第一篇：從管制到救助(社會保障學)

救助制度分析

2003年6月20日，國務(wù)院總理溫家寶簽署381號令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》），并于8月1日施行，同時1982年國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》）廢止。國務(wù)院在極短的時間內(nèi)通過并公布這項法規(guī)，表明了政府工作的高效率，也反映出政府對弱勢群體生活的關(guān)懷。由于我國正處于快速社會轉(zhuǎn)型期，流動人口規(guī)模巨大，流浪乞討現(xiàn)象嚴重，所以，面對流浪乞討人員的救助管理制度具有重要的社會意義。這一法規(guī)出臺具有特殊的社會背景，它反映了我國社會政策領(lǐng)域的一些重要問題，本文擬對這一制度進行分析，并對我國社會政策發(fā)展的方向進行初步探索。

一、《救助管理辦法》出臺的社會背景

從國務(wù)院公布的《救助管理辦法》的文本內(nèi)容來看，它是對《收容遣送辦法》的某種程度的替代和改進，而這種替代和改進與后者已不適應我國社會發(fā)展的需要及在收容遣送中出現(xiàn)的問題有關(guān)?！妒杖萸菜娃k法》的變異和異化是《救助管理辦法》出臺的社會背景。

1.《收容遣送辦法》的變異

收容遣送是中華人民共和國成立之初就實施的整治社會秩序的工作。1982年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的展開，農(nóng)村人口向城市的流動問題開始突出出來。1982年國務(wù)院發(fā)布的《收容遣送辦法》規(guī)定收容遣送的對象是：家居農(nóng)村流入城市乞討，城市居民中流浪街頭乞討的，其他露宿街頭生活無著的。民政部門認為，這些人員主要由四部分人組成：因災害或生活困難流浪乞討者，他們是社會救濟對象；以乞討為生財手段的好逸惡勞者，屬于特殊教育對象；既流浪乞討又無理上訪或偷摸拐騙從事違法活動者，屬于社會治安管理對象；少數(shù)犯罪逃逸或流竄者，屬于刑事懲治對象。這樣，收容遣送成為一項涉及社會救濟、社會教育、社會管理和社會治安的多元性社會事務(wù)行政管理工作。

進入20世紀90年代，特別是90年代中期以來，農(nóng)村經(jīng)濟增長速度的放慢使越來越多農(nóng)村勞動力進入城市務(wù)工、經(jīng)商，尋求掙錢和生存之路，其規(guī)模每年達8000萬之眾。與此同時，城市國有企業(yè)改革的加速使下崗、失業(yè)日益嚴重，也在一定程度上造成人員在城市之間的流動。大規(guī)模的、無序的流動人口必然給城市的公共秩序帶來沖擊，于是，中央政府在強調(diào)社會穩(wěn)定的總目標下，越來越把流動人口、特別是農(nóng)村流動人口當作管理的重點。1991年5月，國務(wù)院印發(fā)“國閱48號”《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將“三無”人員（即無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的人員）納入收容遣送之列。后來，收容遣送人員又擴大到“三證”（身份證、暫住證、務(wù)工證）不全的流浪人員。1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的有關(guān)文件再次強調(diào)加強流動人口的管理，收容遣送越來越緊密地與治安管理聯(lián)系在一起，并成為它的重要組成部分。

這樣，《收容遣送辦法》在實際操作中就發(fā)生了變異：一方面，收容遣送的對象從生活無著的流浪乞討人員和其他流浪乞討者，變?yōu)榱鲃尤丝?、特別是農(nóng)村進城但證件不全、住所不定者；另一方面，在性質(zhì)上，收容遣送基本上沒有社會救濟的成分，而變成單純的治安管理，即對被認定為危害城市社會秩序者的強制性收容和管治。

2.《收容遣送辦法》的異化

進入90年代以來，中央越來越把維持社會穩(wěn)定視為政府行政管理的最重要、甚至是壓倒一切的任務(wù)，這也使得收容遣送在城市治安管理方面獲得更加重要的地位。然而，治安管理任務(wù)重要性的加強又是以政府治安管理能力的不足為背景的。這表現(xiàn)為：

第一，治安管理人員的數(shù)量不足和能力不足。城市中缺乏足夠合格的治安管理人員，許多治安管理人員簡單地理解收容遣送，把它看成是強行管制，即行使權(quán)力。

第二，收容遣送工作經(jīng)費不足。按照民政部門的說法，盡管多年來全國用于收容遣送的經(jīng)費有所增長，但是由于物價上漲等原因，收容遣送工作經(jīng)費明顯不足。為此，民政部門采取了爭取領(lǐng)導支持，發(fā)展站辦經(jīng)濟和對被收容人員來站認領(lǐng)等辦法。這樣，在執(zhí)行政策能力不足的情況下，在收容遣送過程中就會出現(xiàn)執(zhí)法者的越軌行為。

在《收容遣送辦法》已經(jīng)發(fā)生變異的情況下，自上而下的剛性的收容遣送任務(wù)（這常常與某種政治活動相聯(lián)系）和不嚴格的收容遣送規(guī)則可能會促使某些人員為了完成任務(wù)而濫用權(quán)力甚至以權(quán)謀私。見諸報端的有：某些城市擅自擴大收容范圍，那些剛剛進入城市尚未找到工作或未落下腳的農(nóng)民被收容起來。在某些情況下（比如在城市中有大的政治活動時），甚至一些正常的進城務(wù)工者也遭受驅(qū)趕。某些“執(zhí)法者”為了完成上級分配的收容任務(wù)，野蠻地對待進城農(nóng)民，比如撕毀他們的合法證件。有的收容所將收容變成“創(chuàng)收”手段，向被收容者收取數(shù)額不菲的“遣送費”、贖身費，一個小城市5年內(nèi)竟從1萬多被收容的農(nóng)民身上獲取320萬元的現(xiàn)金。至于被收容者在收容所遭到毒打也并非絕無僅有，“孫志剛案件”只是被揭露出來的、比較典型的一例。

3.《收容遣送辦法》異化的制度原因及其后果

（1）《收容遣送辦法》由順利執(zhí)行到發(fā)生變異，再到異化，在收容遣送過程中發(fā)生不容忽視的違規(guī)及惡性事件，雖然有治安管理人員個人方面的原因，但是應該主要反思的是制度方面的原因。主要有如下一些方面：

第一，用治安管理替代了對流浪乞討人員的救濟和教育。雖然收容遣送從一開始就有治安管理的目標追求，但畢竟對流浪乞討人員的社會救濟被放在首位。后來，這一目標幾乎完全讓位于治安管理，并且越走越遠。

第二，剛性的任務(wù)和低約束的手段。隨著我國經(jīng)濟和社會形勢的變化，政府越來越把社會穩(wěn)定、安定團結(jié)置于重要地位，甚至地方政府的常年的首要任務(wù)就是抓社會穩(wěn)定。由于這一任務(wù)帶有強烈的政治性，具有剛性特點，而在方法或手段上卻缺乏應有約束，所以出現(xiàn)了隨意擴大收容范圍和采用不合法手段的現(xiàn)象。

第三，上級只注意任務(wù)完成情況，而對過程缺乏必要的監(jiān)督。自80年代中后期以來，我國的行政管理系統(tǒng)普遍實行“目標責任制”，實際上是自上而下的強制完成任務(wù)制。上級只關(guān)心最終目標的實現(xiàn)，而不管完成任務(wù)的過程。收容遣送有任務(wù)指標，這極可能造成亂收濫抓。

