第一篇：第四節(jié) 國外旅游景區(qū)管理的經(jīng)驗借鑒

1第十七章 國外旅游景區(qū)管理的經(jīng)驗借鑒

朱元凱學(xué)號13382141

1.旅游管理專業(yè)國外發(fā)展現(xiàn)狀

國外旅游教育始于上世紀(jì)50年代。就旅游學(xué)科專門設(shè)系始于上世紀(jì)60年代末至70年代。80年代是世界各國旅游高等教育的大發(fā)展時期，僅美國目前綜合性大學(xué)中設(shè)置旅游系的就已有200余所。國外旅游教育發(fā)展至今已走過近60個春秋，目前國外旅游高等教育體系相當(dāng)成熟與完善，對旅游高等教育的研究主要由大學(xué)、旅游組織和行業(yè)協(xié)會來開展，側(cè)重于旅游專業(yè)實踐研究，應(yīng)用性強。由于世界各國旅游發(fā)展水平、旅游產(chǎn)業(yè)地位不同，對旅游業(yè)重視程度及管理模式的不同，導(dǎo)致了旅游高等教育的形式和方法也不盡相同，從而出現(xiàn)有些國家重視旅游高等教育(如美國)，而另外一些國家則側(cè)重旅游職業(yè)培訓(xùn)(如瑞士)的狀況。但總體說來，國外旅游教育一般根據(jù)各自旅游發(fā)展的實際不斷調(diào)整其培養(yǎng)目標(biāo)和課程體系，主要設(shè)置有飯店與餐飲管理專業(yè)、旅游管理專業(yè)、旅游交通管理專業(yè)和旅游地管理專業(yè)等內(nèi)容。有些大學(xué)的專業(yè)設(shè)置更為細(xì)化，如英國薩里大學(xué)，其旅游管理系的研究專業(yè)主要包括旅游學(xué)、旅游管理、旅游市場營銷、旅游行政管理、旅游規(guī)劃與開發(fā)、國際飯店管理等。總之，國外旅游教育的最大特點是重視應(yīng)用性，強調(diào)教學(xué)、研究與實際相結(jié)合。下面我們試圖對旅游教育相對較發(fā)達(dá)的美、英、澳、日和瑞士的旅游人才培養(yǎng)模式進(jìn)行綜合分析，以期得到有益的借鑒。

（1）能力本位的教育理念發(fā)達(dá)國家在教育理念上非常重視學(xué)生的能力培養(yǎng)，包括管理能力和科研能力，如康奈爾大學(xué)的目標(biāo)是“為全球培養(yǎng)21世紀(jì)招待業(yè)的領(lǐng)袖”，密歇根大學(xué)則是“憑教學(xué)、科研和服務(wù)的實力，做招待業(yè)教育事業(yè)的帶頭人”。

（2）清晰具體的培養(yǎng)目標(biāo)美國旅游教育在培養(yǎng)目標(biāo)上分為實際操作人員和管理人員兩大類，英國則一直把旅游教育和旅館與餐飲教育分開設(shè)立，兩者兼而有之的較少。澳大利亞大學(xué)把旅游教育分為“旅游接待”專業(yè)與“普通旅游”專業(yè)。日本具有中、高等職業(yè)教育和普通本科、研究生教育，每個層次具有不同的培養(yǎng)目標(biāo)。

（3）豐富靈活的教學(xué)內(nèi)容美國大學(xué)開設(shè)的旅游教育課程有旅游學(xué)、旅店管理、餐館管理、交通管理、旅行社管理、公園和休養(yǎng)所管理、營銷學(xué)等。英國旅游教育的主要課程有：旅游史、旅游的影響研究、統(tǒng)計規(guī)劃、旅游業(yè)組織成分——膳、宿、交通、旅行社、旅游地營銷、旅游地的組織、旅游投資等。瑞士以與接待業(yè)有關(guān)的課程為主要教學(xué)內(nèi)容，大致包括管理學(xué)1鄒統(tǒng)釬．旅游景區(qū)開發(fā)與管理．北京：清華大學(xué)出版社，2011．9（2014．1 重?。┼u統(tǒng)釬．旅游景區(qū)開發(fā)與管理．北京：清華大學(xué)出版社，200

4和接待業(yè)理論與操作兩大類。同時，課程設(shè)置隨著實際情況的變化而變化，及時增設(shè)新課程。

（4）靈活多樣的培養(yǎng)方式采取校企結(jié)合、學(xué)做結(jié)合等多種培養(yǎng)方式。美國、澳大利亞等國家旅游教育著重培養(yǎng)學(xué)生的服務(wù)意識和服務(wù)能力，重視理論與實踐的緊密結(jié)合。為適應(yīng)這種培養(yǎng)方式，師資隊伍建設(shè)多數(shù)走專職與兼職相結(jié)合道路，大學(xué)擔(dān)任旅游課程的全職教師絕大多數(shù)都在實際經(jīng)濟部門任過職。英國旅游院校專職教師較少，多聘請兼職教師、客座教授。

2．旅游管理專業(yè)國外發(fā)展趨勢從世界范圍來看，旅游專業(yè)教育發(fā)展可以劃分為如下以下幾個階段：第一階段，20世紀(jì)70年代以前，旅游專業(yè)教育處于初級階段，主要是由旅游企業(yè)和旅游機構(gòu)自發(fā)組織的旅游初級培訓(xùn)教育，特點是應(yīng)用性強，不涉及理論研究；第二階段，20世紀(jì)70年代至80年代，政府、教育機構(gòu)開始介入旅游專業(yè)教育，旅游高等教育逐漸形成；第三階段，20世紀(jì)80年代至今，隨著旅游業(yè)的高速發(fā)展，旅游專業(yè)教育進(jìn)一步完善，逐漸形成了多層次，多學(xué)科視角的教育體系。旅游管理教育逐漸形成多層次、多學(xué)科視角的完善體系具體表現(xiàn)在：

（1）為了推進(jìn)旅游專業(yè)教育的完善，國外大學(xué)旅游管理專業(yè)課程的設(shè)置注重與多學(xué)科的融合，如地理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)、政治學(xué)、教育學(xué)、法學(xué)、生態(tài)學(xué)、農(nóng)學(xué)、銷售學(xué)等等。致力于將各個學(xué)科所提供的概念、理論聯(lián)系融化在一起，你中有我，我中有你，雜糅融會，最后形成獨特的概念體系。

（2）形成了完善的多層次旅游教育體系，研究生、本科、職業(yè)教育齊備，學(xué)歷教育與職業(yè)教育有機結(jié)合，教育重點各有不同。研究生與本科教育多側(cè)重旅游教育與多學(xué)科的融合，提升學(xué)生整體素質(zhì)，而職業(yè)教育更側(cè)重于實踐，與社會需求吻合校好。

3）國內(nèi)外課程設(shè)置對比

a、理論性課程設(shè)置較為接軌理論性課程是指那些講授基礎(chǔ)理論知識、研究性較強的課程，從國外課程設(shè)置情況來看，旅游專業(yè)較為普及的理論性課程包括管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、人類學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、旅游政治學(xué)、旅游美學(xué)等。通過對國內(nèi)旅游專業(yè)課程開設(shè)情況進(jìn)行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)旅游專業(yè)的理論性課程，同樣包括管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、人類學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、旅游美學(xué)、旅游學(xué)概論等，并且可以看到管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等這些國外較為普及的課程在國內(nèi)普及程度同樣很高，這表明國內(nèi)旅游專業(yè)理論性課程設(shè)置已經(jīng)與國際較為接軌了。但是另一方面，我們也要看到，理論性課程開設(shè)情況與國外仍然存在一定差距，例如國外較為普及的旅游政治學(xué)，國內(nèi)尚未開設(shè)相關(guān)課程，這方面國內(nèi)的研究也相當(dāng)欠缺，旅游政治學(xué)是國內(nèi)旅游管理教育的一個盲區(qū)。

b、應(yīng)用性課程設(shè)置差別較大應(yīng)用性課程則指偏向?qū)嵱玫?、具有較強實踐操作性的課程。國外較為普遍的應(yīng)用性課程包括旅游規(guī)劃與設(shè)計、戶外游憩與環(huán)境解說、旅游資源（旅游地）開發(fā)與管理等旅游直系課程，還有包括與旅游關(guān)系密切的飯店餐飲服務(wù)、運動健康、烹飪、交通運營等旁系課程?？v觀國內(nèi)各院校旅游課程設(shè)置，直接為旅游服務(wù)的應(yīng)用性課程有景觀

規(guī)劃設(shè)計、旅游資源開發(fā)、景區(qū)管理等，而與旅游關(guān)系密切的旁系課程則有餐飲服務(wù)、外語、導(dǎo)游、食品營養(yǎng)等。相比之下，應(yīng)用性的課程與國際銜接的情況要差于理論性課程，主要表現(xiàn)為以下幾點：直接為旅游服務(wù)的應(yīng)用性課程，國外較為常見的是旅游地管理，而國內(nèi)則為景區(qū)管理，旅游地管理比景區(qū)管理更為復(fù)雜的管理系統(tǒng)。隨著城市旅游的興起發(fā)展，如何對城市這樣一個復(fù)雜的旅游目的地進(jìn)行管理變得十分重要，而開設(shè)旅游地管理課程則能解決這一問題。國外較為重視的戶外游憩與環(huán)境解說教育在國內(nèi)少有開展，而國內(nèi)較為常見的導(dǎo)游課程，只能算是環(huán)境解說教育的一個分支。隨著國內(nèi)旅游消費文化品味的逐漸提高，環(huán)境解說也日益重要，國內(nèi)需要開設(shè)比導(dǎo)游專業(yè)更為寬泛的環(huán)境解說教育課程以便為社會服務(wù)。國外的交通運營、交通管理是一門相當(dāng)重要的課程，從國內(nèi)69所高校旅游專業(yè)的課程設(shè)置情況來看，交通管理相關(guān)專業(yè)的課程開設(shè)僅占所有課程的0.3%，顯然，國內(nèi)對旅游中的交通管理和交通運營不甚重視。國外旅游專業(yè)課程還包括運動健康教育，而國內(nèi)則沒有這方面的課程。因為體育旅游在我國尚未形成氣候，但是2008北京奧運會之后，國內(nèi)對這方面人才的需求將會增加，因而有必要增設(shè)相關(guān)課程。國內(nèi)將旅游外語作為一門相當(dāng)重要的應(yīng)用性課程，而國外，尤其是歐美的旅游院校中則鮮有外語教育，這也折射出入境旅游是我國旅游業(yè)的主要類型，隨著國內(nèi)旅游的興起，這種狀況會有所改變。

