第一篇：城市環(huán)境調研報告

城市環(huán)境調研報告

——永川區(qū)體育中心綠地

調查時間：2011.3.17

調查地點：永川區(qū)體育中心附屬綠地

關鍵詞：城市綠地功能設施人性需求

摘要：此次調研的開展主要針對永川區(qū)體育中心功能用地的使用現狀，具體內容包括體育中心附屬綠地的現狀，設施，交通以及游客分布狀況，滿意程度的調查。然后通過對調查的各項結果進行匯總分析，繪制出功能用地現狀圖；游客滿意度與設施分布圖；交通、休憩、活動等和游客在某一時刻的分布圖，并附以調研報告對調研結果進行綜合說明。

調研內容：

1.位置與概況：

該地位于紅河校區(qū)東南方，右接體育館，左鄰奧蘭半島；同時該地又位于興龍大道和紅河南路的交匯處，交通便利，方便人們到此游玩，有大型活動的時候，有利于人流量和車流量的集散。

2.周邊環(huán)境：

該綠地附屬于永川區(qū)體育中心，設施完善，交通便利，配建有6塊籃球場、4塊門球場、6塊網球場及一個小型的游樂場。且臨近居住小區(qū)，如：奧蘭半島，五米陽光，永奧巴塞羅那等。

3.功能分區(qū)：

該場地主要用于人們的娛樂休閑和大型的體育、文化活動的舉行。分為體育活動區(qū)、娛樂休閑區(qū)，人流集散

4.使用者群體：

由于該地位于奧蘭半島和體育館之間，所以出入該地的人群主要有：

（1）附近的居民，早上，可以在此晨練；茶余飯后，會在此地休閑、散步。特別是夏天的時候，人們可以在此休息、納涼。

（2）游樂場使用人員及管理人員的休息場所，人們在玩過游樂設施之后可以

在此休息。

（3）大型比賽或活動舉辦時人們可以到此休息。當體育場有大型的活動的時候，此地既可以休息，也有疏導的功能。

5.視線分析：

（1）該地較平坦，在入口處向內觀望，周圍無高大遮擋物，視線較通透，且兩側流暢、舒緩、輕盈的云帶線條花壇既體現了靈動的線條美，也起到了引導人們視線的作用；

（2）當人們站在高處俯視的時候，下沉式廣場色彩豐富的鋪裝與該綠地相互襯托，形成了和諧多變的景觀效果。

6.種植綠化：

該地區(qū)整體綠化率較低。喬木以小葉榕、香樟為主，灌木以女貞為主。綠化覆蓋率較低，配置形式單一，大片地裸露在外，沒有做到喬木、灌木、草坪的合理搭配。植物管護不當，沒有做好植物的病蟲害防治以及造型修剪，以至于雜草叢生，樹木大量死亡。

7.參與者對觀察的空間進行的分析：

該地區(qū)位于居民區(qū)和體育館之間，緊鄰游樂場。是附近居民休息娛樂、頤養(yǎng)身心的場所；也是游人和路人休息的場所，能夠滿足人們休閑、娛樂的需要。但是該地硬件設施不夠完善，很多座椅受到人為損壞，已經不能起到供人們休息的功能；其次該地綠化較差，無高大喬木，夏季不能起到納涼的作用，雜草叢生，影響美觀。

8.設計及服務改造建議：

（1）豐富植物配置形式:注重喬木，灌木，草本植物的合理搭配。

（2）充分利用植物的季相變化，合理選擇彩葉植物以保證四季景觀的豐富多

彩。

（3）充分利用不同園林植物觀花，觀果，觀形，觀葉的作用，用園林用途各

異的植物進行合理搭配以及造型修剪，營造出四季常綠，三季有花的景觀效果。

（4）充分利用不同季節(jié)的香化植物進行搭配，（5）此地應注重對植物的后期管護工作，加強病蟲害的防治、植物的造型修

剪并定時對花壇中的雜草進行清理。

（6）該場地應改變座椅相對而置的方式，弧形花壇兩邊的座椅應相互錯開，避免使用者相對而坐引起不必要的尷尬，且座椅旁應種植一棵喬木，既起到點綴景觀的效果，又能為休憩的人們遮蔭納涼。

（9）足球場西側綠化帶內應種植一些灌木或小喬木，既能起到道路綠化的作

用，也能將足球場與車行道進行隔離，減少過往車輛及人流對足球場的干擾。

（8）門球場東側的水池是該地難得的一塊水景，應充分利用以豐富該地的景

觀效果，選擇合適的水生植物進行水體綠化，并做好泊岸的綠化配置和園路設置。

（9）該場地的路燈多數已被損壞，無人修理，弧形花壇兩側的路燈設置過低，光照范圍有限，應予改進。

(10)該場地園林設施不夠完善，應添置如垃圾桶，圓桌，園凳等基本設施。

該場地園林設施不夠完善，應添置如垃圾桶，園桌園凳等基本設施，滿足人們的基本需求。

9.綜合評價場地是否符合人性需求：

總的來說，該地位于城市中以及交通繁華處，能為人們提供一個休閑，娛樂的空間。但是，有些硬件設施又不夠完善，植物造景比較單一，阻礙了該綠地城市景觀功能的最大發(fā)揮。

（1）該綠地緊鄰游樂場，體育中心兩塊活動區(qū)，設置了一定數量的園椅，營

造了相應的綠色景觀，為人們提供休息區(qū)域，符合人性需求。

（2）園椅布置在云帶矮墻旁邊，有一定的背景墻，增強了使用者的安全感，但園椅相對而置，中間毫無遮擋物，使用者必須相對而視，不符合人的私密性空間設置方式。

（3）該綠地景觀設計方面，植物種類單一，沒有做好喬木，灌木，草本植物的合理搭配，觀花植物，芳香植物，彩葉植物幾乎沒有，不符合人們追求多彩而豐富的景觀享受。

（4）該綠地管護較差，硬質景觀單一，施工中的鋪裝雜亂無人清理，影響人

們的游覽興致；且路燈與園椅大都被損壞，沒有及時修理，給人一種凌

亂之感。

（5）該綠地基礎設施不夠完善，沒有垃圾桶的設置，給游人帶來了極大的不

便，也不利于綠地了衛(wèi)生狀況的保持。

第二篇：城市環(huán)境綜合整治調研報告

城市環(huán)境綜合整治調研報告

2013年，我區(qū)按照省政府辦公廳《江蘇省城市環(huán)境綜合整治行動實施方案》的統(tǒng)一部署和與揚州主城區(qū)同城同步同標的總體要求，在城區(qū)全面開展城市環(huán)境綜合整治工作，不斷強化大城管意識，提高城市管理水平，樹立屬地管理理念，落實長效管理機制，201310類98項、201411類83項排定任務已全面完成，2015任務計劃正按照序時計劃有序推進。通過堅決打贏城市環(huán)境綜合整治工作的攻堅戰(zhàn)、收官戰(zhàn)，用脫胎換骨的城市面貌、文明有序的城市環(huán)境和煥然一新的城市形象，向全區(qū)人民交上一份滿意的答卷。

一、城市環(huán)境綜合整治工作推進有力

1、組織領導不斷加強。我區(qū)緊緊圍繞省、市城市環(huán)境綜合整治行動實施方案要求，成立區(qū)城市環(huán)境綜合整治辦公室，與區(qū)城市管理強化年工作領導小組辦公室合署辦公，成立由區(qū)分管領導任組長、各責任部門單位分管負責人為成員的領導小組，通過召開專項會議，編制三年計劃，安排人員掛鉤，“借力、助力、發(fā)力”抓整治，使得我區(qū)整治工作的組織領導不斷加強，推進力度逐步加大，管理運轉更為高效。

