第一篇：“一事一議”的困境與農(nóng)村稅費(fèi)改革的誤區(qū)

為了解決日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，從2000年開始，在安徽全省進(jìn)行了全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)工作。一年之后，農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國普遍推行。2001年3月，國務(wù)院在九屆全國人大四次會議上作的《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃綱要的報告》指出，推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，是保障農(nóng)民合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的的治本之策。明確要求，要在總結(jié)安徽省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)加快農(nóng)村稅費(fèi)改革的步伐。前不久，剛剛結(jié)束的九屆人大五次會議審議通過的《政府工作報告》，再次把增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為一項(xiàng)重要的任務(wù)提了出來，把解決“三農(nóng)”問題提高到了一個事關(guān)全局的高度，這是以前所沒有過的。

從安徽省的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和其他省份的實(shí)踐看，農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個基本做法是“并稅制”，就是把原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和其他各種亂收費(fèi)一律減掉，統(tǒng)一歸并為單一的農(nóng)業(yè)稅，由此從源頭上截?cái)嗷鶎诱突鶎咏M織向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派和亂罰款行為。從安徽省的試點(diǎn)結(jié)果來看，“并稅制”的確在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上產(chǎn)生了積極的效應(yīng)，在實(shí)行“并稅制”第一年，安徽省農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均減去25%。其他一些省份的農(nóng)村稅費(fèi)改革也收到了積極的效果，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不同程度上得到減輕。

但是，各地在推行農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程中遇到的一個普遍的問題是，由于取消了村提留，村級組織的收入大幅下降，村級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼。有些地方取消了“”兩工，使得村里一些事關(guān)全村的公益事業(yè)無從著手。從以安徽南、中、北10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本的有關(guān)調(diào)查看，在這些地區(qū)，稅費(fèi)改革后每村村級收入平均減少63%，一些地方出現(xiàn)了村委會干部沒有人干的苗頭。這些使得作為村級公共權(quán)力組織的村委會的提供村級公共物品的能力受到很大限制，許多村委會陷于無錢無力辦事的困境。在這種情況下，為保證村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和必須的公益事業(yè)的維持，許多地方采取了“一事一議”的做法。

所謂“一事一議”，就是村里興辦必須的公益事業(yè)，如果涉及到收費(fèi)和義務(wù)工等問題，必須事先征求村民的意見，每一項(xiàng)公益事業(yè)必須得到半數(shù)以上的村民的認(rèn)可，而且涉及收費(fèi)的數(shù)額不得超過村民認(rèn)可的限度。這種“一事一議”的辦法據(jù)說一舉解決了多年來未能解決的資金、義務(wù)工、累積工等問題。從政治意義上看，這種做法也使得村民真正參與到村級事務(wù)的決策中，使得自我管理、自我決策等成為活生生的現(xiàn)實(shí)，“人民當(dāng)家作主”也就得到了最大意義的體現(xiàn)。

這種村級事務(wù)管理方式不禁使我想起了古代希臘城邦制度下的雅典政治。從我能夠了解到的有關(guān)材料來看，當(dāng)時的雅典，為了充分表達(dá)民意，人們常常集聚在廣場，圍繞城邦事務(wù)進(jìn)行討論和表決，人民主權(quán)的精神得到充分體現(xiàn)，直接民主成為一種不容否認(rèn)和僭越的價值。但是這種直接民主是與當(dāng)時的城邦制度緊密相聯(lián)的，二者是相互依存、互為條件的。城邦的特性包括以下幾個方面：國土狹小，便于公民活動；人們比較集中，相互比較熟悉；人口數(shù)量相對較少；城邦政務(wù)比較簡單；公民必須具有足夠的閑暇討論政務(wù)。城邦制度的這些特點(diǎn)決定著直接民主的生存與否，缺一不可?？墒?，這些特點(diǎn)也決定了直接民主的極大的歷史局限性。當(dāng)?shù)赜蛳鄬U(kuò)大的時候；當(dāng)人口數(shù)量增長，人們之間相互不熟悉的時候；當(dāng)政務(wù)比較復(fù)雜的時候；當(dāng)人們沒有足夠的閑暇去討論政治的時候，直接民主也就不復(fù)存在了。

從邏輯關(guān)系來看，一事一議這種舉措很可能會遇到一些實(shí)際問題，對村級治理產(chǎn)生一些意想不到的負(fù)面影響。首先，由于目前農(nóng)村社會流動頻繁，農(nóng)民外出打工增多，村民大會難以召開，在村民代表會議不能夠真正發(fā)揮自身作用的前提下，一事一議很可能成為一句空話。即使村民代表會議能夠?qū)σ皇乱蛔h產(chǎn)生影響，在目前的情況下其代表的范圍和程度會有折扣。其次，可以想象，如果事關(guān)村級事務(wù)的任何事情都要采取一事一議，村級事務(wù)相對簡單還能夠應(yīng)付過去，如果事務(wù)多了，人們都把許多的精力花費(fèi)在這些問題上，那么，村民們能夠擁有多少時間保證自己的正常收入？他們的基本的生活必需資料誰來生產(chǎn)？這種由“一事一議”式的直接民主的成本就是人們必須犧牲從事基本生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動所需要的時間，政治肥大癥所帶來的必然是生產(chǎn)的萎縮和經(jīng)濟(jì)上的衰退。這種結(jié)果是根本違反市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律的，農(nóng)民也不可能舍棄自己正常的日子而去追求一些根本脫離現(xiàn)實(shí)的東西。再次。由于村民的利益與想法不盡相同，凡事如果都要召開村民大會，采取一事一議，這就很難保證一些村級事務(wù)能夠得到及時處理和解決。如果正值麥?zhǔn)罩H，突然的一場暴風(fēng)雨把村里的電力設(shè)施毀壞了，村委會要盡快修復(fù)電力設(shè)施，但是手中無錢，沒法辦事，按照一事一議規(guī)定，要召集全體村民商議這件重大事項(xiàng)，可是村民們正在各自忙與自家的麥?zhǔn)?，不愿耽擱時間。在這種情況下，一事一議的低效率就暴露出來了。最后，由于村級財(cái)力拮據(jù)，處于無錢辦事的困境，但是，有些村級公共事務(wù)還必須處理，需要財(cái)力支持，沒有錢就辦不成事情。在這種情況下，很可能會出現(xiàn)以事找錢的局面，一事一議也就演變成為村委會填補(bǔ)自己財(cái)力缺口的理由。

因此，我以為所謂“一事一議”只是一個權(quán)益之計(jì)，而不是一個治本之策。其中根本的原因在于農(nóng)村稅費(fèi)改革的認(rèn)識和基本作法出現(xiàn)了問題。不容否認(rèn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革的出發(fā)點(diǎn)是正確的，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他所有的不合理的收費(fèi)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要舉措。我認(rèn)為，問題出在如何對待村提留這個問題上。把村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他的不合理收費(fèi)混為一談，一并取消，這個舉措是存在很大問題的。

首先，取消村提留的實(shí)質(zhì)就是削弱了村級組織的政治地位和法律地位。稅費(fèi)改革把村提留取消之后，看似控制了村委會的收費(fèi)，實(shí)際上是剝奪了村級組織的自治地位。因?yàn)樵诖迩f范圍內(nèi)，村委會能否收取一定費(fèi)用應(yīng)該是由村民自己決定的，而不是由政府來替代村民來作出決定，稅費(fèi)改革取消村提留的做法實(shí)際上是剝奪了村民在這個問題上的發(fā)言權(quán)，這就削弱了村級組織的政治地位。

其次，我們知道，村委會作為村里的自治性群眾組織，是由全體村民直接選舉產(chǎn)生的，其存在的前提就是為了滿足自我管理、自我教育等的需要，其合法性基礎(chǔ)是全體村民的同意。從理論上說，村委會作為村莊的公共權(quán)力組織，為維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和村莊公共事務(wù)的需要，按照一定的原則和規(guī)則從村莊內(nèi)部收取一定限度的費(fèi)用是合理的、正當(dāng)?shù)?。村民為此而?fù)擔(dān)一定的費(fèi)用也是必要的。取消村提留，實(shí)際上也就取消了村級組織存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。