（3）中國旅游管理專業(yè)教材評估隨著旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，社會對旅游人才需求量的飛速攀升，旅游教材開始涌現(xiàn)，這一方面緩解了社會對旅游人才、旅游知識的渴求，另一方面，卻也出現(xiàn)了教材質(zhì)量參差不齊，教材編寫缺乏科學(xué)性、與產(chǎn)業(yè)實況脫節(jié)等不良現(xiàn)象。為此，北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心于2005年5月對北京市各大書城所出售的旅游教材進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查，調(diào)查地點選取了國內(nèi)圖書種類最為齊全的海淀圖書城、海淀購書中心、西單圖書大i2廈、王府井新華書店這4個書城。通過對這四大書城進(jìn)行調(diào)查，能夠反映目前國內(nèi)旅游教材市場發(fā)行的總體情況。1）數(shù)量與類別本次調(diào)查共搜集到旅游教材類圖書543種，其中面向本科及?？平逃挠?12種，面向研究生教育27種，面向高職、中專教育的有258種，面向自考、成人教育的有46種。圖5所示，反映了目前市場上出售的旅游教材很大一部分（近一半）是面向高職、中專教育的，此類教材占到了教材總數(shù)的48%，這類教材主要提供職業(yè)技能培訓(xùn)方面的知識；居于第二位的是面向本科和?？平逃滩?，這類教材較多涉及理論性知識的傳授，此類教材占教材總數(shù)的39%；排在第三位的是自考和成人教育類旅游教材，所占比例為8%，這類教材與面向本科、?？频慕滩脑趦?nèi)容上具有一定的相似性；數(shù)量最少的是面向研究生教育的旅游教材，這類教材僅占教材總數(shù)的5%。

以上數(shù)據(jù)表明，我國旅游教材的供應(yīng)基本形成中間大、兩頭小的層次結(jié)構(gòu)，即面向高校本科和專科、普通職業(yè)技術(shù)學(xué)校這兩大教育體系的教材供應(yīng)量很大，共占所有類型教材的83%。面向研究生教育和面向自考及成人教育的教材相對較少。

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i 《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)管理條例》第十八條余久華．自然保護(hù)區(qū)有效管理的理論與實踐.．西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)出版社，2006：212藍(lán)楠．我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展．中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2002(4)

第二篇：國外建筑安全管理經(jīng)驗及借鑒

國外建筑安全管理經(jīng)驗及借鑒

在網(wǎng)上查到了這樣的數(shù)據(jù)：2004年，我國生產(chǎn)原煤19.56億噸，煤礦死亡事故3639起，死亡6027人。同年，美國生產(chǎn)煤炭近l0億噸，煤礦安全事故中總共死亡27人。也就是說，我國的煤炭百萬噸死亡率2004年約3人，這一水平是美國的100多倍。2004年，我國建筑業(yè)傷亡事故2582起，死亡2789人，相當(dāng)于煤礦死亡人數(shù)的46%。有文章說，美國建筑業(yè)1999年死亡633人。更新的情況雖沒有查到，但由于美國高樓大廈建造數(shù)量和比例都遠(yuǎn)低于中國，死亡率也應(yīng)遠(yuǎn)低于中國。

實際上，我國的安全生產(chǎn)管理是在不斷加強和改善的，特別是國外的安全管理經(jīng)驗得到了國人的深入研究，并不斷充實和借鑒到我國的安全生產(chǎn)管理中。對于國外的主要做法，歸納起來，可以說有五個方面：國家立法、政府執(zhí)法、員工培訓(xùn)、技術(shù)支持，還有一條是保險托底。

從國家立法看，各國在安全生產(chǎn)方面都比較完善。各國都頒布有完整的安全生產(chǎn)法律體系，強制業(yè)主執(zhí)行。如日本有《勞動安全衛(wèi)生法》，政府發(fā)布《勞動安全衛(wèi)生法實行令》，勞動省發(fā)布《勞動安全衛(wèi)生法規(guī)則》，細(xì)化技術(shù)措施。我國情況也是如此，2002年頒布有《安全生產(chǎn)法》，2004年頒布《安全生產(chǎn)許可證條例》，還有配套的部門規(guī)章及規(guī)范性文件。行業(yè)方面，1997年發(fā)布的《建筑法》專門設(shè)有“建筑安全管理”一章，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》，建設(shè)部發(fā)布有《建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等，還有各種強制性標(biāo)準(zhǔn)，安全管理規(guī)范。可以說，在法規(guī)體系建設(shè)中，我國是緊緊抓住，不斷完善。

從政府執(zhí)法看，各國的體制不同，執(zhí)法強度就有了較大差別。美國政府采取嚴(yán)格的日常檢查制度確保法律的貫徹實施。尤其是對于煤礦，每天約有5000名檢察員在工作場所檢查；檢查的時間安排可視傷害數(shù)量、員工投訴而定，亦可隨機抽查。如在檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為，雇主將受到懲罰，最高罰款額可達(dá)700萬美元。日本設(shè)立“中央勞動安全衛(wèi)生委員會”，負(fù)責(zé)檢查生產(chǎn)單位的安全措施落實情況，指導(dǎo)和督促生產(chǎn)單位履行各項責(zé)任和義務(wù)。我國則在機構(gòu)上比較完善，各地建立了建筑安全監(jiān)督站，有萬名執(zhí)法監(jiān)督人員，還定期開展全國安全抽查、專項治理等。特別是監(jiān)理企業(yè)要承擔(dān)監(jiān)理安全的責(zé)任，這是其它國家所沒有的。從員工培訓(xùn)看，新加坡1984年起設(shè)立建筑業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，開設(shè)了超過80種培

訓(xùn)和測試科目，對工人和管理人員進(jìn)行培訓(xùn)和測試，每一名員工平均花費5％的工作時間用于培訓(xùn)。香港1975年起設(shè)立建造業(yè)訓(xùn)練局，為建造業(yè)提供訓(xùn)練課程。有些國家還從財政方面給予補貼，使培訓(xùn)更有吸引力：荷蘭建筑企業(yè)以每一個員工繳納一定的稅金作為研究與培訓(xùn)基金，使研究發(fā)展活動和職業(yè)培訓(xùn)的成本和風(fēng)險由整個行業(yè)來承擔(dān)。新加坡實行建筑業(yè)獎學(xué)金制度，鼓勵新工人積極參加建筑相關(guān)課程學(xué)習(xí)。香港則發(fā)給參加培訓(xùn)的人員津貼，如參加短期全日制課程，每人每月發(fā)給2400～3300元港幣。當(dāng)然，這些費用來自工程總價0.25%的訓(xùn)練費。我國也很重視工人培訓(xùn)，各級建設(shè)主管部門每年都要強調(diào)施工人員培訓(xùn)問題。從新技術(shù)的推廣和采用看，新技術(shù)大幅度降低了安全事故，如先進(jìn)的盾構(gòu)施工技術(shù)設(shè)備和各種措施保證了隧道施工的安全；安全高效的新型手持電動機具既提高了效率又減少了事故；信息化技術(shù)的廣泛采用，增強了對安全隱患的預(yù)見性；等等。我國在施工新技術(shù)方面也在縮短與發(fā)達(dá)國家的差距，國外先進(jìn)的機具廣泛使用在工程中。

從保險情況看，建筑行業(yè)安全保險廣泛采用。發(fā)達(dá)國家保險公司通過與風(fēng)險緊密相連的可變保金對建筑公司進(jìn)行經(jīng)濟調(diào)節(jié)，并通過風(fēng)險評估和管理咨詢，促使并幫助其改進(jìn)安全生產(chǎn)狀況。安全生產(chǎn)的保金費率根據(jù)企業(yè)風(fēng)險的大小靈活制定，工作環(huán)境不安全的代價就是支付昂貴的保險費用，而安全的工作條件將大大減少這筆支出。由于經(jīng)濟上的差異相當(dāng)可觀，在促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)方面起到了重要的作用。法國的社會保險機構(gòu)建立專門的工傷預(yù)防基金和專職的安全監(jiān)督員，雇主繳納的工傷保險稅與其事故傷人率掛鉤，這樣，使雇主主動改善安全生產(chǎn)條件，控制事故風(fēng)險，從而獲得更大利潤。我國建筑法規(guī)定：建筑施工企業(yè)必須為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費。近幾年，各地區(qū)都紛紛推行強制建筑意外險，有的省市的投保覆蓋面甚至正在接近統(tǒng)計學(xué)意義上的百分之百。

如上所說，我國建筑安全也應(yīng)該進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列了。但是，我們沒有做到，原因就在于建筑安全工作不僅是形式上的學(xué)習(xí)與仿效，更重要的是觀念意識的超越和實際行動的落實。我國建筑安全與發(fā)達(dá)國家的差距，筆者認(rèn)為有以下幾點：一是生命第一的意識還沒有深入人心，關(guān)愛生命、關(guān)注安全、自我保護(hù)的社會氛圍尚未形成。中國幾千年歷史，除了外敵外，內(nèi)戰(zhàn)也是不斷，直至文化大革

命，還在進(jìn)行人與人的斗爭，生命如草芥，怎能形成生命至上的價值觀？工程建設(shè)習(xí)慣以大會戰(zhàn)形式組織進(jìn)行，“多上鬆人”，猛沖猛打，這種做法的安全風(fēng)險一直被忽略。而美國等西方國家有上百年沒有內(nèi)戰(zhàn)，生活的安定培養(yǎng)了人們對生命權(quán)的重視，所以人權(quán)觀念得到普遍認(rèn)可，安全第一、生產(chǎn)第二也成為西方國家工作的基本指導(dǎo)思想。我國經(jīng)過近30年改革開放的穩(wěn)定發(fā)展，“以人為本”的社會價值觀終于被接受，并成為國家的治國方略，政府還先后簽署了兩個國際人權(quán)公約。但觀念的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕可以完成的，只有人權(quán)、生命權(quán)普遍深入人心，安全法規(guī)和規(guī)定才能得到徹底落實。

二是安全文化基礎(chǔ)薄弱。法國、德國的企業(yè)安全文化是制度至上理念，企業(yè)安全制度是員工的行為準(zhǔn)則，任何人都不能違反的。這種安全價值理念與取向，使得法律規(guī)定的“雇員有權(quán)拒絕在有損健康的危險環(huán)境下工作”，會得到雇員切實執(zhí)行。還使得雇員的行為自覺規(guī)范，違章 行為準(zhǔn)則，任何人都不能違反的。這種安全價值理念與取向，使得法律規(guī)定的“雇員有權(quán)拒絕在有損健康的危險環(huán)境下工作”，會得到雇員切實執(zhí)行。還使得雇員的行為自覺規(guī)范，違章導(dǎo)致的事故得到較好控制。美國自1776年獨立以來，曾經(jīng)有13年沒有國君，國家依舊能夠穩(wěn)定，原因在于“憲法至高無上”深入人心。我國“人治”的傳統(tǒng)，使得我們在趕工期、獻(xiàn)禮工程、首長工程面前，必然會把安全放在一邊，企業(yè)安全文化難以形成。三是安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管不力。與一些國家相比我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管力度不強；安全生產(chǎn)監(jiān)察力量薄弱；安全監(jiān)察缺乏有效的技術(shù)保障手段。尤其政府慣于采用的運動式檢查，造成安全要求時緊時松：下屬行政部門等待上級每年專項檢查的工作安排，企業(yè)則等待上級檢查時把領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)付好。這種工作慣例，使得安全管理工作無法做到長期、穩(wěn)定、連續(xù)。