第四，經(jīng)費約束使收容遣送由救濟變?yōu)閯?chuàng)收。工作經(jīng)費的約束使收容站的運行發(fā)生困難，收容遣送對象的變化使收容站由救濟轉(zhuǎn)向創(chuàng)收。民政部門普遍反映收容工作經(jīng)費緊張，為此，一些收容站興辦合法的經(jīng)濟實體，也有的在收容對象上打主意，如收取“贖身費”，權(quán)力成為一些人非法謀取不義之財?shù)臋C會。

第五，收容遣送工作缺乏監(jiān)督。由于收容遣送被納入治安管理，在不少城市又由公安部門執(zhí)行，這使得收容遣送成為一個封閉的過程。即使收容所的工作，也因其特殊性質(zhì)而處于封閉狀態(tài)，被收容人員沒有反映自己意見的機會，對收容遣送工作也沒有有效的社會監(jiān)督，這極可能產(chǎn)生執(zhí)法者違法的現(xiàn)象。

（2）《收容遣送辦法》被異化和濫用產(chǎn)生了諸多不良后果。

第一，它損害了弱勢群體的合法利益。在加強流動人口管理和城市社會秩序治理的目標下，流入城市后生活無著落的流浪乞討人員獲得的合法救助減少，一些進城務(wù)工、但暫無機會者的合法權(quán)益受到傷害。

第二，惡化了城鄉(xiāng)關(guān)系。由于后來的收容遣送主要是針對流動人口的，而流動人口中又以進城務(wù)工的農(nóng)民為眾，因此，收容遣送在某種程度上是用戒備的觀點來對待進城農(nóng)民的。這實際上是在惡化進城農(nóng)民對城市的看法。

第三，丑化了政府的形象。隨著《收容遣送辦法》被濫用，政府已不再扮演對生活無著落的流浪乞討人員的救濟者的角色，而是管治流動人口，有的地方甚至靠此創(chuàng)收、以權(quán)謀私，這就大大地傷害了政府的形象。

第四，積聚社會不滿，積蓄社會沖突。異化了的收容遣送是以強制、權(quán)力、懲罰為特征的，在此過程中某些工作人員的粗暴、對人的傷害會帶來被收容者的不滿，并可能形成潛在的社會沖突。

在這種情況下，《收容遣送辦法》被替代，《救助管理辦法》的出臺就是合理的和必然的。

二、從管制到救助：制度的進步

1.《救助管理辦法》的實質(zhì)是一項社會福利制度

新公布的《救助管理辦法》并不是對原來的《收容遣送辦法》的全部替代，而是對它的部分政策，即其社會救濟部分的改進和發(fā)展，至于對流動人口、“三無”人員的管理和規(guī)制則不屬于《救助管理辦法》的管轄范圍。

從《收容遣送辦法》到《救助管理辦法》是一種制度上的進步，這反映在如下一些方面：

第一，平視受助對象而不是污化受助對象。如上所述，不管是制度規(guī)定還是在工作人員中，流浪乞討人員一般被視為懶惰、好逸惡勞的另類，因此，從意識上對他們沒有好感。《救助管理辦法》則用比較平等的眼光去看待他們，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題。

第二，救助而不是管制。在對對象看法發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，工作方法也發(fā)生了變化，即幫助生活無著落者度過困難，幫助他們恢復正

常生活，而不是把他們視為社會秩序的破壞者而進行管制。對流浪乞討人員的救助管理基本上脫離了公安系統(tǒng)，而由民政部門負責，基本上排除了管制的成分，這是本質(zhì)性的變化。

第三，給受助者以選擇的權(quán)利?！毒戎芾磙k法》給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權(quán)益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位。這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會福利制度對人的尊重，在中國救濟、救助史上也是全新的。

第四，政府承擔社會責任。《救助管理辦法》反映了政府的責任意識，從經(jīng)費保障到提供服務(wù)，政府基本承擔了全部責任。對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現(xiàn)代社會救助的主流的意識形態(tài)。

總的說來，《救助管理辦法》不但是對已經(jīng)走偏的收容遣送的矯正，而且是一種進步，它反映了我國社會救助制度的新理念。

第二篇：從救助一個人到幫助更多人

從救助一個人到幫助更多人

瑪莉亞女子醫(yī)院與本報共推“健康希望工程”

——倡導互幫互助，共建和諧社會

四方伸援手，愛心譜和諧

一對來自貴州山區(qū)的年輕夫婦，丈夫遭劫匪刀刺致重傷，拖欠醫(yī)院巨額醫(yī)藥費，妻子身懷六甲，無奈跪街乞討，遭遇路人信任危機，一小時僅得5元捐助。楊花夫婦的境況經(jīng)本報報道后（詳見本報8月30日A11版），得到眾多好心人的聲援，多名讀者先后前往醫(yī)院捐出善款，妻子楊花更得到云南瑪莉亞女子醫(yī)院的免費產(chǎn)前檢查及免費分娩援助（詳見本報8月31日A16版）。

也有網(wǎng)友在本報QQ群留言“再被騙一次也要幫她”，“社會上的確有很多騙子，但是我們不能因為一次受騙就把我們的愛心冰封起來”，“幫助一名孕婦，有兩顆心都在感謝你”??

原本一場足以毀滅一個家庭的悲劇，在廣大愛心人士的幫助下，最終演變?yōu)橐磺錆M溫情與人性關(guān)懷的和諧之歌，我們在由衷地為楊花夫婦感到高興的同時，更加欣慰于大眾意識里所展現(xiàn)出來的人性光輝，理解、互助、愛心和善良，不正是推動社會走向和諧的強大力量嗎？ 從救助一個人，到幫助更多人

作為媒體，我們不希望看到這樣的愛心行動曇花一現(xiàn)，愛心行為固然應該得到頌揚，然而，如果我們的同情和愛心只能在這樣的個案上得到兌現(xiàn)，那不正說明愛心已成為我們社會的稀缺資源了嗎？所以我們更希望能夠推動某種形式的建立，讓人與人之間的互助與關(guān)愛成為常態(tài)。同時我們更希望愛心的表達不是一種高高在上的施舍，因為我們認為，需要關(guān)愛的不僅只有弱勢群體，當我們身心疲憊、或受到病患的折磨時，每個人都需要來自他人的關(guān)愛；愛心的表達也不應該只停留在物質(zhì)援助層面，一句問候、一個提醒、一次機會的提供、一點知識的分享??都能讓我們格外溫暖！

當關(guān)愛成為一種互助行為，當愛心實現(xiàn)了平等表達，我們就能生活在一個更加溫情與祥和的社會里。

幫助他人的人，也需要幫助

和諧社會，是一個“我為人人、人人為我”的社會。人與人之間和諧的社會交往、情感交流、利益交換，才是和諧社會的根本與基礎(chǔ)。在我們身邊，許許多多具備了道德感和良知的人，都在向他人伸出援助之手，正是他們用一己之力一點一滴地為社會、為他人、為身邊需要幫助的人默默奉獻著自己的友愛與仁慈之心，才使得構(gòu)建和諧社會的目標不是夢想。然而，在幫助別人的時候，也許他們自己同樣需要別人的幫助，他們給予別人幫助時，是不索回報的，作為肩負著社會責任的企業(yè)，有義務(wù)為他們提供幫助。健康希望工程，關(guān)愛更多人，更多人來關(guān)愛