再次，從目前的土地制度上看，村民使用的土地歸村集體所有，農(nóng)民擁有的只是土地的使用權(quán)。在不改變目前的土地制度的前提下，村級組織向使用村莊土地的村民收取一定的租金也是合理的，農(nóng)民向土地所有者交納一定的費(fèi)用也是應(yīng)當(dāng)?shù)?，從這個意義上說，村提留也具有起存在的合理性和合法性，取消村提留是沒有道理的，其后果就是否定了村級組織作為集體土地所有者的法律地位。

最后，從更深層次來考慮，取消村提留這個做法存在著一個錯誤前提，這實(shí)際上就是把農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重歸咎于村提留，把農(nóng)民負(fù)擔(dān)嫁禍與村級組織，其實(shí)這是一個很大的認(rèn)識誤區(qū)。如前所述，村級組織從村莊內(nèi)部收取一定的費(fèi)用有其合理性和合法性依據(jù)，而且村提留在整個農(nóng)民負(fù)擔(dān)中所占的比例是合理的。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重主要產(chǎn)生于基層政府的過度提取，而不是因?yàn)榇逄崃?。從大量的論及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文獻(xiàn)來看，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)原因的一個基本結(jié)論是將其歸結(jié)為國家對農(nóng)民的過度提取。解決這個問題的關(guān)鍵，就是要把村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌和其他不合理收費(fèi)區(qū)別開來。把村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他不合理收費(fèi)混為一談，一概取消，無異于把孩子與洗澡水一起潑掉了。

因此，稅費(fèi)改革真正要改掉的不是村提留，而是鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)稅以及其他不合理收費(fèi)等根本問題。從農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)際情況看，村提留在其中占多大比例，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅和其他的不合理收費(fèi)在其中占多大比例，應(yīng)該是一目了然的。僅僅村提留絕對不會形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的嚴(yán)峻形勢。因?yàn)閺漠?dāng)前村民自治的內(nèi)在運(yùn)做機(jī)制上看，在是否應(yīng)該收取村提留以及應(yīng)該收取多少這個問題上，村民是擁有絕對的發(fā)言權(quán)的。如果村級組織違背村民意愿而去亂收費(fèi)，就會失去村民的認(rèn)可和信任，從而失去自身存在的合法性基礎(chǔ)，因?yàn)榇迕袷遣粫米约旱睦嬗诓活櫠暡还艿?。從理論上說，目前只有村提留具備存在的合理、合法依據(jù)，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅等都是強(qiáng)加給農(nóng)民的，既不合理，也不合法。因?yàn)橥恋厥谴寮w所有，而不是國家所有。為什么城市居民除去個人所得稅外，不負(fù)擔(dān)其他任何稅負(fù)，而且還要免費(fèi)享受政府提供的公共物品。從這個角度出發(fā)，我以為，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消的不應(yīng)該是村提留這一小部分，而應(yīng)該是國家從農(nóng)民那里收取的那一大部分，只有把這個問題搞清楚了，才能夠找到解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的治本之策。

第二篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革的囚徒困境與化解策略

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨“囚徒困境”

假設(shè)一，鄉(xiāng)村不能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，顯然不允許。因?yàn)樵谀壳暗捏w制下，鄉(xiāng)村兩級組織是穩(wěn)定農(nóng)村，執(zhí)行黨和國家政策的主要組織，離開了這兩級組織，許多事情將辦不好，許多事情也辦不了。所以鄉(xiāng)村必須維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

假設(shè)二，維持鄉(xiāng)村財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，其財(cái)政收支缺口必須有資金彌補(bǔ)。其途徑有二條，一是各級政府幫助解決；二是鄉(xiāng)村從農(nóng)民那里解決。從第一條途徑看，各級政府的財(cái)力有限，無力承擔(dān)鄉(xiāng)村龐大的支出需要，所以各級政府沒有能力解決這一缺口。從第二條途徑看，如果財(cái)政收支缺口從農(nóng)民那里解決，則轟轟烈烈的農(nóng)村稅費(fèi)改革就會因噎而廢，無功而返。難以走出“黃宗羲”定律。這兩個途徑都無法解決鄉(xiāng)村財(cái)政問題。財(cái)政問題不能解決，鄉(xiāng)村就無法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

假設(shè)三，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大大減輕，這立即會產(chǎn)生此消彼長的效應(yīng)，鄉(xiāng)村財(cái)政收入會減少，鄉(xiāng)村出現(xiàn)較嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的代價不菲。

假設(shè)四，停止推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，這又拋開了討論的前提。因?yàn)楝F(xiàn)在討論這個兩難的選擇，其前提就是必須推進(jìn)稅費(fèi)改革。

上面四種假設(shè)可以得出兩種選擇思路，一是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，讓鄉(xiāng)村不能正常維持運(yùn)轉(zhuǎn)；二是停止推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，維持鄉(xiāng)村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這就使農(nóng)村稅費(fèi)改革陷入了“囚徒困境”。

二、“囚徒困境”反映了稅費(fèi)改革的局限性

農(nóng)村稅費(fèi)改革的“囚徒困境”，集中暴露出了中國農(nóng)村的深層次矛盾，從一個側(cè)面說明了單一農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限性。

農(nóng)村稅費(fèi)改革性質(zhì)的改良性。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革預(yù)期設(shè)計(jì)，沒有打算要從根本上對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)政治制度進(jìn)行一個根本性的改革，而是想在保留現(xiàn)有行政管理體制、財(cái)政體制、土地制度的前提下，來減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，緩解干群矛盾。具有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的性質(zhì)。二是回避了核心制度的變遷。筆者曾經(jīng)分析過，鑒于目前農(nóng)村制度供給有跌入供給陷阱的可能，必須從整體上推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治體制改革。否則農(nóng)村稅費(fèi)改革的效率會打折扣。從現(xiàn)在的試點(diǎn)情況來看，如果不能及時推進(jìn)其他核心制度的改革，農(nóng)村稅費(fèi)改革難以突破“囚徒困境”。這就使農(nóng)村稅費(fèi)改革有跌入制度供給陷阱危險，新安排的制度邊際效率將會趨于零，甚至為負(fù)。因?yàn)槿绻渌闹贫茸冞w不能繼續(xù)跟上，農(nóng)村負(fù)擔(dān)反彈只是一個時間問題。這就說明了農(nóng)村稅費(fèi)改革的改良性，三是稅費(fèi)改革只是稅收體制內(nèi)部的一種改革，并沒有改變目前事實(shí)上存在的城鄉(xiāng)二元稅收體制和分配體制，這種體制的實(shí)質(zhì)是國家有意無意地對農(nóng)民實(shí)行了身份性稅制，其結(jié)果是收入低下的農(nóng)民承擔(dān)了比高收入的城里人高得多的稅賦，而目前的稅費(fèi)改革并沒有打破這種不合理的稅收和分配格局。

農(nóng)村稅費(fèi)改革目標(biāo)的投機(jī)性。農(nóng)村稅費(fèi)改革是中央做出的一個重大決策，是想將此作為類似家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的革命性創(chuàng)新。大家可以從汗牛充棟的贊譽(yù)中體會得到。從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)情況來看，至少現(xiàn)在還看不到稅費(fèi)的革命性能與家庭承包責(zé)任制相媲美的跡象。其后成效我們拭目以待。一是雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革措施醞釀了很久，也具有很強(qiáng)的針對性，但是當(dāng)初設(shè)計(jì)的主要目的，是想通過農(nóng)村稅費(fèi)改革這一項(xiàng)制度變遷來代替所有制度變遷，如農(nóng)村行政管理體制、農(nóng)村財(cái)政制度、農(nóng)村民主制度等等。二是想改革成功，但是又不想花費(fèi)太大的成本，如在農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付上，不大愿意為改革支付更多的改革成本，當(dāng)然本身也不具備大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力。三是想改革，但是又不想對現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)政治體制作傷筋動骨的創(chuàng)新。

