第一篇：對村民自治的期望與批評

近年來，村民自治已經(jīng)成為一個(gè)熱門話題。2002年3月23日，筆者用Google搜索器對一些詞組進(jìn)行了互聯(lián)網(wǎng)搜索，找到有關(guān)網(wǎng)頁數(shù)分別為：入世1220000，三個(gè)代表262000，西部開發(fā)137000，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)70300，三講64900，國企改革48900，一國兩制45200，農(nóng)村稅費(fèi)改革21400，外出打工16700，職工下崗12900，政府機(jī)構(gòu)改革12400，村民自治11200，干部“四化”9980，司法獨(dú)立9050，家庭承包8300，戶籍改革8280，三農(nóng)問題4630，新聞改革2830，三提五統(tǒng)2230，黨政分開1520，土地制度改革1150，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)1070，廢除終身制402，工會改革148，社會協(xié)商對話制度146，建立農(nóng)會123，人大改革36.村民自治還比不上入世、三個(gè)代表、西部開發(fā)等眼下最熱的話題，而與三講、國企改革、一國兩制、職工下崗等處于同一數(shù)量級。在有關(guān)農(nóng)村的話題中，村民自治位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外出打工、農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，排在家庭承包、戶籍改革、三農(nóng)問題、三提五統(tǒng)、土地制度改革、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建立農(nóng)會之前。在有關(guān)政治改革的話題中，村民自治與政府機(jī)構(gòu)改革分坐頭兩把交椅，大大領(lǐng)先于干部“四化”、司法獨(dú)立、新聞改革、黨政分開、廢除終身制、工會改革、社會協(xié)商對話制度和人大改革等。其中黨政分開和建立社會協(xié)商對話制度是中國共產(chǎn)黨十三大特別強(qiáng)調(diào)的政治改革目標(biāo)，但與之相關(guān)的網(wǎng)頁大約只有村民自治的十分之一和百分之一。

不少人對村民自治抱有很大的期盼與希冀，也有不少人對村民自治提出質(zhì)疑與批評。本節(jié)將介紹和評論對村民自治的不同看法和態(tài)度，而把重點(diǎn)放在批評方面。筆者曾于《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期發(fā)表《村政的興衰與重建》，在詳細(xì)考察村民自治實(shí)踐的同時(shí)，對村民自治理論提出了批評。對于該文，賀雪峰等曾做過很好的評論并提出商榷意見。1由于忙于其他事務(wù)，筆者未能及時(shí)回應(yīng)，對此深表歉意，并借此機(jī)會作出一些答復(fù)。

對村民自治的期望利主義

在1980年代，村民自治是一個(gè)并不引人注目的話題。中國共產(chǎn)黨中央文獻(xiàn)研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心主編的《新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻(xiàn)選編》（文獻(xiàn)的時(shí)間是從1978年12月13日到1992年3月20日）總共93篇文獻(xiàn)中，談到村民自治或村委會建設(shè)的只有8處，而且只有1處即1990年8月10日的《全國村級組織建設(shè)工作座談會紀(jì)要》提出要“認(rèn)真實(shí)施《村民委員會組織法（試行）》，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)”，把村民自治與基層民主政治建設(shè)聯(lián)系起來。但即便就在這唯一的1處，重點(diǎn)仍然是如何恢復(fù)和強(qiáng)化行政管理，特別是如何加強(qiáng)村黨支部對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)。2如果從1982年憲法第111條規(guī)定“村民委員會是基層群眾性自治組織”算起，村民自治制度已經(jīng)存在20年了。但在1987年11月24日人大常委會通過《村委會組織法（試行）》前，這一制度處在鄒讜所謂的“冷漠地帶”。3從人民公社的生產(chǎn)大隊(duì)到村民委員會，不過是改了一個(gè)名稱，其人事和運(yùn)作機(jī)制都沒有什么實(shí)質(zhì)性的變化。對于多數(shù)村民來說，甚至稱呼都沒有改變，仍然按照習(xí)慣把村委會稱為“大隊(duì)”。由于《村委會組織法（試行）》肯定了村委會民主選舉，民政部的一些青年官?a

name=8>弊宰髦髡諾亟熬貉　幣肫渲小！洞邐嶙櫓ǎㄊ孕校酚?988年6月1日開始在全國實(shí)行，一年后就發(fā)生了“**”，有一些人認(rèn)為，村民自治是資產(chǎn)階級自由化的產(chǎn)物，不能再搞下去了。在“關(guān)鍵”時(shí)刻，由于彭真的“堅(jiān)持”，以及薄一波的“支持”，村民自治制度得以保存下來。1990年8月在山東省萊西市召開了全國村級建設(shè)組織座談會，主管的政治局委員宋平拍板：對《村委會組織法》不要再爭論下去了，應(yīng)該去實(shí)行。于是民政部于1990年9月發(fā)出了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》，計(jì)劃用十年時(shí)間在全國逐漸鋪開。

41.功利主義的期望

進(jìn)入1990年代，村民自治的潛在價(jià)值被發(fā)現(xiàn)了，從而有幸跳出“冷宮”，一躍成為各級領(lǐng)導(dǎo)人的寵兒。

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sp;對于中國高層來說，突顯村民自治是為了“舉旗幟”、“樹樣板”?！?*”之后，“改革開放的總設(shè)計(jì)師”鄧小平曾表示：“十三大政治報(bào)告是經(jīng)過黨的代表大會通過的，一個(gè)字都不能動?！?既要高舉鄧小平理論的旗幟，又不方便再強(qiáng)調(diào)黨政分開和建立社會協(xié)商對話制度等十三大的主題，政治風(fēng)險(xiǎn)性較小的村民自治便成為“繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革”的首選。此外，官員們“發(fā)現(xiàn)西方對選舉和看起來像中國農(nóng)村民主的興趣是中國國際形象的一種資產(chǎn)?！?村民自治可用來作為一個(gè)政治改革的樣板，證明中國對國際社會的民主承諾，駁斥西方對中國沒有人權(quán)的攻擊。曾任中央書記處書記、統(tǒng)戰(zhàn)部長的閻明復(fù)說：“梨樹縣的事跡（村委會”海選“）已經(jīng)得到了國際上的廣泛認(rèn)可……它對我們回?fù)粑鞣皆g毀中國人權(quán)狀況的問題提供了有力的證據(jù)?！?“對中國選舉改革的調(diào)查證明，民政部及地方官員在向農(nóng)村輸入半競爭性的選舉上，起了關(guān)鍵性的作用?！?對于主管村民自治的民政部門來說，1980年代少數(shù)青年改革家的冒險(xiǎn)試驗(yàn)開啟了1990年代部門利益的金庫，可以從中挖掘出部門威望、經(jīng)費(fèi)和國外考察機(jī)會等。在社會保障管理職能明確劃歸勞動部門后，村民自治事務(wù)更成為民政部門的希望所在。1988年，國務(wù)院批準(zhǔn)把民政部基層政權(quán)建設(shè)處提升為司級。到1996年，全國民政部門共有1萬多人從事與村民自治有關(guān)的工作。9福特基金會提供了促進(jìn)村民自治的首筆贊助，隨后，亞洲基金、國際共和協(xié)會、卡特中心、聯(lián)合國發(fā)展署和歐盟都加入到這一行列中，向民政部官員提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支持。民政部的有關(guān)人員利用這些資源召開了一系列的國際會議，出版了許多關(guān)于村民自治的書籍，并且對與民政部合作的地方官員（也包括他們自己）提供出國訪問（主要是去美國）的機(jī)會。10“大致說來，在國家內(nèi)部組織的層級結(jié)構(gòu)序列中，層位越低的組織對村民自治構(gòu)成阻力越大；相反，得到中央政府更多關(guān)注和幫助的地方，民主選舉成功的可能性就越大?！贝蠖鄶?shù)地方領(lǐng)導(dǎo)人對通過村民自治解決農(nóng)村實(shí)際問題并不抱有幻想，甚至表現(xiàn)出很大的抵觸，但并不妨礙他們中間的一些人將其視為博得“政績”的工具。王旭發(fā)現(xiàn)，許多基層選舉取得的成效取決于政府官員在組織、指導(dǎo)和監(jiān)督村民選舉中扮演的關(guān)鍵角色。11例如，四川省達(dá)川市為開展“村民自治達(dá)標(biāo)活動”，專項(xiàng)投入達(dá)50萬元，抽調(diào)部局級領(lǐng)導(dǎo)和工作人員480名，包片包村蹲點(diǎn)，定人員、定時(shí)間、定地點(diǎn)、定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行崗位目標(biāo)責(zé)任考核，將村民自治示范標(biāo)準(zhǔn)層層落實(shí)。徐勇總結(jié)說：達(dá)川市政府在村民自治進(jìn)程中扮演了積極主動的角色，發(fā)揮了啟動功能、動員功能、引導(dǎo)功能、推進(jìn)功能、規(guī)范功能。如果沒有達(dá)川市政府組織系統(tǒng)的強(qiáng)力推動，村民自治就不可能迅速落實(shí)到社會基層。作為這種主動性的回報(bào)，該市于1993年被評為四川省的村民自治示范縣（市）。1

22.理想主義的期望

黨國英說：“中國農(nóng)村正在進(jìn)行村民自治制度改革，村委會主任由農(nóng)民直接選舉。官方和知識界的一部分人似乎比農(nóng)民對這場改革更為熱心，與20年前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革形成鮮明對比?！?3與官員的功利主義相比較，學(xué)者通常表現(xiàn)出更多理想主義的色彩。雖然也有一些學(xué)者談到村民自治在解決農(nóng)村實(shí)際問題方面的作用和功效，但更多的人期待它能夠成為“中國政治改革的突破口”和“中國民主建設(shè)的微觀社會基礎(chǔ)”，至少也要成為“民主政治文化的培訓(xùn)基地”。

