷及其完善
憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！痹谶@里，聽取人民的意見和建議是一種原則性的籠統(tǒng)的陳述，在一定條件下，也應(yīng)該表現(xiàn)為具體形式，聽證就是被國外的實(shí)踐證明了的有效的法定形式。隨著民主法制建設(shè)的發(fā)展，《中華人民共和國行政處罰法》首次移植了國外聽證制度。聽證制度作為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，早已被世界各國廣泛采用。然后，在我國的首次嘗試，是中國行政程序制度的重大突破。如果說行政處罰法是移植行政聽證制度的首次嘗試，那么《價格法》對聽證的規(guī)定就可以認(rèn)定為中國聽證制度的又一次變革，是聽證制度從具體行政行為向抽象行政行為的邁進(jìn)。雖然聽證制度開始在中國慢慢生根，但它目前只限于少數(shù)幾個法律，其適用范圍也較窄，聽證制度也不很規(guī)范，從操作上看，行政聽證制度確立后，在眾多受到處罰，有權(quán)人求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾。表明在實(shí)際生活中，還沒有真正發(fā)揮其作用，存在著許多缺陷。面對行政權(quán)力日益膨脹的今天，為保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，完善和發(fā)展聽證制度勢在必行。
（一）進(jìn)一步將聽證制度規(guī)范化、法定化
我國行政處罰法第42條對行政處罰過程中的聽證的范圍、形式、參加人等方面作出了比較詳盡的規(guī)定，但與國外比較完善的聽證制度相比，仍表現(xiàn)得較為寬泛，可操作性不強(qiáng)。如對聽證主持人的地位、性質(zhì)、擔(dān)任主持人的要求、事先通知事項、聽證筆錄的效力等問題都未作出規(guī)定。這些都會影響聽證的順利進(jìn)行和聽證公開性、公正性的價值取向。在《行政處罰法》中沒有詳細(xì)具體 的規(guī)定，給了行政機(jī)關(guān)以很大的自由裁量權(quán)，使聽證流于形式，也難以保證行政處罰的公正性?！秲r格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格公益性服務(wù)，自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價、應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，有政府價格主官部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！眱r格聽證除了《價格法》第23條之外，在其它法律法規(guī)中再也找不到依據(jù)，這就使第23條成為一紙空文，有關(guān)機(jī)關(guān)在制定與群眾切身利益相關(guān)的公用事業(yè)、公益服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，并沒有舉行聽證會，如每年春運(yùn)鐵路、公路運(yùn)輸?shù)臐q價，電信業(yè)務(wù)費(fèi)用的調(diào)整等，這些關(guān)系到人民切身利益的事情，行政機(jī)關(guān)一錘定音，既損害了群眾利益，又阻礙了法制建設(shè)的進(jìn)程。因此，應(yīng)進(jìn)一步使行政聽證制度規(guī)范化、具體化、法定化，使行政聽證的有法可依。
（二）建立一支相對獨(dú)立的、穩(wěn)定的行政聽證法官隊伍
聽政主持人在行政聽證過程中最關(guān)鍵性的角色，處于組織者和調(diào)控者的地位。因此，其獨(dú)立性、公正性如何以及他所擁有的職權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，會影響到聽證的進(jìn)程和聽證的實(shí)際效果，也決定著行政聽證能否有效發(fā)揮作用及其發(fā)揮作用的程度。
我國《行政處罰法》第42條第1款第4項規(guī)定：“聽證由行政機(jī)關(guān)旨定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。”根據(jù)這一項規(guī)定可以看出，我國聽證主持人既沒有超脫行政機(jī)關(guān)，也沒有獨(dú)立的法律地位，沒有被賦予應(yīng)有的職權(quán)。這種情形在實(shí)踐中很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導(dǎo)致程序流于形式，因此隨著聽證制度在我國的確立，我們要建立起一支相對獨(dú)立的、穩(wěn)定的聽政官隊伍至關(guān)重要。對聽證官來講，他們應(yīng)當(dāng)具有良好的品格，熟悉法律并具有所屬領(lǐng)域的行政經(jīng)驗，具有獨(dú)立的法律地 位，在任用、工資、晉升、考核、罷免等方面不受所屬機(jī)關(guān)的直接控制，也不得從事與聽證不相容的工作。他們應(yīng)用年擁有主持聽證必需的權(quán)力，經(jīng)過聽證程序得出的意見和建議，應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓C(jī)關(guān)首長的充分肯定，除非有足夠的證據(jù)并重新經(jīng)過聽證，不得隨意推翻聽證所確認(rèn)的證據(jù)資料以及依據(jù)這些證據(jù)所做出建議或決定。另外，上述各方面應(yīng)該由法律法定化加以保障。
（三）明確聽證筆錄的證據(jù)效力
我國《行政處罰法》第42條第1款第7項僅規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章。”沒有明確聽證筆錄的地位和作用。美國聽證制度的筆錄他性原則，是行政聽證的核心內(nèi)容，其目的在于絕護(hù)聽證的公正性。美國最高法院大法官Van Delanter曾說：“制定法所規(guī)定的對于沒有聽證記錄的證據(jù)一律不得加以考慮的原則必須得到遵守，否則聽證的權(quán)利就變的毫無意義。如果決定者在作出處罰時，隨意背離記錄或咨詢他人作出的事實(shí)認(rèn)定或法律見解，則在正式聽證中提出的證據(jù)和辯論沒有任何價值?！毙姓C(jī)關(guān)在做出行政決定時，只能以聽證筆錄為根據(jù),而不能筆錄以外當(dāng)事人所未知悉的事實(shí)作為根據(jù)來做決定,如果以當(dāng)事人未知的事實(shí)作為決定根據(jù)，整個聽證程序也就流于形式，變得毫無價值。我國的聽證主持人不作出行政決定，最終仍然由行政機(jī)關(guān)作出，這種聽證與決定完全脫節(jié)的做法，使聽證程序流于形式。因此，我們行政機(jī)關(guān)作出決定時必須根據(jù)聽證記錄作出決定，但不能照搬美國的筆錄排他性原則，還必須結(jié)合其他未提交的聽證事實(shí)，結(jié)合案情綜合全面的作出決定。這樣既讓聽證記錄發(fā)揮效力，而且綜合事實(shí)認(rèn)定，追求事實(shí)的公正性。
（四）擴(kuò)大行政聽證的適用范圍
1、擴(kuò)大行政處罰的適用范圍 我國《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定的范圍比較狹窄，應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰也納入聽證范圍。在行政機(jī)關(guān)對公民作出限制人身自由的行政處罰決定之前，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的要求舉行聽證，不但可以避免行政賠償案件的發(fā)生，還可以讓處罰人心服口服。
2、在行政許可中建立聽證制度
在社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，行政許可作為國家宏觀調(diào)控的主要手段之一，被各國廣泛采用。通過行政許可這種方式，一則可以使國家處于一種超然的地位，將那些危及社會公共安全、經(jīng)濟(jì)秩序以及人民權(quán)益的活動納入國家統(tǒng)一管理，避免資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境惡化，使社會經(jīng)濟(jì)生活有序發(fā)展；二則可以促進(jìn)具備法定條件的生產(chǎn)、經(jīng)營者在同等條件下展開公平競爭,讓被管理者的主觀能動性得以充分發(fā)揮。行政許可在具有積極作用的同時，也不可避免地會產(chǎn)生一些消極影響。為了確保行政許可的公平、公正、合法、合理，盡量避免行政許可產(chǎn)生消極影響，讓其積極作用發(fā)揮到極至，有必要在行政許可中建立聽證制度。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可行為時，應(yīng)當(dāng)允許利害關(guān)系人提出自己的觀點(diǎn)、看法，陳述自己的理由，行政機(jī)關(guān)對合理、正確的意見應(yīng)積極采納?？傊?，在行政許可程序中引入聽證程序，有利于克服行政許可機(jī)關(guān)在許可過程中的偏私、不公，增加行政許可的透明度，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
3、從具體行政行為擴(kuò)大到抽象行政行為
在國外，聽證制度較為發(fā)達(dá)的國家，如美國、日本等，都將行政聽證制度運(yùn)用于制定法規(guī)等抽象行政行為中。在我國也應(yīng)該將抽象行政行為納入聽證的范圍，其原因如下：第一、抽象行政行為是規(guī)定人們的行為規(guī)范，規(guī)定和分配人們之間的權(quán)利義務(wù)的活動。這一活動的本質(zhì)和宗旨就是要求公正、合理地分配權(quán)利義務(wù)，而聽證追求的價值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行為的立法方式存在重大弊端需要聽證。行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)被授權(quán)后，基本上成為由行政機(jī)關(guān)單方面作出決定的方式，它并非是各方面協(xié)商和議的結(jié)果，而且在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政立法最終形式上還是首長負(fù)責(zé)制，而不是少數(shù)服從多數(shù)。因此，民主度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其他立法，而且還很容易產(chǎn)生輕視相對人利益，造成個人專制立法的后果，所以在行政立法中運(yùn)用聽證制度，在很大程度上可彌補(bǔ)這種不足；第三、抽象行政行為針對的大都是廣泛而不特定的對象，一旦其產(chǎn)生不合理、不公正，對社會的危害性將不可估量。
因此，為了保證抽象行政行為的公正性，提高行政效率，應(yīng)該將抽象行政行為確定界限，采用不同的聽證方式，以便更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益，促進(jìn)整個社會的秩序健康發(fā)展。
第一，中央政府、國務(wù)院的行政法規(guī)及規(guī)范性文件，國務(wù)院各部門的行政規(guī)章及規(guī)范性文件，應(yīng)該采取正式聽證和事前聽證相結(jié)合。
第二，地方政府、省級政府、省政府所在地的市政府或國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府的地方性規(guī)章及規(guī)范性文件，應(yīng)該采取事前正式聽證或事后正式聽證相結(jié)合。