農(nóng)村稅費(fèi)改革策略的漸進(jìn)性。農(nóng)村稅費(fèi)改革在策略上是先從稅費(fèi)改革上著手，而其他的改革則慢慢來，即先將稅費(fèi)改革一步推到位，然后再分步分階段分流干部（這也與干部分流難密切相關(guān)），再來考慮推進(jìn)農(nóng)村財(cái)政體制改革，推進(jìn)鄉(xiāng)村民主化，如果稅費(fèi)改革效果比較好，后二項(xiàng)改革就沒有必要改革了。這是一種傳統(tǒng)的漸進(jìn)改革方式。漸進(jìn)改革本身并沒有錯，而且中國上世紀(jì)八十年代初的改革就是漸進(jìn)式改革，成效明顯。但是農(nóng)村稅費(fèi)改革與當(dāng)初家庭承包責(zé)任制的改革明顯不同，家庭承包責(zé)任制一開始是對農(nóng)村的核心制度--土地制度進(jìn)行創(chuàng)新，同時調(diào)整各種分配關(guān)系，當(dāng)時對核心制度的改革比較到位，只是分配制度則是通過漸進(jìn)方式來調(diào)整的。這不影響整個改革進(jìn)程和改革效率。但是現(xiàn)在的農(nóng)村的稅費(fèi)改革是在保留現(xiàn)有的行政制度和財(cái)政制度前提下的子制度改革，這種改革無法替代母制度的改革。漸進(jìn)性不僅不能成為改革的優(yōu)點(diǎn)，反而成了改革的致命弱點(diǎn)。因?yàn)檫@使改革產(chǎn)生的問題無法通過其他制度來配套解決，加劇了鄉(xiāng)村的矛盾。

農(nóng)村稅費(fèi)改革成本分?jǐn)偟牟缓侠硇?。一般而言，改革成本的分?jǐn)偡绞接卸喾N，如改革成本制度化、改革成本向外轉(zhuǎn)移、改革成本政府墊支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。農(nóng)村稅費(fèi)改革，國家開始還沒有考慮到成本的分?jǐn)倖栴}，直到安徽省試點(diǎn)改革后，鄉(xiāng)村二級出現(xiàn)了嚴(yán)重財(cái)政支付危機(jī)后，才考慮用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付幫助鄉(xiāng)村渡難關(guān)。除了中央政府和省級政府支付部分改革成本外，其他的成本都由鄉(xiāng)村這二級組織承擔(dān)。而此時的鄉(xiāng)村組織，在不能向農(nóng)民攤派的情況下，已經(jīng)是“山窮水盡”，根本沒有能力來承擔(dān)改革成本。由于沒有進(jìn)行其他配套改革，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成本不像其他的改革的成本一樣，可以由農(nóng)民以外的其他主體來承擔(dān)，或者向后累推移，或者通過改革發(fā)展來逐步分?jǐn)?。這些改革成本都是即期的，必須支付，否則鄉(xiāng)村的工作就會停擺。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的系統(tǒng)性不足。整個農(nóng)村制度是一個整體，改革前雖然各項(xiàng)制度相互之間配合并不是太好，但是由于各種制度之間是兼容的，還能勉強(qiáng)維持“一個蘿卜對一個坑”的狀態(tài)。但是稅費(fèi)改革后，減少了許多蘿卜，又不能從外面大量補(bǔ)充蘿卜，還要堅(jiān)持“一個蘿卜對一個坑”，顯然是一廂情愿。這就說明了農(nóng)村稅費(fèi)改革系統(tǒng)性不夠。從理論上講，農(nóng)村稅費(fèi)改革是相互配套的，“農(nóng)民減負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減人，民主支持”，一減對一減，正好還可以維持“一個蘿卜對一個坑”。但是百密一疏，始料不及的是負(fù)擔(dān)好減，人難減，而且還不僅僅是一個減人的問題，還要減債、還要提前支付減人成本，等等。

對農(nóng)村稅費(fèi)改革的困難估計(jì)不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革當(dāng)時只是認(rèn)為，只要將農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少，改革就成功了，農(nóng)民就會歡天喜地。但是事情并沒有如此簡單。從改革試點(diǎn)的情況來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的確減少，但是反彈的勢頭還很大，因?yàn)樨?fù)擔(dān)減少是以減少其他必要的支出的為前提的。減負(fù)造成的鄉(xiāng)村財(cái)政收支缺口就成了鄉(xiāng)村的“硬傷”，而這些“硬傷”在改革前是沒有預(yù)案的。一是沒有預(yù)料到，改革后鄉(xiāng)村二級的財(cái)政缺口會如此大；二是沒有估計(jì)到到期的鄉(xiāng)村債數(shù)量是如此多，而且鄉(xiāng)村根本沒有償還；三是沒有想到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的分流如此難，而且分流干部還必須花費(fèi)成本，連財(cái)政缺口都無法彌補(bǔ)，更談不上用成本來分流干部，但是如果干部不能分流，缺口就會更大。這就使改革陷入一個惡性循環(huán)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革政策本身的局限性。農(nóng)村稅費(fèi)改革政策本身也存在不少問題：一是雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革較大幅度地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)依然很重，這個制度設(shè)計(jì)仍然是對世界上收入最低的群體征稅的制度，這與世界上對農(nóng)業(yè)進(jìn)行低稅甚至負(fù)的稅收發(fā)展趨勢是背道而馳的。二是與支持保護(hù)政策背道而馳，加入wto，要使我國的農(nóng)業(yè)立于不敗之地，必須加大對農(nóng)業(yè)的保護(hù)，不取消和大大降低農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又怎能談得上保護(hù)呢。三是農(nóng)村稅費(fèi)改革加重了多種田農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是地稅人費(fèi)，按土地面積征收農(nóng)業(yè)稅，按人頭征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留及其他費(fèi)用。改革后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是按農(nóng)村第二輪承包土地面積征收，而原先按人頭征收的費(fèi)用，合理的并入了農(nóng)業(yè)稅，不合理的都一律取消，所有的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)都落到了土地上。同時，農(nóng)業(yè)稅率從5%提高到8.4%（含附加）。承包土地的農(nóng)民既要承擔(dān)以前由土地承擔(dān)的稅，又要承擔(dān)保留下來的以前按人頭承擔(dān)的費(fèi)。因此，有地、多地、從事糧食種植的農(nóng)戶負(fù)擔(dān)增加。這與改革的初衷是相悖的。四是統(tǒng)籌提留產(chǎn)生的原因一種租的形式，即鄉(xiāng)村讓出土地所有權(quán)而得的回報，現(xiàn)在將這種因?yàn)樗袡?quán)的經(jīng)濟(jì)收入變成了稅收，就混淆了土地所有者與國家之間的身份與位置。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)更加不明確了。這些都說明了農(nóng)村稅費(fèi)改革政策在制度的設(shè)計(jì)和安排上存在不少問題。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革“囚徒困境”的治理策略

中國農(nóng)村問題盤根錯節(jié)，稅費(fèi)制度正處在一個關(guān)節(jié)點(diǎn)，牽一發(fā)而動全身。農(nóng)村稅費(fèi)改革的上述局限性也說明：要理順農(nóng)村稅費(fèi)關(guān)系、理順政府跟農(nóng)民之間的關(guān)系，單單依靠農(nóng)村稅費(fèi)改革還不夠，還必須進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治體制改革，才有可能真正把稅費(fèi)問題解決好。其主要思路就是從整體上推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治體制改革，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村稅費(fèi)改革單兵突進(jìn)的局面。

1.撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。首先要將鄉(xiāng)級政府改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不應(yīng)沿襲以前的思路建立一級完全的政府，應(yīng)按“強(qiáng)縣弱鄉(xiāng)”、“實(shí)縣虛鄉(xiāng)”的原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位于縣級政府的派出機(jī)構(gòu)（類似于過去的鄉(xiāng)公所），主要的職能就是協(xié)調(diào)民事糾紛，宣傳落實(shí)國家的政策，承辦上級政府的委托事宜，其編制、人員、經(jīng)費(fèi)由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級財(cái)政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支持）由縣財(cái)政統(tǒng)一納入預(yù)算。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其站所承擔(dān)的社會職能交給社會中介組織，或者把相關(guān)站所直接改為社會中介組織或者行業(yè)協(xié)會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)年輕的、素質(zhì)比較高的充實(shí)到工商、稅務(wù)、公安的部門，以強(qiáng)化行政執(zhí)法。建立以縣為主的農(nóng)民協(xié)會、行業(yè)協(xié)會和專業(yè)協(xié)會，滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)市場化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民與基層政府、企業(yè)集團(tuán)和壟斷行業(yè)的對話能力。