正是在這種強烈的使命感和美好愿景的推動下，本報與瑪莉亞女子醫(yī)院決定聯(lián)合推出“健康希望工程”大型主題行動，健健康康地生活，是每個人的愿望，然而，由于生活壓力大、日常保健意識淡薄，或者崗位特殊、健康易受損害等原因，幾乎沒有一個人是真正健康的，因此從面臨健康危機的角度來說，每個人都需要得到關(guān)愛——來自醫(yī)療行業(yè)的關(guān)愛。

在今后的活動中，“健康希望工程”會從以下方面重點展開： 第一，引導全民互助、創(chuàng)建和諧氛圍。

少數(shù)的個人或企業(yè)，力量總是有限的，因此，只有你、我、他，只有每一個人都行動起來、參與進來，才能真正推動社會的和諧化。如果你身邊有需要幫助的人、或者能為別人提供幫助的人、或者你能為別人提供一個得到幫助的機會，那么請告訴我們，本報將辟出專版，為所有提供幫助或需要幫助的人搭建交流的平臺。另外，如果你身邊有默默無聞的好人好事，也請告訴我們，瑪莉亞女子醫(yī)院將為他們提供健康幫助，我們一起努力，就能讓好人得到好報。同時，如果你有開展互幫互助的好想法、新點子，也請告訴我們，也許你的一個想法，可以改變很多人的命運。

第二，主題健康幫助行動。

“健康希望工程”將分階段推出針對特定群體的主題健康幫助行動，包括針對特殊工作崗位（如公交女司機）的“健康才能奉獻”行動、針對貧困女大學生的“健康就是未來（我覺得“成績”不好！——這句話請刪除！）”行動、針對貧困家庭女性的“健康就是財富”行動、以及針對患有疑難病癥的女性的“健康就在春城”權(quán)威專家會診行動，等。如果你有好的想法，請你告訴我們，我們將盡力采納。

第三，主題健康宣傳行動。

健康意識決定健康水平。因此“健康希望工程”也將提升女性健康意識、傳播女性健康知識作為主要任務(wù)，我們將成立“‘有健康，才有希望’ 乳腺、宮頸篩查援濟基金”，開展“健康希望工程社區(qū)行、企業(yè)行、高校行”系列講座、培訓、贈與活動，等等。

愿“健康希望工程”在本報與瑪莉亞女子醫(yī)院的全力推進下，得到廣大讀者的響應和參與，同時也希望相關(guān)單位和企業(yè)積極投身其中。我們相信，有了黨和政府“構(gòu)建和諧社會”重大戰(zhàn)略的指引，只要社會各界、人民群眾萬眾一心、各盡其能，就一定能推動“和諧社會”的早日實現(xiàn)！

第三篇：從救助到福利中國殘疾兒童福利發(fā)展的路徑分析

從救助到福利

——中國殘疾兒童福利發(fā)展的路徑分析

姚建平梁智

2013-3-21 15:38:26來源：《山東社會科學》(濟南)2010年1期

我國傳統(tǒng)殘疾兒童的替代性模式與新的社會發(fā)展形勢顯得很不適應，已經(jīng)不能充分照顧到社會中所有類型殘疾兒童的需求，也不適應我國社會保障制度發(fā)展的進程。因此，這就有必要對殘疾兒童福利模式進行改革和重新定位，努力推進我國的殘疾兒童福利模式逐步從“替代性”為主向“補充性”和“支持性”模式轉(zhuǎn)變，即由“救助式”逐漸轉(zhuǎn)向“福利式”，從現(xiàn)階段來看，以下幾個方面的問題需要特別重視：

首先，傳統(tǒng)殘疾兒童民政福利應該有所拓展。我國傳統(tǒng)殘疾兒童福利服務(wù)的范圍主要限于兒童福利機構(gòu)中的殘疾兒童，這是不夠的。在服務(wù)對象上，可以由機構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童轉(zhuǎn)向社區(qū)內(nèi)所有兒童。在服務(wù)方式上，除了傳統(tǒng)的院內(nèi)照顧外，可以進一步拓展收養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、“類家庭”等多種形式。在福利機構(gòu)的功能定位上，不僅僅是傳統(tǒng)的“養(yǎng)”、“教”、“治”，而要注重兒童情感和社會交往能力等方面的培養(yǎng)，以便他們更好的融入社會。另外，需要大力扶持和建設(shè)社區(qū)康復服務(wù)體系。社區(qū)康復就近就地、經(jīng)濟適用，指導、幫助殘疾兒童和患者家庭在基層社區(qū)進行康復訓練，特別適合我國殘疾兒童數(shù)量大、分布廣、經(jīng)濟條件有限的狀況，也符合國際發(fā)展趨勢。

其次，加強殘疾兒童福利方面的立法，探索殘疾兒童津貼制度。我國兒童福利方面的立法帶有明顯的計劃體制特征和補救性特點。各種政策和條例在規(guī)范殘疾兒童福利方面發(fā)揮著重要作用，這與我國殘疾福利事業(yè)走向法制化和社會化不相適應。我國目前有大量生活在貧困家庭中的殘疾兒童，國家對這些殘疾兒童的支持遠遠不夠。原始家庭是殘疾兒童成長的最佳場所，因此政府有必要介入殘疾兒童的家庭撫養(yǎng)，在適當?shù)臅r候推出殘疾兒童家庭津貼制度。

最后，殘疾兒童福利的專業(yè)化取向。從20世紀90年代開始，我國一些高校陸續(xù)啟動了社會工作專業(yè)人才的培養(yǎng)，為殘疾兒童福利專業(yè)化提供了理論依據(jù)和廣泛的人才來源。殘疾兒童福利的專業(yè)化問題，既是理論問題，也是制度問題。目前在我國從事殘疾兒童福利研究的專業(yè)隊伍尚未完全形成，需要整合包括民政部門、衛(wèi)生部門等在內(nèi)的政府職能部門，包括婦聯(lián)、共青團等在內(nèi)的社會群眾團體、社會科學研究機構(gòu)以及社會上與兒童工作有關(guān)的一切力量，逐漸構(gòu)建起一支中國殘疾兒童社會福利的理論研究隊伍。在制度建設(shè)方面，我國殘疾兒童福利的專業(yè)化需要從三方面入手：一是加強對現(xiàn)有工作人員的培訓。已在工作崗位的工作者，要適應社會發(fā)展的要求，不斷地提高專業(yè)素質(zhì)，加強職業(yè)技能。以殘疾兒童的護理為例，目前發(fā)達國家的殘疾人護理正在從生活護理轉(zhuǎn)向殘疾人的自理能力的培養(yǎng)，這對于護理人員專業(yè)技能提出了更高的要求。二是要提供制度的保障，推行社會工作者的資格認證制度。以殘疾兒童的康復為例，目前在兒童福利機構(gòu)里的“康復醫(yī)師”和“康復治療師”大多是由其他臨床專業(yè)的醫(yī)務(wù)人員來擔任的，甚至還有一部分是由護士轉(zhuǎn)崗成為治療師的，大多都沒有經(jīng)過統(tǒng)一培訓認證就上崗。因此這類人員需要進行進一步系統(tǒng)化繼續(xù)教育培訓，通過一定的法律或制度，使他們能夠持證上崗，為殘疾兒童提供更為專業(yè)的治療和保護。第三，通過解決福利服務(wù)工作者的職稱問題，使他們與其他專業(yè)職稱的工作人員一樣，在使用、晉升、待遇等方面受到政府、社會的關(guān)注，從而實現(xiàn)專業(yè)化。例如，我國康復醫(yī)學科和康復從業(yè)人員準入制度不規(guī)范，民政系統(tǒng)沒有獨立的職稱評定專業(yè)委員會，國家在康復醫(yī)學職稱評定方面還存在許多政策問題，一些中專和高校培養(yǎng)的康復醫(yī)師和治療師在進入康復領(lǐng)域工作時感到發(fā)展空間受限，在一定程度上也限制了這一領(lǐng)域工作人員的發(fā)展。