第三、地方各級市、縣、鄉(xiāng)政府及其工作部門的規(guī)范性文件，采取非正式聽證。
第四、凡不涉及到公民、法人或其他組織較大權(quán)益的抽象行政行為，都不確立聽證程序。
4、擴(kuò)大聽證參加人的范圍
為達(dá)到行政聽證全面公正的要求，各國行政參加人的范圍呈擴(kuò)大趨勢，特別是吸收有利害關(guān)系人參加的聽證程序。目前，我國的聽證參加人范圍相當(dāng)狹窄，有權(quán)參加聽證會的主體比較少，我國《行政處罰法》的規(guī)定，有權(quán)參加聽 證會的主體除了行政機(jī)關(guān)的調(diào)查人員和其指定的聽證主持人外，還有被處罰的當(dāng)事人。而其他利害關(guān)系人是否可以申請參加聽證，法律并無明確規(guī)定。因此，為了更加有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，保護(hù)當(dāng)事人的的合法權(quán)益，應(yīng)該賦予其他利害關(guān)系人申請參加聽證的權(quán)利，由利害關(guān)系人申請或聽證主持人通知參加訴訟。
（五）樹立群眾法制觀念，提高行政執(zhí)法水平
行政關(guān)系是一種不對等的關(guān)系，容易造成行政權(quán)力的有意擴(kuò)張性和侵犯性，如不加以制約，就會對相對人的利益造成侵害。為了保持行政關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的平衡，促使行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)公開、公正、民主，就應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)更多義務(wù)，而相對人享有更多權(quán)利。因此，人民群眾應(yīng)該積極拿起法律賦予的權(quán)利保護(hù)自己，提高法律意識對行政人員來說，對其素質(zhì)和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人員摒棄優(yōu)越感和專橫的作風(fēng)，增強(qiáng)民主法律意識，樹立認(rèn)真工作的作風(fēng)。而達(dá)到這一要求，除加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員進(jìn)行法制教育，提高執(zhí)法水平外，還應(yīng)該從制度上加以保障，強(qiáng)化行政責(zé)任，對于違法或不認(rèn)真進(jìn)行聽證的人員和行為給予嚴(yán)肅處分。[注釋]（1）該定義是筆者自己的理解，請批評指正。
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[19]皮純協(xié)：《行政程序法比較研究》，中國公安大學(xué)出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution
Capital principle
The scope of the Hearing
Hearing procedure
第三篇：行政聽證制度(第六稿)
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
目錄
中文摘要............................錯誤！未定義書簽。英文摘要.............................................3 引言.................................................4 1.行政聽證制度概述...................................4 1.1行政聽證的概念.................................4 1.2行政聽證的特征.................................4 1.3 行政聽證的分類................................5 1.4行政聽證制度的中外比較.........................6 2.我國行政聽證制度中存在的問題.......................7 2.1行政聽證范圍不廣泛.............................7 2.2聽證主持人的法律地位含糊.......................7 2.3行政聽證筆錄約束力不強(qiáng).........................8 3.我國行政聽證制度的完善.............................8 3.1逐步擴(kuò)大行政聽證的適用范圍.....................8 3.2健全聽證主持人制度.............................9 3.3強(qiáng)調(diào)聽證筆錄的決定作用，確定案卷排他性原則.....9 結(jié)論................................................10 參考文獻(xiàn)............................................11 致 謝...............................................12
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
摘要
行政聽證，是指行政機(jī)關(guān)作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的行政活動。我國于1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》，第一次規(guī)定了行政聽證制度。隨后價格法和立法法又進(jìn)一步擴(kuò)充了聽證制度的內(nèi)容，使其在我國得到了進(jìn)一步發(fā)展和完善。2004年7月實(shí)施的《行政許可法》，是我國聽證制度立法的又一重大進(jìn)步。聽證制度作為公民參與行政的一項重要制度, 已成為現(xiàn)代民主實(shí)現(xiàn)的一種重要形式。但是，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的行政聽證制度在制定和聽證實(shí)踐中有許多需要改進(jìn)的地方。
本文從行政聽證制度的基本概念入手，對國內(nèi)外的行政聽證制度進(jìn)行對比研究，分析我國行政聽證制度存在的問題，最后對我國的行政聽證制度的完善提出相關(guān)建議，即必須通過擴(kuò)大行政聽證的適用范圍、健全聽證主持人制度、明確聽證筆錄的法律效力等措施來推動行政聽證制度的進(jìn)一步完善。
關(guān)鍵詞：行政聽證 聽證制度 適用范圍 分類號：R-197
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
Analysis of Problem and Reform in Administrative Hearing
System
Abstract The administrative hearing, it is to point to the administrative organs to involve a citizen, a legal person or any other organization interests of the major issues or great decision before, fully heed citizens, legal persons or other organizations of the opinions of the activities.Our country promulgated the implementation in 1996 the People's Republic of China Administrative sanctions Law, first time has stipulated the administrative hearing system.Afterward the price method and the legislative law further expanded the hearing system's content, enabled it to obtain in our country has further developed and consummates.In July, 2004 implemented the administrative permission law, was our country hearing system legislation another tremendous progress.But, compared with western developed countries, our administrative hearing system in the formulation and hearing practice there are many areas in need of improvement.This paper, from the administrative hearing system of the basic concept of the administrative hearing system of domestic and foreign comparative study, analysis of China's administrative hearing problems in the system, the last of our country the improvement of the system of administrative hearing related Suggestions, which must be by expanding the scope of application of administrative hearing, establish and perfect the system, clear hearing hearing record the legal effectiveness of measures to promote the further improvement of administrative hearing system.Key Word: administrative hearing the hearing system applicable scope CLC number:R-197
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
引言
當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、侵害公民合法權(quán)益的問題日益突出和嚴(yán)重，通過事先的、外部的或者內(nèi)部的程序控制行政權(quán)力的需要日益強(qiáng)烈。同時，公民行使民主權(quán)利、進(jìn)行政治參與的訴求也呼聲漸高。在這種背景下，各國紛紛制定行政程序法，以控制行政權(quán)力的濫用，保障行政相對人的權(quán)益。聽證制度也應(yīng)運(yùn)而生，目前己成為各國行政程序法一項共同的制度，它是現(xiàn)代行政法的核心制度，是行政相對人參與行政程序的重要形式。