徐勇稱村民自治是“平靜的民主化‘革命’”；14辛秋水認(rèn)為村民自治是在政治改革上的又一次“農(nóng)村包圍城市”。15賀雪峰在概述村民自治研究時(shí)指出：“有學(xué)者從對國家政治體制關(guān)注的角度，認(rèn)為村民自治還具有作為中國民主政治建設(shè)突破口和生長點(diǎn)的作用。所謂突破口，就是村民自治是中國民主政治本身的一個(gè)環(huán)節(jié)，村民自治不僅會導(dǎo)致而且事實(shí)上已經(jīng)帶來了由下自上的民主化進(jìn)程，比如由村務(wù)公開到政務(wù)、企務(wù)、警務(wù)公開，由選舉村委會到選舉村支部，由村委會直選到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選等。安徽社科院辛秋水先生和河北社科院楊愛民先生均持此種觀點(diǎn)。更多學(xué)者對村民自治是民主政治突破口的說話不以為然，但認(rèn)為村民自治是民主政治的生長點(diǎn)應(yīng)無疑問。所謂生長點(diǎn)，一是指村民自治作為社會民主，為政治民主提供了環(huán)境和生長的條件（程同順），二是指村民自治特別是村委會選舉可以提高農(nóng)民的民主意識，增強(qiáng)農(nóng)民的民主能力，從而將農(nóng)民訓(xùn)練為合格的公民，這將是對民主政治最為扎實(shí)的一項(xiàng)工作（王仲田）?！?61981年6月，中國共產(chǎn)黨中央《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出，黨的目標(biāo)是要“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”。車間民主選舉和村委會民主選舉，都曾被視為是“逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”的出發(fā)點(diǎn)，但前者現(xiàn)在已經(jīng)不再被提起。唐興霖等人認(rèn)為：“80年代以來，在中國政府的推動和廣大農(nóng)民的參與下，中國農(nóng)村的基層民主建設(shè)——村民自治建設(shè)和發(fā)展將構(gòu)筑起社會主義民主的微觀社會基礎(chǔ)?！薄按迕褡灾慰尚纬芍袊裰髡谓ㄔO(shè)的路徑依賴”。17楚成亞認(rèn)為：村民自治可以發(fā)揮“倒逼效應(yīng)”，上一頁[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10]...下一頁 >>

也改善了農(nóng)村的社會治安狀況。1993年山西省河曲縣發(fā)生的刑事案件和治安案件分別比1991年下降53％和46％，其中重大、特大案件下降45％；民事案件、民間糾紛和來信上訪也大幅度減少；87％的村實(shí)現(xiàn)了‘三無’，即無刑事案件、無治安案件、無集體上訪和群眾性鬧事事件；1993年的495起民事糾紛中，由村級組織調(diào)處解決的占91％，許多所謂‘氣死公安，難倒法院’的案子不出村就得到了解決?！?7“自1997年5月《關(guān)于切實(shí)實(shí)行村務(wù)公開、民主管理制度的通知》下發(fā)以來，全縣的信訪和上訪案件分別比上半年下降32％和35％左右，民間糾紛也大大減少，尤其是干群糾紛案件減少了40％左右”。28“陜西咸陽約臺鄉(xiāng)在實(shí)行村民選舉后，選舉出了一個(gè)鄉(xiāng)村能人，遇事大家就相互協(xié)商，社會從此也就安定了；村干部腐敗問題，在進(jìn)行村民自治后，有村民、村民代表、村民議事會、民主監(jiān)事會等權(quán)利個(gè)體和組織監(jiān)督村干部的行為，財(cái)務(wù)公開制度和監(jiān)督制度等也有效地防止了村干部利用村莊公共權(quán)力謀取私利的動機(jī)和行為，村干部行賄受賄等腐敗問題有所緩和，而且這還有利于營造社會公平公正氛圍，有助于和諧社會關(guān)系的建立；三亂（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）問題也得到了有效制止……等等?！?9眾所周知，中國農(nóng)村的基層干部能夠拿出上級領(lǐng)導(dǎo)所需要的任何數(shù)字，而且可以把這些“政績”與任何一項(xiàng)政策掛上鉤，但是，他們當(dāng)然不會也不可能證明其中的相關(guān)性。

Jude Howell

寫道：“從支持者們收集的所有論點(diǎn)來看，他們將村民自治看作一種手段，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政權(quán)合法化和社會秩序，而不是民主過程或民主制度本身的優(yōu)點(diǎn)。正如民政部官員在同我們討論時(shí)所說的：”我們的目標(biāo)不是民主選舉本身，而在于幫助農(nóng)民致富‘。從這里可以推斷出，民主是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要方面?！?0西方學(xué)者對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村委會選舉的關(guān)系進(jìn)行過相當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯浚绹趴舜髮W(xué)政治系牛銘實(shí)教授根據(jù)1998年在中國5省8縣（市）2142個(gè)村收集的調(diào)查資料，對歐博文、蘇珊·羅倫斯、高亭亭、史天健、戴慕珍提出的各種假設(shè)進(jìn)行了驗(yàn)證，結(jié)論是：一個(gè)村的經(jīng)濟(jì)狀況與這個(gè)村是否采用差額選舉沒有明顯的關(guān)系。31張鳴尖銳地評論道：然而，好像故意跟樂觀的人們過不去似的，從農(nóng)村傳來的消息卻并不那么樂觀，與當(dāng)年大包干時(shí)中央一紙政策就讓農(nóng)村熱氣騰騰大變模樣的局面相比，即使少數(shù)村民選舉搞得比較好的地方，面貌也說不上發(fā)生了多大的變化。村民們對于上面賞下來的民主，顯然沒有當(dāng)年發(fā)給的土地承包權(quán)那么大的興趣。在那些境況很差的農(nóng)村，對于上面來的干部和前來做”田野考察“的學(xué)者，村民們最想跟他們說的只是發(fā)生在周圍的不平事，甚至遞上一份份狀子，哀求這些在農(nóng)民眼中吃公家飯的人代為轉(zhuǎn)達(dá)；而那些經(jīng)濟(jì)狀況好一點(diǎn)的地方。幾乎所有的男性青壯年和一部分女青年都出去打上了，相當(dāng)多的人常年不在家，選舉只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱婦孺中間進(jìn)行。農(nóng)民之所以對村民選舉興趣不大（至少在相當(dāng)部分的農(nóng)村如此），主要是因?yàn)橐肋x舉改造的村制，對于解決農(nóng)民當(dāng)前迫切需要解決的問題用處并不太大。32李鵬在《村民委員會組織法》正式頒布時(shí)說：”中國民主首先從基層開始，是因?yàn)閷τ谝粋€(gè)普通農(nóng)民而言，與其利益直接相關(guān)的不是省長或縣長、甚至不是鄉(xiāng)長，而是村委會主任?！暗牵逦瘯魅卧诂F(xiàn)實(shí)中的主要職能并不是執(zhí)行村民會議的決議，而是貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府的行政指令。徐勇指出：自1990年中期以來，村民自治面臨的政府任務(wù)愈來愈重。特別是當(dāng)收取稅費(fèi)成為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維持公共管理的主要任務(wù)時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加，村民自治的行政”緊約束“運(yùn)行特點(diǎn)愈益突出。非常有意思的是，當(dāng)村民自治外部面臨的行政壓力愈來愈大之時(shí)，村民自治內(nèi)部卻按照法律規(guī)定的自身邏輯發(fā)展生長，這就是”四個(gè)民主“規(guī)則及其相應(yīng)程序的確立。特別是1998年經(jīng)過修訂的《村民委員會組織法》，更加強(qiáng)調(diào)依法自治。1998年9月，江澤民說：”擴(kuò)大基層民主，保證農(nóng)民的民主權(quán)利，不僅是在農(nóng)村中廣泛實(shí)現(xiàn)社會主義民主，而且是發(fā)揮農(nóng)民創(chuàng)造性和保證農(nóng)村長期繁榮、穩(wěn)定的根本政策。“1999年9月，他又贊揚(yáng)村民自治是繼包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后的又一”偉大創(chuàng)造“。然而，即使有國家領(lǐng)導(dǎo)人的一再高調(diào)表態(tài)，”面對強(qiáng)大的行政機(jī)器，分散的村民力量尚不足于抵制來自于村外的的行政攤派。如在以’海選‘聞名于世的吉林省梨樹縣，面對政府?dāng)偱傻谋镜叵銦煹娜蝿?wù)，農(nóng)民卻無能為力。內(nèi)蒙古向干部討要求村務(wù)公開和索要稅票的農(nóng)民卻被干部銬上手銬。但這只說明，村民自治要得到順利發(fā)展，必須具備必要的外部環(huán)境，主要是由國家權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)成的行政環(huán)境?！?3人們現(xiàn)在看的越來越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最紅火的時(shí)候，也是中國農(nóng)村困境開始顯露的時(shí)候。這就是說，小社區(qū)的自治機(jī)制根本影響不了大環(huán)境的不民主決策對農(nóng)民切身利益的侵害；而城市化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)民外出打工、人才外流的大趨勢，又從另一個(gè)方面對村民自治制度造成沖擊。

柯丹青指出：由于村干部外流進(jìn)入私營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或進(jìn)入經(jīng)濟(jì)集中地區(qū)，這一級機(jī)構(gòu)在人事上和組織上不斷遭到削弱。支持農(nóng)村選舉的人認(rèn)為，要恢復(fù)農(nóng)村基層

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結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱，可以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置，也可以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。”1987年初，中國共產(chǎn)黨中央政治局的有關(guān)文件指出，目前“在村一級，有的單位設(shè)合作組織，有的則由村民委員會將村合作與村自治結(jié)合為一體”。38從實(shí)際的演變來看，大多數(shù)村都是村合作經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會兩塊牌子，一班人馬，交叉任職。這導(dǎo)致兩個(gè)方面的結(jié)果：在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村，合作經(jīng)濟(jì)組織有名無實(shí)，其功能完全由村民委員會承擔(dān)，重新回復(fù)到“政經(jīng)不分，以政代企”的狀態(tài)。另一方面，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的農(nóng)村，大部分甚至全體村民都在村辦公司和企業(yè)就業(yè)，村辦公司和企業(yè)代行了村民委員會的職責(zé)，后者實(shí)際上成了前者的一個(gè)科室機(jī)構(gòu)。秦暉說：“在東南諸省市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的富裕農(nóng)村，這些年來許多地方村政的演變不是表現(xiàn)為‘民選村官’，而是表現(xiàn)為村企合一、企業(yè)‘吃掉’村級組織、‘村子公司化、支書老板化’，‘莊主經(jīng)濟(jì)’演變?yōu)椤f主政治’。而企業(yè)的‘一長制’則演變?yōu)樯鐓^(qū)的‘一主制’。如果不考慮大共同體本位體制的解構(gòu)問題，這樣的演進(jìn)就幾乎是一種‘反動’的現(xiàn)代領(lǐng)主制。而像‘禹作敏現(xiàn)象’這類‘莊主制’之弊也在知識界引起了廣泛批評。”39政經(jīng)合一、政企合一、社區(qū)所有的村民自治制度，一方面使村合作經(jīng)濟(jì)組織的成員不能將自己的所有者權(quán)益轉(zhuǎn)手變現(xiàn)，阻礙了他們離開農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)；另一方面又使在村辦企業(yè)長期打工的外地人不能在居住地享有選舉和被選舉等項(xiàng)公民權(quán)利。這種單位制度的孑遺，與市場化和民主化的改革總體目標(biāo)完全是南轅北轍。筆者在《村政的興衰與重建》提出明確劃分村政與村社，將村民委員會改稱村社委員會，與村公所各司其職，已經(jīng)得到一些學(xué)者的響應(yīng)。村民自治理論的主要辯護(hù)人徐勇教授最近提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要選聘村干事，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報(bào)酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作。由此將一部分地方選聘‘村官’合法化”。40這可以被認(rèn)為是對本來意義上的村民自治的一種重大修正。