四是違法處罰不能落到實處。國外是以個人能力和資格為基礎(chǔ)發(fā)展企業(yè)，如日本法律規(guī)定，一級注冊建筑師可以成立一級設(shè)計事務(wù)所。所以，事故發(fā)生后，國外首先是處罰具有執(zhí)業(yè)資格的負(fù)責(zé)人，甚至終身不得再涉入此行業(yè)。我們是以企業(yè)資格填充有能力的個人，如一級企業(yè)，按規(guī)定湊足和保持若干一級建造師。事故發(fā)生后只是降低企業(yè)資質(zhì)等級，并不影響個人職業(yè)生涯。責(zé)任的輕重差別，直接導(dǎo)致責(zé)任心的大小。

五是安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)作用遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。一方面是建筑安全研究工作不

足，全國眾多的建筑科學(xué)院，沒有一家有專門的安全研究所，導(dǎo)致安全的技術(shù)創(chuàng)新落后于安全工作的需要。另一方面是安全投入不足，我國20世紀(jì)90年代每年平均的生產(chǎn)安全投入占GDP比例僅為0.7％，而發(fā)達(dá)國家高達(dá)3％以上。用萬人投入率比較，美國是我國的3倍，英國是我國的5倍，日本是我國的3倍多。針對上述問題，建議采取以下措施：

1.提高安全文化素質(zhì)，傳播安全文化。塑造企業(yè)安全文化是一項長期、艱巨而又細(xì)致的心理工作，它需要企業(yè)有意識、有目的、有組織地進(jìn)行長期的總結(jié)、提煉、倡導(dǎo)和強化。為此，在塑造企業(yè)安全文化過程中，要把企業(yè)安全文化所確定的價值觀全面地體現(xiàn)在企業(yè)的一切經(jīng)濟活動和員工行為之中，并利用制度強化企業(yè)安全價值觀，把它滲透到企業(yè)的每一項規(guī)章制度、政策及工作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和要求當(dāng)中。只有員工把那些安全制度變成了自己的行動指南，從思想上接受企業(yè)倡導(dǎo)的安全價值理念，企業(yè)安全文化才有恒久的活力。

2.落實“以人為本”的治國方略。各級領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)牢固樹立“以人為本”的觀念，關(guān)注安全，關(guān)愛生命，堅持不懈地把安全生產(chǎn)工作抓細(xì)、抓實、抓好。畢竟，安全工作是政府必須承擔(dān)的責(zé)任之一。國外政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管工程安全、環(huán)保等涉及生命和公眾利益的事項，其它都交給市場和法律解決，在行政資源并不豐富的情況下，我國建設(shè)行政主管部門更應(yīng)該大力支持發(fā)展市場力量，特別是中介服務(wù)，把自己更多的力量投放在公共利益的服務(wù)上，而不是行政審批上。安全監(jiān)管工作應(yīng)改變運動式檢查，借鑒國外政府安全檢查事先不通知的做法，加強日常巡視，實現(xiàn)檢查常規(guī)化。

3.強化個人執(zhí)業(yè)資格，弱化企業(yè)資質(zhì)。我們一些規(guī)定中要求企業(yè)的注冊資格人員數(shù)量，其實人員數(shù)量不應(yīng)是政府管理的責(zé)任。政府對行業(yè)準(zhǔn)入管理在于要求企業(yè)有資金能夠進(jìn)行運行和賠付、有注冊資格的人員有能力完成任務(wù)，包括承擔(dān)質(zhì)量安全責(zé)任。注重注冊資格人員數(shù)量，很容易發(fā)生無人擔(dān)任的問題。出現(xiàn)安全質(zhì)量問題，以處理企業(yè)為主、直接責(zé)任人為輔的做法不利于強化責(zé)任意識，并直接影響市場管理效果和力度。因此，質(zhì)量安全事故應(yīng)主要由有注冊資格人員承擔(dān)直接責(zé)任。

4.建立激勵機制，鼓勵企業(yè)投保。保險雖然已經(jīng)推行，但企業(yè)的積極性并不高，其中與保險費用直接相關(guān)。行業(yè)協(xié)會應(yīng)代表建筑企業(yè)與保險行業(yè)磋商，解決

保費過高的問題。同時，實行與安全業(yè)績掛鉤的浮動費率，既要達(dá)到激勵投保方主動投保的目的，也通過提高安全工作的經(jīng)濟壓力，推動企業(yè)下氣力做好安全工作。

5.提高安全生產(chǎn)資源保障水平，加大安全管理投入。借鑒荷蘭職業(yè)培訓(xùn)的成本和風(fēng)險由整個行業(yè)來承擔(dān)、費用來自稅收的經(jīng)驗，免費向建筑工人進(jìn)行安全培訓(xùn)和教育。應(yīng)正式規(guī)定建設(shè)工程安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施所需費用，作為非競爭性費用在招標(biāo)時單列，以保證安全費用的落實。推廣新型安全設(shè)備、工藝、技術(shù)，政府不但應(yīng)對安全設(shè)備進(jìn)行質(zhì)量檢查和認(rèn)證，而且應(yīng)不斷推薦對通過技術(shù)認(rèn)證的產(chǎn)品，強制淘汰落后安全設(shè)備和技術(shù)的應(yīng)用。

6.增加業(yè)主事故賠償責(zé)任，敦促業(yè)主選擇可靠承包商。工程施工發(fā)生事故一般與業(yè)主無關(guān)，這不利于各方共同關(guān)注和解決安全問題。應(yīng)該建立業(yè)主共同賠償制度，使業(yè)主意識到，只有選擇那些具有優(yōu)良的安全施工記錄的公司，才能減少業(yè)主損失，保障業(yè)主利益。

第三篇：國外商業(yè)銀行風(fēng)險管理經(jīng)驗及其借鑒

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? 國外商業(yè)銀行風(fēng)險管理經(jīng)驗及其借鑒摘要：巴塞爾新資本協(xié)議要求國際銀行實施全面風(fēng)險管理，全面的風(fēng)險管理需要正

視商業(yè)銀行自身的經(jīng)營狀況和借鑒國外銀行成熟的做法。在考察我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，比較分析國外市場主導(dǎo)型和出資者主導(dǎo)型商業(yè)銀行在風(fēng)險管理方面的成熟做法，提出我國商業(yè)銀行實施全面風(fēng)險管理應(yīng)注意的幾個問題。

銀行是高風(fēng)險的行業(yè)，隨著全球金融一體化進(jìn)程的加快，商業(yè)銀行面臨的風(fēng)險日益復(fù)雜和隱蔽，風(fēng)險管理不僅影響著商業(yè)銀行的經(jīng)營業(yè)績和競爭力，而且決定著商業(yè)銀行的生死存亡。我國商業(yè)銀行的經(jīng)營狀況迫切需要加強全面風(fēng)險管理，而國外商業(yè)銀行在風(fēng)險管理方面的成功做法為我國銀行業(yè)實施全面風(fēng)險管理提供了足以借鑒的經(jīng)驗。

一、我國銀行業(yè)不良資產(chǎn)現(xiàn)狀迫切需要加強全面風(fēng)險管理

風(fēng)險管理是現(xiàn)代商業(yè)銀行永恒不變的主題之一。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，隨著金融衍生產(chǎn)品的發(fā)展和金融工具的創(chuàng)新，商業(yè)銀行面臨的經(jīng)營風(fēng)險越來越大，風(fēng)險種類越來越多，表現(xiàn)形式也越來越隱蔽而復(fù)雜，巴塞爾新資本協(xié)議正是在這樣的情況下對國際銀行業(yè)提出了實施全面風(fēng)險管理的要求。

全面風(fēng)險管理要求將信用風(fēng)險、市場風(fēng)險及各種其他風(fēng)險以及包含這些風(fēng)險的各種金融資產(chǎn)與資產(chǎn)組合、承擔(dān)這些風(fēng)險的各個業(yè)務(wù)單位納入到統(tǒng)一的體系中，依據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對各類風(fēng)險進(jìn)行測量，且依據(jù)全部業(yè)務(wù)的相關(guān)性對風(fēng)險進(jìn)行控制和管理。

我國商業(yè)銀行由于種種原因，累積了大量的不良貸款，盡管在商業(yè)銀行改革中經(jīng)過兩次剝離，不良貸款存量和不良貸款率均有大幅度下降，但據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，至2004年三季度末，主要商業(yè)銀行包括4家國有商業(yè)銀行和11家股份制商業(yè)銀行，五級分類不良貸款余額仍高達(dá)16998億元，不良貸款率為13.37%。次級類貸款3226億元，不良貸款率為5.03%。其中，國有商業(yè)銀行不良貸款余額為15596億元，不良貸款率為15.71%；股份制商業(yè)銀行不良貸款余額為1402億元，不良貸款率為5.03%。

如此高額的不良貸款早已成為制約我國商業(yè)銀行發(fā)展的主要障礙。但是從更深層次的原因分析可發(fā)現(xiàn)：商業(yè)銀行風(fēng)險管理薄弱是因，資產(chǎn)質(zhì)量差是果。風(fēng)險管理薄弱是中國商業(yè)銀行的病根，資產(chǎn)質(zhì)量不高只是病癥。要掃除影響中國商業(yè)銀行未來順利發(fā)展的主要障礙，就應(yīng)從根本上解決風(fēng)險管理不善的問題。這種狀況迫切要求我國銀行業(yè)正視自己的現(xiàn)狀，樹立全面風(fēng)險管理理念，借鑒國外銀行成熟的做法實施全面的風(fēng)險管理以增強自身在國際市場中的競爭力。

二、國外銀行在全面風(fēng)險管理方面的成熟做法及比較分析

西方商業(yè)銀行的發(fā)展歷史較早，在其長期的發(fā)展過程中逐步形成并建立了一套完善的全面風(fēng)險管理體系，培育了一大批優(yōu)秀的銀行風(fēng)險經(jīng)理隊伍，他們在運作的過程中不僅有效地管理了本國的銀行風(fēng)險，而且為我國商業(yè)銀行的全面風(fēng)險管理提供了大量值得借鑒的經(jīng)驗。

(一)美國花旗銀行

美國花旗銀行實行的是全面風(fēng)險管理。其風(fēng)險管理的基本組織結(jié)構(gòu)是董事會下設(shè)立風(fēng)險管理委員會，下設(shè)信用風(fēng)險部、市場風(fēng)險部和審計部。如圖1所示：

風(fēng)險管理委員會對董事會負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是作為銀行內(nèi)部最高層次的風(fēng)險決策部門，負(fù)責(zé)建立銀行的業(yè)績目標(biāo)、信貸組和標(biāo)準(zhǔn)，并與信貸政策委員會共同決定各地區(qū)(國家)和各行業(yè)的最高額度指標(biāo)。風(fēng)險管理委員會由一名副總裁直接領(lǐng)導(dǎo)，其成員包括花旗集團(tuán)的上層領(lǐng)導(dǎo)。各風(fēng)險管理部門配備了獨立的風(fēng)險經(jīng)理，形成了一套獨特的風(fēng)險管理技巧，即“風(fēng)險窗口”方法體系，包括內(nèi)外專家對全球經(jīng)濟環(huán)境的評價、全行各種風(fēng)險窗口的評估、調(diào)整各種風(fēng)險窗口的決策和后續(xù)行動三個部分。風(fēng)險經(jīng)理主要依據(jù)風(fēng)險管理委員會的總體決策，貫徹風(fēng)險部門的風(fēng)險管理計劃，主要負(fù)責(zé)事前風(fēng)險防范和事中風(fēng)險管理，審計部及其職能部門主要負(fù)責(zé)事后風(fēng)險管理。風(fēng)險經(jīng)理的運作嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險管理政策，風(fēng)險管理政策是圍繞著風(fēng)險管理程序和風(fēng)險管理過程制定的。以信貸政策為例：有三名信貸人員審批信貸程序和信貸交易，其中一人負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)并將決策貫徹于信貸程序的各個環(huán)節(jié)。由此可見，花旗銀行的風(fēng)險經(jīng)理在運作過程中與業(yè)務(wù)部門和其他職能部門的關(guān)系比較密切，其活動滲透到銀行工作的整個過程。