我國早在1996年就專門規(guī)定了行政聽證制度，但是，與西方先進(jìn)國家的聽證制度相比較，中國的聽證制度還存在許多缺陷，在實(shí)踐中還未能發(fā)揮其應(yīng)有作用。本文擬從對行政聽證制度的基本理論分析入手，在對國內(nèi)外行政聽證制度比較的基礎(chǔ)上，探討中國行政聽證制度缺陷的相關(guān)法律問題，并借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗，為完善我國的行政聽證制度建言獻(xiàn)策。
1.行政聽證制度概述
1.1行政聽證的概念
正如上述，行政聽證，是指行政機(jī)關(guān)作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的行政活動。
1.2行政聽證的特征
首先，行政聽證制度具有準(zhǔn)司法性。行政聽證制度來源于司法上的聽證，是行政行為與某些司法程序相結(jié)合的產(chǎn)物，因此也就具有審判的特點(diǎn)，如相對人享有的抗辯權(quán)、聽證主持人的中立地位等。也就是說，它是吸收了司法程序中某些合理成分卻仍不失其行政程序本質(zhì)的一種行政制度。聽證程序畢竟是行政程序，不同于司法程序，其“司法性”與真正意義上的司法性是有區(qū)別的，故稱之為準(zhǔn)司法性。
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
其次，行政聽證制度具有職權(quán)性。當(dāng)今各國司法制度具有不同特點(diǎn)，有當(dāng)事人主義和職權(quán)主義之分。但行政聽證制度，無論中外，都普遍奉行職權(quán)主義原則。連訴訟中奉行當(dāng)事人主義最為典型的美國和英國，在行政聽證程序中也采取職權(quán)主義。奉行職權(quán)主義不僅僅是行政權(quán)行使的本質(zhì)要求，而且其一個重要目的就是保證聽證有效率地進(jìn)行。
再次，行政聽證作為一種制度，它具有很強(qiáng)的規(guī)范性。第一，行政聽證制度是一種法定的制度，具有嚴(yán)格和具體的法律依據(jù)，這一點(diǎn)在并不盛行成文法的英美法系國家也不例外。第二，行政聽證制度的運(yùn)行具有規(guī)范性。也就是說，行政聽證制度本身由一系列具體的程序和制度組成。
1.3 行政聽證的分類
根據(jù)行政聽證程序的繁簡程度不同，可將聽證分為：正式聽證和非正式聽證，這種聽證分類以美國最為典型。1所謂正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出具體裁決時，舉行審判型的聽證會，給予當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人提出證據(jù)、反證、對質(zhì)或質(zhì)證的機(jī)會，然后根據(jù)聽證記錄或充分考慮聽證記錄作出決定的程序，正式聽證以審判型的聽證會為主要標(biāo)志。非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出具體裁決時，只需給予當(dāng)事人及利害關(guān)系人口頭或書面提出意見的機(jī)會，以供行政機(jī)關(guān)作決定時參考，但行政機(jī)關(guān)不必基于聽證記錄作出決定的程序。
根據(jù)行政行為所要達(dá)到的目的的不同而做出的分類，可分為行政立法聽證和行政執(zhí)法聽證。行政立法聽證是指在行政法規(guī)等法律文件的制定過程中，聽取有關(guān)團(tuán)體、專家學(xué)者的意見，特別是與該法有利害關(guān)系的當(dāng)事人的意見的程序，它是行政立法程序的重要步驟和方式，是行政民主化、透明化的重要標(biāo)志；而行政執(zhí)法聽證則指的是行政機(jī)關(guān)作出行政決定之前，給予當(dāng)事人就重要事實(shí)問題和有關(guān)法律問題表達(dá)意見的機(jī)會，以避免行政機(jī)關(guān)的恣意專斷，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。
以聽證舉行的時間是在決定作出前還是決定作出后為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政聽證劃分為事前聽證、事后聽證和結(jié)合聽證，這是美國行政程序法上的一種分類方法。事前聽證是指在行政機(jī)關(guān)作出決定前進(jìn)行的聽證。這類聽證主要適用于一旦行政機(jī)關(guān)的決定作出，立即會使當(dāng)事人合法權(quán)益受到嚴(yán)重影響的情況，這是聽證程序的一般方式，即一般情況下聽證都屬于事前聽證的范疇，因為聽證制度設(shè)計的基點(diǎn)就是“防患于未然”。事后聽證是指在行政機(jī)關(guān)作出決定之后進(jìn)行的聽證。這類聽證主要是為了提高行政效率，一般適用于不會嚴(yán)重影響相對人利益的場合，如頒發(fā)某種資格證書。利益受侵害的人可以在事后要求舉行聽證。結(jié)合聽證就是 1王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年1月，537頁。
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
指行政機(jī)關(guān)對某些決定，事前舉行非正式的聽證，決定后當(dāng)事人有不服的，再舉行正式聽證。這類聽證主要適用于社會保障和福利津貼等方面。
1.4行政聽證制度的中外比較
美國是行政聽證制度最完善、使用最多的國家，由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的行政法官專門負(fù)責(zé)主持聽證，聽證制度廣泛適用于政府的各種決策過程。正式聽證又稱“審判型的聽證”，它是行政程序法中的一種正式程序。正如上述，正式聽證具有嚴(yán)格性、要式性和公平性的特點(diǎn)。非正式聽證又稱“咨詢型的聽證”，它是行政程序法的一種非正式程序。正如上述，非正式聽證具有靈活性、效率性和廣泛適用性的特點(diǎn)。在美國，制定行政法規(guī)主要采用非正式程序，只是對一些法律特別規(guī)定要舉行審判型聽證的法規(guī)制定，才會運(yùn)用正式聽證程序。
日本的行政法制主要受美國的影響，基本上移植了美國的行政聽證制度，所不同的是日本的聽證主持人一般由行政機(jī)關(guān)的首長或指定的人員擔(dān)任，并且相當(dāng)重視專家學(xué)者參與、咨詢意見。特別是有關(guān)行政處罰聽證的規(guī)定集中體現(xiàn)在1994年10月1日施行的《行政程序法》中。該法的目的在于“確保行政活動的公正,提高其透明性,從而有助于保障國民的權(quán)益”。這里的“確保公正”包括行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之前,對當(dāng)事人要進(jìn)行告知,保障其聽證的機(jī)會。2
德國的普通行政法對聽證制度作了一般性規(guī)定，同時由各個特別法對具體的聽證事項進(jìn)行限定，體現(xiàn)了大陸法系國家重實(shí)體、輕程序的法律傳統(tǒng)。德國的聽證分為兩種:適用于一般程序的聽證和適用于正式程序的聽證。
與國外成熟的聽證制度相比較，我國起步較晚但越來越多的法律文本也能關(guān)注這一事物。最早規(guī)范行政聽證制度的是 1996年3月17日通過的《中華人民共和國行政處罰法》，其第五章“行政處罰的決定”第三節(jié)中專門規(guī)定了聽證程序。它的頒布實(shí)施彌補(bǔ)了我國行政處罰領(lǐng)域內(nèi)聽證法律制度的空白。時隔兩年，1998年實(shí)施的《中華人民共和國價格法》將聽證制度又引入行政決策領(lǐng)域。2000年7月1日施行的《中華人民共和國立法法》，再次將行政聽證制度引入我國行政立法領(lǐng)域。其后，國務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，進(jìn)一步設(shè)定了聽證制度的具體內(nèi)容，這充分體現(xiàn)了民主精神的行政立法要求。2003年8月27日通過的《中華人民共和國行政許可法》，在第四章“行政許可的實(shí)施程序”中規(guī)定“聽證”一節(jié)，進(jìn)一步擴(kuò)大了行政聽證制度的適用范圍，同時也細(xì)化了行政程序。2005年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》更是明確規(guī)定:政府部門對涉及國計民生的重大行政行為決策，應(yīng)當(dāng)實(shí)行聽證。無疑，《綱要》的出臺，明示了今后將聽證作為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)加以要求和 2 參見陳旭峰：日本行政處罰聽證制度，載《中國工商管理研究》，2003年11月。
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
規(guī)制。3
2.我國行政聽證制度中存在的問題
2.1行政聽證范圍不廣泛
關(guān)于行政聽證程序的適用范圍，大陸法系國家一般采用概括加排除式的規(guī)定，同時又規(guī)定了若干不適用聽證的例外情形。而我國行政聽證制度中關(guān)于聽證范圍的規(guī)定采用了概括肯定式，而沒排除式規(guī)定。肯定式規(guī)定不可能對任何需要進(jìn)行聽證的事項進(jìn)行詳盡例舉，不利于公民合法權(quán)益的保護(hù)。
從目前我國有關(guān)立法來看，行政聽證僅適用于行政處罰、價格決策和行政許可等少數(shù)具體行政行為，而對于其他大多數(shù)的具體行政行為，如行政裁決、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等則不適用。并且，在確立了行政聽證制度的具體行政行為領(lǐng)域也存在著標(biāo)準(zhǔn)不明確、規(guī)定不科學(xué)的問題。例如《行政處罰法》第42條第2款規(guī)定:“當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！绷⒎▽⒆顬閲?yán)厲的行政拘留排除在聽證范圍之外，其原因可能是“對公安行政權(quán)力的過分遷就和妥協(xié)”、“向行政機(jī)關(guān)妥協(xié)的結(jié)果”，但這是有失公正的。在筆者看來，無論如何，在法律中作這樣的規(guī)定，在邏輯上是解釋不通的，對于保護(hù)公民的基本權(quán)利也是十分不利的。2.2聽證主持人的法律地位含糊
行政聽證主持人作為駕馭聽證運(yùn)作過程，指揮舉證和質(zhì)證活動的指揮者，其自身法律地位如何，將直接影響到行政聽證的實(shí)際效果。在國外，源自于普通法
4自然公正原則的聽證制度有一個基本要求，即職能分離。在我國現(xiàn)行法律中，《行政處罰法》在有關(guān)聽證程序的規(guī)定中也部分體現(xiàn)了保障聽證主持人獨(dú)立性的精神。該法第42條規(guī)定:“聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接的利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避?！钡牵摲l對于聽證 34 參見范楊林：中外比較視野中的行政決策聽證制度思考，載《知識經(jīng)濟(jì)》，2011年06月。參見劉蕾：淺析中美行政聽證制度，載《法學(xué)研究》，2011年6月。
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