如果認(rèn)為上述機(jī)構(gòu)改革方案過于激進(jìn)，也可以在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府的基礎(chǔ)上。提出改革“極限”目標(biāo)，即按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多少收入，養(yǎng)多少人，辦多少事的方法。大力削減人員。筆者認(rèn)為，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括站所最多只需要20個人（不包括工商、稅務(wù)和公安）。20個工作人員的主要職責(zé)就是宣傳黨的政府、為農(nóng)民搞好服務(wù)、協(xié)助其他執(zhí)法部門搞好執(zhí)法。

2.剝離鄉(xiāng)村所承擔(dān)的農(nóng)村公共品和公益的責(zé)任。不管是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府還是撤銷這一級政府，都需要對農(nóng)村公共品的供給制度進(jìn)行重新安排。否則矛盾是更多，問題會更大。要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，對于民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、計(jì)劃生育、農(nóng)村義務(wù)教育、跨區(qū)域的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共品、公益品應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府為主來承擔(dān)。

其中，民兵訓(xùn)練和計(jì)劃生育是一種全國性的公共品，應(yīng)該由國家財(cái)政來負(fù)擔(dān)，由國家從中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來解決。

農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)由省級以上政府來承擔(dān)。因?yàn)楝F(xiàn)在大多數(shù)的縣級政府還是農(nóng)業(yè)政府，收入主要來自于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，由縣政府負(fù)責(zé)也是農(nóng)村自己負(fù)責(zé)。這與改革前負(fù)擔(dān)主體大致差不多，都是農(nóng)民。因此，筆者建議農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)由省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，并以省級政府為主。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除了跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施由省級財(cái)政或者中央財(cái)政負(fù)責(zé)統(tǒng)籌建設(shè)外，其他的應(yīng)該以地級政府為主來統(tǒng)籌和建設(shè)。其中，鄉(xiāng)村道路以縣級政府為主，地級政府協(xié)助解決。對于國家商品糧食地區(qū)，中型以上的水利設(shè)施和鄉(xiāng)級道路都必須以省級為主解決。只有從根本上減輕了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，才能使農(nóng)村稅費(fèi)改革真正改到位

3.重構(gòu)農(nóng)村財(cái)稅體制。在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前提下，必須重構(gòu)農(nóng)村財(cái)稅體制。這也是解決當(dāng)前改革中矛盾的關(guān)鍵（如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這個問題就不存在了）。因?yàn)榍岸?xiàng)改革都無法解決迫在眉捷的鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)和債務(wù)危機(jī)。這個問題必須扭轉(zhuǎn)非農(nóng)化偏好的財(cái)政制度，重構(gòu)鄉(xiāng)村財(cái)稅制度。

農(nóng)業(yè)稅收制度改革分二步，第一步，近五年的農(nóng)業(yè)稅收全部留在鄉(xiāng)村，用來化解當(dāng)前的財(cái)政危機(jī)，即用來填補(bǔ)鄉(xiāng)村財(cái)政缺口和清償鄉(xiāng)村債務(wù)。第二步，五年后，可以考慮取消農(nóng)業(yè)稅。當(dāng)然為了使農(nóng)民有一個稅收意識和社會義務(wù)觀念，可以將其農(nóng)業(yè)稅收上來，然后，再以支持保護(hù)的形式返還。但是這需要較大的成本。筆者主張前一種方法。

工商稅收也要從非農(nóng)化偏好中轉(zhuǎn)向支持農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。稅費(fèi)改革后五年，新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，包括增值稅和消費(fèi)稅，全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這有二個好處：一方面可以增加鄉(xiāng)村的可用財(cái)力，另一方面，也能夠刺激鄉(xiāng)村發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)。五年后，工商稅收轉(zhuǎn)入正常的預(yù)算軌道。

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個人所得稅的征收力度，新增個人所得稅也要在改革后五年，將大部分留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用來緩解鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)和債務(wù)危機(jī)。這幾年農(nóng)村貧富差距拉得比較大，個人收入所得稅應(yīng)該有較大的挖潛空間。這既是鄉(xiāng)村生財(cái)之道，也是解決農(nóng)村公平問題的有效途徑。

4.逐步推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)。鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)主要抓住農(nóng)村稅費(fèi)改革和其他各項(xiàng)改革的機(jī)會，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織自治。首先要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否改造，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有必要推動自治。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動自治不會動搖國家的經(jīng)濟(jì)政治體制；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以為其他的地方政府推進(jìn)民主化提供經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治最重要的一條就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要通過全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾直接選舉產(chǎn)生，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人由對上級負(fù)責(zé)變成真正對群眾負(fù)責(zé)。這樣就可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人由對上級負(fù)責(zé)變成對群眾負(fù)責(zé)，這就可以避免許多為討好上級的損農(nóng)、坑農(nóng)事情。另外，要繼續(xù)鞏固村級民主政治建設(shè)，進(jìn)一步完善村級自治。其次推動村級組織完全實(shí)行自治。村里要辦的事，由村民民主決策，報縣級有關(guān)部門備案或者爭取縣里的財(cái)政支持。這種釜底抽薪的改革方式最大的好處就是能以一個改革方案代替若干個改革方案，而且改革一步到位，可以一勞永逸的消除鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)隱患。

第三篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革

1.對農(nóng)村稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的幾個新問題的思考馬昊

2.農(nóng)村稅費(fèi)改革中存在的問題與治理對策-好期刊|省級期刊|國家級期刊...3.論農(nóng)村稅費(fèi)改革中的稅收原則運(yùn)用(1)(4)_愛論文

4.論農(nóng)村稅費(fèi)改革中的稅收原則運(yùn)用財(cái)政研究論文-中國教育文摘

5.農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果――以安徽省為例_Nong Cun...摘要：【本文將對改革以來農(nóng)村財(cái)政與稅收制度的變化過程及特點(diǎn)進(jìn)行描述，對改革進(jìn)程和問

題進(jìn)行簡要評價，展望未來農(nóng)村財(cái)政與稅收制度可能發(fā)生的一些變化?！?/p>

關(guān)鍵詞：【農(nóng)村稅費(fèi)改革，財(cái)政制度，稅收制度，農(nóng)業(yè)稅，財(cái)政收入?！?/p>

一、農(nóng)村財(cái)政制度改革進(jìn)程

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度建立

1978年中共十一屆三中全會后，中國農(nóng)村進(jìn)行了重大的經(jīng)濟(jì)體制改革，隨著以家庭承包制為

核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，實(shí)行多年的人民公社體制已越來越不適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)

濟(jì)發(fā)展的要求。1982年，全國人大《關(guān)于中華人民共和國憲法修正草案的報告》提出“改

變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織

形式”。1983年，中共中央做出決定，取消人民公社體制，建立鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)構(gòu)，并相應(yīng)建立

鄉(xiāng)財(cái)政。同年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》提出：“隨著鄉(xiāng)政府的建立，應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級財(cái)政和相應(yīng)的預(yù)決算制度，明確收入來源和開支范圍”。從1983年開始，我國農(nóng)村正式開始建立鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)財(cái)政的工作。到1986年底，全國7.2萬

個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了鄉(xiāng)財(cái)政；1992年底，全國96.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了鄉(xiāng)財(cái)政；1996

年底，這一比重達(dá)到97.5%。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制演變

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制指的是縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政管理權(quán)限、特別是財(cái)政收支上的劃

分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度建立以后，不同時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制具有不同的形式。

1.1983~1993年：包干制財(cái)政體制為主

1994年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制基本上隨著中央與地方財(cái)政管理體制的變化而變化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)

財(cái)政建立之初，主要采取的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”和“定收定支”體制。

2.1994~2000年：分稅制與包干制并存

1994年，我國對財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革，開始實(shí)行分稅制的財(cái)政體制。在重新劃分稅種、稅源和各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，將主要稅收收入來源的增值稅的75%部分和消費(fèi)稅的全部劃

為中央收入，[1]并實(shí)行稅收返還制度。實(shí)行這一體制的主要目的是要提高中央財(cái)政占全國財(cái)

政收入的比重，以此提高中央政府對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的宏觀調(diào)控能力。

3.2000年以后：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的弱化

2000年開始實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然一些地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制進(jìn)行了調(diào)整，但基本上還維

持原有的體制。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能卻不斷弱化，特別表現(xiàn)以下兩個方面：

①為配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，許多地方進(jìn)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的試點(diǎn)。