(二)英國匯豐銀行

英國匯豐銀行的風(fēng)險管理是董事會下設(shè)置風(fēng)險管理委員會和審計委員會，風(fēng)險管理委員會負(fù)責(zé)事前風(fēng)險防范和事中風(fēng)險管理，不同的風(fēng)險分別有不同的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)管理，而且其風(fēng)險管理的重點是事前管理，有行政管理委員會對各風(fēng)險管理部門進(jìn)行總體領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。具體來講，集團(tuán)總管理處負(fù)責(zé)本行的信貸風(fēng)險管理與衍生金融工具的風(fēng)險管理，其職責(zé)是制定宏觀信貸政策，獨立審核集團(tuán)大額信貸業(yè)務(wù)，控制跨國及同業(yè)風(fēng)險，以組合方式管理風(fēng)險分布，審查信貸批準(zhǔn)程序等；集團(tuán)行政委員會負(fù)責(zé)本行的市場風(fēng)險管理，主要利用VaR測算風(fēng)險價值，計算敏感度結(jié)構(gòu)，進(jìn)行壓力測試、返回檢驗等；集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債管理委員會監(jiān)察管理本行的利率風(fēng)險以及屬于本行附屬公司、分行及聯(lián)營公司的外幣投資資產(chǎn)凈值的外匯風(fēng)險中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，各地財資中心按核準(zhǔn)限額管理集團(tuán)各財資中心的外匯交易及集團(tuán)所屬商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的匯兌風(fēng)險。由于英國匯豐銀行的風(fēng)險管理是分屬不同業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，因此其風(fēng)險經(jīng)理在運作中一方面貫徹本部門的風(fēng)險管理政策，另一方面還必須與相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)與合作方能使風(fēng)險管理的績效最大化。審計委員會及其下屬審計職能部門主要負(fù)責(zé)事后風(fēng)險管理，形成了明確的風(fēng)險控制分工及相互制衡關(guān)系。其組織架構(gòu)如圖2所示：

美國花旗銀行和英國匯豐銀行都是市場主導(dǎo)型的商業(yè)銀行，這種模式的商業(yè)銀行以股票期權(quán)制度作為激勵高級風(fēng)險管理人員的主要手段，股票期權(quán)制度在高級風(fēng)險管理人員的報酬中占有重要的地位。

(三)德國的德意志銀行

德意志銀行是出資者主導(dǎo)型商業(yè)銀行模式，其風(fēng)險管理是在股東大會下設(shè)監(jiān)事會，而董事會下又設(shè)立風(fēng)險管理委員會和稽核審計委員會，監(jiān)事會是銀行風(fēng)險管理的最高決策機構(gòu)，比董事會下的風(fēng)險管理委員會和稽核審計委員會更具風(fēng)險管理的權(quán)威性。監(jiān)事會、風(fēng)險管理委員會和稽核審計委員會組成有效的風(fēng)險管理組織體系，通過建立有效的風(fēng)險控制系統(tǒng)和培育良好的風(fēng)險管理文化對整個銀行的風(fēng)險管理進(jìn)行組織、決策和協(xié)調(diào)。風(fēng)險管理委員會及其下屬風(fēng)險管理職能部門主要負(fù)責(zé)事前的風(fēng)險防范和事中的風(fēng)險管理，監(jiān)事會則對風(fēng)險管理的事前、事中和事后進(jìn)行全程監(jiān)督。德意志銀行風(fēng)險經(jīng)理的運作，除執(zhí)行風(fēng)險管理委員會風(fēng)險管理的總體決策外，還必須服從監(jiān)事會對銀行整體風(fēng)險全程監(jiān)督的指導(dǎo)。出資者主導(dǎo)型的商業(yè)銀行通過事業(yè)性激勵和物質(zhì)激勵對銀行高級風(fēng)險管理人員進(jìn)行有效激勵。

(四)日本的東京三菱銀行

日本的東京三菱銀行與德國的德意志銀行一樣是出資者主導(dǎo)的商業(yè)銀行模式，其風(fēng)險管理是在股東大會下設(shè)董事會和監(jiān)事會，而董事會下又設(shè)立風(fēng)險管理委員會和稽核審計委員會，其他的職能部門的設(shè)置與德意志銀行類似。

德國的德意志銀行和日本的東京三菱銀行這種出資者主導(dǎo)型的商業(yè)銀行通過事業(yè)性激勵和物質(zhì)激勵對銀行高級風(fēng)險管理人員進(jìn)行有效激勵。其組織架構(gòu)如圖3所示：分別反映的是東京三菱銀行和德意志銀行風(fēng)險管理組織構(gòu)架)

綜上所述，無論是英美市場主導(dǎo)型商業(yè)銀行還是德日出資者主導(dǎo)型商業(yè)銀行，作為世界頂尖級的商業(yè)銀行無論是在風(fēng)險管理理念還是在風(fēng)險管理方法上，都代表了現(xiàn)階段國際銀行業(yè)的最先進(jìn)的水平和發(fā)展方向。他們在風(fēng)險管理方面為我國銀行業(yè)提供了可以借鑒的經(jīng)驗：

第一，嚴(yán)密的組織管理體系和科學(xué)的管理方法相得益彰。上述四家銀行都建立了一套嚴(yán)密的風(fēng)險管理組織體系，結(jié)合各行的實際情況，分別提煉出一套適合自己的風(fēng)險管理方法，如美國花旗銀行的“風(fēng)險窗口”方法；英國匯豐銀行的VaR測算風(fēng)險價值，計算敏感度結(jié)構(gòu)，進(jìn)行壓力測試、返回檢驗等。

第二，實行授信管理與授權(quán)管理相結(jié)合。如美英銀行采用信貸審批與信貸發(fā)放職能相分離、企業(yè)授信額度管理和個人信用授權(quán)非集權(quán)決策。通過審貸分離和企業(yè)授信額度管理能有效地防范和控制信貸風(fēng)險，通過個人信用授權(quán)和非集權(quán)決策，貸款決策實現(xiàn)了分散化，貸款審批效率得到了提高。德日銀行實行逐級授權(quán)審批制度，即各級銀行具有明確的信貸審批權(quán)限、審批程序和定期的資信審查，建立了債務(wù)人評級和交易評級制度，對資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行評估，信貸業(yè)務(wù)實行雙人操作，相互制衡，嚴(yán)格執(zhí)行“四眼原則”和崗位分離制約原則，有效控制銀行運作的風(fēng)險。

第三，實行懲戒和激勵并重的風(fēng)險管理機制。四家銀行對由于違規(guī)操作和懈怠疏忽給銀行造成損失的責(zé)任人，通過責(zé)任認(rèn)定，對責(zé)任人給予懲戒，相反對依法操作和恪盡職守、防范與化解風(fēng)險得力的風(fēng)險管理人員給予有效的激勵。如美英銀行采用的股票期權(quán)和德日銀行的事業(yè)型和物質(zhì)型激勵。懲戒型和激勵型并重的風(fēng)險管理機制，有利于兼顧風(fēng)險管理和銀行

經(jīng)營、防范風(fēng)險與業(yè)務(wù)拓展的統(tǒng)一，使風(fēng)險管理既有利于保證銀行資產(chǎn)的安全性和效益性，又有利于促進(jìn)銀行業(yè)務(wù)的穩(wěn)健經(jīng)營與發(fā)展，防止產(chǎn)生“監(jiān)管悖論”現(xiàn)象。

第四，實行事前引導(dǎo)和事后督導(dǎo)相結(jié)合的風(fēng)險管理方法，突出事前管理。所謂事前管理是指在風(fēng)險管理對象的行為過程之前，風(fēng)險管理部門對預(yù)警系統(tǒng)及其他途徑獲得的資料進(jìn)行綜合分析，制定出防范和規(guī)避風(fēng)險的對策措施，反饋給風(fēng)險管理對象，以避免風(fēng)險的發(fā)生；事后督導(dǎo)管理是指在銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)活動中，根據(jù)行為結(jié)果對行為過程的合規(guī)性、合法性進(jìn)行評價和管理。如美英銀行和德日銀行規(guī)定分別有不同的部門負(fù)責(zé)事前和事后的風(fēng)險管理。突出事前管理有利于商業(yè)銀行有效地預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險的發(fā)生。

由此可見，發(fā)達(dá)國家這些成熟的全面風(fēng)險管理體系和科學(xué)的風(fēng)險管理方法，為我國建立和完善風(fēng)險管理體系提供了可以借鑒的經(jīng)驗。

三、在借鑒國外銀行實施全面風(fēng)險管理中應(yīng)注意的問題

(一)樹立全面風(fēng)險管理理念是實施全面風(fēng)險管理的前提

銀行的任何活動都具有一定的風(fēng)險。銀行風(fēng)險隨時隨地都可能發(fā)生：同客戶打交道可能產(chǎn)生信用風(fēng)險，在市場上運作可能產(chǎn)生價格風(fēng)險、利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險，即使不同客戶、資金打交道，只做內(nèi)務(wù)和后勤管理工作也可能產(chǎn)生操作風(fēng)險，用人不當(dāng)可能產(chǎn)生道德風(fēng)險、信譽風(fēng)險等等，因此，銀行不能回避風(fēng)險，只能管理風(fēng)險。風(fēng)險管理意識和理念必須貫徹到全行全員，貫徹到業(yè)務(wù)拓展的全過程。銀行的每一個崗位、每一個人在做每一件事、每一筆業(yè)務(wù)時都要考慮風(fēng)險因素，一定要在風(fēng)險能夠控制、經(jīng)濟賬能夠算得過來的情況下才去操作和經(jīng)營業(yè)務(wù)，貫徹風(fēng)險與收益相匹配的基本思想，始終把控制風(fēng)險與創(chuàng)造利潤放到同等重要的位置。

(二)加強風(fēng)險管理委員會與審計部門的獨立性是實施全面風(fēng)險管理的基礎(chǔ)

各商業(yè)銀行自身要充分認(rèn)識到風(fēng)險管理的重要性，可聘請一些有專業(yè)水平的外部人員作為獨立董事來參與銀行風(fēng)險管理，加強風(fēng)險管理委員會與審計部門的獨立性。信貸審批可采用逐級授權(quán)審批制。建立適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理人員的激勵機制，逐步形成科學(xué)的風(fēng)險管理制度。