2、督查考核動真碰硬。根據城市環(huán)境綜合整治目標任務和考核辦法，我區(qū)不斷創(chuàng)新考核機制，加大督查力度，確保整治工作科學有序、整體推進。一是實施分段量化推進形式。強 化“月報告、季檢查、年考核”工作制度，以9月26日完成80%以上、11月底基本完成、12月份查漏補缺為時間節(jié)點，對各項任務制定時間表，嚴格實行過程跟蹤制度，并及時通過確保目標任務順利完成。二是實施聯合督查通報模式。為動真碰硬抓好督查考核，我區(qū)定期組織督查人員、媒體記者進行聯合督查，對不符合標準要求的進行拍照取證、責令整改，共印發(fā)情況通報21起，下發(fā)督辦通知35起，通過短信平臺發(fā)送督查催辦信息2000多條；同時，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督導向作用，對影響嚴重、拒不整改的問題進行媒體曝光，確保整治工作在全區(qū)有力、有序、有效的開展。三是實施動真碰硬考核方式。將城市環(huán)境綜合整治工作納入績效管理工作考評、區(qū)城鄉(xiāng)建設管理督查考核，并將考評結果作為作風建設、效能監(jiān)察、區(qū)政府經濟社會發(fā)展考評等的重要依據，通過與區(qū)監(jiān)察局將督查考核情況在全區(qū)整治大會及主要媒體上進行通報，使得城市環(huán)境綜合整治工作得到了相關牽頭責任部門（單位）的高度重視和積極推進。

3、專項整治打造特色。為順利推進城市環(huán)境綜合整治工作，進一步提升市容環(huán)境和城市品位，我區(qū)相關責任部門（單位）圍繞整治方案，開展了一系列卓有成效的專項整治活動。一是集中開展“三清”專項整治。圍繞迎接全國文明城市檢查的重要時間節(jié)點，根據城市環(huán)境綜合整治“九整治、三規(guī)范、一提升”的要求，區(qū)城管局利用近兩個月的時間，在城區(qū)范圍 內開展以清除燈箱、清除戧牌、清除堆放物為主要內容的“三清”專項整治，通過耐心細致的宣傳，主動上門做思想工作，贏得了廣大經營業(yè)主的理解和支持，共清除燈箱1214個、戧牌1174塊、堆放物105處，規(guī)范店外出攤、占道經營323家，取得了顯著的整治成效。二是開展城區(qū)違章障礙物專項整治。為進一步整頓規(guī)范城區(qū)市容交通秩序，區(qū)整治辦、城管局牽頭，會同公安、城建部門開展城區(qū)違章障礙物專項整治行動，重點拆除城區(qū)沿街單位、門市門前未經審批、違章自設的障礙物，在前期宣傳自拆的基礎上，于11月9日開展“零點行動”，共清理障礙物338件（個），并在公共場地施劃停車泊位，有效解決城區(qū)擅自侵占道路、無序停車等突出問題。

二、城市管理體制不斷完善

1、數字化城市管理平臺全面建成并投入運行。按照省政府要求，經區(qū)政府常務會議批準，我區(qū)于2013年12月籌建“揚州市江都區(qū)數字化城市管理監(jiān)督指揮中心”。在區(qū)委、區(qū)政府的領導下,在揚州市數字化城管監(jiān)督辦的指導下，利用近四個月時間，順利完成了區(qū)一級平臺指揮大廳的改造裝修、平臺設計、設備安裝、人員培訓等相關工作。同時，我區(qū)還認真制定了區(qū)級數字化工作組織領導、實施方案、考核辦法等相關文件及內部管理制度，為有效規(guī)范、指導、考核各職能部門單位及數字化中心人員開展工作提供依據和保障。我區(qū)于去年12月30日由區(qū)政府組織召開了全區(qū)數字化城市管理工作動員大 會，并于今年1月6日起投入正式運行。

2、示范路、示范社區(qū)雙雙通過驗收。我區(qū)龍川南路、李壩社區(qū)作為市級申報對象參加去年省級城市管理示范路、示范社區(qū)創(chuàng)建。區(qū)委、區(qū)政府高度重視此項工作，在區(qū)整治推進大會上專門進行了強調和部署，要求相關責任部門單位圍繞考核評分細則，迅速排查、抓緊整改、確保落實。創(chuàng)建期間，市整治辦、市城管局及區(qū)委、區(qū)政府主要領導先后多次專題調研我區(qū)創(chuàng)建工作，于10月24日順利通過了省整治辦專家組的現場考核，并于去年12月31日被省住建廳正式命名。

3、進一步理順城市管理體制。為理順城市管理和行政執(zhí)法體制，本著“科學高效、務實創(chuàng)新，明確責任、齊抓共管，放大效應、強化督查，理順關系、依法行政”的原則，結合我區(qū)實際，對我區(qū)理順城市管理和行政執(zhí)法體制的方案不斷進行修改和完善，對各個部門涉及城市管理的工作職能進一步理順和明確，為我區(qū)下一步理順體制、制定方案積極提供依據和思路。

4、全面落實“門前四包”工作。按照文明城市建設要求，我局迅速制定城區(qū)“門前四包”創(chuàng)建達標活動工作方案和考核辦法，并于今年6月1日由區(qū)政府正式下發(fā)，明確由區(qū)城管委牽頭，仙女鎮(zhèn)、濱江新城具體負責落實，按照市容環(huán)衛(wèi)責任區(qū)標準，全面推進落實“門前四包”責任，并將在下一步工作中加大統(tǒng)籌推進和檢查考核力度，確保市容環(huán)衛(wèi)責任書和責任區(qū) 制度簽約率、履約率均達100%。

三、長效管理機制不斷健全

1、整治老舊小區(qū)方面。我區(qū)于去年9月1日出臺了《關于在城區(qū)開展老舊住宅小區(qū)基本物業(yè)服務的實施意見》和《關于進一步加強我區(qū)物業(yè)管理工作的補充意見》，進一步明確區(qū)、鎮(zhèn)兩級職責分工，有效發(fā)揮社區(qū)基層組織和業(yè)主自治組織作用，落實行政監(jiān)管和公共服務責任。一是建立物業(yè)管理聯席會議制度。對物業(yè)管理重大事項進行研究，對各鎮(zhèn)、各部門無法處理解決的物業(yè)管理重點工作進行會商。二是建立屬地管理、重心下移的工作機制。對轄區(qū)內的老舊住宅小區(qū)，由仙女鎮(zhèn)、大橋鎮(zhèn)率先建立物業(yè)服務中心，其他各鎮(zhèn)于2015年底前建立，與社區(qū)居民委員會、小區(qū)業(yè)主委員會形成“三位一體”的物業(yè)服務模式，為業(yè)主提供有償基本物業(yè)服務。三是建立區(qū)、鎮(zhèn)、社區(qū)常態(tài)化投訴處理機制。在區(qū)房管局、鎮(zhèn)、社區(qū)分別設立物業(yè)管理工作投訴點，建立投訴受理制度，公開投訴電話，及時調查處理業(yè)主反映的投訴事項。四是建立以提高群眾物業(yè)服務滿意度為核心的考核機制。實行區(qū)考核各鎮(zhèn)和部門，各鎮(zhèn)和房管局考核物業(yè)服務企業(yè)和社區(qū)物業(yè)服務中心的“三級考核”，全面反映相關部門、各鎮(zhèn)和社區(qū)的工作情況以及所在地物業(yè)服務管理水平。