主持人的規(guī)定過于簡單，而且聽證制度中并無詳細(xì)的保障聽證主持人地位之獨(dú)立性的規(guī)定。在我國的聽證實(shí)踐中，由行政機(jī)關(guān)委派的本機(jī)關(guān)人員擔(dān)任的行政聽證的主持人是與行政機(jī)關(guān)有共同利益的，他們的意志和利益受行政機(jī)關(guān)及其行政首長的影響和制約。而且任免某次聽證會的主持人亦由行政機(jī)關(guān)“指定”，并未規(guī)定嚴(yán)格的任用程序。對聽證主持人和案件調(diào)查人員是否為行政機(jī)關(guān)同一部門的工作人員并未作出明文規(guī)定，如果聽證主持人和本案調(diào)查人員同屬一個部門，就很難防止與其單方面接觸，即使沒有實(shí)際的單方面接觸也難以保證聽證主持人對案件的結(jié)果沒有某種價值和利益偏好，未能完全實(shí)現(xiàn)職能分離的真正功能價值與意義。聽證主持人作為行政聽證程序運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，他既主導(dǎo)聽證進(jìn)行的過程，也會影響到行政決定的最終作出。因此，我國必須要明確聽證主持人的法律地位。
2.3行政聽證筆錄約束力不強(qiáng)
聽證筆錄一般是指聽證主持人在聽證過程中對調(diào)查取證人員(追訴人)、案件當(dāng)事人以及其他參與人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。如果說聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，那么聽證筆錄及其在行政決定中的意義又是聽證制度的關(guān)鍵所在。這種關(guān)鍵表現(xiàn)在，聽證筆錄是公平、正當(dāng)做出行政決策的形式保障之一，其意義就在于能夠?qū)π姓黧w作出行政決策產(chǎn)生一定的約束力。但行政聽證筆錄效力的不明確使行政聽證本應(yīng)對行政決策產(chǎn)生的影響進(jìn)一步被削弱。5這樣就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對聽證筆錄的使用上享有很大的自由裁量權(quán)，在實(shí)踐上容易使聽證會只“聽”不“證”，形同虛設(shè)、擺擺花架子、走走過場，使行政決策有失公平、公正，甚至容易給違法的行政決策披上“合法的外衣”，欺騙當(dāng)事人和社會公眾。但筆者在查閱我國現(xiàn)行有關(guān)聽證的法律中發(fā)現(xiàn)，除《行政許可法》明確了聽證筆錄對最終決定的約束力外，其余的法律法規(guī)都沒有規(guī)定。
3.我國行政聽證制度的完善
3.1逐步擴(kuò)大行政聽證的適用范圍
《行政許可法》對《行政處罰法》的聽證范圍做出了調(diào)整和變動，即通過“授權(quán)式”和“概括式”的方式對聽證程序的范圍做出了規(guī)定。顯而易見，這在立法技術(shù)上是先進(jìn)的，便于讓更多的行政相對人通過聽證程序保護(hù)自己的權(quán)益。當(dāng)然，逐步擴(kuò)大適用聽證程序的具體行政行為范圍，必須盡快通過行政程序立法將其他 5參見石佑啟：行政聽證筆錄的法律效力分析，載《法學(xué)》，2004年4月。
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可能影響相對人合法權(quán)益的具體行政行為納入行政聽證程序。同時還必須注意區(qū)分不同種類的具體行政行為，分別予以規(guī)定。筆者認(rèn)為，所有可能侵犯相對人已有權(quán)利的不利行政行為均應(yīng)納入聽證范圍，如行政裁決、行政強(qiáng)制、行政征收及其他設(shè)定義務(wù)的具體行政行為等。
3.2健全聽證主持人制度
要從制度上解決主持人問題，可以借鑒美國式行政法官的做法，切實(shí)貫徹職能分離的原則，明確聽證主持人的產(chǎn)生辦法以及聽證主持人、聽證人員、書記員的資格、職權(quán)與法律責(zé)任、主持人回避事由，有效增強(qiáng)主持人的獨(dú)立性和公正性。根據(jù)我國的實(shí)際情況，可以成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聽證主持人的任命，建立一支相對獨(dú)立、穩(wěn)定的主持人隊伍，由這個機(jī)構(gòu)委任與聽證雙方都沒有利益關(guān)系的具有相應(yīng)資格的人員作為聽證會主持人，最大限度地保證聽證主持人的中立性與獨(dú)立性。6
3.3強(qiáng)調(diào)聽證筆錄的決定作用，確定案卷排他性原則
要重視聽證筆錄對撰寫聽證報告的重要價值，明確聽證筆錄的法律效力，必須確定案卷排他性原則。因為只有這樣做，才能更好地約束行政機(jī)關(guān)的行為，使行政聽證不流于形式，從而保障公民的合法權(quán)益。同時，案卷排他性原則的確立還為司法審查提供了必要的基礎(chǔ)。所以，筆者建議，應(yīng)對聽證會的聽證筆錄的效力做出具體規(guī)定，并將聽證筆錄作為是否立法和修改法規(guī)的依據(jù)之一和重要參考。
參見陳澤昭：《我國行政聽證主持人研究》，廈門大學(xué)，2008年11月。
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結(jié)論
行政聽證制度雖然在依法行政、民主行政方面發(fā)揮著極其重要的作用，但是作為舶來品，在我國的發(fā)展仍很不成熟。對于目前我國行政聽證制度無論是立法還是實(shí)踐中所存在的問題，本文認(rèn)為應(yīng)該從根本上尋求解決問題的辦法，一方面要將行政聽證制度作為一項整體制度進(jìn)行統(tǒng)一的理論研究，以理論促進(jìn)實(shí)踐立法；另一方面要通過集中立法的方式對行政聽證制度進(jìn)行整體重構(gòu)。在比較各國立法實(shí)踐和在將來出臺的《行政程序法》中用單章對行政聽證制度的基本要素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，且必須按照行政決策類聽證和行政決定類聽證的特點(diǎn)分別設(shè)計具體規(guī)則。針對我國目前存在的問題，筆者提出了逐步擴(kuò)大行政聽證的適用范圍，健全聽證主持人制度，并強(qiáng)調(diào)聽證筆錄的決定作用，確定案卷排他性原則等建議。當(dāng)然，隨著民主的發(fā)展與法制的健全以及理論研究的不斷深入，行政聽證制度必將得到不斷發(fā)展和完善。但是這是一個長期和漸進(jìn)的過程，行政聽證制度的發(fā)展還是任重而道遠(yuǎn)。
淺析行政聽證制度存在的問題及改革
參考文獻(xiàn)
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致 謝
值此畢業(yè)論文完成之際，我謹(jǐn)向四年來辛勤培育我的各位老師、幫助過我的各位同學(xué)以及在背后默默支持我學(xué)業(yè)的父母家人致以最衷心的感謝！
本研究及學(xué)位論文是在我的導(dǎo)師張光平老師的親切關(guān)懷和悉心指導(dǎo)下完成的。從論文的選題到開題報告的完成，再到論文的最終修改定稿，張老師都給了我很大的幫助。張老師嚴(yán)肅的科學(xué)態(tài)度，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)精神，精益求精的工作作風(fēng)，深深的感染和激勵著我。張老師不僅在學(xué)業(yè)上給我以精心指導(dǎo)，同時還在思想上、生活上給我以無微不至的關(guān)懷，在此謹(jǐn)向張老師致以誠摯的感謝和崇高的敬意。
感謝這篇論文所涉及到的各位學(xué)者。本文引用了數(shù)位學(xué)者的研究文獻(xiàn)，如果沒有各位學(xué)者的研究成果的幫助和啟發(fā)，我將很難完成本篇論文的寫作。
感謝在一起愉快的度過大學(xué)生活的每個可愛的同學(xué)們和尊敬的老師們，正是由于你們的幫助和支持，我才能克服一個一個的困難和疑惑，直至本文的順利完成。
感謝學(xué)校及學(xué)院在論文寫作過程中提供的各種便利條件。
感謝培養(yǎng)我長大含辛茹苦的父母，是他們在物質(zhì)和精神上無私的支持，我才能順利完成學(xué)業(yè)。
再次向關(guān)心幫助過我的各位老師、同學(xué)和一直鼓勵支持我的父母致以最衷心的感謝！
第四篇：我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善剖析
南 開 大 學(xué)
憲法與行政法 期末作業(yè)（論文）
論文題目：我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善
任課教師：
沈亞平
年
級：
2014級
專
業(yè)：
公共管理（MPA）
學(xué)
號：
2120141806
姓
名：
崔金旺
2015年7月23日
I
我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善
摘 要：行政聽證制度是作為行政程序中的一項重要制度,可為相對人維護(hù)自己的合法權(quán)益提供了程序上的保障。但由于我國民主法制建設(shè)仍然比較薄弱，社會整體對聽證制度的認(rèn)識不夠深刻，導(dǎo)致我國行政聽證制度中存在一些問題。聽證制度所要求和體現(xiàn)的精神，即通過公開、合理的程序形式將行政行為建立在合法適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行政管理公平、公正這一崇高的價值目標(biāo)。本文將從行政聽證制度在我國的產(chǎn)生和發(fā)展、現(xiàn)狀及其存在的問題等方面來論述，并提出一些完善我國行政聽證法律制度的相關(guān)建議。
關(guān)鍵詞：聽證制度；現(xiàn)狀分析；完善
I
目錄
引言.......................................................................................................................................1
一、案例背景及分析...........................................................................................................1
二、我國行政聽證制度的歷史沿革與現(xiàn)狀.......................................................................2
（一）行政聽證制度的產(chǎn)生的必然性.........................................................................2
（二）行政聽證制度的歷史發(fā)展.................................................................................2
（三）行政聽證制度的具體內(nèi)容.................................................................................3
三、我國行政聽證制度存在的問題...................................................................................3
（一）申請行政聽證的主體范圍過于狹窄.................................................................4
（二）行政聽證制度的應(yīng)用范圍狹窄.........................................................................4
（三）行政聽證形式過于單一.....................................................................................4