⑵黨政分開與村民自治

鄧小平早在1980年的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中就提出：要改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制、經(jīng)理負(fù)責(zé)制；還有黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長、院長、所長負(fù)責(zé)制等等，也考慮有準(zhǔn)備有步驟地加以改革。中國共產(chǎn)黨十三大政治報(bào)告指出：“企業(yè)黨組織的作用是保證監(jiān)督，不再對本單位實(shí)行‘一元化’領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)支持廠長、經(jīng)理負(fù)起全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事業(yè)單位中的黨組織，也要隨著行政首長負(fù)責(zé)制的推行，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠鸨ＷC監(jiān)督作用。”根據(jù)這一精神，1988年4月13日七屆人大一次會議通過的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定：“企業(yè)實(shí)行廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制”，“廠長在企業(yè)中處于中心地位，對企業(yè)的物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)負(fù)有全面責(zé)任”：“中國共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實(shí)行保證監(jiān)督”。與此同時(shí)制定的《村民委員會組織法（試行）》，自然也沒有規(guī)定村民委員會要接受中國共產(chǎn)黨村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。

1989年以后，情況出現(xiàn)了變化。在某些黨內(nèi)文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話中一度強(qiáng)調(diào)企業(yè)黨組織的核心作用，繼而將堅(jiān)持和完善廠長負(fù)責(zé)制與企業(yè)黨組織的政治核心作用相提并論。41雖然出現(xiàn)了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的“二心”之爭，但最終沒有動搖黨政分開的初衷。農(nóng)村的情況則與之不同。中國共產(chǎn)黨中央關(guān)于批轉(zhuǎn)《全國村級組織建設(shè)工作座談會紀(jì)要》的通知（中發(fā)〔1990〕19號文件）提出：“黨支部要加強(qiáng)對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)。”1991年11月19日《中國共產(chǎn)黨中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》又提出，要“加強(qiáng)以黨支部為核心的村級組織配套建設(shè)”。42到1990年代末，新發(fā)布的《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》均規(guī)定，村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)”村民委員會。43這意味著，在現(xiàn)行村民自治的架構(gòu)中同時(shí)存在兩個(gè)村級公共事務(wù)管理組織，即通常所說的“兩套班子”、“兩塊牌子”。在村務(wù)大事的處理上究竟由誰說了算？如果村民選舉產(chǎn)生的村委會擁有決定權(quán)，那么，如何體現(xiàn)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位？如果村黨支部擁有決定權(quán)，那么村民們自然會問，“如此興師動眾地進(jìn)行村委會選舉，選出的只不過是‘二把手’，又有什么意義呢？”

為了解決上述矛盾，各地采取了一些變通的辦法。山西河曲縣的“兩票制”便是其中一例。所謂“兩票制”的主要內(nèi)容是：在進(jìn)行村黨支部和支部書記選舉時(shí)，先由村民投信任票，村民民意測驗(yàn)通過后，再由黨員投選舉票。44山東威海市和廣東順德市的做法是“兩委合一”，即村委會主任、黨支部書記兩個(gè)職務(wù)一人兼，黨支部成員與村委會委員交叉任職。

“‘兩委合一’意味著黨支部直接行使管理職能，減少了黨支部和村委會兩者分立情況下的上一頁[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10]...下一頁 >>

摩擦，提高了黨支部的管理效力。這項(xiàng)改革也減少了鄉(xiāng)村干部的職數(shù)，有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！?5然而，“兩票制”讓非黨員干預(yù)黨內(nèi)的事務(wù)，在理論上是極端荒謬的，在組織程序上也違背了中國共產(chǎn)黨的章程：“兩委合一”則是明顯退回到黨政不分、以黨代政的老路上去。必須指出，用混淆黨務(wù)與政務(wù)、黨組織與政權(quán)組織（或者準(zhǔn)政權(quán)組織）、黨員與非黨員的不同權(quán)利義務(wù)的辦法來替代清晰明確的黨政分開、各司其職，這種權(quán)宜之計(jì)絕對是沒有前途的。

既然城市中的中國共產(chǎn)黨基層黨組織可以起“保證監(jiān)督作用”，而通過在企事業(yè)單位內(nèi)部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員來實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)；那么為什么在農(nóng)村中就要另辟蹊徑，與政治改革的大方向背道而馳，規(guī)定村黨支部必須起“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”呢？問題恰恰出在村民自治組織結(jié)構(gòu)的總體設(shè)計(jì)上就不合理。

⑶民主決策與村民自治

“直截了當(dāng)?shù)卣f，因?yàn)檗r(nóng)村地域分散和農(nóng)民本身的弱組織性，農(nóng)村基層民主很少有可能形成為針對國家的利益要求。其他層面或形式的民主因?yàn)槿菀仔纬蓮?qiáng)大的既得利益集團(tuán)和產(chǎn)生強(qiáng)大的既得利益呼聲，為了滿足他們的利益要求，國家不得不犧牲經(jīng)濟(jì)建設(shè)本身的規(guī)律，喪失國家在現(xiàn)代化建設(shè)中的政治主動性。顯然，這種情況對于急欲實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的中國領(lǐng)導(dǎo)人來講，是他們所不愿的。”46按照賀雪峰的說法，之所以選擇村民自治，而不選擇教授自治、市民自治，恰恰是因?yàn)榇迕褡灾斡绊懖坏絿覍用娴闹卮鬀Q策，與國家層面的民主決策無關(guān)。那么，在村民自治制度下是否存在村莊層面的民主決策呢？

于建嶸說：“村民自治作為國家在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，實(shí)行的一種農(nóng)村政治安排，是在中國自上而下的權(quán)威體制內(nèi)生成的這種‘自治制度’，對廣大村民來說，其選擇空間是十分有限的。特別是有關(guān)村級織織的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和職權(quán)這些方面都不是村民自主選擇的結(jié)果，而只能是在國家法律權(quán)威下形成的制度性安排。也就是說，在國家主義的權(quán)威導(dǎo)向下，要求廣大村民這些‘自治主體’完全按照國家的法律規(guī)定，建立符合基層政府意志的‘自治組織’”。47顯然，他對于村民自治是否真正的自治團(tuán)體表示懷疑。半個(gè)世紀(jì)以前，費(fèi)孝通是這樣定義的：“自治團(tuán)體是由當(dāng)?shù)厝嗣駨木唧w需要中發(fā)生的，而且享受著地方人民所授予的權(quán)力，不受中央干涉。于是人民對于‘天高皇帝遠(yuǎn)'的中央政府極少接觸，履行了有限的義務(wù)后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”48史天健說：“貧困地區(qū)的農(nóng)民考慮的更多的是如何獲得足夠的事物與住所，尤其是如何維持生計(jì)，而非公共事務(wù)。最后，貧困地區(qū)的人們可能會采用不同的方式追求財(cái)富。因?yàn)樵谶@些地區(qū)機(jī)會有限，那些生活想過得好一點(diǎn)的人傾向于到富裕的沿海地區(qū)尋求報(bào)酬更高的工作，而非試圖改善他們本村的管理。”49黨國英介紹了權(quán)威學(xué)者的發(fā)現(xiàn)：“加爾布雷斯近幾年強(qiáng)調(diào)人人參加投票的意義，并認(rèn)為只有人人參加投票，才有可能產(chǎn)生真正的民主。他發(fā)現(xiàn)越是下層社會的百姓，參加投票的少”。50以上都是從“自治主體”的角度來解釋村莊民主流于形式的原因。其實(shí)，更重要的原因是貧困地區(qū)根本沒有什么自治事務(wù)需要“自治主體”來民主決策。

彭真在主持通過《村民委員會組織法（試行）》時(shí)就提出了警告，認(rèn)為在實(shí)行村民自治過程中有二大危險(xiǎn)，其中之一就是政府“給村民委員會頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮。”徐勇說：“彭真委員會長的警告不幸而言中?！薄白?980年代農(nóng)村改革以來，村民委員會所承載的行政任務(wù)主要集中在三個(gè)方面：一是計(jì)劃生產(chǎn)，二是計(jì)劃生育，三是稅費(fèi)收?。赐ǔＫf的”要糧、要錢、要‘命’）?！?1顯然，這三項(xiàng)任務(wù)都不是村莊的自治事務(wù)。徐勇特別強(qiáng)調(diào)了推行計(jì)劃生育國策以及越來越繁重的稅費(fèi)收取任務(wù)和達(dá)標(biāo)升級活動（僅國務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)部于1993年5月宣布取消的農(nóng)村達(dá)標(biāo)升級活動便達(dá)42項(xiàng)之多）對村民自治的沖擊。大量的人類學(xué)調(diào)查資料（如曹錦清：《黃河邊的中國——一個(gè)學(xué)者對鄉(xiāng)村社會的觀察與思考》，上海文藝出版社2000年版）表明，貧困地區(qū)的村民委員會根本沒有真正意義上的自治事務(wù)所需的財(cái)力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊倒是擁有自治財(cái)力，但是高亭亭、史天健和戴慕珍三位學(xué)者都認(rèn)為，富村不利于推動村民自治，主要原因是富村的干部能利用他們所控制的資源對村民威脅利誘；另外，富村一般都能完成國家交代的徵糧收款的任務(wù)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也不積極推動差額選舉來替換現(xiàn)有的村干部。戴慕珍指出：“有些村有村辦企業(yè)和較多的村經(jīng)濟(jì)收入，在這些村競爭選舉就會少些”。52史天健說：“對那些較富裕的省份，人們會說，經(jīng)濟(jì)繁榮自身就會不斷

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而無法取得公意的信任，長期以來只能被冷漠的態(tài)度所包圍，用村民的話講就是“誰上去都一樣，都是撈一把，選不選有甚么意思？”或“不如就讓那些已經(jīng)被養(yǎng)肥的坐在位子上，另選一個(gè)‘架子豬’上去，又要拼命刮削我們?！?0對于現(xiàn)代農(nóng)村社會來說，國家層次的民主決策比社區(qū)層次的民主決策更關(guān)系到普通選民的切身利益，社區(qū)選舉的投票率低于國家選舉的投票率，在發(fā)達(dá)國家是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。可以設(shè)想，如果中國農(nóng)民能夠通過選舉投票來影響國家層次的農(nóng)村稅費(fèi)政策，他們一定會比選舉村委會更加踴躍地參與。