2、整治城市河道方面。一是創(chuàng)新推行河道管理“河長制”。“河長制”是我區(qū)河道管理工作的制度創(chuàng)新，也是完善防汛防 旱工作責任體系的重要舉措，有利于從源頭上治理水污染、改善水環(huán)境，有利于科學保護和合理利用河道資源，有利于組織全社會力量共同保護河道，實現河道資源長效管理、長期發(fā)揮效益。二是對“河長制”工作細則進行明確。為保障河道防洪安全、供水安全、生態(tài)安全，區(qū)政府辦公室于去年6月發(fā)文，對我區(qū)境內的長江、淮河入江水道、里運河等15條流域性、區(qū)域性骨干河道分責到人，厘清管理職責。三是成立“河長制”工作領導小組。為推進該項工作有序開展，我區(qū)成立了由分管副區(qū)長孫明任組長、相關部門單位負責人為成員的河道管理“河長制”工作領導小組。領導小組下設辦公室，負責河道管理日常工作和聯席會議議定事項落實，協調各成員單位合力推進河道長效管理。

3、整治農貿市場方面。一是開展月檢查、季考評活動。監(jiān)管部門通過加大巡查的頻次和力度，督促市場主辦方配合人員強化內部管理，并進行定期通報，對檢查考評中發(fā)現的問題由市場主辦方及時進行整改，確保一步到位，不留死角，保證整治成效。二是開展星級信用評定。每年由行業(yè)小組、市場管理人員、消費者代表共同對市場內經營戶開展星級信用評定，圍繞遵章守紀、經營自律等方面評出1星級至5星級的經營戶，并通過亮照欄進行公示，既提升了經營者的自律識又方便了消費者。三是加強部門聯動，開展專項整治。由工商部門與農委、城管、公安、交巡警大隊、消防大隊等多部門聯合開 展“農貿市場專項整治月”活動，同時，定期組織工商、食藥、農委等部門對城區(qū)農貿市場在交易秩序、食品安全、消防安全、周邊環(huán)境等方面存在的具體問題實施聯合執(zhí)法檢查，確保市場長效監(jiān)管得以落實。

4、整治建設工地方面。建設工地揚塵控制工作是城市環(huán)境綜合整治的重點，也是老百姓關心的熱點問題。我區(qū)在整治過程中，一是規(guī)定施工企業(yè)在投標時，必須編寫揚塵控制專項方案，明確揚塵?？貑T，對不符合施工揚塵控制條件的工地，一律不予發(fā)放施工許可證和不予辦理安全備案；二是施工單位揚塵控制不到位的，將在建筑市場信用管理信息系統(tǒng)進行曝光，并且不得申報文明工地和優(yōu)質工程，不予核發(fā)安全文明措施費；三是將揚塵整治納入建筑市場信用考核體系，對情節(jié)特別嚴重，取消項目評優(yōu)評先資格，在招投標資格預審中從嚴審查并給予一定限制，外省市進江都企業(yè)取消半年內在江都承接業(yè)務資格；四是在前期工地揚塵控制現場會的基礎上，推廣應用塔吊灑水降塵和渣土車等工程車輛的暗式沖洗裝臵。

四、存在問題分析

由于政策、環(huán)境、體制等方面因素的影響，我區(qū)城市環(huán)境綜合整治工作在開展推進過程中仍面臨著許多困難和壓力。

一是管理共識未形成。市民對城市建設管理要求在不斷提高，但城市意識、文明意識、責任意識卻較低，全社會共同關注和監(jiān)督的氛圍不濃，主動參與意識不強，轉變思想觀念、提 升市民素質的工作任重而道遠。

二是管理機制不健全。雖從去年起全力推進市容環(huán)衛(wèi)責任區(qū)制度，落實“門前四包”工作，但由于職能部門齊抓共管的責任不明確，仙女鎮(zhèn)、濱江新城所屬社區(qū)、村屬地管理體制不健全，使得整治難以形成合力，缺乏統(tǒng)一調度和協調，往往容易出現推諉扯皮的現象。

三是管理創(chuàng)新難進行。創(chuàng)新不是一個單位一個部門能夠進行的，如小販中心創(chuàng)辦、特色街區(qū)建設、停車設施完善、農貿市場提檔升級等，單靠一家部門、一個單位很難實現，缺乏市級、區(qū)級統(tǒng)籌規(guī)劃協調和政策方針支持。

五、下一步工作打算及建議

推進城市環(huán)境綜合整治是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須咬定目標、精心操作、強化措施、狠抓落實。

一要堅持“依法處置”與“科學疏導”相結合。對影響市容市貌、群眾反映強烈的問題，既要嚴格遵照相關法律法規(guī)和規(guī)章制度，做到執(zhí)法必嚴、違法必究；也要堅持堵疏結合，推進由單純行政取締處罰向依法治市轉變，不能單純地取締完事、處罰了結。

二要堅持“政府推動”與“市場運作”相結合。一方面，要發(fā)揮政府職能，對該管理的加強管理，該改造的及時改造，該投入的加大投入，該完善的盡快完善。另一方面，要大力推進城市管理體制機制改革，進一步簡政放權，把相關責任交給 相關部門單位、交給社會，按照“花錢買服務、不花錢養(yǎng)人”的原則，推進建管分離、管養(yǎng)分離，引入社會資本進入市政設施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等領域，提高城市管理效率和效益。

三要堅持“關注面子”與“重視里子”相結合。李克強總理指出：“面子是城市的風貌，而里子則是城市的良心”。在城市環(huán)境綜合整治中，不光要關注“面子”，更要重視“里子”。要把抓好環(huán)境衛(wèi)生、占道經營、交通秩序整治，與建好地下管網、地下路網、地下停車場等結合起來，整體提升城市形象。

四要堅持“科學規(guī)劃”與“精細管理”相結合。城市“三分建，七分管”。要不斷完善城市發(fā)展規(guī)劃和整體布局，協調推進新區(qū)建設、舊城改造，使中心城區(qū)由拉開框架向完善功能、由政府主導向社會主導、由夯實基礎向聚集人氣轉變。同時，要堅持精益求精抓管理，小到路燈怎么設計、綠化選什么樹種、立面刷什么顏色等，都要精心謀劃、精心操作、精心管理。

五要堅持“集中整治”與“長效推進”相結合。集中整治是治標的過程，長效推進是治本的關鍵。我們要通過城市環(huán)境綜合整治、三拆三整治、城市管理強化年等工作，集中人力、物力、財力，快速有效地解決城市管理方面的突出問題。在此基礎上，要總結提煉出一整套行之有效的經驗和辦法，固化管理制度，健全管理體制，完善長效機制，讓城市市容環(huán)境步入制度化、規(guī)范化、標準化軌道。

第三篇：XX市城市環(huán)境綜合整治工作情況調研報告

XX市城市環(huán)境綜合整治工作情況調研報告

中央召開的城市工作會議要求，城市建設管理要貫徹創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持以人為本、科學發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。我區(qū)于xx年3月9日召開全區(qū)城市建設管理暨城市環(huán)境綜合整治和農村人居環(huán)境整治工作會，制發(fā)了詳細的工作方案，并正式啟動城市環(huán)境綜合整治工作。通過近段時間的工作，目前，城市環(huán)境綜合整治工作取得了階段性成效。為促進城市環(huán)境綜合整治工作的深入開展，區(qū)人大常委會進行了專題調研，現將調研情況報告如下：

一、全區(qū)城市環(huán)境綜合整治工作基本情況

（一）綜合整治氛圍濃厚。就目前而言，街面上的鑼鼓宣傳隊、小喇叭廣播、宣傳橫幅、標語、宣傳單，社區(qū)宣傳欄，電視、網絡和報紙等媒體的跟蹤宣傳報道，可謂全方位、多角度的宣傳，可以說，“開展城市環(huán)境綜合整治工作”已基本上做到了家喻戶曉，為該項工作的順利開展營造了良好氛圍。