（四）行政聽證主持人制度不合理.............................................................................5
四、我國行政聽證制度的完善...........................................................................................5
（一）完善正式的聽證制度.......................................................................................5
（二）逐步擴(kuò)大聽證程序的適用范圍.......................................................................6
（三）進(jìn)一步完善對聽證程序的審查.......................................................................6 小結(jié).......................................................................................................................................7 參考文獻(xiàn)...............................................................................................................................8
II
引 言
行政聽證制度出現(xiàn)在我國較晚，它的制定是根據(jù)我國的國情和外國的相關(guān)規(guī)定。目前，聽證制度是行政程序法中一個非常重要的制度，被很多國家廣泛應(yīng)用。行政程序最早應(yīng)用于法律中是在在行政處罰法中，這對于我國的行政程序立法具有十分重大的意義。
行政聽證雖然是一個很特殊的程序，但它仍是一個獨(dú)立的程序，發(fā)生在行政審查過程中。即使行政聽證不是每一個許可的必經(jīng)程序，但是對于一些非常重大的許可如一些涉及行政相對人切身利益的許可，行政聽證的運(yùn)用就有非常大的意義。一般認(rèn)為，在行政許可中設(shè)置聽證程序其目的是為了尊重行政許可申請人與其他利害關(guān)系人，讓許可申請人與其他利害關(guān)系人加入進(jìn)來，可以為實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，使行政許可機(jī)關(guān)作出正確的行政許可決定，使行政許可的決定更容易被人接受。
一、案例背景及分析
從執(zhí)法實(shí)踐來看，聽證案件的范圍應(yīng)擴(kuò)大。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”。因此，列入聽證范圍的案件主要是對當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生重大影響的案件，其中一些案件也屬此類情形，例如近年來企業(yè)改制引發(fā)的登記糾紛，工商部門查處企業(yè)提交的虛假材料騙取登記的違法行為，擬作出撤銷公司變更登記的處罰，撤銷變更登記意味著此次登記事項無效，對改制企業(yè)的各方權(quán)利人均有較大影響。如將其列入聽證范圍，帶聽取各方意見后再作處理，將有利于平息爭議。此外擴(kuò)大聽證范圍，對一些爭議大但不屬于聽證范圍的處罰案件，聽證機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要，也可以主動告知當(dāng)事人聽證的權(quán)利，例如行政機(jī)關(guān)擬作出沒收當(dāng)事人較大數(shù)額財物的行政處罰。2005年6月，某地區(qū)工商局查處一無照從事網(wǎng)吧經(jīng)營案，擬對當(dāng)事人的32臺電腦予以沒收，金額超過10萬，對個人來說，其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過多數(shù)較大數(shù)額罰款。如此嚴(yán)厲的行政處罰如果得不到相對較輕的處罰所能夠得到的權(quán)利保障，顯然不符合行政合理性原則，對當(dāng)事人也殊為不公。因此，行政機(jī)關(guān)對此舉行聽證，可以消除當(dāng)事人疑慮，使其自覺接受處罰。
通過上述聽證實(shí)踐，進(jìn)一步對我國行政聽證制度的現(xiàn)狀、存在的問題，以及今后的完善來進(jìn)行分析研究。
相對人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。
（三）行政聽證制度的具體內(nèi)容
一般認(rèn)為，行政程序法的聽證制度的基本內(nèi)容主要為：
1.告知和通知。告知一般可以這樣理解即是行政機(jī)關(guān)在作出行政決定前將決定的事實(shí)理由和法律根據(jù)依照依法定的形式告知給行政相對人和其他利害關(guān)系人。通知可以定義為“行政機(jī)關(guān)將有關(guān)聽證的事項在法定期限內(nèi)通告利害關(guān)系人，以便于使利害關(guān)系人在準(zhǔn)確的時間和地點(diǎn)參加聽證并給予充分的準(zhǔn)備時間”。告知和通知可以作為行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的橋梁和紐帶，它們是行政聽證中不可以沒有的程序，更有利于保障行政相對的行政權(quán)力。
2.公開聽證。聽證在原則上是必須公開的，這樣可以讓公民更好的了解行政機(jī)關(guān)作出行政決定的過程，從而實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)能夠依法行政。但是也是有例外的，如聽證的內(nèi)容涉及到國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，可以不公開進(jìn)行。
3.委托代理。由于每個人的文化水平和個人條件都不同，不可能每一個人都能充分運(yùn)用自己手里的權(quán)利和利用法律來維護(hù)自己的合法利益，因而，應(yīng)當(dāng)允許它們在必要時，獲得法律幫助。所以在聽證中，行政相對人可以委托代理人參加聽證，達(dá)到維護(hù)自已合法權(quán)益的目的。
4.對抗辯論。對抗辯論是行政機(jī)關(guān)與行政相對人的一種互動，即行政機(jī)關(guān)提出他們的決定的事實(shí)還有法律依據(jù)，行政相對人可以對此提出質(zhì)疑和反問，進(jìn)而使案件的事實(shí)更加真實(shí)可靠，使行政決定更加公正化、合理化。
5.制作筆錄。聽證的過程必須由特定的人員以文字的形式記錄下來，并保存起來，相關(guān)規(guī)定表明，筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)。
三、我國行政聽證制度存在的問題
行政聽證，小到對個體的治安處罰，大到對公司企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的吊銷都應(yīng)該起到積極的作用?！吨腥A人民共和國行政處罰法》已吸收了公開和回避等外國比較完善的原則。但不可否認(rèn)的是從整體上來講我國的行政聽證制度還相當(dāng)?shù)牟煌晟?。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起和快速傳播，一方面，人們對政府行為監(jiān)督的積極性不斷上升，這就要求政府行為需要不斷的的透明化，也就為行政聽證制度的適用創(chuàng)造了空前有利的大環(huán)境。另一方面，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民物質(zhì)文化生活需求的矛盾以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地域發(fā)展不平衡之間的矛盾使得一些社會矛盾特別突出，群體事件不
正式聽證，成本較高。目前，我國法律只規(guī)定正式聽證方式。這與行政制度的發(fā)展不相適應(yīng)，也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。聽證程序的運(yùn)行，或多或少將影響行政行為的效率，在保障了正義、公平的同時，可能造成人力，財力的浪費(fèi)。因此，缺乏靈活的聽證形式就必然使一些簡單的裁決走入復(fù)雜程序的怪圈中，一方面不利于行政主體職責(zé)的履行，另一方面也不利于相對人合法權(quán)利的保障。
（四）行政聽證主持人任用不合理
聽證主持人是指“負(fù)責(zé)聽證活動組織工作的調(diào)節(jié)和控制，使聽證活動按法定程序合法完成的工作人員”。聽證主持人在聽證過程中可以說是居于主導(dǎo)地位的?？墒俏覈男姓绦蚍ǎ]有與國外的行政程序法一樣，對行政聽證主持人的法律地位及其職權(quán)都沒有做出明確的規(guī)定。我國的《行政處罰法》雖設(shè)定了聽證主持人，卻未對其資格選擇做出明確規(guī)定。而我國相關(guān)法律只規(guī)定了行政法規(guī)規(guī)定的聽證形式，未對聽證主持人的資質(zhì)及其職責(zé)權(quán)限做出規(guī)定。在實(shí)踐中，通過行政機(jī)關(guān)指定的方式產(chǎn)生聽證主持人。對于被指定人的聽證主持人來講，也許指定者就是他們的老板，或者是與其工作有著很大關(guān)系的人，他們手中可能掌握著對決定被指定人利益的權(quán)益，因為這些利害關(guān)系，被指定人會在主持過程中自覺不自覺地傾向于行政機(jī)關(guān)，這有可能造成一些不良后果。而對于主持人個人素質(zhì)要求的規(guī)定僅停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)、政府規(guī)章、甚至規(guī)范性文件中作出宣告性規(guī)定，這對于保證主持人中立地位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
四、我國行政聽證制度的完善
行政聽證制度是一項系統(tǒng)工程，需要從多個角度出發(fā)積極尋求新方法新思路，具體而言應(yīng)抓好以下幾點(diǎn)：
（一）完善正式的聽證制度
按照通說：以聽證程序的嚴(yán)格性與繁簡程度為依據(jù)，行政聽證制度分為正式聽證和非正式聽證。從我國聽證制度的發(fā)展來看，我國采用的聽證形式是正式聽證，但是有關(guān)聽證程序的法律規(guī)定還不成熟，與實(shí)踐脫節(jié)，不能夠起到保護(hù)作用[6]。從而，我國聽證程序的改進(jìn)關(guān)鍵點(diǎn)是改進(jìn)正式聽證制度，以及與聽證有關(guān)的各項內(nèi)容，讓聽證制度更加完善。這樣做不既可以保障當(dāng)事人的權(quán)益，又可以保證我國聽證制度朝著良好的方向發(fā)展，縱觀其他國家的聽證制度的發(fā)展史，可知其一般都是由繁入簡、從正式向非正式過渡。比如日本《行政程序法》中規(guī)定：“聽證主持人認(rèn)為必要時，即對非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時，聽證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽證程序，或
小 結(jié)