⑸自治與自由

白沙洲指出：雖然中國的農(nóng)民人數(shù)龐大，但在對農(nóng)村進(jìn)行摧毀式社會改造的過程中已吸納和消滅了所有黨外的組織化力量，結(jié)果七、八億農(nóng)民變成了社會影響力最弱的群體。在今日農(nóng)村中，除了少數(shù)地方的血親聯(lián)系能對鄉(xiāng)村選舉發(fā)生極其有限的影響外，唯一的組織化力量就是中國共產(chǎn)黨的黨政基層組織；而參與村民自治的農(nóng)民，卻都是高度“原子化”的個(gè)人。如果說競爭性的選舉是真實(shí)的民主選舉的要件之一的話，那么，選民中發(fā)達(dá)的功能性團(tuán)體的出現(xiàn)，則是競爭性選舉真正發(fā)揮功能的必要前提。只有當(dāng)中國農(nóng)民切實(shí)享有結(jié)社自由，不再是“原子化”分布，而是結(jié)合在成千上萬個(gè)自下而上的現(xiàn)代功能性團(tuán)體組織（如農(nóng)會、商會）里時(shí)，中國農(nóng)村的民主才有真正的載體。62筆者在《村政的興衰與重建》中指出：“不論是從字面上看還是從實(shí)質(zhì)上看，群眾自治都與群眾專政有著一脈相傳的聯(lián)系?！母铩械娜罕妼Ｕ褪窃试S革命委員會對‘牛鬼蛇神’以及一切不馴服的人法外施法，實(shí)行‘暴風(fēng)雨般’的‘全面專政’。群眾自治同樣意味著對法外施法的一種授權(quán)?！眲⒔鸷Ｅu說，用“群眾自治”取代村民自治，而且還將它同“群眾專政”聯(lián)系起來，這顯然是“偷梁換柱”，“也是不科學(xué)的”。63王思睿曾說：“也有一些同道者對農(nóng)村基層的‘群眾自治’贊不絕口，殊不知它的真實(shí)運(yùn)行機(jī)制是‘群眾專政’的延續(xù)，它的理想模式也不過是英美政治民主化、行政專業(yè)化之前19世紀(jì)地方自治低級版本的拙劣翻版?！辟R雪峰等人就指責(zé)這是一種“挖苦”。64其實(shí)，把“群眾自治”同“群眾專政”聯(lián)系起來，意在說明，不能只從理論上的村民自治中去發(fā)掘民主的因素，也要注意揭示在現(xiàn)實(shí)的村民自治中暗藏著的壓制自由的因素?！叭罕妼Ｕ钡倪z傳并不是一種挖苦的言辭，而是一種客觀存在的東西。何家棟說：村民自治試點(diǎn)已經(jīng)有十年歷史了，外國人看了也叫好，但是，許多群眾自治組織通過“鄉(xiāng)規(guī)民約”，教育──罰款──學(xué)習(xí)班（變相拘留）──強(qiáng)制執(zhí)行等手段，又辦成了對群眾專政的大學(xué)校。65李昌平、吳思揭示了在村民自治的外衣掩蓋下，非法剝奪公民自由的“學(xué)習(xí)班”、“小黑屋”、“灰牢”等存在的普遍性。66于建嶸通過解讀“全國村民自治模范縣”湖南省T

縣的“村民自治示范村”S

村的《村民自治章程》，很精辟地說明了村民自治如何以“自治”的名義壓制自由。第一，國家主義的權(quán)威導(dǎo)向在推動了村民自治活動的發(fā)展同時(shí)，又制約了村民自由選擇的空間，并為基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織提供了侵犯村民合法權(quán)利的機(jī)會?！墩鲁獭返?8條規(guī)定，“村民應(yīng)該種好、管理好所承包的責(zé)任田及其它生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，必須接受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃指導(dǎo)和農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，增加投入，并充分發(fā)揮其作用，提高效率和經(jīng)濟(jì)效益”。顯然，這樣的規(guī)定已將村民生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)也剝奪了。章程中那些大量標(biāo)準(zhǔn)不明、程序簡單的處罰有許多地方都是與國家的法律法規(guī)相違背的。其中罰款是最主要的手段，在總共60條中有關(guān)罰款的條款就有24條。此外，章程還在多處制定了“強(qiáng)制措施”。至于什么是“強(qiáng)制收繳”、“強(qiáng)制執(zhí)行”，章程并沒有明確說出，據(jù)該村村委會負(fù)責(zé)人解釋說，就是搬東西、拆毀住房、拔掉田里的莊稼等。第二，形式上的民主并沒有改變傳統(tǒng)的集權(quán)式村治習(xí)慣，村民自治實(shí)際上變成了“管制村民”。章程的主要精神不是對村民權(quán)利的保障和對公共權(quán)力機(jī)關(guān)的限制，反而成為了村民通過“民主形式”對自身權(quán)利的限制，以保證公共機(jī)關(guān)權(quán)力的管制權(quán)威。它在“強(qiáng)化一種觀念，即村民成員的資格并非是無條件的，必須以對集體的歸屬為前提，即以分享規(guī)定中的共同價(jià)值為條件”。而這種集體歸屬如果不以村民個(gè)人權(quán)利的保障為前提，其政治后果就必然走向?qū)Ｖ浦髁x。第三，目前村民自治存在的問題，不只是操作層面上的問題，它是一種制度性缺陷，而更深層次的原因則是中國社會普遍缺乏契約精神。村民自治本應(yīng)是國家對村民的一種民主承諾，問題是這種承諾在實(shí)踐中缺乏必要的契約支持。村民自治章程只是村民之間的契約，但從目前的鄉(xiāng)村社會的政治狀況來看，更需要建立的是村民與鄉(xiāng)村政府之間的契約。67

3.從國家政權(quán)建設(shè)和政治發(fā)展的角度

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;一個(gè)國家的政治現(xiàn)代化不僅僅是指政治民主化，而是整個(gè)政治系統(tǒng)的現(xiàn)代化。政治現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)通常包括政治參與的擴(kuò)大（民主化），政治制度化（法治化），政治滲透能力的加強(qiáng)（國家一體化）等。政治發(fā)展的代表人物L(fēng).派伊認(rèn)為：“政治發(fā)展意味著從臣屬型文化走向公民文化，政治參與擴(kuò)大，對平等原則更加敏感，更多的人接受普遍性法律，政治體系的能力不斷增強(qiáng)?！?8亨廷頓認(rèn)為：“政治現(xiàn)代化最基本的要素是，整個(gè)社會的各個(gè)集團(tuán)在超越于村鎮(zhèn)層次之上的參與政治，以及創(chuàng)立能夠組織這種參與的新的政治制度（如政黨）。”69政治權(quán)力深入社會基層、正式制度取代非正式制度，以及國家法律進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，乃是國家政權(quán)建設(shè)過程中的不同側(cè)面。如果用正規(guī)化、法治化、效率化、效能化的標(biāo)準(zhǔn)來衡量村民自治，不難發(fā)現(xiàn)在其最初設(shè)計(jì)上就帶有根本性的缺陷。

⑴政權(quán)組織還是群眾性自治組織

憲法把有關(guān)村民自治的內(nèi)容與地方各級人民代表大會和地方各級人民政府放在同一節(jié)加以規(guī)定，很容易讓人把村民自治和地方自治聯(lián)想到一起。但是在現(xiàn)行憲法體制中只有民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)自治，還沒有一般的地方自治概念。因此憲法和《村民委員會組織法》均規(guī)定“村民委員會是基層群眾性自治組織”。這樣一來就產(chǎn)生了法律上的模糊不清和混淆：村民自治的性質(zhì)到底是什么？它的主體是誰？誰具有法人資格？

如果村民自治屬于地方自治的系列，那么一切都很清晰。在國外，各個(gè)層次的地方自治體（例如日本的都、道、府、縣和市、町、村）都具有法人資格，而且是有別于一般私法人的公法人。但在中國，問題就復(fù)雜了。按照法人形態(tài)法定原則，什么樣的組織可以成為法人、屬于什么類型的法人，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。中國憲法和《村民委員會組織法》沒有對此作出規(guī)定，但是不少地方的村民自治章程都規(guī)定“村民委員會具有法人資格”。這種規(guī)定在法理上是非?；闹嚨?。自治的主體既不是村民個(gè)人，也不是村民委員會，而是“村”（不是地理概念上的村，是以村為社區(qū)范圍集合起來的全體村民）?！睹穹ㄍ▌t》第36條規(guī)定：“法人是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。”企業(yè)是法人，企業(yè)的經(jīng)理只是法人代表，同理，村民委員會是法人代表，所代表的法人實(shí)體則是“村”。村民委員會管理的“是屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，而不是村民委員會的財(cái)產(chǎn)；承擔(dān)民事行為后果的是全體村民，而不是村民委員會的幾個(gè)人。村民自治的主體應(yīng)該是全體村民，自治組織的權(quán)力機(jī)關(guān)是村民會議，自治組織的執(zhí)行機(jī)關(guān)是村民委員會。不能把自治體與它的對外代表混淆起來，或者把自治組織的一部分——執(zhí)行機(jī)關(guān)認(rèn)作自治組織的全體。70徐勇說：中國農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，包括以下內(nèi)容：⑴自治的主體是農(nóng)村村民，⑵自治的地域范圍是村，⑶自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)與公益事業(yè)，即村務(wù)，⑷自治的目的是實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。他又說：“自治組織本身不是政權(quán)機(jī)關(guān)”，“不可將村民自治與帶有地方自治性的‘村自治’相提并論”，“村民自治與村自治雖一字之差，含義卻迥然不同”。71為什么一定要與地方自治劃清界限？按照孫中山的經(jīng)典說法，地方自治就是“將地方上的事情，讓本地方人民自己去治”。72“人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所說的四條嗎。為什么要否認(rèn)村民委員會是政權(quán)機(jī)關(guān)？徐勇不是也承認(rèn)“在實(shí)際生活中，村民委員會既要處理政務(wù)，又要處理村務(wù)，扮演著雙重角色?！薄霸趶?qiáng)大的行政壓力下，村民委員會不可避免趨于行政化”。所謂“自治組織根據(jù)有關(guān)法令行使自治權(quán)，辦理公共事務(wù)，主要手段是非強(qiáng)制性的。作為政權(quán)機(jī)關(guān)的地方自治組織，擁有國家政權(quán)，一般都具有強(qiáng)制性的管理手段?！?3這只是在理論上強(qiáng)作分辨，上述《S

村村民自治章程》中，又有幾條不需要“強(qiáng)制措施”、“強(qiáng)制收繳”、“強(qiáng)制執(zhí)行”。

“持國家和鄉(xiāng)村社會力量‘互強(qiáng)’觀點(diǎn)的研究人員認(rèn)為，村民自治是國家在應(yīng)付基層政治組織衰敗、地方代理者權(quán)力失控、干群關(guān)系緊張以及由此而引致的國家在農(nóng)村地區(qū)統(tǒng)治能力與合法性雙重危機(jī)時(shí)的唯一可供選擇的政治機(jī)制。”74這種說法是武斷的、不符合歷史事實(shí)的，現(xiàn)行村民自治制度從來也不是“唯一可供選擇的政治機(jī)制”。