（二）“兩場”設施逐步完善。完善了城區(qū)臨時停車位的規(guī)劃，取消了龍角路、天星大道兩側的臨時停車位線，緩解了部分路段的交通擁堵情況。已建成夏家溝、渝南市場兩處城區(qū)臨時停車場，可容停大小車X輛；上升街棗園、營盤山上山公路等處臨時停車場預計X月前建成投用，可容停大小車X輛。加強對消防支路、上升街、沙溪路等臨時菜市場的管理，場內設施進一步完善。啟動雙龍、沱灣兩處菜市場規(guī)劃建設，建成后可容攤位X個左右，可解決兩處以街為市的情況。

（三）“門前三包”基本落實。組織社區(qū)工作人員進門入店宣傳，積極推進“門前三包”工作，共計簽訂“門前三包”責任書XXX余份，簽訂率達96%以上。努力推進管理工作機制，堅持老大媽文明勸導與市政執(zhí)法人員協調開展工作，促進“門前三包”工作的落實，取得了一定的成效。

（四）聯合執(zhí)法工作成效明顯。優(yōu)化城區(qū)交通組織方案，交通擁堵情況得到一定的緩解。積極推進聯合執(zhí)法工作，整合市政、公安等X個部門的執(zhí)法力量組成聯合執(zhí)法大隊，開展大型執(zhí)法整治X次，消除“坎上坎下”責任界限，糾違機動車亂停亂放X余臺次，查處X臺次，規(guī)范店招店牌X余家，規(guī)范騎門攤經營戶X余人次，違規(guī)占道、亂貼亂畫、亂停亂放等行為得到有效遏制，聯合執(zhí)法工作取得了明顯成效。

（五）城區(qū)環(huán)境品質有效提升。落實區(qū)級領導包區(qū)域、部門負責人包路段、保潔單位具體負責的環(huán)境衛(wèi)生管理責任體系，基本完成城鄉(xiāng)結合部、背街小巷及居民住宅區(qū)周邊的存量垃圾清除工作，城區(qū)保潔實現常態(tài)化管理。加強城區(qū)區(qū)域噪聲和道路交通噪聲管理，強化入城臟車清洗，持續(xù)深入開展建筑工地、車輛運輸的揚塵治理。整治和完善了綦河兩岸生活污水治理設施，綦河水質保持Ⅲ類水質標準。全面清理城市空地亂挖、亂種行為并實施了綠化美化，完成綦河兩岸、渝黔高速城區(qū)段兩側綠化美化，實施了九龍大道市級市容整潔示范大道升級改造工程，城區(qū)園林綠化和城市品質有了明顯改善。

二、存在的主要問題

（一）城市管理體制機制需要進一步完善。區(qū)級部門、街道關于城市管理的職能職責存在交叉、分離和虛置等情況，管理范圍不明確、不具體。比如，市民反映較多的展銷會、燒烤攤、游攤占道經營、亂擺攤設點、食品安全、噪音擾民、亂搭亂建等問題，涉及市政、商貿、環(huán)保、食藥監(jiān)、公安、國土、規(guī)劃等多個部門，管理界限不清。露天市場、早晚市場的準入和管理應由工商部門負責，而實際工作中，行政許

可和日常管理則是分離的。這種職能交叉、多頭管理的情況產生了“有利就管，無利就推”和相互推諉扯皮的現象，不利于城市管理工作。

（二）城市功能設施不完善，管理難度大。由于歷史等多方面原因，主城老城區(qū)農貿市場、公廁、垃圾站、公交場站、停車場、過街設施等功能配套設施不完善，廁、站、場數量較少，且布局不合理，選址新建公廁、垃圾站等常常會受到市民阻撓而放棄建設，從而增大了城市管理的難度。東部新城在城市功能設施規(guī)劃建設方面，也沒有做到與城市發(fā)展同步，同樣為城市管理帶來困擾。對于城區(qū)汽車修理店、廢品回收站、洗車場等缺乏有效的規(guī)劃設置，亂停、亂堆、亂放等情況得不到徹底根治。

（三）新建市政設施移交不及時，管理不到位?，F行的《XX區(qū)市政基礎設施移交管理辦法》未明確移交時限、逾期移交責任等規(guī)定，導致部分市政設施遲遲未辦理移交手續(xù)，不能納入正常渠道管理，致使管理不到位。比如，沱灣氣象局對面架空人行道、沱灣上升街車行道、千山陽光水岸船頭及河邊步行道、學府雅苑對面人行道、二級車站友通廣場、巨龍廣場等部分市政設施建成多年，至今未移交政府相關部門管理，有些設施破損后得不到及時維修，群眾反響強烈。

（四）財政經費投入不足，管理水平有待提高。一是沒有安排對使用年限較長的城區(qū)市政道路定期升級改造的資金，只能小修小補，影響市容及車輛的通行；二是城區(qū)路燈及線路維護經費不足，維護改造滯后，存在較大的安全隱患；三是園林綠化經費投入不足，僅能基本滿足城區(qū)園林綠化日常除草補綠，如有園林綠化升級工程，則需單獨申請專項資金，且無后續(xù)日常管護經費保障；四是沒有落實“門前三包”工作管理經費。

三、建議意見

（一）出臺市政設施建設“三同時”規(guī)定。區(qū)政府出臺城市建設項目市政設施“三同時”規(guī)定，在舊城區(qū)改造和新城區(qū)規(guī)劃建設的同時，同步考慮公廁、垃圾中轉站、公交車站、農貿市場、停車場、地下管網等城市功能性基礎設施建設，并與主體工程“同時設計、同時施工、同時投用”，由規(guī)劃、建設、市政等部門綜合驗收，對市政設施建設不達標的實行“一票否決”，以避免市政基礎設施漏建、遲建或因未達到標準而“帶病”投入使用。

（二）修訂市政基礎設施移交管理辦法。及時修訂現行的《XX區(qū)市政基礎設施移交管理辦法》，明確市政設施移交前的管理責任、移交時限、逾期移交責任等方面的內容，強

化市政設施移交工作，及時將所有已建成的市政設施納入正常渠道管理。

（三）實行整治任務銷號制和公示制。為了推動政府與社會、市民同心、同向、同行動，完成環(huán)境綜合整治目標任務，實現城市共治共管、共建共享，建議實行整治任務銷號制和公示制。建立整治任務臺帳，對已完成的任務進行銷號，同時，對任務完成情況向社會、公眾予以公開，主動接受社會和群眾的監(jiān)督，提高社會公眾的支持參與度。

（四）保障和增加環(huán)境整治專項經費。進一步創(chuàng)新城市改造和管理投入機制，設立城市環(huán)境綜合整治專項引導資金，鼓勵引導社會資本積極參與。一是增加城區(qū)路燈及線路維護、車行道路面升級改造等市政設施日常管護經費；二是逐年提高城區(qū)園林綠化日常管護等級和管護經費標準，有計劃、分階段地實施城區(qū)園林綠化品質的提升；三是落實“門前三包”日常管理經費；四是可采用ppp模式引入社會資本，以特許經營方式建設城區(qū)智能停車系統(tǒng)，有效緩解城區(qū)停車難的問題。

（五）健全完善城市管理體制機制。要堅持和落實好區(qū)領導城市管理日常巡查機制和領導包片、部門包衛(wèi)生責任制。進一步明確細化相關部門管理職責和具體的管理范圍，避免出現職責交叉相互推諉和管理真空的現象。進一步發(fā)揮好數