聽證制度，是一個國家行政程序現(xiàn)代化、民主化的重要標(biāo)志，2004年7月，我國行政許可法實(shí)施，其對聽證程序的規(guī)定，使我國在行政聽證制度的法制建設(shè)上又上了一個新臺階。理論在一個國家的實(shí)現(xiàn)程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度?？梢钥闯鰜磉@些年我國在行政聽證制度方面的確取得了不好的成績，有了很大的發(fā)展，但是我們必須要明白，不論在哪方面都存在著過多或少的不足，和國外的差距也是非常的大，仍需我們不斷的去努力去實(shí)踐。但展望未來，我國的聽證制度必會更加完善，適用范圍也將更加擴(kuò)大，違反程序的救濟(jì)制度也將更加健全，并將擁有一支高素質(zhì)的聽證主持人隊伍，這一切定會實(shí)現(xiàn)。
第五篇：論我國行政聽證制度的不足與完善
論我國行政聽證制度的不足與完善
摘要：《中華人民共和國行政處罰法》的頒布標(biāo)志著聽證制度在我國的確立，至今十四年的實(shí)施，在保障公民的基本權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)的行使等方面起到了重大的作用。在肯定聽證制度的前提下，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)了一些不足和缺陷，包括：聽證的適用范圍過窄、聽證筆錄的效力未作規(guī)定以及聽證制度本身不夠規(guī)范和統(tǒng)一等。針對這些問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下入手：擴(kuò)大聽證的適用范圍、完善聽證主持人制度、進(jìn)一步完善對聽證程序的審查、擴(kuò)大行政聽證參加人的范圍、加大普法宣傳，增強(qiáng)公民的法律意識等。在走出了“重實(shí)體，輕程序”的的誤區(qū)后，聽證制度的作用將日漸突出，對我國法制的完善和公民合法權(quán)利的維護(hù)發(fā)揮重要作用。
關(guān)鍵詞：聽證制度；不足；完善；聽證主持人制度
Talk about our country administrative hearing system with perfect
Abstract：the administrative punishment law of the people's Republic of China promulgated the marks the establishment of the hearing system in our country, the implementation of fourteen years, safeguard citizen's basic right and supervision of administrative power exercised plays a major aspects of the role.In the hearing system premise, we still find some deficiencies and defects, including: the scope of hearing, and hearing record through the narrow effect not specified and hearing system itself is not standard and unified, etc.To solve these problems, the author thinks that from the following: expanding the scope of hearing, and hearing host system, further perfect the procedure for examination, expand the scope of administrative hearing to people, increasing the franco-prussian propaganda, enhance the legal consciousness of citizens.In out of the “heavy entity, light program” after the hearing system, the error of the role, will be for the perfect legal system in China and the legal rights of citizens play an important role in maintaining.Key words: administrative punishment;hearing system;deficiencies and defects;improvement;the system of the hearing host
目錄
引言....11.當(dāng)前我國行政聽證制度的現(xiàn)狀....1
1.1具體行政行為聽證的適用范圍過窄....1
1.2聽證筆錄的效力未作規(guī)定....21.3申請聽證的形式未做明確規(guī)定....2
1.4聽證程序未被嚴(yán)格執(zhí)行....2
1.5聽證程序中行政機(jī)關(guān)的角色顯失正義....2
2.造成以上現(xiàn)狀的原因....32.1行政機(jī)關(guān)辦案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低....3
2.2“重實(shí)體，輕程序”的觀念影響....3
2.3行政聽證程序的各項配套制度不健全....3
2.4公民的法律主體意識和權(quán)利意識淡薄....43.行政聽證制度的完善....4
3.1聽證的范圍應(yīng)擴(kuò)大....4
3.2完善行政聽證主持人制度....53.2.1完善職能分離制度，從制度上明確聽證主持人的獨(dú)立性法律地位....5
3.2.2完善回避制度，從個體上保障行政聽證主持人的獨(dú)立性地位....5
3.3保障聽證制度與相關(guān)行政救濟(jì)制度的銜接與協(xié)調(diào)....5
3.4完善對聽證程序的審查....6
3.5制定完善、統(tǒng)一的行政聽證制度....6
3.6做好普法宣傳工作，增強(qiáng)公民法律意識....6
3.7加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的素質(zhì)....7
結(jié)束語....7
參考文獻(xiàn)....8
致謝詞....9
引言
《中華人民共和國行政處罰法》的頒布標(biāo)志著聽證制度在我國的確立，至今十四年的實(shí)施，在保障公民的基本權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)的行使等方面起到了重大的作用。我國行政處罰程序中的聽證程序從制度外形上講移植于西方、尤其是英美國家，事實(shí)上作為一種聽取“群眾意見”的思想和活動我國早就存在，只不過沒有形成法律制度。所謂行政聽證，是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施抽象行政行為或影響相對人合法權(quán)益的具體行政行為前，應(yīng)舉行公開會議，聽取行政相對人的評價和意見，對行政相對人提出的疑點(diǎn)和問題，當(dāng)面予以說明、解釋和答復(fù)的一種行政程序法律制度。[1]設(shè)立聽證制度的主要意義在于：一方面有利于保障公民的基本權(quán)利，使得受行政處罰的一方有權(quán)為自己的行為辯護(hù)；另一方面有利于對行政權(quán)的行使加以控制，規(guī)范行政權(quán)的使用，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)通過聽證程序聽取當(dāng)事人的意見。通過聽證程序，行政機(jī)關(guān)和相對人、相關(guān)人之間建立起一種平等協(xié)商的機(jī)制，聽證各方在聽證過程中加強(qiáng)了溝通，使根據(jù)聽證作出的決定更有說服力。聽證基于其自身的說服力和公正性，可以促使處罰決定的實(shí)施，緩解社會矛盾。只有公正的程序才能產(chǎn)生公正的結(jié)果。[2]從行政處罰聽證制度出臺到現(xiàn)在的十幾年時間里，在肯定取得的成果的前提下，不難看到聽證制度的不足和缺陷，需要進(jìn)一步的去完善。
1.當(dāng)前我國行政聽證制度的現(xiàn)狀
1.1具體行政行為聽證的適用范圍過窄
根據(jù)我國行政法理論，具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程中對特定公民法人或其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生影響并能夠產(chǎn)生法律后果的行為。除行政處罰會對當(dāng)事人產(chǎn)生不利影響外，還有其他的具體行政行為如行政強(qiáng)制措施、行政征收、行政收費(fèi)、行政許可、行政裁決等。[3]而《行政處罰法》的規(guī)定，我國行政處罰又分為：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照、行政拘留以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰，如勞動教養(yǎng)、驅(qū)逐出境、通報批評等。國外聽證程序的適用范圍具有以下三個特點(diǎn)：一是適用范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于相對人不利的處分；而我國行政聽證程序僅適用于行政處罰中的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等行政處罰。除了2004年7月1日實(shí)施的《行政許可法》規(guī)定了聽證程序也適用于行政許可外，其他的具體行政行為顯然則排除在聽證程序之外，這種現(xiàn)狀不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，也不利于行政法的公正價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在行政處罰聽證制度出臺了14年之久，其實(shí)施過程中不難發(fā)現(xiàn)這一漏洞，需要立法機(jī)關(guān)盡快的出臺新的司法解釋，將行政拘留和其他限制或剝奪公民人身權(quán)利的行政處罰列入聽證的范圍中。因此，擴(kuò)大聽證程序適用范圍是我國行政程序法發(fā)展的必然趨勢。[4]
1.2聽證筆錄的效力未作規(guī)定
聽證程序與行政決定權(quán)力的抗衡機(jī)制無法保障。聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。它在行政處罰聽證程序中有極其重要的意義。正如有的學(xué)者所言“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政處罰決定的唯一依據(jù)?！惫P錄是對整個聽證過程所作的記錄，以它作為行政處罰決定的唯一依據(jù)是聽證程序抗衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)的最終保障。聽證所形成的筆錄是封閉的，未經(jīng)聽證的證據(jù)不得成為該筆錄的組成部分。在我國《行政處罰法》中根本沒有體現(xiàn)出“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰唯一依據(jù)”的理論要求。但在《行政許可法》中，這一問題得到了重視，在第四十八條中規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定”的內(nèi)容。[5]聽證程序的目的就是維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利免受行政權(quán)力的侵害，而聽證筆錄作為聽證會的書面記載，它的作用在于為行政處罰的執(zhí)行與否提供依據(jù)，可以說它的正義與否直接的關(guān)系到公民的合法權(quán)利。如果說聽證筆錄不能起到它應(yīng)有的作用即作為行政處罰決定的依據(jù)，那么，聽證會的意義就淡然無存了，也就影響到了實(shí)體公正。所以，聽證筆錄是行政聽證的重心所在，在行政聽證中具有舉足輕重的作用。[6]