1987年頒布的《村民委員會組織法（試行）》第7條第2款規(guī)定：“村民委員會一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會?！?998年通過的《村民委員會組織法》

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第二篇：村民自治推薦材料

龍角鎮(zhèn)村民自治推薦材料

“為群眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本?！饼埥擎?zhèn)龍堰村計(jì)劃生育協(xié)會會長蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮(zhèn)龍堰村成為重慶市首批“計(jì)劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計(jì)劃生育村民自治工作得到上級計(jì)生部門的肯定。計(jì)劃生育村民自治一直是穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。龍堰村計(jì)生協(xié)會成立以來，堅(jiān)持以“為群眾服務(wù)”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計(jì)生協(xié)會，我今年才可以納入農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對象呀”，龍堰村5組的村民謝長中這樣說到。原來謝長中在2010年按照龍角鎮(zhèn)移民政策后靠移民，戶口由原來的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成了非農(nóng)業(yè)戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照最新的重慶市農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，由于政策原因戶口轉(zhuǎn)非，并一直沒有享受城鎮(zhèn)居民社保的獨(dú)生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農(nóng)業(yè)戶口，繼續(xù)享受農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。龍堰村計(jì)生協(xié)會了解到這件事情后，及時(shí)向鎮(zhèn)計(jì)生辦說明此事，并提交了申請，跑前跑后為謝長中完善了申報(bào)材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮(zhèn)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對象之一。

為群眾服務(wù)的同時(shí)也嚴(yán)格按照制度辦事。根據(jù)龍堰村村民自治規(guī)范，凡村內(nèi)涉及違法生育的家庭一律必須先到相關(guān)部門接受處理，主動繳納違法生育社會撫養(yǎng)費(fèi)。龍堰村自成立計(jì)生協(xié)會以來一直堅(jiān)持

宣傳國家計(jì)劃生育政策，并對出現(xiàn)的違法生育現(xiàn)象嚴(yán)格如實(shí)上報(bào)。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業(yè)以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時(shí)候，已經(jīng)生育小孩，但二人還沒有達(dá)到結(jié)婚年齡，屬于非婚生育，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)該繳納一定的社會撫養(yǎng)費(fèi)。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮(zhèn)計(jì)生辦接受處理。村計(jì)生協(xié)會知道這件事情以后，派出協(xié)會會員對他們進(jìn)行了半個(gè)月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關(guān)手續(xù)。龍堰村一直都是龍角鎮(zhèn)違法生育案例較少的村居，村民主動繳納違法生育社會撫養(yǎng)費(fèi)的比例也居全鎮(zhèn)之首。

龍角鎮(zhèn)龍堰村人口與計(jì)劃生育工作一直以關(guān)注民生、維護(hù)民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經(jīng)過鎮(zhèn)、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計(jì)生”管理服務(wù)新機(jī)制，使廣大群眾充分享有知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，大大提高了群眾對人口計(jì)劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計(jì)劃生育村民自治目標(biāo)任務(wù)就是，組織和帶領(lǐng)村民制定并落實(shí)本村的人口與計(jì)劃生育發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃，完成鎮(zhèn)下達(dá)的人口與計(jì)劃生育責(zé)任目標(biāo)。不斷地促進(jìn)村民婚育觀念的轉(zhuǎn)變，教育推動群眾自覺履行計(jì)劃生育的義務(wù)。

第三篇：對村民選舉與自治制度的考察

關(guān)鍵字：村民選舉 村民自治 國家與社會 互動 民主與民主性所謂制度的民主性簡而言之就是人們在某種制度里面能夠得到與能行使的民主權(quán)利的量與質(zhì)的狀況。如果從制度變遷與發(fā)展的角度來看，作為一種制度，村民選舉與自治制度中的民主性有一個(gè)逐步顯現(xiàn)的過程，放到時(shí)空坐標(biāo)來看，其民主成份就是從無到有、從少到多、從形式到實(shí)質(zhì)、從動員型向競爭型的轉(zhuǎn)變過程(不妨這樣設(shè)定：橫坐標(biāo)為時(shí)間，縱坐標(biāo)為量如多少和質(zhì)如形式與實(shí)質(zhì))。中國鄉(xiāng)村所實(shí)行的村民選舉與自治制度中的民主性是國家、地方政府與村民三方相互作用的結(jié)果。目前國內(nèi)外對村民選舉與自治制度有各種各樣的評價(jià)，有人譽(yù)之為“偉大的創(chuàng)舉”、“ 農(nóng)村改革的三項(xiàng)偉大成就之一”①，而另一些學(xué)者則持相當(dāng)?shù)牡驼{(diào)甚至否定性的評價(jià)②，說法極為不一。如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過程中進(jìn)行認(rèn)識，那么，有些方面人們就容易達(dá)成共識，其中有些爭論恐怕就不一定存在了，有些疑慮是可以消除的，另一方面村民自治運(yùn)作過程中所實(shí)際出現(xiàn)與存在的問題如自治中的“行政化”傾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民選舉與自治制度中的民主性生長與發(fā)展的過程，并對這個(gè)過程本身從國家與社會互動關(guān)系的角度作出解釋。

一、兩個(gè)非預(yù)期的結(jié)果：民主性與經(jīng)濟(jì)功能我們今天講村民選舉與自治制度的民主意義與村委會的經(jīng)濟(jì)職能的突出是這種制度的兩個(gè)非預(yù)期的結(jié)果，它們并非制度設(shè)計(jì)者的本意，也非他們當(dāng)初所能夠料想得到的。在某種意義上說，民主是實(shí)施村民選舉與自治制度過程中的副產(chǎn)品。安徽鳳陽小崗村農(nóng)民以冒坐牢之風(fēng)險(xiǎn)，偷偷地將生產(chǎn)隊(duì)的土地分配到農(nóng)戶，就是這個(gè)舉動引發(fā)出一場極有深遠(yuǎn)意義的農(nóng)村改革進(jìn)而使整個(gè)中國踏上改革開放這條不回路。但是，小崗村農(nóng)民當(dāng)初分田到戶后來被稱之為“家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制”之舉措只不過是為了活命不得已而為之，他們不會想到他們的做法啟動了中國改革，對于中國社會有著如此深遠(yuǎn)的意義與作用，被學(xué)者們譽(yù)為農(nóng)村改革的三大偉大成就之一(另兩個(gè)就是村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))。如同安徽農(nóng)民一樣，1980年2月在廣西宜山縣三岔公社冷水等村所出現(xiàn)的中國第一批村民委員會組織，是一群農(nóng)民自發(fā)行為的一種結(jié)果，那些老實(shí)安份的農(nóng)民根本沒有想到過他們的行為是一種后被人們譽(yù)之為“偉大創(chuàng)造”，開啟了中國農(nóng)村民主化之路，也不可能抱著這樣“崇高”的理想與偉大的目標(biāo)成立村民委員會。事實(shí)上，當(dāng)初農(nóng)村土地分配到農(nóng)戶之后，原來的大隊(duì)與生產(chǎn)小隊(duì)這兩級管理組織不少地方已經(jīng)處于癱瘓狀態(tài)，如此一來村里的“公共事務(wù)”也就無人過問，無人管理。當(dāng)初宜山一帶農(nóng)村社會治安問題相當(dāng)嚴(yán)重，出于社會秩序與自我管理的需要，冷水村等村民自發(fā)組織成立村委會并選舉產(chǎn)生村干部。而作為制度的設(shè)計(jì)者與推動者，中央政府與高層領(lǐng)導(dǎo)人最初也不是出于推進(jìn)農(nóng)村民主化，為了在農(nóng)村實(shí)行民主這樣的目的設(shè)計(jì)出村民自治制度的。當(dāng)時(shí)的全國人大副委員長彭真聞之廣西出現(xiàn)村委會之事，顯示出極大的興趣并馬上指示民政部派員前往調(diào)查。原因在于八十年代初，不少地方的基層組織處于癱瘓狀態(tài)，尤其人民公社體制廢除后農(nóng)村公共組織與公共權(quán)力出現(xiàn)“真空”，這樣國家就面臨著設(shè)計(jì)與選擇新的制度，以維系對廣大農(nóng)村的治理這樣的情況。兩年后的1982年12月，彭真的主持下將村民委員會寫進(jìn)修改后的《中華人民共和國憲法》，正式確定了村民委員會作為農(nóng)村基層的群眾性自治組織的法律地位。村民選舉與自治制度中的民主意義是后來逐漸地顯現(xiàn)出來，并得以一步一步地鞏固，但這并非是制度設(shè)計(jì)者與推動者的初衷。事實(shí)上，制度的非預(yù)期性之結(jié)果是社會中常見的現(xiàn)象。同樣地，村委會功能中經(jīng)濟(jì)職責(zé)之突出也是一個(gè)非預(yù)期的結(jié)果，當(dāng)然這也有一個(gè)過程。如果只有城市而沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，那么中國的現(xiàn)代化不能說成功的。如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就成為政府的主要關(guān)注事項(xiàng)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)為中心也成為了基層政府行為的最主要的取向。但是，國家、政府需要?jiǎng)訂T社會各種資源與力量來發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，政府逐步地認(rèn)識到讓村委會帶動村民搞好村里經(jīng)濟(jì)的重要性，并逐漸地認(rèn)識到并強(qiáng)化了村民委員會的經(jīng)濟(jì)職能。作為村委會成員尤其是村主任，現(xiàn)在不斷強(qiáng)化他(她)發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)所承擔(dān)的角色，而換屆選舉時(shí)候選人在競選時(shí)通常都在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面大做文章，這足以表明經(jīng)濟(jì)功能對于村委會的重要性。它似乎壓倒民主權(quán)利這一面，也就是說在現(xiàn)實(shí)的村民自治制度運(yùn)行過程中，村民委員會的經(jīng)濟(jì)性之份量比民主性要顯得重些。這當(dāng)然同村民在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過程中對村干部所寄與的期望有很大的關(guān)聯(lián)。但是需要指出的是，村民所希望的是一個(gè)經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生出來并可以監(jiān)督的能夠帶領(lǐng)大家致富的村委會，而不要不講民主不受監(jiān)督與制約的富人政治，也不要無能的“老好人”政治。本文重點(diǎn)放在分析前一個(gè)非預(yù)期性的結(jié)果。