字化城管的作用，提升管理效率，逐步向“智慧城管”轉型升級。建立聯席會議制度，定期研究工作，統(tǒng)籌、協調解決環(huán)境整治工作中存在的熱難點問題和矛盾，使各部門在各司其職的基礎上實現整體聯動，增強監(jiān)管合力，實現城市管理規(guī)范有序、高效有力。

（六）強化環(huán)境綜合整治督查考核。文明無止境，創(chuàng)建不停步。要強化對城市環(huán)境整治工作的日常檢查考核，據實通報工作情況，并將考核結果納入區(qū)政府對部門、街鎮(zhèn)年終目標考核的主要內容。要定期不定期對專項整治工作進行督查督辦，促使各成員單位更加主動協調、密切配合，促進城市管理中的重點、難點工作和矛盾得到有效解決。要強化紀律保障，嚴格責任追究，對多次被通報或檢查評比兩次靠后的部門、街道或單位啟動一把手問責制，以強有力的手段促進整治工作各項任務落實到位。

（七）建立城市環(huán)境整治長效機制。一是進一步強化宣傳教育，持續(xù)開展市民素質提升工作，并從娃娃抓起，從小培養(yǎng)愛護城市環(huán)境的意識；二是保障和增加環(huán)境整治工作經費，確保日常工作順利開展；三是建立“門前三包”日巡查機制，由街道、社區(qū)和市政部門共同派員強化監(jiān)管；四是針對違規(guī)占道、亂貼亂畫、亂停亂放等容易反彈的問題，建立長期穩(wěn)定的綜合執(zhí)法隊伍，堅持集中整治和日常巡查相結合，及時發(fā)現和處置出現的各種問題，對于不聽勸阻的要敢于逗硬執(zhí)法，把嚴格管理變?yōu)槌鞘泄芾淼男鲁B(tài)；五是對城區(qū)現有的汽車修理店、廢品回收站、洗車場等，要作好規(guī)劃設置，逐步搬離中心城區(qū)，實現規(guī)范管理。

第四篇：城市環(huán)境綜合分析報告

城市環(huán)境分析

2101120057丁鵬波

一、地質地貌分析

規(guī)劃區(qū)位于一個丘陵地區(qū)，絕對高度在500米以內，相對高度不超過200米，坡度一般較緩，切割破碎，無一定方向。該規(guī)劃區(qū)有一條東西向水系經過，有兩條南北向的支流匯聚到主水系。

規(guī)劃區(qū)的所在地區(qū)，地下有三條斷層，三條斷層兩兩匯聚。

二、城市規(guī)劃原則

居民小區(qū)

位于基巖穩(wěn)定區(qū)，無斷層經過?？拷W、商場、娛樂場所等人們生活所需的基礎建設。小學：

位于基巖穩(wěn)定區(qū)，無斷層經過?？拷用駞^(qū)，方便孩子上學放學接送。

汽車站

位于城市中心地區(qū)，靠近城市多個主要建筑，政府辦公樓，醫(yī)院，商場等。

公園

1、相對安靜，且交通方便，靠近汽車站。

2、公園最好依附在大小適中的天然河流上。

大型商場

靠近居民區(qū)，方便居民購物。

娛樂場

1、遠離居民樓、小學、醫(yī)院等建筑物。

2、遠離車站、機場等人群密集的場所。

醫(yī)院

1、療養(yǎng)院性質的醫(yī)療機構選址應遠離喧囂的環(huán)境，環(huán)境空氣區(qū)域屬于一類區(qū)。

2、交通方便、便于周邊公眾就醫(yī)。

3、醫(yī)療垃圾和廢物處置對附近環(huán)境敏感目標的影響小。

政府辦公樓

位于城市中心，便于民眾辦事，交通方便。

污水處理廠

1、廠址位于集中給水水源下游，且應設在城鎮(zhèn)、工廠廠區(qū)及生活區(qū)的下游和夏季主風向的下風向。

2、處理后的污水或污泥用于工業(yè)或市政時，廠址應考慮與用戶靠近，以便于運輸。當處理水排放時，則應與受納水體靠近。

3、要充分利用地形，如有條件可選擇有適當坡度的地區(qū)，以滿足污水處理構筑物高程布置的需要，減少工程土方量。

4、有良好的工程地質條件及方便的交通、運輸、水電條件。

5、廠址不應設在雨季易受水淹的低洼處，靠近水體的處理廠，要考慮不受洪水威脅，廠址應盡量設在地形條件好的地方。

垃圾填埋場

1、地基穩(wěn)定，能充分滿足填埋場基礎層的要求。天然地層巖性相對均勻、滲透率低。

2、位于地下水飲用水水源地主要補給區(qū)范圍之外，且下游無集中供水井。

3、地質構結構相對簡單、穩(wěn)定，沒有斷層。

4、填埋場場址應遠離生活飲用水源保護區(qū)、供水遠景規(guī)劃區(qū)、礦產資源儲備區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內。

5、填埋場場界應位于居民區(qū)800m以外，并保證在當地氣象條件下對附近居民區(qū)大氣環(huán)境不產生影響。

6、填埋場場址必須位于百年一遇的洪水標高線以上，并在長遠規(guī)劃中的水庫等人工蓄

水設施淹沒區(qū)和保護區(qū)之外。

7、填埋場場址距地表水域的距離不應小于150m。

化工廠

1、廠址宜選在原料、燃料供應和產品銷售便利的地區(qū)，并在儲運、機修、公用工程和生活設施等方面具有良好協作條件的地區(qū)。

2、廠址應靠近水量充足、水質良好，電力供應充足的地方。

3、廠址應選在有便利交通的地方。

4、選廠應注意當地的自然環(huán)境條件，工廠的生產區(qū)應遠離居民區(qū)。

火力發(fā)電廠

1、靠近煤炭產地，可以避免煤炭的長途運輸。

2、靠近江河，煤炭運輸方便，靠近化工廠，供給能源方便，降低生產成本。

3、由于過去發(fā)電廠煙塵污染較大，所以發(fā)電廠一般建在離城市的郊外。

4、位于當地城市的下風方向。

第五篇：城市環(huán)境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告

由國家環(huán)?？偩终兄行淖珜懙倪@份報告，總結了我國城市污水和垃圾處理設施建設與運營市場化實踐中存在的公有公營、公有民營、用戶和社區(qū)自助（分散處理）三種主要模式及其優(yōu)勢與風險特點。從認識、政策和管理體制方面，分析了影響市場化進程的五大問題：對環(huán)境基礎設施領域中政府與市場關系問題的認識上存在偏差；現有的市場化政策環(huán)境還不能滿足形勢發(fā)展的需要；地方政府應用市場化模式的能力不足，沒有明確的監(jiān)管和服務體制；改革現有體制面臨特殊困難；垃圾處理市場化過程中的監(jiān)管和服務問題等。報告提出四點對策建議：（1）在城市環(huán)境基礎設施建設與運營中，要正確處理好政府與市場的關系；（2）東部地區(qū)可以全面推進城市污水和垃圾處理市場化，西部地區(qū)要有重點、有步驟地逐步推進；（3）加強和完善市場化政策；（4）提高地方政府實行市場化的能力，建立監(jiān)管服務體制。