1.3申請聽證的形式未做明確規(guī)定
《行政處罰法》第四十二條第一款第（一）項規(guī)定：當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出。[7]當(dāng)事人應(yīng)以何種形式提出聽證？是書面申請，還是口頭申請或書面申請都可以。這一點(diǎn)，行政處罰法沒有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)根據(jù)部門規(guī)章的規(guī)定，要求當(dāng)事人必須以書面形式提出聽證的請求，否則視為放棄聽證的權(quán)利。筆者認(rèn)為這種限制當(dāng)事人權(quán)利的行為在程序上與法律規(guī)定的立法精神相悖。從行政處罰法的規(guī)定看，在行政機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人有申請聽證的權(quán)利后3天內(nèi)，只要當(dāng)事人有請求舉行聽證的意思表示，行政機(jī)關(guān)就有義務(wù)舉行聽證。而法律規(guī)范中并沒有限制性地規(guī)定“當(dāng)事人以書面形式要求聽證的”作為申請聽證的法定形式要件。因此，不管是口頭或書面的請求，只要當(dāng)事人有要求的意思表示都應(yīng)認(rèn)為提出了聽證要求。
1.4聽證程序未被嚴(yán)格執(zhí)行
在我國一向有著“重實(shí)體，輕程序”的惡習(xí)，聽證程序往往不能被嚴(yán)格的執(zhí)行。在傳統(tǒng)觀念的束縛下，大多數(shù)人認(rèn)為聽證會只是行政機(jī)關(guān)在“做做樣子，過過場而已”。雖然，聽證程序在立法上得到了肯定，可在實(shí)際操作中卻不盡人意。由于行政人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，對聽證程序的不了解以及不重視，使得聽證程序發(fā)揮不了它應(yīng)用的作用。
1.5聽證程序中行政機(jī)關(guān)的角色顯失正義
在聽證程序中行政機(jī)關(guān)往往扮演的是被質(zhì)問的角色，因為聽證程序就是針對行政機(jī)關(guān)所作出的行政處罰是否合法而進(jìn)行的，這與它往常“公民合法權(quán)利的維護(hù)者”的形象不符。聽證會是典型的“官民對話”，在這場較量中，民是弱者，出于同情弱者的緣故，行政機(jī)關(guān)成了反面人物。
2.造成以上現(xiàn)狀的原因
2.1行政機(jī)關(guān)辦案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低
許多行政人員自進(jìn)入行政機(jī)關(guān)后，整天忙于應(yīng)酬，想著如何巴結(jié)上司，如何升官，忘了學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。對舊法律一知半解，對新法律聞所未聞，與自己業(yè)務(wù)不相關(guān)的就不關(guān)心，作為行政人員尚且如此，普通老百姓就可想而知了。由于行政人員的素質(zhì)低，聽證會變得不透明，以權(quán)謀私、失職瀆職、執(zhí)法犯法的現(xiàn)象屢見不鮮。根據(jù)調(diào)查，我國人情案、關(guān)系案的比例居高不下，很大一部分的行政案件是在酒桌上辦成的。行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)低對我國法制建設(shè)是極其不利的，他們作為法制化建設(shè)的“領(lǐng)頭羊”況且如此，也難怪老百姓對程序不夠重視。
2.2“重實(shí)體，輕程序”的觀念影響
在傳統(tǒng)觀念的束縛下，大多數(shù)人認(rèn)為聽證會只是一種形式，“過過場而已！”在我國這樣一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象可謂源遠(yuǎn)流長。中國幾千年的封建社會形成了重人治、輕法治的政治傳統(tǒng)，結(jié)果必然是只注重目的，不考慮過程，從而導(dǎo)致執(zhí)法過程的隨意性成為中國法治的一大頑疾。[8]長期以來，我國對程序法價值的認(rèn)識陷入了一個誤區(qū)，認(rèn)為程序法只是實(shí)體法的工具，程序法的目的旨在與實(shí)體爭議的視線，而沒有認(rèn)識到程序的獨(dú)立價值和本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中“程序正當(dāng)”與“實(shí)體相當(dāng)”相提并論，雖然我們國家提出了行政機(jī)關(guān)要依法行政，執(zhí)法守法，但是幾千年的法治思想傳統(tǒng)和建國后幾十年的執(zhí)法實(shí)際，加之廣大行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中仍然是對程序方面注意不夠，“重實(shí)體輕程序”仍然是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中的一大頑疾。大多數(shù)人乃至法律工作者都認(rèn)為只要有“理”，自己就是對的，對法律程序的“無視”到了可怕的地步。
2.3行政聽證程序的各項配套制度不健全
行政聽證程序的順利進(jìn)行，要依賴各項配套制度的相互作用才能完成。一個合理的聽證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質(zhì)證制度、主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如物質(zhì)保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規(guī)定：“聽證程序所需經(jīng)費(fèi)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”，[9]但在實(shí)踐中常因行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足而無法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)而在實(shí)踐中難以把握；甚至有些制度，法律上根本未作出規(guī)定，如監(jiān)督機(jī)制。這些都導(dǎo)致了聽證程序無法進(jìn)行。這就好比一輛車，當(dāng)車沒了汽油，它是開動不了的。行政聽證程序的順利進(jìn)行是離不開各項配套制度的健全和完善的，即使政府在大力宣傳公民要用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)利。
2.4公民的法律主體意識和權(quán)利意識淡薄
公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄聽證程序是一項旨在保障公民、法人等法律主體合法權(quán)益的法律制度，它的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，除執(zhí)法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權(quán)利。而我國目前的實(shí)際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄，他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，他們怕得罪了行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致有法可依卻不依的現(xiàn)象。甚至在工作人員告知其有聽證的權(quán)利時，一臉茫然。在被告知什么是聽證制度時，才知道有聽證這一程序的存在，可見公民對法律的生疏以及對自己權(quán)利的維護(hù)方面明顯落后于法治現(xiàn)代化的發(fā)展。很多行政法律、法規(guī)規(guī)定了公民在行政行為中享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、要求舉行聽政權(quán)以及復(fù)議請求權(quán)、行政起訴權(quán)和國家賠償請求權(quán)等，但公民通過行使這些權(quán)來維護(hù)自身合法權(quán)益的卻相對較少。聽政程序制度的良好實(shí)施效果，以及法治的實(shí)現(xiàn)，都還有待于公民的法律主體意識和利權(quán)意識的增強(qiáng)，否則，法治社會不可能實(shí)現(xiàn)，行政聽政制度功能也不能很好發(fā)揮。當(dāng)然，公民的法律主體意識和權(quán)利意識淡薄是和歷史原因分不開的，古人忌訟，息訟的思想以及幾千年的封建統(tǒng)治，使老百姓有了“官官相護(hù)”，“民不告官”的心理，即使自己有證據(jù)、有理由，也不敢爭取自己的權(quán)利。
3.行政聽證制度的完善
3.1聽證的范圍應(yīng)擴(kuò)大
《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！薄吨伟补芾硖幜P法》第九十八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法舉行聽證?！蔽覈壳皟H規(guī)定了三種適用聽證的條件，對行政權(quán)涉及面日益擴(kuò)大的趨勢來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，筆者認(rèn)為，要將行政聽證范圍逐步擴(kuò)大至其他的重大侵益性行政行為以及部分將影響相對人重大利益的授益性行政行為（如行政許可），同時將行政拘留納入行政聽證的范圍，在行政復(fù)議活動中引入聽證程序。限制人身自由的行政處罰是最嚴(yán)厲的，對當(dāng)事人的影響也比責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款更為直接和重大，對此，應(yīng)該更為審慎和嚴(yán)肅，但不知為何在《行政處罰法》當(dāng)中卻將其排除在適用聽證程序的案件之外。無論何種原因，都不應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。[10]
3.2完善行政聽證主持人制度
3.2.1完善職能分離制度，從制度上明確聽證主持人的獨(dú)立性法律地位
保障聽證主持人的獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)行政聽證公正的核心與關(guān)鍵，這也有利于實(shí)現(xiàn)行政聽證程序的基本價值：公正。職能分離制度作為保障聽證主持人獨(dú)立性的一項法律制度，基本要求是聽證與調(diào)查職能分離。因此，此環(huán)節(jié)可以保證某種程度的公平。[11]