第四篇：從社會管制轉(zhuǎn)向社會權(quán)利

從社會管制轉(zhuǎn)向社會權(quán)利

2013年08月30日來源：《當代世界與社會主義》2013年第02期作者：潘加軍 蔡小慎 中國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會結(jié)構(gòu)高度分化、利益主體多元化、社會問題和矛盾顯現(xiàn)，要求政府社會管理必須不斷適應新形勢新要求新挑戰(zhàn)，對社會管理體制進行變革和創(chuàng)新。理念引導行動，社會管理創(chuàng)新的前提則是更新主導理念和明確價值導向。受傳統(tǒng)控制思維的限制，目前中國社會管理仍處于以維穩(wěn)為主的社會管制階段，這一價值取向在新的經(jīng)濟社會發(fā)展條件下，迫切地需要向滿足民生需求、維護并增進公民社會權(quán)利方向轉(zhuǎn)變。

一、傳統(tǒng)管制思維下社會管理的困境

通過對中國現(xiàn)有的社會管理模式進行審視和研究，不難發(fā)現(xiàn)目前的社會管理目標和手段，主要體現(xiàn)為旨在壓制公共利益表達的維穩(wěn)控制理念和主導價值取向。盡管從中央到地方對創(chuàng)新社會管理作出了一系列富有成效的探索，但價值理念滯后仍然是制約社會管理體制創(chuàng)新的“瓶頸”。面對經(jīng)濟社會發(fā)展深層次全面轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)控制思維下社會管理思路與新形勢下價值體系訴求日趨相背離，甚至陷入難以逾越的困境。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.集權(quán)式的內(nèi)在邏輯與分權(quán)化的民主趨勢相矛盾。以維穩(wěn)為主的社會管制是建立在高度集中的計劃經(jīng)濟體制以及政治行政一體化基礎(chǔ)上的。這種社會管制的邏輯進路，就是強化行政控制，對社會成員的思想和行為進行監(jiān)督制約，以集權(quán)方式實現(xiàn)社會剛性穩(wěn)定。其路徑是在相對封閉的政治生態(tài)環(huán)境下，構(gòu)建自上而下縱向“金字塔”式管理機構(gòu)，通過命令、指示、政策、懲罰以及資源分配等方式對全體社會成員進行全面直線型管理和控制。在這種命令—服從的單向管制模式下，社會管理體制僵化，社會成員處于絕對服從或壓制狀態(tài)，公民大多被要求履行維護穩(wěn)定的義務(wù)卻忽視享有自由和權(quán)利。改革開放后，社會領(lǐng)域相對分離，原有管制體制所依賴的社會基礎(chǔ)發(fā)生變化，民主與分權(quán)成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟和政治改革發(fā)展的基本要求。市場和社會領(lǐng)域要求自治、平等、自由等分權(quán)趨勢與傳統(tǒng)管理體制內(nèi)在集權(quán)邏輯之間的矛盾開始顯現(xiàn)，社會結(jié)構(gòu)變遷、利益結(jié)構(gòu)異質(zhì)性增強、公民權(quán)利意識普遍成長更是激發(fā)了這種矛盾。社會成員對原體制的反抗由隱性向顯性轉(zhuǎn)化，由體制內(nèi)向體制外轉(zhuǎn)化，由個體向群體轉(zhuǎn)化，社會秩序失重、混亂現(xiàn)象頻現(xiàn)。

2.行政權(quán)力擴張與私人權(quán)利維護相沖突。當前社會矛盾凸顯，利益碰撞與博弈日益復雜化，政府社會管理面臨著前所未有的壓力?！盎谥袊?jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需要，穩(wěn)定幾乎成為這個社會治理系統(tǒng)最堅實的基礎(chǔ)和最敏感的神經(jīng)?！盵1]在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治思維和諸多壓力挑戰(zhàn)下，地方政府很容易“將社會管理片面地理解為一種消極的、防御性的手段，將加強社會管理理解為加強權(quán)力對社會的全面控制”[2]，由此社會強制成為常性管理手段。管理者傾向于按照政治統(tǒng)治邏輯，不斷強化行政權(quán)力，用運動式的方法消除“不穩(wěn)定因素”。在社會管制過程中，權(quán)力運行因制度約束欠缺和民主監(jiān)督不足而不斷擴張超出“權(quán)力邊

界”，進入私人領(lǐng)域，擠壓私人權(quán)利空間，面對“控制優(yōu)先”還是“權(quán)利優(yōu)先”的二難抉擇時，前者往往成為了最終選擇。與此相對應，民眾權(quán)利意識覺醒促使他們不斷進行抗爭、進行體制內(nèi)或體制外維權(quán)，但又不得不面對權(quán)利制衡權(quán)力仍處于弱勢地位的現(xiàn)實。于是，政府社會管理職能“越位”、行政控制過度和社會自主不足的問題遲遲得不到解決，行政權(quán)力與私人權(quán)利的沖突加劇，公民的合法權(quán)益受到侵犯，社會公平和正義難得保證。

3.維穩(wěn)高成本與管制低成效相偏離。雖然現(xiàn)代科技進步和經(jīng)濟增長為政府社會管理提供了較強的技術(shù)基礎(chǔ)和財政基礎(chǔ)，但是持續(xù)上漲的維穩(wěn)經(jīng)費和各地頻發(fā)的沖突事件對比反映出一個基本現(xiàn)實，即“越維越亂的惡性循環(huán)”[3]。究其根本原因，還是在于舊式“維穩(wěn)”思維和以堵代疏的管制模式。近年來，為了應對各種公共安全事件，政府不斷通過增派人員、增設(shè)機構(gòu)和增加經(jīng)費等來提高維穩(wěn)效率。投入增加對于維持社會短期穩(wěn)定是有成效的，但維穩(wěn)模式的偏差卻使投入增效大打折扣。這集中體現(xiàn)在我國各地政府在社會管理中滅火式的管理策略和后果導向的反應式治標思路。具體而言，在強大的行政壓力下，政府解決社會問題不是以維護公共利益和增進社會福利為基礎(chǔ)，從源頭尋找誘發(fā)矛盾的原因，解決沖突產(chǎn)生的根源，而是著眼于對社會風險進行消極防御或事后補救，偏重于“末節(jié)處理”，不僅無法破除僵化維穩(wěn)模式中“治標不治本”問題，而且這種事后管理的反饋控制過程必然以較大的人力、物力、財力消耗為代價。除了耗費大量的顯性成本或有形成本外，政府管制形象下降、公信力流失、信任危機加劇等社會成本或道德成本增加也使得維穩(wěn)成本與收益進一步拉大。

二、社會權(quán)利價值取向的現(xiàn)實基礎(chǔ)

社會存在決定社會意識，社會管理思維方式、價值理念和價值取向的變化根源于經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀實際情況。以維權(quán)為中心的社會權(quán)利價值取向正是來自于轉(zhuǎn)型期不斷變革發(fā)展的中國實際，也是改革開放以來不斷創(chuàng)新社會管理實踐的結(jié)果。這個價值取向旨在以滿足公共利益需求、維護并增進公民各項權(quán)利和福利為核心，通過不斷提供公共產(chǎn)品和提高公共服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建多元合作治理機制來協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會矛盾和社會沖突。具體基于以下幾個方面的理由：