本版從本期起，將連載這份報告。

一、調研的背景與目的

快速城市化和滯后的處理設施，使得我國城市生活污水和垃圾污染問題突出。

改革開放以來，我國城市化也進入快速發(fā)展時期，城市數量由1978年的193個增加到2001年的664個，城鎮(zhèn)人口由17，245萬人增加到48，064萬人。上世紀90年代后，我國城市化速度進一步加快，目前城市化水平達到37％左右。城市數量與規(guī)模的迅速增加與擴張，帶來了嚴重的城市生活污水和垃圾污染問題。近10年來，我國城市生活污水排放量每年以5％的速度遞增，在1999年首次超過工業(yè)污水排放量，2001年城市生活污水排放量221億噸，占全國污水排放總量的53.2％。同樣，城市生活垃圾產生量近年來以5～8％的速度增加，2001年全國城市生活垃圾產生量達到1.34億噸。

與此同時，我國城市生活污水和垃圾處理設施嚴重滯后和不足。到2001年底，全國城市污水處理廠452座，排水管道約15.8萬公里，城市污水處理率僅為36.5％，其中生活污水二級處理率大約只有百分之十幾。大量的生活污水未經處理直接排入城市河道，導致約63％的城市河段受到中度或嚴重污染。全國生活垃圾處理廠（場）740座，垃圾處理率58.2％，無害化處理率約10％左右。大量未經處理的垃圾，不僅占用了全國大約5萬公頃土地，而且造成了嚴重的土壤、水體和大氣污染以及疾病的傳播。

設施短缺和處理效果不好的主要原因是資金不足和運營效率不高，它直接影響到“十五”環(huán)保計劃目標的實現，解決問題的關鍵是充分利用社會資本和實行市場化。

從“九五”開始，城市生活污水和垃圾污染治理逐漸成為我國環(huán)境保護工作的重點領域。國務院批準的“十五”環(huán)保計劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達到45％，50萬人口以上的城市要達到60％；新增城市垃圾無害化處理能力15萬噸／日。資料表明，要完成污水集中處理目標，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸／日，總投資達千億元。實現垃圾處理計劃目標，約需投入450億元。

在城市污水和垃圾處理設施建設與運營中，我國遇到了資金不足和效率不高兩個嚴重問題，它是造成我國相關設施建設嚴重滯后和處理效果不好的關鍵原因，直接影響到我國能否實現“十五”環(huán)保計劃目標。這兩個問題的具體表現是，政府沒有足夠的資金建設設施，建成了又沒有充足資金來維持設施正常運行，同時，污水處理設施與管網不配套也造成不少設施閑置和浪費；同時，由于運營體制與機制上的原因，不少運行中的設施，并未發(fā)揮出設施所設計的處理能力、效率和質量。

河南省是我國淮河流域污染治理的重點省份之一，2000年污水排放量占流域污水排放總量的24％，但是目前已經建成的城市污水處理廠普遍面臨“斷糧”之憂。在一些地方，各級政府耗巨資建成的污水處理廠半停半開甚至閑置，不能發(fā)揮應有的作用，地方財政也為之背上了沉重的包袱。如投資1.05億元，2001年6月建成并開始試運行的焦作污水處理廠，因為資金困難，從當年10月起便一直停運到現在。污水廠累計拖欠10余家單位的工程款1300多萬元，債主天天登門要賬，廠長無法正常上班。廠子設計處理規(guī)模10萬噸，因為管網不配套，現在每天只能收5～6萬噸污水，年運行成本700萬元左右。因拖欠水電費，多次接到停電通知，甚至一度被停水。職工為了維持生計，在巨大的二次沉淀池里養(yǎng)了4000多尾魚，在氧化溝旁種上了香菜、蘿卜等蔬菜。

類似現象在河南的禹州市和長葛市等地同樣存在，即便是正在運行的商丘市、安陽市和平頂山市污水處理廠，也都面臨著還貸壓力大、運營資金不足等問題。

要解決這兩個問題，必須打破政府建設政府運營的傳統(tǒng)模式，充分利用社會資本，建立多元投資主體模式，實行建設與運營的產業(yè)化和市場化。溫家寶副總理在2001年的太湖水污染防治第三次工作會議上指出，要鼓勵和支持各類社會資金投入水污染防治，推進污染治理的企業(yè)化、市場化、產業(yè)化進程。

1997年6月，財政部、國家計委、建設部和國家環(huán)?？偩致摵习l(fā)布了《關于淮河流域城市污水處理收費試點有關問題的通知》。之后，東部一些城市開始著手探索城市污水處理市場化道路。隨著污水和垃圾收費、水價改革、城市污水和垃圾處理產業(yè)化發(fā)展等方面的國家指導政策的陸續(xù)頒布，不少城市的污水和垃圾處理設施建設與運營市場化實踐取得了重要進展，為推進全國的市場化發(fā)展，發(fā)現了問題，積累了經驗，找出了對策。

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礎設施建設與運營市場化問題調研報告（之二）

2003-02-14 國家環(huán)保總局環(huán)境與經濟政策研究中心

（接上期）

3.供排水“一體化”模式

在城市污水處理企業(yè)化改制過程中，上海和深圳等地還探索出了供排水“一體化”模式，將原屬事業(yè)單位的污水處理廠與屬企業(yè)性質的自來水公司合并，形成一個企業(yè)集團，同時經營供水和污水處理業(yè)務。

2001年12月28日，由深圳自來水集團牽頭組建的全國首家大型水務集團成立。原屬市城管辦管轄的濱河、羅芳、南山污水處理廠及整個排水管網整體并入自來水集團，新成立的深圳市水務（集團）有限公司“身價”達到了60億元人民幣。2001年，深圳自來水集團實現供水銷售收入6.76億元，利潤0.87億元。市污水處理系統(tǒng)日處理能力為125萬噸，雖能滿足全市污水處理需要，但按照深圳市現行污水處理收費標準（企業(yè)0.4元／噸、家庭0.27元／噸），年運行資金缺口達7000萬元。因此，為取“長”補“短”，深圳市決定實施供排水一體化改革，由自來水廠吸收污水處理廠業(yè)務。同時，擴大規(guī)模后的深圳水務集團，將逐步通過減持國有股，引進民營投資者，使供排水基礎設施建設、管理與運營逐步實現市場化，走上良性循環(huán)的軌道，力爭用5～10年時間建設成為一個服務良好、管理科學、有能力參與國際競爭和跨區(qū)域經營的現代化水務企業(yè)集團。

從供排水“一體化”模式的制度安排上看，它有三個顯著的優(yōu)點。

第一，“回報扶貧”。用供水行業(yè)較高的投資回報，補貼污水處理項目的不足。

第二，“技術和管理扶弱”。我國供水行業(yè)發(fā)展已具有了較長歷史，在水處理技術和管理經驗方面都較污水處理行業(yè)有優(yōu)勢，二者合并后，有助于提高污水處理行業(yè)的技術和管理水平。

第三，解決污水處理融資的企業(yè)法人主體問題。傳統(tǒng)運營體制中的事業(yè)單位是不允許向社會融通污水處理資金的，改制合并后的企業(yè)就可以解決這一問題。同時，由于有供水業(yè)務做保障，“一體化”后的企業(yè)具有較高的融資信譽和融資能力。

從以上特點看，除了企業(yè)化改制中可以采用供排水“一體化”模式外，它也非常適宜或更適宜應用于BOT運作方式。這是因為打捆后的項目對民營企業(yè)更具投資吸引力，同時，如果沒有特殊政策或行政干預，具有回報和技術及管理優(yōu)勢的供水企業(yè)，并不見得愿意背“污水處理這個包袱”。

所以，在供排水“一體化”實踐中要避免形式上的“一體化”改制，例如，通過行政手段強行撮合，搞“拉郎配”式的機械組合，“一體化”改制后的供水業(yè)務按照市場化方式經營，但污水處理仍沿用過去的經營方式，單獨核算，運營的資金缺口全部仍由政府補貼，也就是說，雖然供排水業(yè)務在形式上合在了一起，但仍按兩種機制運行，并沒有從根本上實行市場化，沒有充分發(fā)揮“一體化”模式的優(yōu)勢。因此，未來供排水“一體化”應遵循市場規(guī)則，通過市場作用實行結合，避免以行政手段強行改制。