調(diào)查人員和主持人員職能分離的原則，蘊(yùn)含了程序公正的價值判斷。我們可以借鑒美國的經(jīng)驗，建立一支相對穩(wěn)定、獨(dú)立的行政聽證人隊伍。固定聽證主持人，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，或指定專門人選，獨(dú)立負(fù)責(zé)組織行政聽證的主持工作，其地位和行使行政調(diào)查權(quán)的機(jī)構(gòu)或人員平等，雙方獨(dú)立行使職權(quán)，互不隸屬。通過立法逐步推行聽證官資格全國統(tǒng)考制度和行政聽證官的資格取得制度，由同時具備本領(lǐng)域?qū)I(yè)法律知識和相關(guān)行政管理經(jīng)驗的人員報考，通過統(tǒng)考，取得聽證官資格。聽證官應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性質(zhì)，由專門機(jī)構(gòu)予以任免、考核，在任用、工資、任職、晉升、獎懲、考核、罷免等方面不受所屬機(jī)關(guān)的直接控制，并享有一定的行政豁免權(quán)，他們應(yīng)當(dāng)具有良好的品格、熟悉法律并具有所屬領(lǐng)域的行政管理經(jīng)驗；他們應(yīng)僅以執(zhí)行聽證職務(wù)為限而不得從事與聽證不相容的工作；他們應(yīng)當(dāng)擁有主持聽證所必須的權(quán)力以及獲得行使這些權(quán)力的保障。
3.2.2完善回避制度，從個體上保障行政聽證主持人的獨(dú)立性地位。
關(guān)于回避制度，我國訴訟法中關(guān)于審判人員已有一些相關(guān)規(guī)定，分為申請回避和主動回避兩種情況。在一些行政機(jī)關(guān)制定的關(guān)于聽證的規(guī)則，也對回避有明確的規(guī)定，例如：《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰聽證暫行規(guī)則》12條規(guī)定，聽證主持人有下列情形之第一時應(yīng)當(dāng)回避：（1）是案件的當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬；（2）與案件有利害關(guān)系；（3）與案件當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件的公正聽證。該暫行規(guī)則第13條規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為聽證主持人有本規(guī)則第12條所列情形之一的，有權(quán)以口頭或書面形式申請其回避。當(dāng)事人提出回避申請的，聽證主持人應(yīng)當(dāng)于當(dāng)日報告本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否回避。
回避制度能夠切實(shí)有效地從人的個體性上保障聽證主持人的獨(dú)立性法律地位，一個公正的裁決必須由公正的組織按照公正程序做出。從由司法程序移植到行政程序，要求公正必須排除偏見，即排除對于要處理的案件事先存有的見解，法律上的偏見即由法律規(guī)定或判例確定的偏見，包括“利害關(guān)系”，“個人偏見”?？傊?，應(yīng)盡可能的確保主持人的中立性、專業(yè)性。[12]
3.3保障聽證制度與相關(guān)行政救濟(jì)制度的銜接與協(xié)調(diào)
行政聽證一般而言是一種事前程序，他同事后補(bǔ)救程序有所不同，他同行政救濟(jì)，司法救濟(jì)也不同，有著自己獨(dú)特的功能：保證行政處罰的正當(dāng)性、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利、解決糾紛。但是應(yīng)該考慮到我國行政法制化歷史發(fā)展進(jìn)程的特點(diǎn)，即先公布了《行政訴訟法》，《行政復(fù)議條例》以及《國家賠償法》。作為后出的法律，在運(yùn)用上與其他法律相比顯的有點(diǎn)生疏，再加上它作為一道程序，本身人們對它的關(guān)注度不夠，它的法律效果難免顯的差強(qiáng)人意。行政復(fù)議，行政訴訟和國家賠償與聽證制度它們是存在關(guān)聯(lián)性的，它們的法律功能是是為了維護(hù)公民的合法權(quán)益，只是先后順序不同。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人之所以對聽證不夠重視的一部分原因是：行政復(fù)議和行政訴訟才是行政決定的最后以及最重要的依據(jù)。但他們沒有注意到聽證程序的重要性。因此，聽證制度的建立需與行政復(fù)議，行政訴訟相協(xié)調(diào)。
3.4完善對聽證程序的審查
對聽證程序的審查是指對聽證程序是否合法，以及經(jīng)過聽證后的行政行為是否合法、適當(dāng)問題進(jìn)行審查。這是行政行為的一種監(jiān)督，也是對受侵害的相對人的一種救濟(jì)。聽證制度目前我國尚屬初創(chuàng)階段，行政機(jī)關(guān)和行政相對人對此都未有充分的認(rèn)識，也沒有多少經(jīng)驗，在執(zhí)行當(dāng)中難免會有差錯，違反聽證程序的現(xiàn)象也屬不可避免。因此，建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督、制約機(jī)制，也是理所當(dāng)然的。可以通過建立全面的監(jiān)督機(jī)制來進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)，如以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督聽證行為，以社會組織、社會輿論監(jiān)督聽證行為等。對聽證程序的審查，可以糾正其在聽證過程中以及聽證程序結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的錯誤，對公民的合法權(quán)利的救濟(jì)以及維護(hù)法律的公平，正義有重要作用。
3.5制定完善、統(tǒng)一的行政聽證制度
由于我國有關(guān)聽證程序的規(guī)定散見于各個法律法規(guī)之中，因此容易產(chǎn)生諸多弊端：具體操作規(guī)則不一，聽證做法各行其是乃至重復(fù)、沖突等，妨礙行政管理權(quán)的正當(dāng)行使，妨礙公民、法人及其他組織合法權(quán)益的正當(dāng)行使；因沒有統(tǒng)一的行政程序法規(guī)，聽證制度的執(zhí)行帶有明顯的部門色彩；雖然召開了聽證會，但在作出行政行為時卻置相關(guān)利害關(guān)系人的意見和建議(甚至是聽證會上論證過的證據(jù))于不顧。要統(tǒng)一行政程序法中進(jìn)一步完善聽證程序，明確規(guī)定凡屬于對老百姓生活密切相關(guān)的行政決策的制定，事前應(yīng)當(dāng)舉行聽證會的制度。召開聽證會應(yīng)認(rèn)真選擇能真正反映行政相對人權(quán)益的代表參加，嚴(yán)格規(guī)范聽證程序，注意傾聽各方意見，注重對聽證結(jié)果的處理。同時要嚴(yán)格把握聽證制度的內(nèi)涵，避免聽證走過場、流于形式的庸俗化做法，保證政府行政行為的嚴(yán)肅性和有效性。
3.6做好普法宣傳工作，增強(qiáng)公民法律意識
我國的法制化建設(shè)不僅需要制定符合我國國情的法律體系，更需要做好普法工作，讓公民知法，懂法。我國的法制化建設(shè)正在起步，雖然出臺了一系列的法律，政策，可公民對法律的認(rèn)知尚淺，以致于許多人對某些法律聞所未聞，更別說用那些法律來維護(hù)自己的權(quán)利了，所以，筆者認(rèn)為，做好普法宣傳工作是我國法治化進(jìn)程中的重中之重。一個國家雖有健全的法律體系，可它的國民大多數(shù)是法盲，那么法治化建設(shè)一定是舉步唯艱。在這個問題上，如何做好普法宣傳工作，筆者認(rèn)為可從以下入手：農(nóng)村一直是普法宣傳工作的重心，因為，從大體上來講，農(nóng)村的受教育水平普遍比城市低，以致出現(xiàn)了如“女兒不能繼承父輩遺產(chǎn)”等村規(guī)民風(fēng)。面對農(nóng)村這些陳規(guī)陋習(xí)，可將普法工作交由村委會完成。所謂“冰凍三尺，非一日之寒”，農(nóng)村的普法宣傳是長期的艱巨的任務(wù)，需要耐心和毅力。村委會通過宣傳窗，法律講座等形式，可以將新出臺的法律灌輸給老百姓。通過媒體宣傳法律。現(xiàn)在可以說家家有電視，沒電視的，收音機(jī)總還是有的，可以通過這些工具宣傳法律。司法部門可以組織法律講座，如“法官到我家”活動等，面對群眾要有耐心，要熱情，將法律宣傳進(jìn)行到底。教育機(jī)構(gòu)加大普法力度?，F(xiàn)在的教育機(jī)構(gòu)，如學(xué)校，不僅要教知識，更要教他們懂法，教他們做人。以前是“文盲很可怕”，現(xiàn)在是“法盲更可怕”。
3.7加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的素質(zhì)
聽證對行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等提出了更高的要求。要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的政治理論學(xué)習(xí)和職業(yè)道德教育，提高行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)。要辦好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)行政執(zhí)法人員對有關(guān)法律知識的學(xué)習(xí)，提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。要求全體行政執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)行政管理方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)對《行政處罰法》的學(xué)習(xí)，可以專門就聽證程序組織廣大執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，使他們明確我國引入聽證制度的重要理論和現(xiàn)實(shí)意義，弄清楚聽證程序的具體操作步驟及注意事項，以承擔(dān)日益提高的執(zhí)法水準(zhǔn)要求。
結(jié)束語
行政聽證制度的建立有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，做出公正決定，有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，同時增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)與公民間的良好行政關(guān)系，促進(jìn)行政管理秩序的改善，因此，對聽證制度的完善顯的尤為重要。
目前聽證制度已融入到法制建設(shè)中來，對行政決策的民主化和科學(xué)化發(fā)揮了自己的作用。但我國的法治化建設(shè)起步較晚，目前處于探索階段，需要一步步的完善。只有法制體系的健全才能確保國家的繁榮發(fā)展。[13]
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致謝詞
非常感謝張旭光老師在我大學(xué)的最后學(xué)習(xí)階段——畢業(yè)設(shè)計階段給我的指導(dǎo)，從最初的定題，到資料收集，到寫作、修改，到論文定稿，給了我耐心的指導(dǎo)和無私的幫助。在此，我表示誠摯的謝意。同時，感謝所用的任課老師和所用的同學(xué)在這四年來給自己的幫助和指導(dǎo)。
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