(三)建立相應(yīng)的風(fēng)險管理操作規(guī)程和相關(guān)的規(guī)章制度是實施全面風(fēng)險管理的制度保證

操作規(guī)程和規(guī)章制度是規(guī)范銀行風(fēng)險經(jīng)理行為的規(guī)則。據(jù)此來識別、判斷、分類、轉(zhuǎn)移和處理風(fēng)險可以避免主觀主義和隨，意性，做到公正、合理地判定風(fēng)險。銀行風(fēng)險經(jīng)理由于受自身素質(zhì)和外界條件的影響，如沒有相應(yīng)的制度和規(guī)范約束，在進(jìn)行風(fēng)險評價和判定時，難免會帶有個人傾向，造成判定結(jié)果有失公正。因此嚴(yán)格的操作規(guī)程和嚴(yán)密的規(guī)章制度是銀行風(fēng)險經(jīng)理有效運作的制度保證。

(四)培育專業(yè)化人才市場是實施全面風(fēng)險管理的人力資源保障

由于銀行風(fēng)險的多發(fā)性、復(fù)雜性和隱蔽性，需要大批具有特殊素質(zhì)和專業(yè)技能的風(fēng)險經(jīng)理隊伍專司銀行風(fēng)險管理，而專業(yè)化人才市場是鍛造和輸送銀行風(fēng)險經(jīng)理隊伍的主渠道。

由此可見，我國商業(yè)銀行在充分認(rèn)識自身經(jīng)營狀況的基礎(chǔ)上，積極借鑒和學(xué)習(xí)國外風(fēng)險管理方面的成功經(jīng)驗，牢固樹立全面風(fēng)險管理理念，強化風(fēng)險管理部門的獨立性，建立和完善相應(yīng)的風(fēng)險管理制度和方法，培育風(fēng)險管理人才市場，是實施全面風(fēng)險管理必不可少的條件。

第四篇：國外城市管理經(jīng)驗借鑒及其啟示

國外城市管理經(jīng)驗借鑒及其啟示

班級：廣告090

1姓名：孔祥玉

學(xué)號：2009112509

國外城市管理經(jīng)驗借鑒及其啟示

今天我要談的是新加坡的城市管理對我國城市管理的啟示。作為城市管理的成功典范，新加坡成了國際公認(rèn)的“花園城市”，形成了一套比較成熟和完善的城市管理模式和方法。目前，城市已經(jīng)成為人類社會的政治、經(jīng)濟和文化中心，在城市快速發(fā)展的同時，城市管理中出現(xiàn)了許多不如人意的問題，例如環(huán)境污染、交通擁擠、亂拆亂建、公平缺失等等，這些直接影響了城市的發(fā)展進(jìn)程。中國許多城市正處于城市化的快速發(fā)展過程中，城市化進(jìn)程面臨的時空環(huán)境更加復(fù)雜，對城市管理也提出了新的挑戰(zhàn)。由于發(fā)達(dá)國家城市化起步較早，在城市管理方面積累了一定經(jīng)驗，形成了較為成熟的城市管理模式，因此，借鑒他們的成功經(jīng)驗，來審視我國的城市管理，進(jìn)而完善城市管理模式，有著重要的現(xiàn)實意義。

1、規(guī)劃、建設(shè)和管理相分離

“建管分離”是城市管理的一個重要原則，新加坡在這方面做得十分成功。該國的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理分別由不同的相互獨立的部門承擔(dān)。城市的總體規(guī)劃由城市重建局負(fù)責(zé)，城市管理職能則主要是由市鎮(zhèn)理事會行使。各部門之間除了定期進(jìn)行交流外，一般相互不干涉各自的職權(quán)范圍，權(quán)責(zé)明確，便于城市管理規(guī)范化進(jìn)行。

2、城市管理實現(xiàn)法制化

新加坡城市管理最大的特點就是完全法制化的管理，這也是它成功的最重要經(jīng)驗。首先建立一套完備的城市管理法規(guī)體系，同時，城市管理的執(zhí)法力度很大，“嚴(yán)”字當(dāng)頭。另外，還擁有一支素質(zhì)精良的法紀(jì)監(jiān)督稽查隊伍和遍及社會各階層的群眾監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

3、重視宣傳教育

新加坡政府認(rèn)為法制化的管理只能“治標(biāo)”，要真正“治本”需要從根本上減少城市環(huán)境的破壞行為，這就要依賴于廣泛的宣傳教育。因此，政府不斷以各種形式對其居民進(jìn)行城市管理方面的宣傳教育，使他們從思想上認(rèn)識到遵守各項法律規(guī)章、維護(hù)城市環(huán)境的重要性。

4、城市管理單位與居民有效溝通

新加坡城市管理的主要負(fù)責(zé)機構(gòu)—市鎮(zhèn)理事會，把居民、城市管理中的承包商、基層領(lǐng)袖和政府部門都看作是自己的合作伙伴，始終保持著有效的溝通。市鎮(zhèn)理

事會定期與建屋局、環(huán)境發(fā)展部等相關(guān)的政府部門舉行會談，通過宣傳海報、布條、教育手冊以及主辦大型的活動來教育居民，同時還通過與基層領(lǐng)袖的定期會面以了解居民的問題和需求。

5、政府官員以身作則

新加坡城市重建局、建屋發(fā)展局、公園及康樂局、市鎮(zhèn)理事會等公用事業(yè)局的工作人員每天巡視公園、綠地、街道等，對有損壞或者不合要求的地方及時進(jìn)行整治。新加坡的總理也對環(huán)境衛(wèi)生、綠化及整個城市的管理工作十分重視，經(jīng)常親自上街巡視，親自檢查。因此，政府官員的重視保證了新加坡城市管理工作的有效開展。

新加坡城市管理模式的借鑒經(jīng)驗

1、借鑒可能性

城市之間必須具有共同的屬性，才存在相互借鑒的可能。我們認(rèn)為，英美國家城市無論在經(jīng)濟、人口，還是在文化傳承與中國城市的差異性較大，可借鑒的地方不多。相反，新加坡作為亞洲國家，與中國城市具有較多的共同屬性，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，新加坡為城市國家，城市化率非常高。自從中國城市化進(jìn)程加快后，城市化率將得到進(jìn)一步提高。因此，兩者在城市管理方面存在許多共性;第二，新加坡經(jīng)濟較發(fā)達(dá)且保持了經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，中國改革開改三十年來在經(jīng)濟、社會發(fā)展方面也取得較好成效，今年在國際金融危機的影響下，中國經(jīng)濟還實現(xiàn)了“率先突圍”。因此，兩者城市發(fā)展思路有其一致性;第四，新加坡的人文歷史具有中華文化的淵源，其城市建筑也深受中華文化影響，中國城市具有濃厚的文化底蘊，兩者的城市管理文化也有相通之處等。因此，兩者的城市共性，決定了兩個城市管理方面存在相互借鑒的可能。

2、先進(jìn)經(jīng)驗

我們總結(jié)出新加坡城市管理中可以值得我國城市借鑒的經(jīng)驗，主要有以下三個方面:一是管理理念先進(jìn)。新加坡城市管理強調(diào)以人為本，服務(wù)優(yōu)先，法治保障。在以人為本方面，新加坡致力于提高群眾生活水平、生活質(zhì)量，不斷完善城市規(guī)劃，加強“花園城市”建設(shè)。在服務(wù)優(yōu)先方面，新加坡政府樹立親商思維、服務(wù)理念，政府行為要由服務(wù)型方式取代命令型方式。在加強法治保障方面，新加坡強調(diào)法律之內(nèi)人人自由，法律之外沒有特權(quán)，法律之上沒有權(quán)威；二是城市管理體制科學(xué)。新加坡城市管理部門職責(zé)明確，國家發(fā)展部等行政部門之間職責(zé)是法定的，有關(guān)部門下屬的多個法定機構(gòu)，均由議會授權(quán)設(shè)立。新加坡城市管理協(xié)

調(diào)有力，成立了“花園城市行動委員會”，在擬定政策、綜合協(xié)調(diào)有關(guān)城市園林綠化建設(shè)及管理方面發(fā)揮了重要作用。新加坡考評監(jiān)督制度嚴(yán)格，其考評項目非常體系化，對每項指標(biāo)都有十分具體的評分標(biāo)準(zhǔn)。新加坡社區(qū)自治程度高。新加坡政府在城市管理上很有特色的一點就是社會和公民角色的確立，它將城市劃分為5個社區(qū)，并設(shè)立社區(qū)發(fā)展理事會，在推動社區(qū)自治和參與城市管理發(fā)揮了重要作用；三是法制環(huán)境健全。新加坡城市管理的法制化水平較高，建立了一整套切合實際、操作性強、沒有回旋余地的法律體系，立法嚴(yán)密，執(zhí)法嚴(yán)正。

總的來說，我國的城市管理體制是符合城市管理發(fā)展需要的，但也存在許多不盡如人意的地方，需要不斷改革與完善。我們認(rèn)為，可以從以下幾個方面進(jìn)行突破:

第一，組建城市綜合管理機構(gòu)。我們有必要整合市與市有關(guān)規(guī)劃、土地、市容等方面的協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)，由兩地政府共同設(shè)立城市綜合管理機構(gòu)，指導(dǎo)兩市城市管理工作，具體負(fù)責(zé)編制兩市城市管理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和計劃，并組織協(xié)調(diào)實施，監(jiān)督檢查兩市城市管理工作，負(fù)責(zé)兩市城市管理考核，指導(dǎo)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)城市管理數(shù)字化管理與應(yīng)急處理等。相關(guān)組建工作可在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上擬定工作方案，報有省政府批準(zhǔn)后實施。

第二，探索城市管理市場化運作機制。歐美城市管理中普遍適用的以“企業(yè)家政府”和“虛擬政府”為代表的新公共管理理論，我國城市可以大膽借鑒，在公共管理領(lǐng)域中引人競爭機制、利益機制和顧客至上意識，通過委托、招標(biāo)、租賃、承包等形式，把政府公共管理職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)、社區(qū)和私人機構(gòu)，政府只負(fù)責(zé)市政公用設(shè)施規(guī)劃、管理標(biāo)準(zhǔn)制定、價格監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，環(huán)衛(wèi)、市政、園林的養(yǎng)護(hù)實行企業(yè)化管理，行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等非政府組織承擔(dān)市政設(shè)施的招標(biāo)、監(jiān)理、鑒定等專業(yè)性工作，在城市公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭姓蠓珠_、政事分開、事企分開，實現(xiàn)城市管理市場化運作。

第三，提高城市管理社會化參與程度。從城市管理的發(fā)展動向可知，市民對城市管理的參與可以更新城市管理的觀念，提高城市管理的效率。因此，我國城市應(yīng)著力于建立政府主導(dǎo)，營利組織、非營利組織和社會公眾共同參與的城市管理機制，實行城市管理市民聽證制度，讓市民從決策、執(zhí)法、監(jiān)督全過程參與城市管理。一方面，有利于提高城市管理方案的科學(xué)性和社會認(rèn)可度，另一方面，有利于提高市民自覺參與城市管理、自覺遵守城市管理規(guī)則的積極性，因為來自于社會的規(guī)則，能最大程度得到群眾的遵從。另外，我們還要發(fā)揮城市管理專家顧問組的作用，廣泛吸納專家和社會意見，擇優(yōu)配置社會智力，充分接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)城市管理社會化。