1.社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展為社會權(quán)利的實現(xiàn)提供了物質(zhì)保障?！吧鐣?quán)利的實現(xiàn)是需要物質(zhì)條件的，因為諸多的社會權(quán)利在表現(xiàn)形式上就是社會福利的提供，這必須依靠經(jīng)濟的發(fā)展?！盵4]隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展和完善，我國經(jīng)濟一直保持了持續(xù)穩(wěn)定高速增長的良好勢頭，經(jīng)濟實力大大增強，例如，從2003年到2011年我國GDP年均實際增長10.7%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均實際增長9.2%，農(nóng)村居民人均純收入年均實際增長

8.1%。[5]經(jīng)濟穩(wěn)定增長為公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)等社會權(quán)利的實現(xiàn)提供了穩(wěn)固的基礎(chǔ)和可靠的保證，人們在醫(yī)療保健、公共教育、勞動就業(yè)、社會分配、養(yǎng)老福利等方面的服務(wù)從以往的低水平保障向較高水平的供給推進。與此同時，原有公共政策制定的理論支點“效率優(yōu)先、兼顧公平”也隨之轉(zhuǎn)型，公平優(yōu)先、權(quán)利優(yōu)先逐步進入政府公共管理的視野。

2.社會利益結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化。改革開放以來，以市場為導向的經(jīng)濟體制改革推動社會主體分化和分配機制變遷，改變了傳統(tǒng)社會管制的基礎(chǔ)?！皞€體利益已由個人完全服從整體基礎(chǔ)上的絕對依賴，轉(zhuǎn)向以實現(xiàn)個人利益為前提的依賴，整體已被要求為個體利益服務(wù)，幫助和保證個體利益得以實現(xiàn)?！盵6]公民權(quán)利、利益需求的快速增長與國家公共服務(wù)保障供給不足成為社會矛盾沖突的焦點。例如，教育問題、住房問題、醫(yī)療問題和社保問題等都是其供求矛盾的典型體現(xiàn)。這些問題的實質(zhì)，在于社會大眾對平等分享社會發(fā)展成果和文明生活條件的權(quán)利訴求與現(xiàn)有分配機制的沖突。因此，社會管理必須適應利益結(jié)構(gòu)變遷和社會階層分化的生態(tài)環(huán)境要求，以構(gòu)建服務(wù)型政府為導向，通過改進和完善民生為重點的公共服務(wù)，營造協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決利益沖突的良好氛圍，為維護社會秩序、保障公民權(quán)利、促進社會和諧奠定基礎(chǔ)。

3.以人為本的發(fā)展思想和執(zhí)政理念逐步深入人心。胡錦濤同志指出，社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾的切身利益，必須始終堅持以人為本，執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。[7]這是對中國特色社會主義社會管理本質(zhì)和要求的高度概括，也是改革和創(chuàng)新社會管理體制的根本要求。以人為本的實質(zhì)是以人的價值為核心和社會本位，把人的生存和發(fā)展作為最高價值目標，不斷地維護和實現(xiàn)人的社會權(quán)利，促進人的全面自由發(fā)展。自從黨的十六屆三中全會《決定》首次提出了“以人為本，統(tǒng)籌兼顧，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀以來,人本思想作為核心執(zhí)政理念和主導價值訴求，已經(jīng)成為黨和國家方針政策特別是政府管理創(chuàng)新的邏輯起點和根本導向。在人本主義理念指導下，政府開始從單純追求GDP增長的思想觀念中解放出來，逐步轉(zhuǎn)向以尊重公民權(quán)利、維護公共利益、提高生活質(zhì)量的社會發(fā)展目標上。通觀社會管理領(lǐng)域，從體制設(shè)計、政策制定、服務(wù)目的和發(fā)展動力等各個層次，無不突顯以人為本的指導思想和價值地位。

4.權(quán)利維護是當前社會管理最直接、最現(xiàn)實的問題。現(xiàn)代社會沖突是“一種應得的權(quán)利和供給、政治與經(jīng)濟、公民權(quán)利和經(jīng)濟增長的對抗”[8]。傳統(tǒng)社會管理體制解體后，人民群眾從單位制下的依賴關(guān)系向市場經(jīng)濟條件下的契約關(guān)系轉(zhuǎn)變，公民的自主意識、平等意識、權(quán)利意識和民主觀念迅速增長，個體或集體維權(quán)行動趨向自覺。分析近年來發(fā)生的利益沖突現(xiàn)象特別是群體性事件，可以看出維權(quán)仍是當前社會管理的關(guān)鍵，例如因征地拆遷、勞工權(quán)益、環(huán)境污染侵害等引發(fā)的沖突事件大多是由于權(quán)利之爭引發(fā)的。由于缺乏正常的利益表達渠道和有效的利益維護機制,民眾往往選擇“非體制化行動”[9]進行有組織或無組織的“抗爭”，導致沖突事件頻發(fā)高發(fā)。國家作為維護公民權(quán)利的主導主體和公共利益的代表，理應將保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)作為當前社會管理的主導性價值取向，并為權(quán)利救濟提供物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)支持和制度保障，推動社會權(quán)利普及化目標的實現(xiàn)。

三、基于社會權(quán)利導向下的社會管理創(chuàng)新思路

中國特殊的改革生態(tài)環(huán)境決定了社會管理創(chuàng)新的復雜性、系統(tǒng)性和艱巨性?？v觀轉(zhuǎn)型時期社會管理領(lǐng)域面臨的諸多矛盾和問題，可以歸納集中于“一位三體”四個方面：核心導向模

糊、價值觀念碰撞、制度安排短缺和組織行動沖突。因此，科學系統(tǒng)的社會管理創(chuàng)新設(shè)計必然是以實現(xiàn)和維護公民社會權(quán)利為基礎(chǔ)，從理念、制度和行動三個維度展開，其中價值認同是前提，制度安排是保障，組織協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)。三者之間是相互銜接、緊密聯(lián)系的整體。