（二）公有私（民）營模式

公有私（民）營模式是較徹底的市場化運營環(huán)境基礎設施的模式。通過租賃或授權合同方式，政府將公有的環(huán)境基礎設施運營和進行新投資的責任轉讓給民營企業(yè)，所有設施運營的投資、管理、贏利和商業(yè)風險都屬于民營企業(yè)。其典型應用模式是ROT（改造－運營－移交）和TOT（轉讓－運營－移交）。隨著實踐的發(fā)展，公有私營模式衍生出BOT（建設－運營－移交）方式，即設施的建設也由民營部門投資，但合同期滿后，政府對設施擁有所有權，或者說政府擁有設施的最終所有權。與公有公營模式相比，公有私（民）營模式具有使運營效率更高、服務質量更好的制度基礎。

我國東部地區(qū)在城市污水和垃圾處理市場化實踐過程中，出現了BOT、準BOT和TOT等模式。

1.BOT

BOT（建設－運營－移交），是指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成的項目公司籌資和建設城市環(huán)境基礎設施，在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費回收投資并取得合理的利潤，合同期滿后，投資者將運營良好的城市環(huán)境基礎設施無償移交給政府。目前，我國已投入運行的BOT污水和垃圾處理項目主要有浙江省溫州東莊垃圾焚燒發(fā)電廠、廣東南海市垃圾焚燒發(fā)電廠、四川省崇州市生活垃圾處理廠和河北省晉州市污水處理廠等。此外，據不完全統(tǒng)計，目前在建的BOT項目有10多家，在談的項目很多。

溫州市年產生活垃圾40多萬噸，并且以每年8～10％的速度持續(xù)增長。由于原有的兩個垃圾填埋場容量已基本飽和，市區(qū)沒有合適的地方新建垃圾填埋場。在參考其他城市的做法后，決定采用BOT模式建設垃圾焚燒發(fā)電廠。

溫州市東莊垃圾發(fā)電廠項目總投資9000萬元，全部由溫州市民營企業(yè)———偉明環(huán)保工程有限公司投資建設和經營管理，運營期25年（不包括兩年建設期），25年后無償歸還政府管理。東莊垃圾發(fā)電廠設計日處理生活垃圾320噸，年發(fā)電2500萬千瓦。一期工程自2000年1月破土動工，于當年11月28日竣工、并網發(fā)電，實現了當年建設當年投產的高速度，并通過ISO9001認證。一期工程投資6500萬元，日處理生活垃圾160噸（實際處理量200噸），每年發(fā)電900萬度，扣除工程自身運行耗電200萬度／年外，其余每年700萬度的發(fā)電量以0.52元／度的價格上網出售，另外收取政府垃圾處理補償費73.8元／噸?？鄢\行費用和設備折舊，東莊垃圾焚燒發(fā)電廠收的項目，不需承擔建設期的風險，盡管投資回報率會略低于BOT模式，但對投資者仍有較大吸引力。TOT模式運作的關鍵是要做好設施轉讓前的資產評估，確定合理的投資回報率。

（三）用戶和社區(qū)自助（或市場化的分散處理）模式

國際上所稱的“用戶或社區(qū)自助模式”，是指經社區(qū)成員同意，自主建設有關污染處理設施，其管理方是社區(qū)組織，實施方一般是專業(yè)公司，費用由用戶或社區(qū)成員自我負擔。在我國，通常所說的分散處理模式是相對于集中處理技術方式而言的，所以用戶或社區(qū)自助模式在我國實際上就是市場化分散處理模式。在南京、廣州等東部城市，許多飯店和寫字樓很好地應用了這一模式來處理生活污水。

對于居民小區(qū)、寫字樓和市政管網難以覆蓋的城市邊緣地區(qū)，市場化分散處理模式具有廣闊的發(fā)展前景。與集中處理相比，分散處理具有投資小，規(guī)模小，技術要求也相對較低的特點，并且用戶群明確，費用收集過程簡單，較適宜于中小型環(huán)保企業(yè)建設和運營。國家只要制定較嚴格的城市污水處理法規(guī)和監(jiān)管辦法，給予一定的處理技術幫助，城市政府配套以合理的小區(qū)污水處理規(guī)劃，制定具有一定浮動范圍的收費標準，分散處理就完全可以采用私建私營的模式。

我國城市環(huán)境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告(第5頁)（之四）

國家環(huán)?？偩汁h(huán)境與經濟政策研究中心

2003-03-07

三、城市環(huán)境基礎設施建設與運營市場化過程中的若干重要問題分析

城市污水和垃圾處理市場化探索實踐在我國僅有兩三年的時間，有許多認識、政策和管理體制方面的問題尚未解決，嚴重制約著市場化的發(fā)展進程。若這些問題得不到較好解決，市場化方式仍不可能對促進我國實現“十五”環(huán)保計劃目標發(fā)揮實質性作用。

（一）在環(huán)境基礎設施領域中政府與市場關系問題的認識上存在偏差

在社會主義市場經濟體制初步建立的今天，人們對政府與市場在經濟活動中的正確定位問題已經有了比較清楚的認識，但對二者在環(huán)境保護等公共事業(yè)領域中的定位問題，仍缺乏正確理解。目前，在城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎設施領域，關于這一問題的認識偏差主要表現為兩個極端。

第一，受計劃經濟思想的束縛和對“公共物品”理論的片面理解，過分強調政府直接提供城市環(huán)境基礎設施的作用。

目前，一些地方政府和管理人員存在片面理解“公共物品”理論的現象，認為城市污水和垃圾處理設施建設與運營不宜進行市場化，過分強調政府對提供設施的責任，不積極創(chuàng)造有利于市場化的政策環(huán)境。

“公共物品”理論認為，對于諸如國家安全、自然生態(tài)保護、清潔空氣等純公共物品，其消費具有絕對的非排他特性，必須由政府提供。但城市污水和垃圾處理屬于準公共物品，可以通過“產權界定”和價格機制來實現其消費的可分割性，排除不付費者的“搭便車”現象。所以，對于城市污水和垃圾處理設施的提供，可以在一定程度上實現責任者與生產者的分離，即政府有責任組織相關設施的生產，但不一定親自建設和運營，可以交由市場完成。這就是城市污水和垃圾處理實行市場化的理論基礎。

世界銀行曾根據潛在市場競爭能力、設施所提供服務的消費特點、收益潛力、公平性和環(huán)境外部性等指標，定量分析了城市污水和垃圾處理相關環(huán)節(jié)的市場化能力指數。當指數為1時，表示市場化能力很差，不宜讓私人部門參與；當指數為3時，市場化能力最好，完全可以由私人部門完成。分析結果表明，垃圾收集的市場化能力最好，為2.8；污水分散處理次之，為2.4；污水集中處理和垃圾衛(wèi)生處理居中，為1.8～2.0。

所以，只要建立適宜的政策環(huán)境，特別是在建立良好的污水和垃圾收費體系后，污水和垃圾處理領域是可以走市場化之路的。溫家寶副總理在太湖水污染防治第三次工作會議上指出，不能簡單地把所有的環(huán)境污染治理項目都作為一種社會公益，應該把它看成既是社會公益，但又可以靠市場機制，靠價格機制來保證它的建設和運營。