第四，加強城市管理法制建設(shè)。一方面，繼續(xù)探索城市管理相對集中處罰權(quán)制度，建議由市城市管理執(zhí)法局牽頭，進(jìn)一步明晰我市城市管理執(zhí)法局行政處罰權(quán)范圍的界限，明確市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局之間職責(zé)分工，完善城市管理行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，切實提高城市管理執(zhí)法水平。另一方面，建議對城市管理方面的規(guī)范性文件進(jìn)行疏理，做好立、改、廢的銜接，以利于城市管理法制體系的形成和完善。同時，建議由市政府組織對城市管理法律法規(guī)執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，完善監(jiān)督措施，推進(jìn)法治城市建設(shè)進(jìn)程。

第五，挖掘城市文化的獨特價值。在城市管理中我們應(yīng)充分認(rèn)識到中國城市文化潛在的社會經(jīng)濟價值，凸顯城市文化要素，張揚城市個性。

第五篇：國外小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理經(jīng)驗及借鑒

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國外小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理經(jīng)驗及借鑒

國務(wù)院發(fā)展研究中心

內(nèi)容摘要：世界各國政府普遍重視小型農(nóng)田水利發(fā)展，許多國家都建立了一套適應(yīng)本國國情的小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理體系，包括投融資制度、運行體制、水權(quán)交易、水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、用水戶參與機制等。本報告對該領(lǐng)域一些國家的做法、經(jīng)驗及啟示進(jìn)行簡要的梳理和總結(jié)。

一、投資以政府為主導(dǎo)，社會資本廣泛參與

首先，政府承擔(dān)農(nóng)田水利投資主體責(zé)任?？v觀世界各國的水利投資情況，由于農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，其準(zhǔn)公益性的特點無法完全依靠市場滿足項目投資，而且水利項目投資大、收益期長，政府都在水利投資體系占主體地位。

在美國，農(nóng)業(yè)灌溉骨干工程、農(nóng)村供水工程一般是聯(lián)邦政府贈款50%，其余50%由地方負(fù)責(zé)，地方負(fù)責(zé)部分通常是稅收支出或政府擔(dān)保優(yōu)惠貸款（徐家貴等，2006）[①徐家貴、徐雪紅：“國內(nèi)外典型水利投融資模式及啟示”，《水利經(jīng)濟》，第24卷第1期，2006年1月，47～49頁。]。對于落后地區(qū)，聯(lián)邦政府采--------------------------精品

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取贈款或零利率貸款的辦法予以資助。聯(lián)邦法律規(guī)定任何一個項目贈款不得超過工程總投資的75%，目前實際操作為50%（張德剛等，2009）[②張德剛、王鷗、付曉東：“國內(nèi)外水利投融資體制現(xiàn)狀的比較”，《商業(yè)經(jīng)濟》，2009年第11期，68～69頁。]。灌溉工程的可行性研究、設(shè)計等技術(shù)方面的費用，全部由聯(lián)邦政府支持。

日本的水利資金投資主體是中央政府、地方政府、農(nóng)民和項目業(yè)主，中央政府和地方政府僅對水利公益事業(yè)進(jìn)行大量投入，而非公益事業(yè)的水利項目則推向市場，由項目業(yè)主負(fù)擔(dān)，政府提供一定的補助。雖然操作原則如此，日本的水利資金投資仍是以中央和地方的資金占主導(dǎo)地位，并且水利投資在各類公益事業(yè)投資中一直處于首位。日本水資源開發(fā)公團(tuán)則依靠政府基金的長期貸款。

歐盟則依據(jù)小型農(nóng)田水利設(shè)施項目的性質(zhì)給予不同的補貼力度，原則是公共產(chǎn)品性質(zhì)較強的項目給予的補貼力度也較大。最高補貼可達(dá)項目預(yù)算的80%，私人性質(zhì)的節(jié)水和灌溉設(shè)備補貼率為25%～40%。

總體來看，農(nóng)田水利的投資模式普遍以政府為主，根據(jù)投資項目性質(zhì)廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原--------------------------精品

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則，先劃清水利項目的責(zé)、權(quán)、利，再按責(zé)任和收益情況進(jìn)行投資分?jǐn)?。在明確了政府為投資主體的同時，逐級分?jǐn)傌?zé)任和投資義務(wù)。

其次，各級政府明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任。許多國家在水利設(shè)施建設(shè)中采取明確投資主體和事權(quán)劃分的原則，在不同時期，選擇不同投資重點。

美國水利項目60%以上投資來源于各級政府的財政資金投入。龐大的政府投資需要在各級政府間劃分水利事權(quán)，按照職責(zé)管轄范圍，逐級分解財政壓力。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)大河及跨州河流的治理，州級地方政府主要負(fù)責(zé)中小河流的治理。在防洪搶險方面，洪水超過是十年一遇的由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項目，主要由各級政府撥款，對水電、洪水項目則推向市場或按受益者分?jǐn)偼顿Y共同建設(shè)。按水利事權(quán)的劃分實施投資主體分?jǐn)偼顿Y。防洪工程主要是州政府負(fù)責(zé)。對較大項目，州政府可以通過游說眾、參議員通過國會批準(zhǔn)后取得資金保證，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)65%，地方負(fù)擔(dān)35%。根據(jù)防洪法案，陸軍工程師兵團(tuán)負(fù)責(zé)全國防洪工作。

印度憲法規(guī)定水資源開發(fā)利用和防洪主要由各邦負(fù)責(zé)，中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、技術(shù)咨詢和聯(lián)邦流域的開發(fā)，灌溉工程由聯(lián)邦規(guī)--------------------------精品

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劃、施工和管理。小型工程中央和地方政府投資1/3，中央和地方政府各負(fù)擔(dān)一半。防洪工程由中央政府投資，不回收投資。而小型灌溉工程中央和地方政府分別撥款總投資的1/6左右，一般不需償還，對運用噴灌和滴灌等節(jié)水類技術(shù)的小型項目，政府還給予25%～50%的補助。

日本河流也采取分級管理的辦法，對治河費用及管理費用的分擔(dān)有明確規(guī)定：根據(jù)河流的重要性及其影響大小等因素，劃分等級。一級河流由國家主管部門管理，由建設(shè)大臣主管；其他河流由都道府縣首長管理。國家管理的河流所需建設(shè)、管理費用，原則上由中央政府負(fù)擔(dān)，若屬地方要求項目，其費用由中央負(fù)擔(dān)1/3～1/2。地方政府管理河流所需建設(shè)、管理費用，原則上由地方政府負(fù)擔(dān)，根據(jù)需要可申請國家給予補貼。對于因災(zāi)損毀的公用設(shè)施，所在地方政府應(yīng)在災(zāi)后立即組織修復(fù)，不需立項申請，所需費用按相關(guān)法律規(guī)定分?jǐn)?。灌溉排水設(shè)施建設(shè)可按其規(guī)模和技術(shù)上的難易程度分別由國家、都道府縣政府、市町村政府和土地改良區(qū)等進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)不同的建設(shè)項目主體，歸類為不同的項目，由國家實施的稱為“國營項目”，由都道府縣政府實施的稱為“都道府縣營項目”，由市町村政府和土地改良區(qū)等實施的則稱為“團(tuán)體營項目”。通常來說，受益農(nóng)田面積在3000公頃以上時--------------------------精品

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為國營項目，在3000公頃以下、200公頃以上為都道府縣營項目。

大多數(shù)國家由政府負(fù)責(zé)以流域或水系為單位制定水資源相關(guān)規(guī)劃，同時政府也負(fù)責(zé)編制各種專業(yè)規(guī)劃，例如防洪抗旱、灌溉、城鎮(zhèn)用水、地下水開發(fā)利用、水資源保護(hù)和水土保持等規(guī)劃。在英國，規(guī)劃根據(jù)目標(biāo)對象分為國家級、流域級、區(qū)域級和地方級，按照不同的級別由相對應(yīng)的政府部門負(fù)責(zé)。就審批程序來說，美國水資源相關(guān)規(guī)劃的審批需要報送的政府部門涉及了水務(wù)、環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等部門，這些部門還會舉行公眾聽證會，參考顧問的意見和評論。雖然程序繁瑣，但是確保了水資源的規(guī)劃管理工作的民主性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

再次，普遍建立社會參與機制。許多國家利用一些水利工程具有供水、灌溉、發(fā)電、旅游、水土保持等多項效益的特點，吸引有關(guān)受益方參與投資和管理，投資者和管理者有權(quán)享受收益。社會參與機制仍以先明確劃分水利項目的公益性和非公益性特征為前提，非公益性的項目中政府補貼、貸款的比例低于公益性項目。在此基礎(chǔ)上，給予社會力量參與水利建設(shè)更多的空間和機會，為項目建設(shè)單位融資提供便利渠道，將一部分財政資金通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。

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例如，美國水利項目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。對于有明顯經(jīng)濟效益的水利工程，開發(fā)機構(gòu)可以向社會發(fā)行股票的形式和自籌的形式籌得部分水利資金，在美國的非公益性水利項目中，自籌的比例一般約20%至40%左右（張德剛等，2009）[③張德剛、王鷗、付曉東：“國內(nèi)外水利投融資體制現(xiàn)狀的比較”，《商業(yè)經(jīng)濟》，2009年11期，68～69頁。]。此外，也允許社會團(tuán)體或個人捐贈。日本水資源開發(fā)公團(tuán)可以獲得政府基金的長期貸款。韓國將市場前景看好的基礎(chǔ)設(shè)施項目推向市場，保證民間資本對水利的投入得到合理的回報，以增強水利建設(shè)對民間資本的吸引力。法國流域機構(gòu)將一些水利工程租賃給私營公司等等。這些做法都促進(jìn)了水利項目中民間投資的比重不斷上升。目前，世界許多國家都積極鼓勵和倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府資金與民間資本協(xié)調(diào)使用，不僅可以緩解政府財政壓力，還可以發(fā)揮民間資本的競爭優(yōu)勢，達(dá)到降低投資風(fēng)險、提高投資和運營效率的目的。但是在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)還鮮有涉及，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體收益率不高、風(fēng)險大、周期長的特點有關(guān)，因此在制定相應(yīng)法律法規(guī)，采取鼓勵措施拓寬民間投資方式以及引導(dǎo)投資取得服務(wù)農(nóng)業(yè)和自身盈利雙豐收等方面還--------------------------精品