②農(nóng)村義務(wù)教育管理體制由“以鄉(xiāng)為主”改為“以縣為主”。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在全國和地方財(cái)政中地位的變化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度建立后，財(cái)政規(guī)模不斷擴(kuò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入由1986年的194.31億元增

加到1992年的471.95億元，增長了1.43倍，年均增長15.9%，遠(yuǎn)高于同期全國財(cái)政收入8.6%

和地方財(cái)政收入10.6%的年均增長速度，表明那個時期以分權(quán)為特征的財(cái)政體制改革也延伸

到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。1994年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的相對地位不斷下降。2002年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入達(dá)

到1459.4億元，比1992年增長了2.09倍，年均增長12%，大大低于同期全國財(cái)政收入18.4%的年均增長速度,也低于地方財(cái)政收入13.5%的年均增長速度。這種變化表明，1994年以提高財(cái)政集中程度為特征的分稅制財(cái)政體制改革同樣波及到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

二、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革進(jìn)程

（一）農(nóng)業(yè)稅：從調(diào)整到消亡

1.農(nóng)業(yè)稅的設(shè)立與延續(xù)

1958年6月全國人大常委會通過了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，這個條例成為了我國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅制度。盡管農(nóng)業(yè)稅存在著種種弊端，但《農(nóng)業(yè)稅條例》里的基本內(nèi)容一直沿用到農(nóng)村稅費(fèi)改革前沒有大的變化和調(diào)整。

2.農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的設(shè)立

1983年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于對農(nóng)林特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的若干規(guī)定》，對農(nóng)林特產(chǎn)單獨(dú)征收農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅，其目的是為了平衡農(nóng)村各種作物的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面發(fā)展。1994年，我國對稅收體制進(jìn)行了重大改革，農(nóng)林特產(chǎn)稅也進(jìn)行了相應(yīng)改革和調(diào)整，原農(nóng)林特產(chǎn)稅與原產(chǎn)品稅和原工商統(tǒng)一稅中的農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅目合并，改為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收對象包括：煙葉收入、園藝收入、水產(chǎn)收入、林木收入、牲畜收入和食用菌收入以及省級人民政府確定的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率包括全國統(tǒng)一稅率和地方自定稅率。

3.農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的調(diào)整

2000年，我國開始進(jìn)行以省為單位的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅進(jìn)行調(diào)整。

農(nóng)業(yè)稅調(diào)整的基本做法是：按照農(nóng)作物的常年產(chǎn)量和規(guī)定的稅率依法征收。計(jì)稅土地面積原則上以農(nóng)民第二輪土地承包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地為依據(jù)，計(jì)稅常年產(chǎn)量一般以稅費(fèi)改革前5年平均產(chǎn)量為依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過7%。

4.農(nóng)業(yè)稅的最終消亡

2004年，國務(wù)院總理溫家寶在第十屆全國人民代表大會第二次會議所作的《政府工作報告》中正式提出，從2004年起，農(nóng)業(yè)稅稅率平均每年降低1個百分點(diǎn)以上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。同時，國家決定從2004年起取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2005年，除河北、山東和云南3省外，全國28個省份完全停止征收農(nóng)業(yè)稅。2005年12月十屆全國人大常委會第十九次會議決定，自2006年1月1日起廢止已實(shí)行了近半個世紀(jì)的《農(nóng)業(yè)稅條例》，農(nóng)業(yè)稅最終被取消。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革

2000年，我國開始在全國范圍進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容概括為：“三個取消，兩個調(diào)整，一項(xiàng)改革”。

三個取消是：取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，逐步取消勞動積累工和義務(wù)工。

兩個調(diào)整是：調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。

一項(xiàng)改革是：改革村提留征收使用辦法，即：原村提留采用新的農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取，農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過農(nóng)業(yè)稅正稅的20%；農(nóng)業(yè)稅附加全部返還給村級組織，用于村干部報酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)等，農(nóng)業(yè)稅附加實(shí)行鄉(xiāng)管村用；村內(nèi)興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，實(shí)行“一事一議”制度，籌資實(shí)行上限控制。

三、對農(nóng)村財(cái)稅制度改革以及若干問題的簡要評價

在不斷的調(diào)整和改革中，我國已初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)、體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會理念的農(nóng)村財(cái)政稅收制度。由財(cái)政稅收制度所反映的國家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系由“多取少予”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘤枭偃　?，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給由城鄉(xiāng)分割初步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。但是，農(nóng)村財(cái)政稅收制度仍然存在著很多不完善的地方，許多問題還需要進(jìn)行更深入的理論探討和研究。

（一）國家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系：由“多取少予”轉(zhuǎn)為“多予少取”

改革以前，國家通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、價格剪刀差等政策從農(nóng)業(yè)攫取剩余，來支持勞動力低成本下的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，這一時期，國家與農(nóng)民的分配關(guān)系表現(xiàn)為“多取少予”。改革初期，國家?guī)状未蠓忍岣咿r(nóng)產(chǎn)品收購價格，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度也逐步取消。

改革以后，農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)包括：①農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等。[2]②鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，鄉(xiāng)統(tǒng)籌即前面所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌收入；村提留是村級組織向承包集體土地經(jīng)營的農(nóng)戶收取的費(fèi)用，主要是公積金、公益金和管理費(fèi)。③“兩工”，即義務(wù)工和積累工，是農(nóng)民以勞務(wù)的形式向鄉(xiāng)村政府和組織提供的社會負(fù)擔(dān)。④各種形式的集資、收費(fèi)、攤派。

（二）公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給：從城鄉(xiāng)分割初步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

建國以來，我國長期實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割并向城市傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，改革開放后的相當(dāng)長時期里這種狀況并未得到根本改觀。盡管總體上說，財(cái)政對“三農(nóng)”的投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)村獲得了大量的轉(zhuǎn)移支付，但財(cái)政資源配置仍然沒有充分考慮到農(nóng)村人口的規(guī)模以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后狀況，因而未充分考慮農(nóng)村人口在享受公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的社會公平。在改革后很長一段時期里，財(cái)政體制、行政管理體制、考核機(jī)制等的不完善以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后等，使改革前固有的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和差距得以延續(xù)甚至強(qiáng)化。

另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給狀況改善的根本原因在于黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重要變化，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀來制定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。同時，這種改善也得益于轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整和完善。我國于1994年分稅制改革時開始建立轉(zhuǎn)移支付制度，改革初期，轉(zhuǎn)移支付制度非常不完善，以照顧改革前各地既得利益的稅收返還（增值稅和消費(fèi)稅）比重過大，難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公共財(cái)政制度的不斷健全，轉(zhuǎn)移支付制度不斷調(diào)整和完善，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付比重不斷提高。

（三）縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口的彌補(bǔ)：缺乏有效、穩(wěn)定的制度安排

我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)財(cái)政資源匱乏，而且人口眾多、基礎(chǔ)薄弱以及對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求巨大，因此，作為為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)主要承擔(dān)者的縣鄉(xiāng)政府存在著嚴(yán)重的財(cái)政缺口。財(cái)政缺口的定義是居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的財(cái)政支出與財(cái)政資源之間的差額。

財(cái)政缺口可以通過一定的途徑和辦法來彌補(bǔ)，主要有：①減少需要地方政府開支的責(zé)任范圍；②增加地方政府增加收入的權(quán)限；③增加上級政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量；④在增加收入權(quán)限不變的條件下，地方政府通過努力來增加財(cái)政收入。

改革以來，在彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口方面一直沒有建立起有效的、穩(wěn)定的制度安排，盡管近年來中央財(cái)政明顯加大了對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。

（四）財(cái)政體制：受制于政府層級間行政管理體制

改革前，我國基本上采取的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”集權(quán)型的財(cái)政體制。改革后至1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制前，財(cái)政分權(quán)的程度不斷擴(kuò)大，按地方財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重，分權(quán)程度已經(jīng)達(dá)到了很高的水平。改革以來，我國行政管理體制始終沒有進(jìn)行根本性改革?，F(xiàn)行政府層級間行政管理體制的一個重要特征是上級政府對下級政府具有強(qiáng)制性的行政權(quán)威，政府層級間的關(guān)系通過領(lǐng)導(dǎo)人任命制等制度表現(xiàn)為強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即便是具有自治性質(zhì)的村級組織也是如此。