二、村民選舉和自治制度的歷程與民主性的生長、發(fā)展村民自治是中國農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的產(chǎn)物，而作為一種制度，村民自治是國家設(shè)計(jì)并推行的，它的確是“在總結(jié)農(nóng)民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了在廣大農(nóng)村推行村民自治的主張，并通過全國人大制定了《村委會組織法(試行)》”，但是其設(shè)計(jì)的初衷并非出于“用法律來保障農(nóng)民的民主權(quán)利”這樣的目的。上面已提到的彭真對廣西所出現(xiàn)的村民委員會發(fā)生的濃厚的興趣并指示民政部派員前往調(diào)查，這件事當(dāng)中或許包含著彭真本人想在農(nóng)村推行民主、給予中國農(nóng)民一定的民主權(quán)利這樣的一絲動機(jī)，但是，可以肯定的是彭真與村民自治制度的設(shè)計(jì)者其初衷主要不是為了民主，更主要的是出于為了填補(bǔ)因人民公社廢除以后所出現(xiàn)的鄉(xiāng)村公共組織與權(quán)力的“真空”計(jì)，即國家政權(quán)組織要調(diào)整國家與農(nóng)民的關(guān)系，重新設(shè)計(jì)對鄉(xiāng)村的控制方式，也就是說建立新的控制鄉(xiāng)村體系。這一點(diǎn)從當(dāng)初對村民自治制度所展開激烈爭論的焦點(diǎn)我們不難看出。最初的分為村選舉領(lǐng)導(dǎo)小組提名、村黨支部提名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政提名等三種形式)和混合提名(這主要分為村民提名和黨支部提名相結(jié)合、村民小組、村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三種提名方式并用、村民代表、村民小組長、黨員和村干部召開聯(lián)席會議提名候選人等幾種形式)。民政部在1993年時(shí)認(rèn)為村級候選人提名的方式，最合適的辦法是，候選人自我推薦與村民推薦相結(jié)合。這種建議自然比試行的《村委會組織法》要前進(jìn)一些，但是仍然有限，而吉林省梨樹縣農(nóng)民的“海選”又將民政部的所謂“最合適的辦法”甩到后面了。⑤1998年所頒布的《村民委員會組織法》第十四條的規(guī)定肯定了吉林黎樹縣農(nóng)民“海選”的做法：“選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額”。而各地的實(shí)際做法更進(jìn)一步了，如有不少地方干脆實(shí)行“一票制”，即候選人的提名、正式候選人的確定與最后的投票一次進(jìn)行，從而一次性完成村委會的選舉工作。熊彼特在其《資本主義、社會主義與民主主義》一書中提出，“民主方法是為達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力”。⑥選舉確為現(xiàn)代民主制度的核心之一。沒有選舉談不上民主，當(dāng)然有選舉并不必然意味著民主。亨廷頓在論及第三波民主浪潮時(shí)，將是否“公正、誠實(shí)、周期性”以及競爭性地通過全民選舉而產(chǎn)生重要領(lǐng)導(dǎo)人視為一種政治制度是否民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)。⑦借助于亨廷頓的說法，村民自治制度的民主性如何可以看選舉的“公正、誠實(shí)、周期性”與競爭性如何。從有關(guān)的法規(guī)文件和實(shí)際選舉情況來分析，我們看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增長。這一點(diǎn)不應(yīng)該視而不見?？上У氖?，有些對村民自治持相當(dāng)?shù)驼{(diào)或者否定的態(tài)度的學(xué)者沒有看到村民自治的民主性及這一民主性的生長過程，只看到這“草根民主”的限度，而對它進(jìn)行否定。當(dāng)然，民主不僅僅是選舉。村民自治的內(nèi)容包括“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。而村民會議與村民代表會議是村級的決策機(jī)構(gòu)。農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)立出村民會議與村民代表會議并逐漸地得以在法律上肯定，這是向?qū)嵸|(zhì)性民主前進(jìn)的一個(gè)重要表現(xiàn)，村民會議尤其是村民代表會議已成為農(nóng)村民主政治中重要的制度安排，“標(biāo)志著農(nóng)民對民主的理解已經(jīng)超越了民主選舉的簡單內(nèi)容，逐漸發(fā)展為包括民主管理、民主監(jiān)督、民主決策在內(nèi)的全方位開放體系”，“使民主政治由空泛的理論變?yōu)閷?shí)踐的訓(xùn)練”。⑧總之，從“四個(gè)自我”發(fā)展到“四個(gè)民主”，表明中國村民選舉與自治制度中民主性漸漸生成與提升之過程。

三、村民自治制度中的民主性：國家與社會互動的結(jié)果國家與社會的關(guān)系不僅僅是一種結(jié)構(gòu)，更是一個(gè)互動的過程，一個(gè)不斷建構(gòu)的過程，村民自治制度及其民主意義就是國家與社會兩者在互動過程中不斷地被建構(gòu)起來的，具體來說，就是中央、地方政府與農(nóng)民三方博奕的結(jié)果。當(dāng)然，國際因素也加入到這個(gè)建構(gòu)過程之中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國家與社會高度一體化，這種一體化是以社會消溶于國家之中為代價(jià)的。在農(nóng)村，由于實(shí)行的是人民公社制，作為國家的代理者的公社與生產(chǎn)大隊(duì)控制著農(nóng)民生存的幾乎主要的資源，因而在國家面前農(nóng)民顯得十分脆弱與無助。但是，改革開放政策使中國的經(jīng)濟(jì)、政治與社會生活發(fā)生了巨大的變化，而國家與社會的關(guān)系所發(fā)生的變化也是較為明顯的，其變化主要表現(xiàn)為一是國家對社會控制的能力減弱；二是社會自主意識的提高。在農(nóng)村由于人民公社這種制度的解體，實(shí)行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)承包制后，使農(nóng)民成為一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體生產(chǎn)者，獲得了自主經(jīng)營權(quán)。另一方面，也由于人民公社的解體，導(dǎo)致一個(gè)重要結(jié)果，那就是解除了廣大農(nóng)民對國家的人身依附關(guān)系，他們的自主意識在不斷增強(qiáng)。這里我們再次指出，由于人民公社制度的徹底瓦解，造成農(nóng)村基層不少政權(quán)組織處于嚴(yán)重的癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，大大地影響了國家政策在農(nóng)村有效地加以執(zhí)行，國家向農(nóng)村所提供的公共服務(wù)能力也由此而大大地減弱，這樣就引發(fā)出一連串的社會危機(jī)，尤其農(nóng)村的社會治安問題十分突出。一方面農(nóng)村需要某種或某些新的公共權(quán)力與組織的出現(xiàn)以填補(bǔ)由人民公社解體而出現(xiàn)的權(quán)力“真空”，但是，國家又一時(shí)沒有或無法找出一個(gè)新的治理方式加以滿足；另一方面農(nóng)民自身的自主意識的增強(qiáng)與人身依附關(guān)系的解除，為他們自發(fā)地成立新的權(quán)力組織以滿足其生產(chǎn)與生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在這樣的社會與國家的關(guān)系結(jié)構(gòu)狀態(tài)之下，廣西農(nóng)民首先自發(fā)成立村民委員會。全國第一批村民委員會在廣西自治區(qū)的羅城一帶出現(xiàn)了。⑨廣西這一做法引起很大的反響，全國其他地方陸續(xù)仿效，成立村委會，這種新的農(nóng)村權(quán)力組織形式最終為國家所認(rèn)可。在這個(gè)意義上說，社會處于主動的一方，是農(nóng)民的自主性與創(chuàng)造性開啟出一條以村民自治制度為特色的農(nóng)村民主化的發(fā)展道路。但是，社會這一層面的主動性與力量的發(fā)展并沒有導(dǎo)致國家力量的失去。已有學(xué)者指出，中國基層的民主實(shí)踐產(chǎn)生了國家與社會互強(qiáng)的結(jié)果，在中國兩者不是一個(gè)零和博弈(zero－sumcompetition)的關(guān)系，中國農(nóng)村民主實(shí)踐支持了下面這樣的論點(diǎn)：“威權(quán)政體的民主轉(zhuǎn)型意味著削弱國家的專制性權(quán)力并建立國家精英與市民社會集團(tuán)間的周期性、常規(guī)性且制度化的協(xié)商機(jī)制，但卻并不意味著同樣弱化國家的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力?！爆妵抑哉J(rèn)可并以法律的形式確定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于構(gòu)建新的動員與控制體系和方式，這就是說調(diào)整國家與農(nóng)民在政治上的關(guān)系，國家通過農(nóng)民(社會)來監(jiān)督鄉(xiāng)村干部，同時(shí)將農(nóng)民(農(nóng)村社會)重新納入新的動員與控制體系之中。村民委員會組織與村民自治制度是國家與民間力量互動的結(jié)果，是在互動過程中建構(gòu)起來的?！拔覀兯坪蹩梢酝普撜f農(nóng)村自治雖剛一開始是自發(fā)形成，但其后的推動實(shí)已涉及加強(qiáng)政治統(tǒng)治的思維”?，嬙谙喈?dāng)長的時(shí)間里，在國家與社會之間關(guān)系中，國家的力量依然最為強(qiáng)大，它仍然是影響村民自治的最重要力量。因此，有學(xué)者提出“依靠國家力量提升社會力量卻可能是發(fā)展村民自治的現(xiàn)實(shí)選擇”這樣的說法。瑢至于對中國村民自治制度建設(shè)有一定作用的國際方面的因素主要是美國的卡特中心與美國共和研究所的表現(xiàn)。

第四篇：村民自治與政治體制改革

村民自治與中國政治體制改革

村民自治，簡而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會政治制度。中國改革開放新的歷史時(shí)期首先是從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革起步的, 它的成功給農(nóng)村政治體制改革注入了活力。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，廣大農(nóng)村又開始了實(shí)行村民自治的政治體制改革之路。

一、村民自治作為基礎(chǔ)民主建設(shè)的主要內(nèi)容，是自下而上的改革，有著獨(dú)特的優(yōu)勢。作為我國農(nóng)村社會管理制度的重大創(chuàng)新, 村民自治的實(shí)行不僅會推動社會民主, 提升社會權(quán)力, 從根本上改善國家與社會的關(guān)系, 而且還將通過不斷實(shí)踐與創(chuàng)新, 理順體制內(nèi)部關(guān)系, 走出了一條自上而下推進(jìn)政治體制改革的路徑。這種自下而上、逐步推進(jìn)的政治體制改革模式, 其突出的優(yōu)點(diǎn)在于: 首先,村民自治作為自下而上改革的有益嘗試，使得政治體制改革擁有了較廣泛的民意基礎(chǔ),推動了改革的步伐。其一，村民自治實(shí)踐使農(nóng)民獲得了更多的權(quán)力和利益,所以這種改革的嘗試阻力較少, 農(nóng)民的熱情高。其二，作為最基層的民主政治建設(shè)較少涉及政治系統(tǒng)中其他高層次的利益, 所以來自上層的壓力也相對較小, 為改革前期發(fā)展的順利進(jìn)行提供了較為平和的環(huán)境。同時(shí)也使政治體制改革的深入與攻堅(jiān)有一個(gè)較合理的積累與準(zhǔn)備過程。