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需一些積極的嘗試。

二、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，吸收農(nóng)民參與灌溉管理

農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度與灌溉管理改革緊密相關(guān)。如果使用者沒有被使用對象的支配權(quán)力，將影響其做出有關(guān)提高使用效率、合理運行和維護(hù)的決策。各國的小型水利工程普遍存在灌溉水費收取難、收取率低、財政負(fù)擔(dān)重、管理缺乏效率等與我國類似的困難。一些發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)50年代開始了小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革，把政府包攬的管理職責(zé)部分或全部移交給農(nóng)民協(xié)會或其他私人部門。隨后，許多發(fā)展中國家也出現(xiàn)了類似的體制轉(zhuǎn)變。產(chǎn)權(quán)制度帶來了兩方面的作用：一方面，提高了水資源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的維護(hù)養(yǎng)護(hù)和資金籌措能力，提高了管理效率；另一方面，也將更多的成本轉(zhuǎn)嫁給了用水戶。如美國對于一些農(nóng)民急需而又缺乏資金的工程，只要農(nóng)民提出申請，聯(lián)邦政府會迅速提供必需的、長期無息貸款或低息貸款，償還期限為40～50年，年利息為3%。農(nóng)民在還清全部貸款后，其產(chǎn)權(quán)則歸農(nóng)民所有，這樣既提高了農(nóng)民興建水利工程的積極性，又促使農(nóng)民管好用好水利工程，建立起良性的經(jīng)濟運行機制。

對于小型農(nóng)田水利設(shè)施，許多國家則采用了與大型水利設(shè)施不同的管理和運行機制，即吸收農(nóng)民參與灌溉管理。參與式灌溉--------------------------精品

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管理是聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機制，以農(nóng)民用水戶協(xié)會為依托，讓農(nóng)民參與農(nóng)田水利的興辦、改善、保養(yǎng)及管理。這樣，灌溉工程設(shè)施的運行維護(hù)由用水戶協(xié)會來完成，費用通過補貼及向會員收取會費來維持。20世紀(jì)80年代以來，在世界銀行等國際組織的積極推動下許多國家都開展了用水戶參與機制的改革，把灌溉管理職責(zé)從政府部門向農(nóng)民協(xié)會或私人部門轉(zhuǎn)移，以提高灌溉用水效率。其中參與式用水戶灌溉管理這一管理機制給予用水戶參與灌溉系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、投融資以及建成后運行維護(hù)和監(jiān)測評價等管理職能的權(quán)利和機會，調(diào)動了用水戶的節(jié)水意識。讓農(nóng)民參與灌溉管理的做法在國際組織中也廣為推廣，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界銀行和國際灌排委員會在推廣和交流中發(fā)揮了重要作用。許多由國際組織投資興建的灌溉工程，都強調(diào)必須吸收農(nóng)民參與管理和組織用水戶協(xié)會。這種管理方式由用水戶協(xié)會或灌區(qū)、渠道公司作為管理載體，根據(jù)合作社法規(guī)組織而成。法國和墨西哥主要以中、小農(nóng)戶為主。在法國已有1/3的灌溉農(nóng)田采取了這種管理模式，每個協(xié)會的規(guī)模為75個成員和250公頃灌溉農(nóng)田。在墨西哥81個國有大型灌區(qū)控制面積的2/3已經(jīng)移交給用水戶協(xié)會來管理。雖然從表面上看這種轉(zhuǎn)移會使人員和管理費--------------------------精品

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用等財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶身上，增加農(nóng)戶灌溉的相關(guān)費用，但是農(nóng)戶交納的稅費降低，用水資源分配制度更趨于公平、供水環(huán)境的改善減少了用水糾紛，農(nóng)民還可以在補償參與灌溉管理的運行成本基礎(chǔ)上獲得剩余收益的分享權(quán)力（韓青，2009）[④韓青：“灌溉管理中的農(nóng)戶參與和激勵機制：國際比較與借鑒”《世界農(nóng)業(yè)》，2009（6）：6～9]。這種直接的農(nóng)業(yè)收益將分散的農(nóng)戶捆綁起來。從用水戶參與程度看，發(fā)達(dá)國家農(nóng)戶參與程度高，發(fā)展中國家參與程度低，原因在于發(fā)達(dá)國家的渠道所有權(quán)與使用權(quán)完全一致，沒有機制轉(zhuǎn)換的問題，也避免了協(xié)會管理者和用水戶的短期行為，增強了對水利項目進(jìn)行參與和修復(fù)的積極性。

三、建立水權(quán)交易市場，健全農(nóng)水定價機制

一是實行農(nóng)業(yè)用水優(yōu)惠政策。目前，全球許多國家執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水政策，農(nóng)業(yè)用水的水價遠(yuǎn)低于生活、城市和工業(yè)用水。即使是在像美國、以色列這樣的灌溉系統(tǒng)能夠達(dá)到自我維持發(fā)展的國家，其灌溉用水的價格仍然遠(yuǎn)低于其他用水的水價。灌溉供水不收取利潤，供水單位是不營利的；政府管理的灌區(qū)所收水費，只能用于工程維護(hù)和運行開支，水費要收支平衡；開支后的結(jié)余可接轉(zhuǎn)下年用于工程維護(hù)，而不能用于發(fā)獎金等，以保持事業(yè)性水利管理單位的廉潔、高效。許多國家完全采取市場制的水價政策，--------------------------精品

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農(nóng)業(yè)用水水價雖不以營利為目的，但要求完全收回成本。累進(jìn)制水價等有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水的水價結(jié)構(gòu)正在普遍得到采用。

美國水價制定的總原則是：供水單位不以營利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔(dān)供水部分的工程維護(hù)管理、更新改造所需開支，同時由于不同級別的供水工程以及供水機構(gòu)的水價的資金來源不同，實行不同的水價。例如：聯(lián)邦工程灌溉用水水價核算，只包括償還工程建設(shè)費用，不包括利息；州政府建設(shè)的水利工程灌溉用水水價核算，則包括所有工程運行費、分?jǐn)偟耐顿Y和利息及其他費用；由灌區(qū)水管部門從水利工程處購水再賣給灌溉用水戶的水價核算，除了水利工程購水費外，還包括灌區(qū)水管部門的配水系統(tǒng)成本、運行維護(hù)費、行政管理費。雖然美國所采用的水價結(jié)構(gòu)隨水資源條件不同各地有較大差異，但近年來許多國家都逐漸采用有利于節(jié)水的水價結(jié)構(gòu)，如累進(jìn)水價。另外，為了鼓勵農(nóng)民使用循環(huán)水源灌溉，可達(dá)到地面水三類標(biāo)準(zhǔn)的處理廢水價格只有正常地表水供水價格的1/3左右，比抽取地下水便宜。

二是采取水權(quán)轉(zhuǎn)讓及定價機制。水權(quán)、水權(quán)市場及其交易是近幾年新興的一個行業(yè)，也形成一個“準(zhǔn)市場”。水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的用益權(quán)。水權(quán)制度就是通過明--------------------------精品

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晰水權(quán)，建立對水資源所有、使用、收益和處置的權(quán)利，形成一種與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的水資源權(quán)屬管理制度。之所以把水權(quán)市場稱為“準(zhǔn)市場”，是因為農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換一方面要遵循自由市場經(jīng)濟的原則，買賣雙方自愿進(jìn)行交易，同時政府的監(jiān)管必不可少。早在20世紀(jì)80年代，美國率先開始了農(nóng)業(yè)用水與城市用水之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換實踐，并在水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議中對轉(zhuǎn)換水權(quán)數(shù)量、期限、價格予以明確，在市場監(jiān)管和水銀行等市場環(huán)境條件方面取得成效（閆華等，2008）[⑤閆華、鄭文剛、趙春江、吳文彪：“國外農(nóng)業(yè)節(jié)水與水權(quán)轉(zhuǎn)換的實踐經(jīng)驗和啟示”，《中國農(nóng)業(yè)水利水電》，2008年第12期，73～75頁]。在滿足農(nóng)業(yè)用水的前提下，將灌溉節(jié)約下來的水量有償轉(zhuǎn)讓給城市使用，城市則負(fù)擔(dān)相應(yīng)工程的建設(shè)投資和部分增加的運營費用。在農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換過程中，州政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，并在州政府內(nèi)設(shè)立了負(fù)責(zé)水資源控制、水交易和仲裁的常設(shè)機構(gòu)。在水權(quán)轉(zhuǎn)換方面，日本的做法更加突出水權(quán)轉(zhuǎn)換受益者對農(nóng)田水利的投入補償。具體做法是：城市部門向農(nóng)村提供部分灌溉設(shè)施改造費用，幫助農(nóng)村提高灌溉用水效率，節(jié)約的水才可以提供給投資的城市部門使用。這種做法更是一種激勵農(nóng)民進(jìn)行設(shè)備更新的方法，這種不損害農(nóng)民灌溉利益的間接水權(quán)轉(zhuǎn)讓開辟了新的更新改造費用籌資渠道，促進(jìn)了節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。--------------------------精品

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目前在美國、澳大利亞、日本、西班牙、智利、墨西哥等國實施的水權(quán)轉(zhuǎn)換，有區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間、流域內(nèi)、流域間，以及永久性和臨時性的不同水權(quán)轉(zhuǎn)換方式。

目前，水權(quán)轉(zhuǎn)換在一些國家已經(jīng)成為了一種新的提高水資源使用率的有效途徑。從現(xiàn)有水權(quán)轉(zhuǎn)換的實施效果來看，開展水權(quán)轉(zhuǎn)換前必須明晰水權(quán)，只有掌握了水權(quán)，用戶才有對用水進(jìn)行處置和收益的權(quán)利。此外對于農(nóng)業(yè)規(guī)?；桓?、分散農(nóng)戶多的國家，應(yīng)借鑒智利和墨西哥充分發(fā)揮用水戶協(xié)會的作用的經(jīng)驗，將分散的小農(nóng)戶組織起來，明確并共同實施其管理水利設(shè)施，監(jiān)督水資源分配，提供協(xié)商并解決水事沖突的作用。要建立較為完善的水資源法律體系，保護(hù)農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換行為。

四、與土地整治緊密結(jié)合，提高可持續(xù)發(fā)展能力

土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質(zhì)以及人類活動和種種結(jié)果構(gòu)成的一個自然、經(jīng)濟復(fù)合體，因此農(nóng)田水利建設(shè)也自然成為土地整治的重要內(nèi)容，二者密不可分。日本土地改良區(qū)制度規(guī)定，在某一特定地區(qū)從事新建、改造、管理灌溉排水設(shè)施，農(nóng)田區(qū)劃調(diào)整等項目均為土地改良制度的主要任務(wù)，可見農(nóng)田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本許多灌溉排水工程也是以土地改良項目的名義實施的，建設(shè)工程竣工后的--------------------------精品

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管理工作以“土地改良區(qū)”的受益農(nóng)戶為管理成員來負(fù)責(zé)。應(yīng)該說在日本水稻農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷史過程中，根據(jù)農(nóng)村社會自然形成的“一般水利組合”[⑥在《土地改良法》制定以前，是根據(jù)《水利組合法》而設(shè)立的灌溉管理組織。]，而后由于土地改良法的制定而更換名稱而已。從國外土地整治的發(fā)展過程可以看出，由于自然環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展的變化，土地整治的內(nèi)容、目標(biāo)也在不斷的調(diào)整和完善。更加強調(diào)綜合的土地整治理念，在土地整治過程中充分考慮經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面的原則，而不是過分注重某一方面，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。水資源規(guī)劃、灌溉設(shè)施建設(shè)及管理不僅是土地整治的重要部分，其融資、建設(shè)、管理和維護(hù)也納入到土地整治的體系中。整理目標(biāo)由原先的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟因素為主導(dǎo)，到注重有效的土地利用和生態(tài)保護(hù)。因此土地整治中的農(nóng)田水利建設(shè)也包含了水利灌溉科學(xué)規(guī)劃、水資源保護(hù)以及整體生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等功能。