1.以培育公共精神為主線重塑價值理念。價值理念是社會管理的精神內(nèi)核和靈魂。重塑價值理念就是在多元意識文化條件下通過對價值觀的定位、共享與傳播將政府與社會納入同一價值體系中，并發(fā)展成一種集體行動意識，實現(xiàn)兩者之間的良性互動與合作，完成協(xié)同治理和推動社會發(fā)展的目標。社會結(jié)構(gòu)分化形成的多元價值觀催生了價值混亂和理念沖突，公共精神的缺失成了引發(fā)社會矛盾的深層次原因。因此，以培育公共精神為主線重塑價值理念是改革和創(chuàng)新社會管理的首要任務(wù)。所謂公共精神，是指“孕育于現(xiàn)代市場經(jīng)濟和公民社會之中，位于最深的基本道德和政治價值層面，以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價值取向，它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和責任等一系列最基本的價值目標的認肯與追求”[10]。從公共精神的內(nèi)涵來看，它強調(diào)社會整體利益至上原則，關(guān)注社會共同體中每個人的權(quán)利和尊嚴，致力于維護社會整體秩序，營造人類社會生活與發(fā)展的基本原則和道德倫理規(guī)范，與人本服務(wù)理念存在本質(zhì)一致性。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府和重塑公務(wù)員現(xiàn)代公共行政精神是政府公共精神培育的現(xiàn)實選擇。從宏觀層面看，政府須以維護和實現(xiàn)公共利益作為一切管理活動的出發(fā)點和歸屬點，將社會管理創(chuàng)新作為服務(wù)型政府建設(shè)的有效工具和基本途徑，強化公務(wù)員的服務(wù)意識、責任意識和法治意識，強調(diào)公民本位、社會本位和權(quán)利本位的觀念，增強公共行政的責任感和使命感，合理配置公共資源，推進公共服務(wù)均等化，不斷提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，回應日益增長的公民需求。除此之外，社會管理創(chuàng)新需要共同的社會心理基礎(chǔ)，社會大眾“公民意識”的建構(gòu)也是培育公共精神的內(nèi)在要求?！肮布仁且环N理念也是一種能力。作為一種理念，公共意味著所有人們，為了公共利益，而不是出于個人的或家庭的目的才走到一起來（公民的精神）”首先，應通過引導公民有序參與公共事務(wù)和拓寬公共空間交流平臺，使人們獲得社會共同體的認同感，增強人們的權(quán)利意識、民主意識、主體意識和彼此合作精神，提升公民的社會互信度。其次，借助于國民教育、大眾傳媒等途徑營造良好的民主政治文化環(huán)境，培育公民的公共理性，激發(fā)公民的公共意識和社會責任感，確立符合公共利益的價值取向和社會行為規(guī)范。

2.以維護社會權(quán)利為重點全面推進制度創(chuàng)新。社會發(fā)展的過程也是制度創(chuàng)新、制度體系逐步完善的過程。作為調(diào)節(jié)、規(guī)范與整合社會利益關(guān)系的重要工具，制度是社會管理改革的基礎(chǔ)，也是激發(fā)社會活力、滿足公眾社會權(quán)利需求的保障。一方面，政府應該在人口服務(wù)、經(jīng)濟組織、社會組織、社會治安、互聯(lián)網(wǎng)等各個層面管理上進行整體的制度設(shè)計，變革與時代價值體系不符合的法律法規(guī)，健全人民群眾的權(quán)益保護機制，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。另一方面，公民需要制度化的利益表達工具和渠道，厘清與其他主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，廣泛參與社會管理，激發(fā)社會活力。社會管理制度創(chuàng)新就是在公平正義框架下，通過新的制度安排完善社會管理運行機制、操作程序、政策體系和法律法規(guī)等。重點落實到社會權(quán)利上，則是以提供公共服務(wù)為基礎(chǔ)，切實保障人們的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、自由權(quán)以及對社會管理的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。例如，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實行公共產(chǎn)品均等供給；完善保障和改善民生的制度安排；建立健全維護群眾權(quán)

益機制、公共決策公民參與機制等。除了正式制度建設(shè)以外，主流意識形態(tài)教育、傳統(tǒng)文化習俗引導、誠信意識與和諧理念建構(gòu)、道德約束運用等非正式制度創(chuàng)新也是不可或缺的。從制度創(chuàng)新的方式來看，目前社會管理創(chuàng)新主要表現(xiàn)為政府主導下強制性制度變遷，政府是制度變遷的初級行為主體，通過設(shè)定改革原則和方向、自上而下的制度安排或政策變革來實現(xiàn)制度供給。這種制度變遷模式的選擇符合中國的基本國情并且有利于降低組織成本和實施成本，但是也存在容易忽視與制度需求主體之間的互動、甚至制度或政策被私人利益或既得利益集團俘虜?shù)娘L險。因此，為了防止權(quán)力變異引發(fā)社會秩序的混亂，同時也為了有效地實現(xiàn)制度供給均衡，政府在改革中應充分重視企業(yè)、社區(qū)等組織單元參與社會管理體制創(chuàng)新行動，廣泛推進社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)工作，挖掘企業(yè)社會整合和社會動員的動力機制，從而激發(fā)自下而上的誘致性制度變遷能量，由此彌補強制性制度變遷方式的不足而增強持續(xù)創(chuàng)新的動力。

3.以分權(quán)為核心構(gòu)建多元主體合作的集體行動機制。社會管理的本質(zhì)是多元參與和互動合作，意味著從社會管制走向社會治理將是創(chuàng)新社會管理的必然趨勢?！爸卫硎且粋€上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務(wù)的管理?！蓖苿由鐣卫硪蕾囉谡块T、社會組織和企業(yè)以及公民之間積極而有效的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是參與社會管理的權(quán)力。公民擁有足夠的權(quán)力參與公共事務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，將自己的社會權(quán)利訴求轉(zhuǎn)化為公共政策的表達，才能使各個主體通力合作來實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。因此，分權(quán)或賦權(quán)將是維護和加強社會權(quán)利的基本途徑。政府在培育和引導社會自治過程中，行政權(quán)力要逐步從“越位”領(lǐng)域退出來，釋放社會自主管理權(quán)力空間，并運用制度化手段確定行政權(quán)力、市場權(quán)力和社會權(quán)力的“平衡點”和“有效邊界”。需要指出的是，權(quán)力“邊界點”是暫時的，具有動態(tài)性。理由是政府賦予社會的空間或權(quán)力是以社會組織和公民自主能力發(fā)育為前提，“邊界點”的選擇很大程度上取決于其自我治理能力。鑒于我國特殊的國情，特別是目前我國社會組織整體基礎(chǔ)還較為薄弱、市場不發(fā)達、傳統(tǒng)管制因素等影響，政府主導型改革的“路徑依賴”不可能在短期內(nèi)發(fā)生根本性改變，政府分權(quán)或放權(quán)尚不能達到理論上設(shè)想的市民社會或善治狀態(tài)。進一步說，如果社會組織、市場主體和公民缺乏足夠的自主能力，即使賦予其空間或權(quán)力也很難實現(xiàn)整體“合力”。但隨著經(jīng)濟體制改革深化、政府改革推進、民主政治建設(shè)深入、社會組織崛起、公民自治能力增強等一系列基礎(chǔ)條件的變化，政府將賦予市場和社會更多的空間和權(quán)力，三者的“邊界”將趨于更加合理，將真正實現(xiàn)政府、市場和社會三者網(wǎng)絡(luò)化良性互動、分工合理、各負其責。

原文標題：從社會管制轉(zhuǎn)向社會權(quán)利：新時期社會管理創(chuàng)新的價值走向

注釋：

[1]蔡志強《危機治理的價值重構(gòu)——基于社會良序分析》，載于《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2010年第30期。

[2]孫立平《走向積極的社會管理》，載于《社會學研究》2011年第4期。

[3]清華大學社會學系課題組《以利益表達制度化實現(xiàn)社會長治久安》，載于《領(lǐng)導者》2010年第4期。

[4]楊雪冬《走向社會權(quán)利導向的社會管理體制》，載于《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2010年第1期。

[5]國家統(tǒng)計局《我國2003年—2011年GDP年均實際增長10.7%》，參見2012年8月15日國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

[6]李景鵬《中國政治發(fā)展的理論研究綱要》黑龍江人民出版社2000年版第15頁。

[7]胡錦濤《扎扎實實提高社會管理科學化水平》，載于2011年2月20日《人民日報》。

[8]［德］拉爾夫·達仁道夫《現(xiàn)代社會沖突》中國社會科學文獻出版社2000年版第3頁。

[9]王錫鋅《通過參與式治理促進根本政治制度的生活化》，載于2012年2月1日《法制日報》。

[10]袁祖社《“公共精神”：培育當代民族精神的核心理論維度》，載于《北京師范大學》2006年第1期。

第五篇：從集體互助到國家救助：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

從集體互助到國家救助：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度1956-2009（安徽財經(jīng)大學 蚌埠 張宗瑞1 陳晨2 233041）