在現(xiàn)行行政管理體制下，下級政府的實(shí)際可支配財(cái)力以及支出職責(zé)基本上由上級政府確定，這就非常容易導(dǎo)致下級政府收入與支出之間的背離，下級政府的支出職責(zé)常常超出其財(cái)力，政府層級越低，這種背離的程度越大，很難按公共財(cái)政的原則來配置政府間的支出職責(zé)。上級政府或行政部門往往利用其行政權(quán)威，通過各種方式和手段強(qiáng)制性地表示上級政府和領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好或政策目標(biāo)，而在要求下級政府完成各項(xiàng)任務(wù)的同時，上級政府往往并不給予

相應(yīng)的財(cái)政支持。在這種行政管理體制下，即使在以包干制為特征的高度分權(quán)時期，縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離仍然表現(xiàn)的十分明顯，而不完善的分稅制體制則進(jìn)一步加劇了這種分離。不完善的政府層級間行政管理體制是導(dǎo)致改革以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)長期居高不下、制度外財(cái)政膨脹、鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足與過度供給并存，等等問題的重要原因之一。

二.實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，是我國農(nóng)村繼土地制度改革、實(shí)行家庭承包經(jīng)營之后的又一重大改革，是黨中央、國務(wù)院從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系，加快解決“三農(nóng)”問題做出的重大決策。農(nóng)村論文稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，農(nóng)村干群關(guān)系明顯改善，得到了廣大農(nóng)民群眾的衷心擁護(hù)和支持。但由于農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，涉及到各方面利益的重大調(diào)整，難免會出現(xiàn)一些新問題，對此必須采取有力措施，加以解決。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革存在的主要問題

1.鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難。一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)問題突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)后，鄉(xiāng)村兩級義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練等支出由各級政府財(cái)政預(yù)算安排，給予保證；修建鄉(xiāng)村道路所需資金不再固定向農(nóng)民收取，鄉(xiāng)級道路建設(shè)資金由政府負(fù)責(zé)安排。這一改革涉及到農(nóng)村財(cái)政投入體制的重大調(diào)整，在實(shí)施過程中出現(xiàn)了各項(xiàng)事業(yè)支出與財(cái)政收入之間矛盾，收支存在較大缺口，使得一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難。二是村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。稅費(fèi)改革后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金有限，村干部報酬、辦公等經(jīng)費(fèi)明顯不足，一些集體收入薄弱的村，村干部報酬無法完全兌現(xiàn)，正常的辦公費(fèi)用開支也無法保證。

2.“一事一議”籌資投勞難以實(shí)施。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了村提留費(fèi)，村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金主要采取“一事一議”的辦法來解決。然而，“一事一議”在實(shí)際操作時很難落實(shí)，存在“有事難議”和“議后難執(zhí)行”等問題。如有的村外出勞力多，村民會議或村民代表會議難以召集；有的村會議開成了，但因意見不統(tǒng)一，方案難以通過；也有的村即便“議”成了，資金也難以收齊，影響農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展。同時“有事不議”的現(xiàn)象也時有發(fā)生，個別村興辦公益事業(yè)的方案未經(jīng)村民大會或村民代表大會討論通過，就直接向農(nóng)民籌資籌勞，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。

3.鄉(xiāng)村兩級債務(wù)化解難。由于歷年興辦農(nóng)村教育、鄉(xiāng)村道路和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事業(yè)使鄉(xiāng)村兩級背上沉重的債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和教育集資后，鄉(xiāng)村兩級失去償還債務(wù)的資金來源，償債能力明顯削弱，加上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金不足，鄉(xiāng)村債務(wù)化解困難，個別地方甚至逐年增加。

農(nóng)村稅費(fèi)改革配套措施落實(shí)緩慢。對于目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)龐大、人員多，農(nóng)村中小學(xué)結(jié)構(gòu)布局不合理，村組干部享受補(bǔ)貼人數(shù)偏多，村級開支不合理等問題改革的措施不力、力度不大、效果不明顯。

二、深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的對策措施

深化農(nóng)村稅費(fèi)改革事關(guān)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和安定穩(wěn)定的大局，對稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，必須采取有力措施，切實(shí)加以解決。

1.完善公共財(cái)政體制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。長期以來，農(nóng)村公共事業(yè)多由鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而城市的公共事業(yè)全部由政府財(cái)政投入，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別拉大。按照中央關(guān)于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)全面小康社會”的思路，今后應(yīng)按照國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村“多予少取”的原則，改革現(xiàn)有的農(nóng)村公共財(cái)政體制，把屬于農(nóng)村的公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)資金納入國家財(cái)政預(yù)算，通過轉(zhuǎn)移支付的辦法給予專項(xiàng)補(bǔ)助和支持。一是將農(nóng)村教育、道路修建、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育、文化設(shè)施等公共事業(yè)支出改由中央、省級政府承擔(dān)，縣級政府負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施，解決農(nóng)村公益事業(yè)滯后問題。二是國家要繼續(xù)加大對農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，確保鄉(xiāng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.加強(qiáng)立法，健全和完善“一事一議”制度。為了確保“一事一議”籌資投勞辦法的落實(shí)，必須通過立法制定《村內(nèi)“一事一議”籌資投勞管理?xiàng)l例》，將“一事一議”籌資投勞的議事程序、議事范圍、上限標(biāo)準(zhǔn)和民主管理以法律法規(guī)的形式作出具體規(guī)定。村集體興辦公共事業(yè)時應(yīng)制定切實(shí)可行的方案，經(jīng)村民會議或村民代表大會討論，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，同時報縣級主管部門備案，張榜公布后向村民籌集。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，要有村民代表直接參與管理監(jiān)督，財(cái)務(wù)開支和勞務(wù)使用情況及時向村民公布。

3.認(rèn)真清理，分類化解鄉(xiāng)村債務(wù)。要實(shí)行化解債務(wù)政府一把手親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，狠抓工作落實(shí)。在確保不發(fā)生新的債務(wù)的前提下，認(rèn)真清理核實(shí)鄉(xiāng)村集體債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，分類處理，逐步化解。在采取收欠還債、核銷減債、變現(xiàn)還債、降息化債、劃轉(zhuǎn)債務(wù)等辦法的同時，大力發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加收入，提高償債能力。

4.落實(shí)稅費(fèi)改革配套措施，加快稅費(fèi)改革步伐。一要加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)改革，精簡機(jī)構(gòu)，壓縮、分流人員，按照精減、統(tǒng)一、高效的原則，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員編制；二要推行村干部交叉任職，減少村干部人數(shù)，節(jié)省村級開支；三要推進(jìn)農(nóng)村教育改革，優(yōu)化教育資源配置，調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，精簡教師隊(duì)伍。

5.探索解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的有效途徑。在深化農(nóng)村稅費(fèi)改革工作中，要建立減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)長效機(jī)制，不折不扣地執(zhí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)法規(guī)和政策，落實(shí)各項(xiàng)護(hù)農(nóng)惠農(nóng)措施，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。同時積極調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展“一村一品”特色農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。

第四篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革

農(nóng)村稅費(fèi)改革

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容

2000年，我國開始在全國范圍進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容概括為：“三個取消，兩個調(diào)整，一項(xiàng)改革”

三個取消是：取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，逐步取消勞動積累工和義務(wù)工。

兩個調(diào)整是：調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。

一項(xiàng)改革是：改革村提留征收使用辦法，即：原村提留采用新的農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取，農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過農(nóng)業(yè)稅正稅的20%；農(nóng)業(yè)稅附加全部返還給村級組織，用于村干部報酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)等，農(nóng)業(yè)稅附加實(shí)行鄉(xiāng)管村用；村內(nèi)興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，實(shí)行“一事一議”制度，籌資實(shí)行上限控制

二、改革成效

農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國范圍推廣實(shí)施以來，各地政府機(jī)關(guān)基本能認(rèn)真按照國家有關(guān)規(guī)定對農(nóng)民的大部分稅費(fèi)進(jìn)行了減免，農(nóng)村的稅費(fèi)有了大幅度的減少，一些亂收費(fèi)現(xiàn)象得到了有效的遏制。

農(nóng)民和政府相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對“農(nóng)村稅費(fèi)改革”認(rèn)知度較高。大多數(shù)農(nóng)民知道中國目前有“農(nóng)村稅費(fèi)改革”這項(xiàng)措施，并對農(nóng)村稅費(fèi)改革的內(nèi)容有一定了解。而官員對此項(xiàng)改革的了解比農(nóng)民更多。