五、注重制度建設(shè)，完善相應(yīng)立法

一是建立灌排法律法規(guī)體系。美國政府為了保證灌溉工程在經(jīng)濟上可以持續(xù)發(fā)展，發(fā)布了一系列灌區(qū)法。這些法律規(guī)定建立由農(nóng)民擁有并且運行的灌區(qū)模式，政府給予稅收優(yōu)惠，并賦予一些政府才擁有的權(quán)利，如出于灌溉管理的目的對土地收稅等。根--------------------------精品

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據(jù)1902年的《墾務(wù)行動法》，美國墾務(wù)局在修建水利設(shè)施之前就要與買方（農(nóng)民）簽訂合同，促使墾務(wù)局必須研究和做出關(guān)于后期管理和維護(hù)的有效方法和計劃，以利于農(nóng)民參與灌區(qū)管理。由于灌溉工程產(chǎn)權(quán)明晰，供水水權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)在幾乎所有送到美國西部的灌溉水都是由農(nóng)民擁有并運行的灌區(qū)提供的，盡管大部分灌區(qū)在從政府的水壩和輸水干渠買水時常享受較大的補貼，但他們都是經(jīng)濟獨立的。許多國家的水資源管理的核心法律為《水法》。以色列《水法》是1959年頒布的，該法操作性很強，在供水及供水收費管理等方面都做出了明確規(guī)定。以色列還成立了水委會具體負(fù)責(zé)該法的實施，法律規(guī)定水資源是公共財產(chǎn)，私人不得擁有。之后，以色列在1955年頒布了《水計量法》、《打井法》，1962年頒布了《地方管理機構(gòu)（廢水）法》，1965年頒布了《河流和泉水管理機構(gòu)法》，1991年頒布了《水污染防治條例》等，將水資源的開采、供應(yīng)、消費、地下回灌、水處理等活動都納入其法律體系。此外，法律和規(guī)章制度還根據(jù)相應(yīng)的行政安排明確了業(yè)務(wù)主管部門，保障法律和條例得到切實的執(zhí)行。

二是建立用水協(xié)會法律體系。以參與式灌溉管理為主導(dǎo)的用水協(xié)會的成立是20世紀(jì)80年代以來全球灌溉管理體制和經(jīng)營機制的一項重大改革。這項制度的推行有著許多因素，在發(fā)達(dá)國家--------------------------精品

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多是政府自上而下的強制推行，對灌溉管理進(jìn)行非營利性的市場化整合，而發(fā)展中國家則是國外成功經(jīng)驗的誘導(dǎo)而進(jìn)行的嘗試和推廣。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)戶自我管理意識較強，在長期的發(fā)展過程中積累了許多成熟的經(jīng)驗。美國的灌區(qū)管理機構(gòu)屬非盈利的非政府組織，獨立性較強。用水戶參與的組織形式一般可以分為兩類：成立灌區(qū)和渠道公司。各個州都有適合本地區(qū)特點的法律體系。灌區(qū)的事務(wù)由理事會負(fù)責(zé)，理事會成員由灌區(qū)代表選舉產(chǎn)生。理事會聘用一名經(jīng)理管理灌區(qū)的日常工作。而日本政府對農(nóng)業(yè)給予相當(dāng)大的財政支持，受益面積0.3萬公頃以上的項目和灌溉面積500公頃以上的干渠，均由國家出資。盡管如此，灌區(qū)管理機構(gòu)仍具獨立法人資格，完全自主管理，政府不干預(yù)。各用水戶采取選舉的方式選出代表組成總會，對灌區(qū)的各項事務(wù)做出決策?？倳略O(shè)理事會和監(jiān)事會，而事務(wù)局是具體辦事機構(gòu)，其工作人員領(lǐng)薪水，其他都是無償服務(wù)?？傮w來說發(fā)達(dá)國家的市場發(fā)展是完善的，政府在糾正市場失靈方面效率較高，從水資源所有權(quán)，灌溉公共參與、成本收益的效益衡量標(biāo)準(zhǔn)、用水戶權(quán)利以及制裁機制等方面已經(jīng)形成了一個全面的用水協(xié)會制度框架。而發(fā)展中國家市場混亂，在制度移植中必然會遇到一些問題。

附錄1：不同的農(nóng)田水利投融資模式

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美國水利融資：多元化、多層次、多渠道。政府財政性資金雖然在水利資金中占據(jù)主要地位，但只有少部分財政性資金具有無償性，大部分財政性資金通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。從水利資金使用結(jié)構(gòu)來看，它隨不同的建設(shè)時期和不同性質(zhì)的工程項目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮(zhèn)供水項目較多地依靠發(fā)行債券。除各級政府財政撥款以外，聯(lián)邦政府提供的優(yōu)惠貸款由美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)向農(nóng)村提供，用于農(nóng)村供水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些貸款建設(shè)期內(nèi)政府貼息，貸款還清后，水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸社區(qū)所有。此外，美國水利項目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。

法國：以財政投資帶動多樣化的農(nóng)村投資。法國農(nóng)村投融資體制由財政資金、政策性貸款以及農(nóng)場主自有資金三方資金投入為主。農(nóng)田水利建設(shè)是政府對農(nóng)業(yè)財政投入的主要內(nèi)容，雖然法國農(nóng)場主自有資金充足，投資額也逐年增加，但是其相對政府投資的比重卻逐年下降，可見政府投入的增長幅度很快。法國還大力發(fā)展農(nóng)村信貸，與財政資金一起誘導(dǎo)其他起到對農(nóng)村的投資。目前執(zhí)行的對農(nóng)村工程補貼額度為25%以上，灌溉項目高達(dá)60%，土地整治為80%，對農(nóng)村合作組織開展的小型水庫、灌溉--------------------------精品

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設(shè)施等農(nóng)村水利建設(shè)，國家補助投資額的20%～40%，較大項目國家補助60%～80%。此外，法國對符合政府政策要求的國家發(fā)展規(guī)劃貸款項目，都實行低息優(yōu)惠政策。非農(nóng)貸款的年利率為12%～14%，而農(nóng)業(yè)貸款年利率僅為6%～8%（曹鵬宇，2009）[⑦曹鵬宇：“小型農(nóng)田水利建設(shè)的投融資研究”。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文，2009年6月]。

附錄2：推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革、吸收農(nóng)民參與

印度、印尼：以小型灌區(qū)作為試點，逐步推行參與式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，從水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府機構(gòu)管理，深井由國有公司所有。由于政府和國有公司長期依靠政府補助，無法通過稅費征收和投資回收償還投資成本，反而加重了政府的財政負(fù)擔(dān)。印度政府逐步將深井轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民集體管理，由于這種管理方式運行良好，印度用水戶協(xié)會在小型灌區(qū)發(fā)展很快。印尼則從1989年開始，先以150公頃以下的灌溉系統(tǒng)作為試點，逐步將500公頃以下的灌溉系統(tǒng)轉(zhuǎn)讓給用水戶協(xié)會維護(hù)管理。

澳大利亞：公司與政府合作經(jīng)營管理。澳大利亞于1995年開始實施水務(wù)管理體制改革，采用私有化的形式將國家管理的灌溉系統(tǒng)或水務(wù)局的管理業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民或私人公司負(fù)責(zé)經(jīng)營和維--------------------------精品

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護(hù)。私有化不是將灌區(qū)的固定資產(chǎn)按估價全部出售給公司或折算成股份作為國家入股，而是全部轉(zhuǎn)成農(nóng)民的股份。公司只是一個管理運行組織，雖然性質(zhì)為私營，卻是一個非盈利組織，在經(jīng)營中獲得的利潤也不分給股東，公司也不能將利潤作股息瓜分，而是轉(zhuǎn)入各類儲備基金或是用于降低第二年的水費標(biāo)準(zhǔn)。而且公司與政府保持聯(lián)合經(jīng)營的合作關(guān)系，公司董事會成員為灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)民或農(nóng)場主，設(shè)有分別負(fù)責(zé)財務(wù)、環(huán)境、水土管理計劃、工程改建和新建、預(yù)制件生產(chǎn)和銷售、水量分配服務(wù)、灌排管道維修和養(yǎng)護(hù)以及行政管理的部門和人員。同時，政府通過行政許可的形式監(jiān)督公司的合理運行和工作績效。例如：州政府授予公司一定期限的灌溉水管理權(quán)許可證，期滿后還要對灌區(qū)管理工作進(jìn)行詳細(xì)的審查；環(huán)保部門發(fā)給公司控制污染許可證等。此外，公司還與地方政府合作執(zhí)行有關(guān)水土管理、農(nóng)業(yè)開發(fā)、植被保護(hù)等項目，以此達(dá)到吸引農(nóng)民投資農(nóng)田基本建設(shè)和灌區(qū)自主管理的目的。政府這種看似私有化公司的運營方式，借公司的組織結(jié)構(gòu)將分散的農(nóng)戶團(tuán)結(jié)起來，對灌區(qū)實行透明的企業(yè)化管理，同時又兼顧了水土保持、環(huán)境保護(hù)等灌區(qū)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要解決的外部性問題，達(dá)到了雙贏的效果。

附錄3：水權(quán)市場交易機制

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澳大利亞：實行完全包含各類成本的灌溉水定價政策。與美國區(qū)別定價和以色列統(tǒng)一定價不同，澳大利亞的供水分為政府控股、政府參股經(jīng)營和政府轉(zhuǎn)讓管理權(quán)完全私營等三種，雖然管理模式不同，但對所有用水戶都按全部成本核算水價，包括年運行管理費、財務(wù)費用、資產(chǎn)成本、投資回報、稅收、資產(chǎn)機會成本等項構(gòu)成。其中，農(nóng)業(yè)灌溉水價還要根據(jù)用戶的用水量、作物種類及水質(zhì)等因素確定，一般實行基本費用加計量費用的兩費制。2001年澳大利亞都基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水的水價完全包含各類成本。

以色列：制定統(tǒng)一水價，實施區(qū)別補貼。以色列執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價略有不同，主要有以下幾個特點：一是實行全國統(tǒng)一水價；二是定價相對較高；三是政府通過建立補償基金（通過對用戶用水配額實行征稅籌措）對不同地區(qū)進(jìn)行水費補貼。這種統(tǒng)一的較高定價方法，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的發(fā)展，同時又達(dá)到了保障農(nóng)業(yè)用水，兼顧了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況，使其成為國際上農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)最先進(jìn)的國家之一。為鼓勵農(nóng)業(yè)節(jié)水，用水單位所交納的用水費用是按照其實際用水配額的百分比計算的，超額用水部分要加倍付款，利用經(jīng)濟法則，強化農(nóng)業(yè)用水管理。此外，為了節(jié)約用水，鼓勵農(nóng)民使用經(jīng)處理后的城市廢水進(jìn)行灌溉，其收--------------------------精品

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費標(biāo)準(zhǔn)比國家供水管網(wǎng)提供的優(yōu)質(zhì)水價低20%左右，如發(fā)生虧損由政府補貼。

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