[摘要] 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是依據(jù)我國國情而獨創(chuàng)的一種保障鰥寡孤獨殘疾人基本生活權(quán)益的帶有過渡性色彩的社會救助制度。50多年來，隨著社會的變遷，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度經(jīng)歷了從1956-2002年的“集體互助”模式到2002年后“國家救助”模式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是五保供養(yǎng)制度逐步融入現(xiàn)代社會救助制度的轉(zhuǎn)變。考慮到五保制度自身所帶有的過渡性色彩和其與農(nóng)村最低生活保障制度存在制度相似性的問題，該制度的最終走向應被設(shè)定為：一個相對獨立的綜合性補充保障項目。

[關(guān)鍵詞] 五保供養(yǎng)制度 集體互助 國家救助 社會救助制度

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，是符合我國二元社會結(jié)構(gòu)的一種帶有過渡性色彩的社會救助制度。該制度設(shè)立伊始，國家宏觀的政治經(jīng)濟環(huán)境是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，政府受國力所限，寄希望于集體經(jīng)濟為農(nóng)村鰥寡孤獨殘疾人提供基本生活權(quán)益保障，是現(xiàn)代社會救助制度的一種變異。隨著宏觀政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，供養(yǎng)制度也實現(xiàn)了從“集體互助”模式到“國家救助”模式的轉(zhuǎn)變。本文在認真回顧五保供養(yǎng)制度的歷史沿革和總結(jié)其實施過程中出現(xiàn)的波折后，制度走向應被判定為農(nóng)村最低生活保障制度下的一保障項目。

一、“集體互助”模式向“國家救助”模式轉(zhuǎn)變過程的歷史回顧五保制度是針對農(nóng)村中缺乏或喪失勞動能力、弱、孤、寡、殘疾人員，由鄉(xiāng)、村兩級組織負責向其提供保吃、保穿、保醫(yī)、保葬和保教等五個方面的援助的一種社會救助制度響的最大的因素是中國農(nóng)村基本的經(jīng)濟制度、政治與社會管理制度以及國家在農(nóng)村社會救助、社會福利上的價值取向[2]。隨著上述因素的變化，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也先后經(jīng)歷了1956-2002年的“集體互助”和種不同模式的發(fā)展階段。

（一）1956-2002年的“集體互助”模式階段農(nóng)村最低生活保障制度下的 中央農(nóng)村五保認為其最終的-個相對獨立的的綜合性補充

沒有生活來源的老、年以后的“國家救助”兩無依無靠、[1]。對該制度的運作和變遷，影2002 該階段包括農(nóng)業(yè)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌兩個時期，但理論界有的學者認為前述的兩個時期應被判定為不同的模式時期，如“1956—1978年主要依靠集體公益金運行，是由生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊組織實施的集體供養(yǎng)模式；1979—2001年是以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為其經(jīng)費和實物來源的集體供養(yǎng)模式；”[3]。但從供養(yǎng)責任主體來看，集體在兩個時期的供養(yǎng)責任主體地位并未發(fā)生實質(zhì)性改變，據(jù)此認為，“集體互助”模式階段包括農(nóng)業(yè)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌兩個時期。

1、農(nóng)業(yè)合作社時期：1956-1979年

國務(wù)院于1956年1月以草案的形式發(fā)表了《一九五六年到一九六七年全國發(fā)展綱要》，同年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，以此為據(jù)，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度初步形成。該時期生產(chǎn)隊作為供養(yǎng)責任主體，主要運用集體公益金對五保供養(yǎng)人群進行保吃、穿、醫(yī)、教和保葬。由于受到集體經(jīng)濟水平和政治路線的影響，保障效果不容樂觀，甚至在文革時期我國部分地區(qū)出現(xiàn)過五保工作無人問津的情況。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌階段：1979-2002年

十一屆三中全會以后,集體經(jīng)濟對五保制度的保障能力隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的施行而弱化。為了保證五保制度的連續(xù)性，1979年9月,十一屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干問題的決定》強調(diào):“隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展,要逐步辦好集體福利事業(yè),使老弱、孤寡、殘疾社員、殘廢軍人和烈士軍屬的生活得到更好的保障。”1980年9月,中共中央在《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題的通知》中再次強調(diào)“對軍烈屬、五保戶和其他困難戶,要有妥善的照顧辦法”。1994年1月，國務(wù)院頒布了我國第一部關(guān)于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)所需經(jīng)費和實物，應當從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支，不得重復列支；在有集體經(jīng)營項目的地方，可以從集體經(jīng)營的收入、集體企業(yè)上交的利潤中列支。五保制度從此走上制度化軌道。該時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過收取統(tǒng)籌費的形式向五保供養(yǎng)人群提供能夠不低于當?shù)卮迕褚话闵钏降谋Ｕ?，總體供養(yǎng)情況不斷好轉(zhuǎn)，農(nóng)村敬老院廣泛建立。

（二）自2002年以來的“國家救助”模式階段

“國家救助”模式是以國家財政供養(yǎng)為主，集體保障，土地保障和社會幫扶為輔的現(xiàn)代社會保障模式。理論界有的學者認為農(nóng)業(yè)稅時期的五保制度模式不是完全意義上的“國家救助”模式，如“農(nóng)業(yè)稅費改革時期：國家救助作為社區(qū)救助的補救（2000年-2006年）”[4]。本文在考慮過農(nóng)業(yè)稅及其附加的性質(zhì)后，認為“國家救助”模式階段包括2002-2004年農(nóng)業(yè)稅時期和2004年以來的后農(nóng)業(yè)稅時期。

1、農(nóng)業(yè)稅時期：2002-2004年

2000年農(nóng)村稅費改革，安徽試點，2001年擴面，2002年正式實施。稅費改革取消了“村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌”農(nóng)民按一定比例繳納農(nóng)業(yè)正稅和農(nóng)業(yè)稅附加。農(nóng)業(yè)附加稅用于村干部工資、村辦公經(jīng)費和農(nóng)村五保供養(yǎng)等支出。從實踐來看，此時的農(nóng)村五保供養(yǎng)面臨資金短缺，導致應保未保、敬老院建設(shè)滯后和集中供養(yǎng)率低等問題[5]。2005年12月，中共中央、國務(wù)院公布了《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》強調(diào)要“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入。進一步完善農(nóng)村‘五保戶’供養(yǎng)、特困戶的生活救助、災民補助等社會救助體系。”

2、后農(nóng)業(yè)稅時期：2004以來

2004年農(nóng)業(yè)稅及其附加取消，2006年1月,國務(wù)院發(fā)布了新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確規(guī)定,今后五保供養(yǎng)資金在地方人民政府預算中安排。從而在完全意義上把五保供養(yǎng)制度融入了現(xiàn)代社會救助制度。

二、“集體互助”模式向“國家救助”模式轉(zhuǎn)變過程中

出現(xiàn)的波折及其原因分析

“集體互助”模式向“國家救助”模式的轉(zhuǎn)變過程是一個曲折前行的過程。期間出現(xiàn)過多次波折，其中比較具有代表性的波折是70年代末農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后和2002年農(nóng)村稅費改革全面推開后出現(xiàn)的波折。