其次, 村民自治的實(shí)施最大限度地調(diào)動了人民參與的積極性，為政治體制改革建立了廣泛的群眾基礎(chǔ)的同時(shí)為政治體制改革積累大量的經(jīng)驗(yàn)。自下而上的改革從擴(kuò)大基層民主做起, 既有利于使廣大人民群眾在與自己實(shí)際生活密切相關(guān)的基層政權(quán)建

設(shè)、基層組織活動和基層社會生活中實(shí)施其實(shí)際權(quán)利, 又可以讓人民群眾在民主建設(shè)在具體實(shí)施的過程中邊建設(shè)、邊探索, 總結(jié)經(jīng)驗(yàn), 并使黨和政府在政治體制改革實(shí)踐和民主政治建設(shè)工作從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中, 注意防止和避免出現(xiàn)類似的失誤。

第三, 村民自治作為自下而上的政治體制改革的具體實(shí)踐, 具有較低的發(fā)展成本。通過村民自治這種基層民主、自我管理的實(shí)踐形式, 有效地使政府的管理權(quán)限部分收縮, 從而節(jié)約了政府的管理成本。一方面這種方式方面將權(quán)力部分讓渡給農(nóng)民, 讓村民作主, 通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的形式來管理自己的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活事務(wù),這樣做使得政府對農(nóng)村的管理權(quán)限部分收縮,相對應(yīng)的行政管理開支也大為減少，節(jié)約了改革的成本;另一方面, 村民自治不是完全放手不管，而是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、基層黨組織來影響村民自治的發(fā)展方向, 從而符合并體現(xiàn)國家政府的意向, 使村民自治朝著有序、科學(xué)的方向發(fā)展, 相比起自上而下的強(qiáng)制性改革或管理而言具有改革成本低的優(yōu)勢。

二、在深化政治體制改革中加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，推動村民自治良性發(fā)展。我國上世紀(jì)八十年代開始的改革, 其目標(biāo)設(shè)定和過程控制較好, 改革的成果已得到社會公認(rèn)。但是整個(gè)政治體制改革明顯滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革,政治體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度相距甚遠(yuǎn)。理論和實(shí)踐均表明, 農(nóng)村基層民主政治建設(shè), 是國家民主政治建設(shè)中的基礎(chǔ)部分, 應(yīng)當(dāng)把它納入政治體制改革的范圍內(nèi)有序進(jìn)行。惟有如此, 才能在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中取得突破性進(jìn)展。

(一)在政治體制改革發(fā)展過程中，要不斷調(diào)整農(nóng)村基層民

主政治建設(shè)的目標(biāo)和體制模式，使其沿正確軌道健康發(fā)展。

作為農(nóng)村政治體制改革的有益嘗試，村民自治應(yīng)該及時(shí)納入政治體制改革的總體規(guī)劃, 把農(nóng)村基層民主政治建設(shè)、村民自治加以統(tǒng)籌安排。第一, 在政治體制改革中應(yīng)當(dāng)涉及并重視村民自治的制度安排，從制度上保障村民自治的目標(biāo)和體制模式不走形、不變樣。過去搞政治體制改革, 主要著眼于黨內(nèi)體制和國家機(jī)關(guān)體制的改革, 著眼于全局, 這當(dāng)然無可厚非。但是, 民主是從基層開始的, 過去的政治體制改革制度設(shè)計(jì)往往不包含農(nóng)村民主政治建設(shè), 民主政治的基點(diǎn)不牢實(shí)。同時(shí), 為了緊跟我國的改革開放的步伐,政治體制改革的制度安排應(yīng)當(dāng)更具體, 把農(nóng)村基層民主政治建設(shè)、村民自治的制度安排納入政治體制改革的總制度涉及中,使得基礎(chǔ)民主建設(shè)、村民自治的目標(biāo)更明確，相關(guān)制度更完善，才能更好保障基層民主建設(shè)、村民自治的有效開展，才更有利于改革的深化和全面展開, 以達(dá)到政治體制的總體目標(biāo)。第二,要更注重發(fā)揮村民自治工作中的黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用。搞村民自治，黨和政府不是撒手不管農(nóng)村工作，而是要適時(shí)適度的發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用，才能保障村民自治工作科學(xué)發(fā)展。由于國情所致很多農(nóng)民都是從自身的一些具體要求出發(fā)去認(rèn)識和理解村民自治的, 對民主政治的目標(biāo)和內(nèi)涵理解很不充分，對村民自治的意義也是一知半解。如果對村民自治工作完全放手不管, 很可能使農(nóng)民對于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同度大打折扣，使得村民自治偏離正確的軌道。因此在政治體制改革的大背景下，做好村民自治這篇大文章必須從中國農(nóng)民文化水平普遍比較低、農(nóng)民的政治覺悟程度普遍不高、對民主政治的機(jī)制和程序以及追求的目標(biāo)都還不甚清晰的實(shí)際出發(fā), 有計(jì)劃有秩序地推進(jìn)農(nóng)村基層民主政

治建設(shè)，并且要密切注意村民自治的發(fā)展動態(tài)，及時(shí)糾正不良傾向，保障村民自治不出現(xiàn)背離初衷的狀況。黨和政府應(yīng)該做到對施行村民自治的村子內(nèi)部具體的事務(wù)不能包辦,但要有明確的指導(dǎo)要求;對農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中的重大事務(wù)不決定, 但要有監(jiān)督;對選舉村民委員負(fù)責(zé)人這樣的事務(wù)不干涉, 但要派人到場督促依法辦事。

(二)從約束機(jī)制建設(shè)入手做好村民自治工作。民主的實(shí)質(zhì)是人民群眾當(dāng)家作主, 民主政治中的一個(gè)重要內(nèi)容就是互相約束和監(jiān)督, 否則民主就會走向它的反面。我國農(nóng)民大多一家一戶獨(dú)立生產(chǎn), 不集中勞動, 也少有集體活動。農(nóng)民居住相對分散,農(nóng)民監(jiān)督自治組織負(fù)責(zé)人客觀上比較難。從各地農(nóng)村的實(shí)際看, 缺乏監(jiān)督或監(jiān)督不力, 不僅可能使一些自治組織的負(fù)責(zé)人濫用權(quán)力，由此導(dǎo)致村民的不滿, 甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的對抗或矛盾, 這些都是不符合民主政治建設(shè)的要求的。所以在政治體制改革的前提下更好的發(fā)展村民自治，監(jiān)督是必不可少的，應(yīng)該從這幾個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督。第一, 嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開制度。村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)等重大事項(xiàng)應(yīng)該做到應(yīng)公開盡公開，使自治組織的負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)班子的行為受到廣泛的監(jiān)督。自治組織是最基層組織,處理的往往都是與農(nóng)民直接相關(guān)的諸如計(jì)劃生育指標(biāo)安排、子女當(dāng)兵入伍資格材料、政策性補(bǔ)貼落實(shí)到戶(如退耕還林糧食、貨幣補(bǔ)貼)等具體的事宜, 應(yīng)當(dāng)及時(shí)向農(nóng)民通報(bào), 并且應(yīng)形成有約束力的制度。第二, 建立健全村民監(jiān)督組織, 具體負(fù)責(zé)對本村各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)督, 監(jiān)督組負(fù)責(zé)對農(nóng)民群眾進(jìn)行定期通報(bào)?，F(xiàn)在在很多農(nóng)村成立了村民理財(cái)小組，對村內(nèi)的財(cái)務(wù)狀況做監(jiān)督，這個(gè)做法很好的監(jiān)管了村內(nèi)的財(cái)務(wù)支出狀況，那么應(yīng)該將監(jiān)督的組織權(quán)限范圍進(jìn)行有效擴(kuò)大，使其在

其他方面也擁有監(jiān)督權(quán)力，可以更好的對村民自治組織的運(yùn)行的方方面面進(jìn)行監(jiān)督。

(三)用法制保障村民自治的發(fā)展。法治是現(xiàn)代社會的象征和標(biāo)志, 是社會現(xiàn)代化的客觀標(biāo)準(zhǔn)之一, 也是社會文明和發(fā)達(dá)的重要體現(xiàn)。民主沒有實(shí)現(xiàn)法治化, 民主本身程度就很低。在進(jìn)行村民自治工作時(shí), 不能只一般性地承認(rèn)農(nóng)民自己當(dāng)家作主的原則, 而是要通過一系列的制度、程序、機(jī)制將農(nóng)民的民主權(quán)利具體化, 并且在實(shí)踐中把它量化為更細(xì)致的權(quán)利與義務(wù), 使農(nóng)村基層民主政治建設(shè)更具有可操作性和效用性?，F(xiàn)在農(nóng)村中不少出現(xiàn)的家族式管理, 宗族式管理,這是農(nóng)村民主化程度低的表現(xiàn), 也是法治化程度低的表現(xiàn)?，F(xiàn)在我們的改革目標(biāo)日趨明確, 無論是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架, 還是社會主義法律的模式, 都已經(jīng)基本確立, 我們要用法治來推動民主政治建設(shè), 用法律來規(guī)范人們的市場經(jīng)濟(jì)行為和社會活動行為,用法治來確定人們之間以及個(gè)人和組織之間的權(quán)利義務(wù)?？傊? 我國現(xiàn)階段的農(nóng)村村民自治工作, 只有用法治來規(guī)范其內(nèi)容, 模式和方法, 才能使自身發(fā)展到新的階段。

第五篇：農(nóng)村人口與計(jì)劃生育村民自治探討

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農(nóng)村人口與計(jì)劃生育村民自治探討

作者：張建恩

來源：《新農(nóng)村》2012年第02期

【摘要】計(jì)劃生育村民自治是指村民依據(jù)計(jì)劃生育政策、規(guī)章及村民自治章程，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的形式，對村民自己婚姻、生育、節(jié)育和接受生殖保健服務(wù)等行為進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的一種計(jì)劃生育管理機(jī)制。通過村民自治，使農(nóng)村的計(jì)劃生育政策落到實(shí)處，體現(xiàn)以人為本，從而提高群眾的滿意度。

【關(guān)鍵詞】計(jì)劃生育；村民自治 ；對策及措施

引言

我國農(nóng)村實(shí)行“村民自治”是政治文明建設(shè)的關(guān)鍵一步。計(jì)劃生育村民自治是村民自治的重要內(nèi)容,是由群眾依法管理自己的生育行為,是國家計(jì)生委為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造良好人口環(huán)境的重要舉措。