農(nóng)村稅費(fèi)的收取在“農(nóng)村稅費(fèi)改革”后比稅改前大幅度減少。農(nóng)稅改革中重新核定計(jì)稅面積，農(nóng)業(yè)稅稅費(fèi)總額較之稅改前有所下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)稅費(fèi)總額上交額度明顯減少?！稗r(nóng)村稅費(fèi)改革”政策的出臺規(guī)范了對農(nóng)民的征稅，為“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”做了制度性的保證。稅費(fèi)改革前，農(nóng)民需繳納各種各樣的稅與費(fèi)。主要有：農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)附加稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加、屠宰稅、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育附加費(fèi)、教育集資、書雜費(fèi)、義務(wù)工農(nóng)業(yè)稅等。稅費(fèi)改革后，國家取消其他費(fèi)與雜稅，農(nóng)民只需繳納一項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅。2004年3月5日，溫家寶同志在全國人大二次會議開幕的時候作政府工作報告中談到2004年的主要任務(wù)時說，要鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。不少有條件的省份已在本省內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議經(jīng)表決決定，農(nóng)業(yè)稅條例自2006年1月1日起廢止，中國農(nóng)民告別了有2600年歷史的“皇糧國稅”。

三、存在的問題

任何改革都不是一帆風(fēng)順的。農(nóng)村稅費(fèi)改革的巨大成果，得到了廣大農(nóng)民群眾的熱烈擁護(hù)和支持，這是不言而喻的。然而，我們在充分肯定成績的同時，也必須看到稅費(fèi)改革后存在的不容忽視的諸多問題。

鄉(xiāng)村負(fù)債數(shù)額大，債務(wù)化解難

由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財(cái)政困難，保穩(wěn)定與謀發(fā)展矛盾突出，同時不少地方和相關(guān)部門債務(wù)風(fēng)險意識淡薄，監(jiān)督不到位,管理混亂，多年來，興修農(nóng)田水利、村村通水泥路項(xiàng)目貸款、道路修建養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村教育、救濟(jì)等費(fèi)用形成了巨額鄉(xiāng)村債務(wù)。

基層收入甚微，機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難

大部分鄉(xiāng)村集體財(cái)力微薄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩下為數(shù)極少的工商稅，取消了原先納入財(cái)政預(yù)算和財(cái)政財(cái)務(wù)開支的稅費(fèi)項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力極少。縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能保人員工資發(fā)放，對村的轉(zhuǎn)移支付更少。尤其是邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)，行政成本高，工作條件差，工資補(bǔ)助沒保證，干部思想不

穩(wěn)定。

歷史欠賬較多，遺留問題難解決

稅費(fèi)改革后，由于歷史欠賬較多，興辦集體公益事業(yè)有事難議、難做，稅費(fèi)尾欠難解決，轉(zhuǎn)移支付資金分配使用及跟蹤監(jiān)督不夠。

學(xué)校經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，義務(wù)教育投入不足

農(nóng)村學(xué)校實(shí)行了“一費(fèi)制”，取消了教育集資，使得農(nóng)村教育基礎(chǔ)性工作所需資金投入嚴(yán)重不足。

農(nóng)村欠稅無法償還，墊稅包袱無力解決

稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村兩級墊付的農(nóng)業(yè)稅數(shù)額巨大，無力解決。

債權(quán)無法清回，資產(chǎn)難以盤活

應(yīng)收未收款項(xiàng)由于逾期時間長，不良債權(quán)比較大，沒有得力辦法消赤減債，導(dǎo)致資產(chǎn)難以盤活，想辦的事沒法辦

四、取消農(nóng)業(yè)稅后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

減少財(cái)政收入，制約基層政府功能發(fā)揮

首先，收入缺口較大。農(nóng)業(yè)稅是地方收地方用，尤其是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來源，是基層政府的主要財(cái)力保障。據(jù)河南省調(diào)查了解，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的常規(guī)收入一般是三部分：一是財(cái)政部門收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)部分，主要以農(nóng)業(yè)稅為主體；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅，個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）的留存部分。一般占國稅收入的1/4.對于農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)和中西部貧困地區(qū)來說，農(nóng)業(yè)稅一般占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的30%以上，有的甚至可以達(dá)到70%—80%，地稅和國稅的收入所占比重是很低的，所以取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，給基層政府帶來財(cái)政困難。例如，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，河南省南陽市全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增加額6.59億元，與收入增加額2.48億元相抵后，造成財(cái)政支出缺口4.1億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺口177.7萬元。唐河縣缺口7127萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)356.4萬元；新野縣缺口4237萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)302.6萬元。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政勢必留下較大的資金缺口。其次，在收入缺口增大的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練支出基本上轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算中開支，增加了財(cái)政困難。農(nóng)業(yè)稅取消后，相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)失去了一個主體稅種，一些鄉(xiāng)只能主要依靠上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，根據(jù)稅費(fèi)改革的相關(guān)精神和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)政策，中央的轉(zhuǎn)移支付主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)彌補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來的地方財(cái)政缺口。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而這個差額部分，中央轉(zhuǎn)移支付不能覆蓋到。而當(dāng)前縣級財(cái)政又普遍困難，難以擠出財(cái)力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付，由于受到財(cái)力約束，制約了基層政權(quán)功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動性和積極性。.無力支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展

在稅費(fèi)改革以前，我國農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展大多是以農(nóng)業(yè)稅為資金保障的。今年取消農(nóng)業(yè)稅造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加雪上加霜，沒有足夠的資金來履行社會公共職能，直接影響到農(nóng)村公益事業(yè)的長足發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無法更新和管理維護(hù)，農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會保障事業(yè)更加難以實(shí)施，農(nóng)業(yè)新品種和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣更加困難。

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

為了解決教師工資的按時足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師工資從2001年起直接由縣財(cái)政通過教師工資專戶統(tǒng)一進(jìn)行，這有效解決了教師工資的拖欠問題，但并未解決基礎(chǔ)教育投入不足的問題。同時由于取消了農(nóng)業(yè)稅，取消了向?qū)W生的亂收費(fèi)，從而使教育投入不足的問題更加明顯。一方面在上級轉(zhuǎn)移支付力度不夠的情況下，原缺口不僅沒有縮小，而且加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，影響鄉(xiāng)級政權(quán)其他職能的履行；另一方面教師未來工資標(biāo)準(zhǔn)提高的負(fù)擔(dān)也有可能

累加在鄉(xiāng)財(cái)政，所以鄉(xiāng)財(cái)政的困難可能更大。還有不少地方上劃到縣財(cái)政的教師工資只包括國家統(tǒng)一規(guī)定的固定工資、活工資、教齡津貼和其他津貼，一些原來地方規(guī)定或認(rèn)可的相關(guān)費(fèi)用或補(bǔ)貼（如教師誤餐補(bǔ)貼、交通費(fèi)、班主任工資補(bǔ)貼等等）仍然由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。取消農(nóng)業(yè)稅前這些開支實(shí)際上已經(jīng)難以調(diào)減，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在沒有了農(nóng)業(yè)稅，缺口立刻呈現(xiàn)，資金更是沒有了著落。此外，中小學(xué)校危房改造資金原則上要求由縣財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，上級的相關(guān)援助只是采取一次性補(bǔ)貼的方式，主要用于中小學(xué)多種用途的專項(xiàng)補(bǔ)助，因此，難以顧及全面情況。實(shí)際上中小學(xué)危房改造的支出現(xiàn)狀，基本上是由縣、鄉(xiāng)，甚至村共同負(fù)責(zé)。取消農(nóng)業(yè)稅，以農(nóng)業(yè)稅為主要財(cái)政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將更加困難，鄉(xiāng)村小學(xué)的硬件建設(shè)和維護(hù)得不到有效保證，必然影響義務(wù)教育的質(zhì)量和普及。

鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解的難度增大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是當(dāng)前全國農(nóng)村面臨的突出問題。它一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有銀行存款、農(nóng)金會或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性債務(wù)一般有欠發(fā)工資。、欠發(fā)業(yè)務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項(xiàng)目資金、財(cái)政擔(dān)保和其他方面形成的債務(wù)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2000—2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬元。河南省南召縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額2.94億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1308萬元，最多的2841萬元；337個行政村負(fù)債總額1.01億元，平均每村628萬元，而2004年全縣財(cái)政收入4798萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因主要是①分稅制下“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸沉淀了大量債務(wù)；②要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的各種達(dá)標(biāo)升級和“一票否決”任務(wù)而不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，高息借貸；③個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人為了得到升遷或保住烏紗帽，不顧本身?xiàng)l件，超越財(cái)政承受能力，大興木土，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。④機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人口多。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45462個，全國每四○個農(nóng)民養(yǎng)活一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，平均為1：40，可見財(cái)政負(fù)擔(dān)的沉重。巨額赤字和債務(wù)由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的財(cái)政政策性缺口、收支管理、預(yù)算管理的規(guī)范化剛性約束，這些債務(wù)沒有消解的希望。取消農(nóng)業(yè)稅后，如果沒有上級大力度的轉(zhuǎn)移支付，債務(wù)更是無法化解。

五、對農(nóng)村財(cái)稅制度改革以及若干問題的簡要評價

在不斷的調(diào)整和改革中，我國已初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)、體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會理念的農(nóng)村財(cái)政稅收制度。由財(cái)政稅收制度所反映的國家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系由“多取少予”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘤枭偃　保伯a(chǎn)品和服務(wù)供給由城鄉(xiāng)分割初步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。但是，農(nóng)村財(cái)政稅收制度仍然存在著很多不完善的地方，許多問題還需要進(jìn)行更深入的理論探討和研究。

國家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系：由“多取少予”轉(zhuǎn)為“多予少取”

改革以前，國家通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、價格剪刀差等政策從農(nóng)業(yè)攫取剩余，來支持勞動力低成本下的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，這一時期，國家與農(nóng)民的分配關(guān)系表現(xiàn)為“多取少予”。改革初期，國家?guī)状未蠓忍岣咿r(nóng)產(chǎn)品收購價格，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度也逐步取消。

改革以后，農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)包括：①農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等。[2]②鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，鄉(xiāng)統(tǒng)籌即前面所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌收入；村提留是村級組織向承包集體土地經(jīng)營的農(nóng)戶收取的費(fèi)用，主要是公積金、公益金和管理費(fèi)。③“兩工”，即義務(wù)工和積累工，是農(nóng)民以勞務(wù)的形式向鄉(xiāng)村政府和組織提供的社會負(fù)擔(dān)。④各種形式的集資、收費(fèi)、攤派。公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給：從城鄉(xiāng)分割初步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

建國以來，我國長期實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割并向城市傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，改革開放后的相當(dāng)長時期里這種狀況并未得到根本改觀。盡管總體上說，財(cái)政對“三農(nóng)”的投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)村獲得了大量的轉(zhuǎn)移支付，但財(cái)政資源配置仍然沒有充分考慮到農(nóng)村人口的規(guī)模以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后狀況，因而未充分考慮農(nóng)村人口在享受公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的社會公

平。在改革后很長一段時期里，財(cái)政體制、行政管理體制、考核機(jī)制等的不完善以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后等，使改革前固有的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和差距得以延續(xù)甚至強(qiáng)化。

另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給狀況改善的根本原因在于黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重要變化，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀來制定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。同時，這種改善也得益于轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整和完善。我國于1994年分稅制改革時開始建立轉(zhuǎn)移支付制度，改革初期，轉(zhuǎn)移支付制度非常不完善，以照顧改革前各地既得利益的稅收返還（增值稅和消費(fèi)稅）比重過大，難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公共財(cái)政制度的不斷健全，轉(zhuǎn)移支付制度不斷調(diào)整和完善，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付比重不斷提高。

縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口的彌補(bǔ)：缺乏有效、穩(wěn)定的制度安排

我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)財(cái)政資源匱乏，而且人口眾多、基礎(chǔ)薄弱以及對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求巨大，因此，作為為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)主要承擔(dān)者的縣鄉(xiāng)政府存在著嚴(yán)重的財(cái)政缺口。財(cái)政缺口的定義是居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的財(cái)政支出與財(cái)政資源之間的差額。

財(cái)政缺口可以通過一定的途徑和辦法來彌補(bǔ)，主要有：①減少需要地方政府開支的責(zé)任范圍；②增加地方政府增加收入的權(quán)限；③增加上級政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量；④在增加收入權(quán)限不變的條件下，地方政府通過努力來增加財(cái)政收入。

改革以來，在彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口方面一直沒有建立起有效的、穩(wěn)定的制度安排，盡管近年來中央財(cái)政明顯加大了對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。

財(cái)政體制：受制于政府層級間行政管理體制

改革前，我國基本上采取的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”集權(quán)型的財(cái)政體制。改革后至1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制前，財(cái)政分權(quán)的程度不斷擴(kuò)大，按地方財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重，分權(quán)程度已經(jīng)達(dá)到了很高的水平。改革以來，我國行政管理體制始終沒有進(jìn)行根本性改革。現(xiàn)行政府層級間行政管理體制的一個重要特征是上級政府對下級政府具有強(qiáng)制性的行政權(quán)威，政府層級間的關(guān)系通過領(lǐng)導(dǎo)人任命制等制度表現(xiàn)為強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即便是具有自治性質(zhì)的村級組織也是如此。

在現(xiàn)行行政管理體制下，下級政府的實(shí)際可支配財(cái)力以及支出職責(zé)基本上由上級政府確定，這就非常容易導(dǎo)致下級政府收入與支出之間的背離，下級政府的支出職責(zé)常常超出其財(cái)力，政府層級越低，這種背離的程度越大，很難按公共財(cái)政的原則來配置政府間的支出職責(zé)。上級政府或行政部門往往利用其行政權(quán)威，通過各種方式和手段強(qiáng)制性地表示上級政府和領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好或政策目標(biāo)，而在要求下級政府完成各項(xiàng)任務(wù)的同時，上級政府往往并不給予相應(yīng)的財(cái)政支持。在這種行政管理體制下，即使在以包干制為特征的高度分權(quán)時期，縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離仍然表現(xiàn)的十分明顯，而不完善的分稅制體制則進(jìn)一步加劇了這種分離。不完善的政府層級間行政管理體制是導(dǎo)致改革以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)長期居高不下、制度外財(cái)政膨脹、鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足與過度供給并存，等等問題的重要原因之一。

第五篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革

并從2001年開始，逐步在部分省市進(jìn)行試點(diǎn)、推廣.其主要內(nèi)容可以概括為：“三取消、兩調(diào)整、一改革”?！叭∠?，是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工。“兩調(diào)整”，是指調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策?！耙桓母铩保侵父母铿F(xiàn)行村提留征收使用辦法。

這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容可以簡要概括為"三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項(xiàng)改革”.具體是以下七個方面:①取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi).即取消現(xiàn)行按農(nóng)民人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)經(jīng)費(fèi)(即農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路費(fèi).②取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資.③取消屠宰稅.停止征收在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和收購環(huán)節(jié)征收的屠宰稅.原來隨屠宰稅附征的其他收費(fèi)項(xiàng)目也要一律停征.各地不得以任何名義變相收取屠宰稅.④逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工.全省采取逐年減少的方式,用3年時間逐步取消.投勞任務(wù)較少的地方,也可以一步取消.⑤調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策.主要是重新確定農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積,調(diào)整農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn),合理確定農(nóng)業(yè)稅稅率.全省農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過7%.⑥調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策.⑦改革村提留征收使用辦法,采用新的農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式統(tǒng)一收取.福建

2003年，全省開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，實(shí)施了“五取消、一穩(wěn)定、一改革”措施，即：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、取消除煙葉及原木收購環(huán)節(jié)特產(chǎn)稅外的其它特產(chǎn)稅、取消屠宰稅、取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工以及取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅政策；改革村提留征收使用辦法。2005年，在全省范圍內(nèi)全面免征農(nóng)業(yè)稅及其附加，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并對2003年已經(jīng)收取的“三提五統(tǒng)”進(jìn)行全面清退，對農(nóng)民各種稅費(fèi)尾欠暫緩征收。

按照中央的部署,農(nóng)村稅費(fèi)改革2000年首先在安徽省全省試點(diǎn),2002年全國有22個省(市、區(qū))選擇部分縣、市進(jìn)行試點(diǎn),從2003年開始在全國范圍內(nèi)逐步全面推開。

云南省2002年選擇蒙自、江川、瀾滄三個縣做試點(diǎn), 2003年全省推開。