（一）模式轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的兩次較具代表性的波折 1、70年代末農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后出現(xiàn)的波折

十一屆三中全會以后，隨著農(nóng)村承包責任制的推行，農(nóng)村經(jīng)濟體制發(fā)生變化，集體公益金的保障能力弱化。我國部分地區(qū)沒有及時調(diào)整五保政策，五保戶權(quán)益受到傷害，生活水平下降。面對這種情況，中共中央先后印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題的通知》、《全國農(nóng)村工作會議紀要》、《關(guān)于制止向農(nóng)民亂攤派、亂收費的通知》，明確規(guī)定各地必須切實保障農(nóng)村五保對象的生活。但這些文件的印發(fā)對實際問題的解決作用不大。直到1994年國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)公正條例》，才以法規(guī)的形式明確五保戶所需的實物和經(jīng)費從村莊提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌中列支。2、2002年農(nóng)村稅費改革全面推開后出現(xiàn)的波折

2000年初，中央政府在安徽省進行農(nóng)村稅費改革的全面試點，2002年，農(nóng)村稅費改革試點工作已經(jīng)在全國20個省份全面展開。五保供養(yǎng)經(jīng)費和村干部工資、村辦公經(jīng)費等支出由農(nóng)業(yè)稅附加負擔，解決。表面上看來，供養(yǎng)資金得到了保障，確的界定，財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏規(guī)范性，種狀況直到2006年，隨著新《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》的正式施行，才得以改變。

（二）兩次波折的原因分析

1、國家財力的局限

建國初期，國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家財政對農(nóng)村社會保障經(jīng)費投入不足，但農(nóng)村集體經(jīng)濟卻隨著人民公社的建立而有所加強，體意外的1成為五保供養(yǎng)制度的供養(yǎng)責任主體。產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)村經(jīng)濟體制發(fā)生變化，保供養(yǎng)經(jīng)費投入不足，這種狀態(tài)一直持續(xù)到第一部關(guān)于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》所需經(jīng)費和實物，應當從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》頒布，國家財政成為五保供養(yǎng)制度的資金來源。

2、制度設(shè)計的先天缺陷

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在相應法規(guī)的缺失和滯后的問題，供養(yǎng)制度實施的依據(jù)主要是各省、層次較低，這一局面直到1994后性主要表現(xiàn)在五保制度出現(xiàn)問題后，現(xiàn)，如19世紀70年代，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革直接導致集體公益金的保障能力弱化，1 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的供養(yǎng)責任主體應為國家。2 村提留。是承包經(jīng)營集體土地和其他生產(chǎn)項目的社員和企業(yè)向村集體經(jīng)濟組織繳納的管理費和集體積累。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作經(jīng)濟組織依法向所屬單位（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)、聯(lián)戶企業(yè)）和農(nóng)戶收取的，用于本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的村兩級辦學（即農(nóng)村教育事業(yè)費附加）路等民辦公助事業(yè)的款項。通常講的“五統(tǒng)籌村道路。

不足時，上級政府通過財政轉(zhuǎn)移的方式來但實際情況卻是各級政府責任缺乏明各級政府間出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。這 在這種大的時代背景下，集19世紀70年代，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)集體公益金的保障能力弱化，五1994年。1994年國務(wù)院頒布了我國，規(guī)定五保供養(yǎng)2。2006年2月1日，新的

1956-1994年，五保自治區(qū)制定的一些工作試行辦法，制度的法律較長時間內(nèi)都沒有切實可行的政策法規(guī)出、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道”，是指鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)年《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度》的施行才得到改變。滯出現(xiàn)資金缺口，但該問題直到1994年才得到法規(guī)層面的解決，該年國務(wù)院頒布我國第一部關(guān)于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確規(guī)定五保供養(yǎng)所需經(jīng)費和實物，應當從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支。制度屬性的判定不明確也是農(nóng)村五保制度存在的問題，在制度設(shè)立初期其屬性被判定為集體福利事業(yè)，但在具體施行過程中其社會救助屬性逐步突顯。除此之外，五保供養(yǎng)資金來源幾經(jīng)變化，穩(wěn)定性差，制度初期保障主體過小也是出現(xiàn)波折的一個重要原因。

三、對農(nóng)村五保供養(yǎng)制度最終制度走向的思考與討論

（一）對農(nóng)村五保供養(yǎng)制度屬性的判定分析

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是帶有過渡性色彩的農(nóng)村社會救助制度。理論界關(guān)于五保供養(yǎng)制度屬性的爭論主要集中在該制度是社會救助還是社會福利，有的學者認為五保供養(yǎng)制度的屬性是社會福利，如“即稅費改革后，‘村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌’被取消，社會公益事業(yè)的資金依賴于上級政府的轉(zhuǎn)移支付。由此，五保供養(yǎng)從集體福利向國家福利轉(zhuǎn)型。”[6]。也有的學者認為其屬性為社會救助，如“農(nóng)村五保制度，是有中國特色的一項社會救助制度”[7]。從五保供養(yǎng)制度的保障水平和層次來看，本文認為該制度應屬于社會救助制度。至于其是否帶有過渡性色彩，理論界并未出現(xiàn)較深入的研究。但考慮到五保供養(yǎng)制度設(shè)立伊始，國家財政缺位、專門法規(guī)的滯后3以及供養(yǎng)資金來源多次變化。本文認為農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是帶有過渡性色彩的，是在國力有限情況下的對社會救助制度的有益變異。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的未來制度發(fā)展方向

五保供養(yǎng)制度是我國第一個走上法制化軌道的社會救助項目（1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》施行），并于2006年，隨著新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的施行，轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆饬x上的現(xiàn)代社會救助制度。關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的未來走向，理論界主要集中于供養(yǎng)方式的討論，本文跳出這一討論范疇，認為由于五保供養(yǎng)制度帶有的過渡性色彩，以及其與農(nóng)村最低生活救助制度具有高度的制度相似性，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的未來走向應該是逐步融入到農(nóng)村最低生活保障制度，成為其制度下的一個相對獨立的綜合性補充保障項目，以農(nóng)村最低生活保障制度為核心，五保供養(yǎng)項目輔以養(yǎng)老、醫(yī)保、保教、保吃、保住等救助。

1994年1月，國務(wù)院才頒布了我國第一部關(guān)于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》

參考文獻

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[5]高鑒國 黃智雄 中國農(nóng)村五保救助制度的特征—兼論國家與社區(qū)的關(guān)系[J].社會科學，2007年第6期

[6]顧昕 降薇 稅費改革與農(nóng)村五保戶供養(yǎng)融資體系的制度化[J].江蘇社會科學,2004年第3期

Mutual aid from the collective to the state: rural five-guarantee system in 1956-2009(Bengbu, Anhui University of Finance and economics zhang zongrui 233041)Abstract: Five-guarantee system in rural areas is based on China's national conditions, and the original one protecting the basic living rights of widows and the needy people with disabilities is a transitional system of social assistance colors.More than 50 years, as China's macro-political and economic environment changes, the rural five-guarantee system has experienced the “collective mutual assistance” model which starts from 1956 to 2002 and the “state aid” model beginning from 2002 until now.This change is a change that the five-guarantee system gradually integrate into the modern social relief systems.Taking the five-guarantee system into account, with its own color and its similarity with the transitional rural minimum living security system,the five-guarantee system should be set into one part of the rural minimum living security system while a relatively independent and comprehensive Supplemental Security part。

Key words: five-guarantee system ； collective mutual； national relief ；Social relief system