一、計(jì)劃生育村民自治是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢

1、實(shí)行計(jì)劃生育村民自治是法制社會的要求

為保證計(jì)劃生育工作依法開展，我國頒布了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》。對依法實(shí)行計(jì)劃生育的公民，規(guī)定了一系列獎(jiǎng)勵(lì)保障措施：一是對獨(dú)生子女的父母發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》，按規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會福利等社會保障制度。國家鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司舉辦有利于計(jì)劃生育的保險(xiǎn)項(xiàng)目，以促進(jìn)計(jì)劃生育工作的順利開展。三是公民晚婚晚育，給予延長婚假、生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇；公民實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)，享受國家規(guī)定的休假，地方人民政府可以給予獎(jiǎng)勵(lì)；對農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育的家庭，給予資金、技術(shù)、培訓(xùn)等方面的支持、優(yōu)惠；對實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項(xiàng)目和社會救濟(jì)等方面給予優(yōu)先照顧。四是建立健全計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為公民提供計(jì)劃生育、生殖保健的咨詢、指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，育齡夫妻免費(fèi)享受國家規(guī)定的基本項(xiàng)目的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)等等。

2、推行計(jì)劃生育村民自治是人口和計(jì)劃生育工作新時(shí)代的要求

人口和計(jì)劃生育工作50年代剛認(rèn)識，60年代剛起步，70年代重視，80年代抓緊，90年代形成一系列政策措施。經(jīng)過幾十年努力，中國人口再生產(chǎn)類型已由高出生、低死亡、高增長過渡到了低出生、低死亡、低增長。出現(xiàn)了較好的局面。為防止人口出生反彈，國家計(jì)生委提出推進(jìn)計(jì)劃生育村民自治，順應(yīng)了改革的歷史潮流，也是新形勢下穩(wěn)定低生育水平的重要舉措。

3、實(shí)行計(jì)劃生育村民自治是密切干群關(guān)系的要求

20世紀(jì)80年代基本上是高壓政策強(qiáng)力推行的時(shí)期，這一點(diǎn)從90年代初出臺的七不準(zhǔn)文件中可見端倪。過去的干群關(guān)系之所以一度扭曲，就在于無法可依的情形下政府行為。在相當(dāng)長的時(shí)間里，在相當(dāng)大的范圍里，我國控制生育的機(jī)制基本上就是一條腿走路，就是依靠社會制約機(jī)制發(fā)揮作用，靠基本政策的影響力和嚴(yán)厲的行政處罰手段過日子。但隨著社會的進(jìn)步，這種做法越來越不可行了。從社會心理承受力的角度看，老讓群眾“理解的要執(zhí)行、不理解的也要執(zhí)行”，這種做法早晚是要終結(jié)。

推行計(jì)劃生育村民自治是人口計(jì)生部門堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)、走群眾路線、尊重群眾主人翁地位的具體體現(xiàn)，也是人口計(jì)生部門切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的實(shí)際行動。幫助村委會依法制定計(jì)劃生育自治章程，完善合同管理，納入村務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督。加強(qiáng)基層計(jì)劃生育協(xié)會建設(shè)，發(fā)揮廣大會員在基層計(jì)劃生育工作中的主力軍作用。只有實(shí)行計(jì)劃生育村民自治才能贏得群眾的信任，才能進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系。

二、計(jì)劃生育村民自治可能存在的問題

1、認(rèn)識上的誤區(qū)。一些干部可能認(rèn)為村民文化水平普遍不高、民主意識不強(qiáng)、自治的自覺性不高，村民不可能自己管得好自己的計(jì)劃生育。另一些干部認(rèn)為計(jì)劃生育村民自治是一項(xiàng)要求很高的工作，只能在群眾民主意識強(qiáng)、村級經(jīng)濟(jì)條件好、計(jì)劃生育工作基礎(chǔ)較好的地方推行。還有人認(rèn)為推行計(jì)劃生育村民自治應(yīng)有一個(gè)漸進(jìn)的過程，現(xiàn)階段在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村全面推行，條件不成熟，缺少推行計(jì)劃生育村民自治的群眾基礎(chǔ)，現(xiàn)階段全面推行，不符合中國國情。以上這些認(rèn)識上的誤區(qū)直接影響計(jì)劃生育村民自治的開展。

2、農(nóng)民存在后顧之憂。在舊生育觀念的影響下，沒有男孩的家庭總想生個(gè)男孩傳宗接代。有些干部對一孩戶多是深表同情，不想管、不愿管、不敢管。養(yǎng)老依靠兒子,這從根本上影響了村民參與計(jì)劃生育自治工作。

3、管理體制不完善。黨和政府部署的無論哪一項(xiàng)農(nóng)村工作，最終還是由村委會和廣大村民去落實(shí)，計(jì)劃生育工作更是如此。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層管理體制的原因，經(jīng)濟(jì)上自身難保，難以全力支持計(jì)劃生育村民自治，計(jì)劃生育這一原本就十分敏感、難度大的工作，村委會一但失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持就很難開展工作。

4、無人帶頭開展計(jì)劃生育村民自治。一些村民只忙著外出經(jīng)商、務(wù)工，對一些政治問題漠不關(guān)心，文化水平稍高一些的青壯年多是外出打工了，有些村都很難找到一個(gè)文化稍高的合適的村干部，無人帶頭開展計(jì)劃生育村民自治。加上基層干部和群眾的文化素質(zhì)和法律意識不高。沒有較高素質(zhì)的村干部直接影響計(jì)劃生育村民自治的開展。

三、計(jì)劃生育村民自治應(yīng)具備的條件?

開展計(jì)劃生育村民自治必須具備的條件是：一是有良好的計(jì)生工作基礎(chǔ)。在具體操作制定《計(jì)劃生育村民自治章程》和《村規(guī)民約》時(shí)要廣泛征求村民意見，將國家有關(guān)計(jì)劃生育的方針政策、法律法規(guī)原原本本交給群眾，直接由群眾討論自己該做什么，不該做什么。通過自定的這一制度可以有效規(guī)范村級干部的行政行為和村民的婚育行為。二是有以村黨支部為核心的強(qiáng)有力的村級領(lǐng)導(dǎo)班子。三是村計(jì)生協(xié)會組織健全。廣泛發(fā)動群眾關(guān)心、支持計(jì)劃生育工作，讓群眾在計(jì)劃生育村民自治過程實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)。四是村級經(jīng)濟(jì)有一定實(shí)力，能夠足額落實(shí)計(jì)劃生育各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策。五是有技術(shù)服務(wù)室，具有基本的計(jì)生技術(shù)服務(wù)設(shè)施和條件，開展經(jīng)常性的生殖保健服務(wù)；有人口學(xué)校，能夠經(jīng)常性開展宣傳活動。六是村干部和村民有較強(qiáng)的“參政”、“議政”意識，有實(shí)行計(jì)生村民自治的積極性。應(yīng)當(dāng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。

四、貧困地區(qū)農(nóng)村計(jì)劃生育村民自治的對策及措施

一是建全組織，明確職責(zé)。首先成立了計(jì)劃生育村民自治領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。計(jì)生辦、衛(wèi)生、民政等有關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)為成員，主要職責(zé)是指導(dǎo)村民自治工作。試點(diǎn)村領(lǐng)導(dǎo)小組組長由支部書記擔(dān)任；村主任、協(xié)會副會長為副組長；計(jì)生專干、協(xié)會理事為成員。主要職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)本村的村民自治工作。這樣形成了黨支部、村委會、協(xié)會三位一體的領(lǐng)導(dǎo)體制和以計(jì)生專干、宣傳員、協(xié)會小組長(中心戶長)三位一體的活動網(wǎng)絡(luò)。職責(zé)是做好育齡婦女宣傳服務(wù)工作。?其次，村兩委班子根據(jù)本村情況，落實(shí)創(chuàng)建村民自治示范村的具體實(shí)施辦法，并對班子成員進(jìn)行了分工，除兩委班子一把手具體負(fù)責(zé)外，還明確一名德高望重、群眾威信高的退休干部為計(jì)生協(xié)專職副會長。村委會本著公平、公正、公開的原則，在已婚育齡婦女中采取自愿報(bào)名、業(yè)務(wù)考核及面試、村委把關(guān)、群眾選舉的方法，選出了10名高中畢業(yè)的年輕育齡婦女為村計(jì)劃生育宣傳管理員和10名自覺遵守計(jì)劃生育政策，熱愛計(jì)生工作，愿意為群眾服務(wù)的村民自治小組長。并按方便群眾學(xué)習(xí)、生活、生產(chǎn)的原則，建立了以多個(gè)育齡婦女為中心的學(xué)習(xí)戶，每月10日中心戶組織學(xué)習(xí)。

二是宣傳發(fā)動，統(tǒng)一認(rèn)識。在市、縣、鄉(xiāng)的指導(dǎo)下宣傳發(fā)動群眾，提高對村民自治工作的認(rèn)識。相繼召開“兩委”班子會、黨員會、群眾代表會、協(xié)會理事和會員會，層層動員，廣泛發(fā)動，認(rèn)真組織廣大黨員、干部、群眾學(xué)習(xí)《村民組織法》、《計(jì)劃生育村民自治工作方案》等有關(guān)文件，同時(shí)，還通過舉辦村干部培訓(xùn)班、村民培訓(xùn)班；發(fā)放宣傳資料、文藝演出等多種形式的宣傳，營造了良好的計(jì)劃生育村民自治社會氛圍，消除誤解，達(dá)成共識，把思想統(tǒng)一在廣大群眾參與計(jì)劃生育工作是穩(wěn)定低生育水平的有效工作機(jī)制上來。

三是民主定章程，誠信簽協(xié)議?！队?jì)劃生育村民自治章程》是搞好村民自治工作的核心。在縣鄉(xiāng)兩級的指導(dǎo)下，根據(jù)村里的實(shí)際情況及群眾意愿，制定《計(jì)劃生育村民自治章程》、《村規(guī)民約》、《已婚育齡夫婦計(jì)劃生育合同》、《服務(wù)承諾》等，做到有章可循。同時(shí)，育齡夫婦也應(yīng)履行計(jì)劃生育義務(wù)；在實(shí)施中主要涵概了計(jì)劃生育管理方面的內(nèi)容，即學(xué)習(xí)教育內(nèi)容、生育管理內(nèi)容、民主監(jiān)督內(nèi)容、避孕節(jié)育內(nèi)容、流動人口內(nèi)容、民主監(jiān)督和政務(wù)公開內(nèi)容等；在獎(jiǎng)勵(lì)與限制方面，規(guī)定對自覺落實(shí)計(jì)劃生育政策的村民給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，對違犯計(jì)劃生育政策給予處罰。同時(shí)《章程》規(guī)定對有困難育齡夫婦提供生產(chǎn)上的幫助和生活上的照顧。在組織職責(zé)中，明確黨支部、村委會、計(jì)生協(xié)會的職責(zé)，明確村計(jì)生宣傳員和協(xié)會組長的職責(zé)，并簽訂責(zé)任目標(biāo)管理。在誠信的基礎(chǔ)上，按照《章程》規(guī)定的內(nèi)容與育齡婦夫簽訂計(jì)劃生育協(xié)議。把兩者之間的責(zé)任、義務(wù)、利益、緊密地結(jié)合起來，實(shí)行法制化管理。