第二，沒有全面和深入地認識清楚市場機制的實質和風險，片面夸大市場化的作用。

與第一種認識偏差相反，一些人被少數成功的市場化案例和媒體報道上的渲染所迷惑，認為市場化方式是發(fā)展城市污水和垃圾處理設施的主要辦法，有的甚至將BOT項目誤解為不是由政府和居民而是由投資者最后承擔項目成本，有誤導政府不發(fā)揮主導作用的危險。

“公共物品”理論認為，準公共物品可以由私人部門參與生產，但并不是說政府就可以袖手旁觀，相反在許多情況下和環(huán)節(jié)中，政府必須發(fā)揮主導作用。實際上，即使是在一般基礎設施領域引入社會資本和私人部門參與問題上，發(fā)達國家曾走了一條曲折反復的道路，即由私人部門供給為主到公共部門供給為主，再到建立公共部門與私人部門伙伴關系的發(fā)展歷程。早在19世紀后期和20世紀初期，英國和美國的絕大部分氣、水、電車和高速公路等設施和服務都是由私人部門建設和運營的。由于缺乏資本，國家的補助也很少，城市政府通過與私人公司簽訂長期合同來解決基礎設施供給問題。但不久，人們發(fā)現以私人部門為主供給基礎設施的模式帶來了一系列問題，如偏遠地區(qū)設施缺乏、服務價格高、質量差、政治腐敗等。另一方面，隨著收入的普遍提高，社會各收入階層對基礎設施需求的差異性減小，小規(guī)模的私人供給模式逐漸不能滿足實際需要，而且規(guī)模不經濟的問題也越來越突出。所以，到20世紀，英、美等工業(yè)化國家的公共部門和地方政府承擔起為社會提供基礎設施服

多失誤。所以，國家在相關人才培訓和地方政府實行市場化的能力建設方面需要采取實質性的措施。

根據目前市場化發(fā)展過程中出現的相關問題，需要在地方政府建立明確的監(jiān)管和服務體制。第一，規(guī)范市場化運作，只有相關的政策是不夠的，必須要有專門的機構去監(jiān)督和管理。同時，為有效規(guī)避市場化模式給政府帶來的經濟風險和給社會帶來的環(huán)境風險，也必須建立一支精通項目管理和環(huán)境管理知識的專門隊伍。目前與此項工作最為相關的是市政管理部門（或城建部門）和環(huán)保部門，但既沒有明確的職責授權，也沒有同時具備兩個領域專門知識和經驗的人力資源。

第二，目前，在運作BOT和TOT等市場化項目時，遇到了誰來代表政府與民營企業(yè)簽約的現實問題。按照現有環(huán)保法律，城市人民政府具有建設或組織建設環(huán)境基礎設施的法定職責，但并沒有授權其可以融通社會資本。而且，國家有關政策規(guī)定，政府不能從事經營性活動，禁止地方政府與企業(yè)簽訂商業(yè)合同，或為企業(yè)提供擔保。這樣一來，與民營企業(yè)合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT項目合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中，企業(yè)對合同的合法性和信賴度，主要是取決于對政府領導的信任，而不是合同本身的法律效力。

第三，目前，一些地方的污水處理廠有隸屬多家管理的現象，涉及水利局、公用事業(yè)局、建委、市政管理局等部門，造成政出多門、責任不清、管理混亂的局面。例如，河南省安陽市，全市三家污水處理廠竟分別隸屬三家單位管理。

綜上，建議城市政府建立明確的城市污水和垃圾處理市場化管理實體機構，配備具有專門知識的管理隊伍，作為政府在該領域的法人代表與民營企業(yè)簽訂相關協議，同時，統(tǒng)一監(jiān)管市場化運作過程，為相關企業(yè)提供技術和信息咨詢服務。

（四）改革現有運營體制面臨特殊困難

對原有事業(yè)單位進行企業(yè)化改制，是我國城市污水處理和垃圾清運及處理市場化過程中的主要形式和任務，今年發(fā)布的《意見》對此也做了明確規(guī)定。但各地目前或將要普遍遇到兩個特殊困難，一是改制必然會有部分人員被裁減，下崗人員的安置問題成為改制中的首要難題；二是原事業(yè)單位按《公司法》改制成獨立的企業(yè)法人后，需要根據稅法繳納所得稅等稅種，這樣一來，改制后企業(yè)的運行成本或負擔反而會增加。在稅收的優(yōu)惠方面，地方政府可操作的空間較小。所以，這兩種特殊困難交織在一起，使得不少地方政府對改制的積極性不高，或難于推進。

因此建議，一方面，企業(yè)化改制過程中的下崗人員除了享受地方政府對一般下崗人員的統(tǒng)一保護和扶持政策外，政府還應在養(yǎng)老和醫(yī)療保險方面，給予特殊優(yōu)惠政策，并通過培訓，幫助他們在市政建設或環(huán)保產業(yè)領域重新就業(yè)。另一方面，國家可考慮建立社會公益性服務行業(yè)名錄，對包括改制企業(yè)在內的所有從事環(huán)境污染治理企業(yè)，根據不同情況，實行不同的稅收優(yōu)惠政策。

（五）垃圾處理市場化過程中的監(jiān)管和服務問題

根據目前的情況，在推進垃圾處理市場化時，政府應慎重對待，循序漸進，不能盲目冒進，特別是要注意加強監(jiān)管和服務力度，防范環(huán)境和經濟風險。其原因有三：

第一，目前城市垃圾收費體系尚未普遍建立，缺乏市場化融資保證，若沒有政府的財政補貼，現有條件對民營企業(yè)的吸引力不大。

第二，適合各地情況的最佳垃圾處理方式和技術要求有所差異，特別是適合國情的焚燒技術不成熟，企業(yè)面臨的技術和經濟風險較大。在調研中發(fā)現，不少垃圾焚燒企業(yè)，都認為自己的技術是最好的，但另一方面，準備上項目的地方又苦于找不到合適的技術設備。其原因，要么是企業(yè)自吹自擂，要么是國家沒有統(tǒng)一的技術評估、認定和信息發(fā)布體系，造成信息不暢通。

第三，與污水處理相比，垃圾處理，特別是焚燒處理的二次污染風險很大。若監(jiān)管不嚴，企業(yè)可能為了追求更多利潤，想法增加發(fā)電量，但忽視垃圾處理質量，導致嚴重的二次污染。

四、結論與政策建議

（一）正確處理好政府與市場的關系

在推進城市污水和垃圾處理市場化的過程中，必須正確處理好政府與市場的關系問題，準確定位。在設施建設方面，政府必須發(fā)揮主導投資作用，市場化方式為輔，在中長期，可以期望市場化方式發(fā)揮較大作用；西部地區(qū)，更應強調政府的主導作用，而且國家應給予財政和融資上的扶持；但在設施的運營以及垃圾收集、轉運等方面，可以逐步全面實行市場化運作方式。

在推進市場化過程中，政府要做好創(chuàng)建市場、規(guī)范市場和扶持市場的工作。

政府在推進市場化過程中應該發(fā)揮三個作用：一是創(chuàng)建市場，確立民營企業(yè)參與污水和垃圾處理領域的法人地位，建立相關收費體系，界定不同市場化模式下的產權制度。二是規(guī)范市場，制定城市相關設施建設規(guī)劃；確立民營企業(yè)準入和公平競爭規(guī)則；通過收費價格調控，保證所有人都能享有設施服務；嚴格監(jiān)管，避免二次環(huán)境污染。三是扶持市場，通過稅收、土地、用電等優(yōu)惠政策和技術及信息咨詢服務，扶持相關企業(yè)積極參與市場化。國家可考慮建立社會公益性服務行業(yè)名錄，對包括改制企業(yè)在內的所有從事環(huán)境污染治理企業(yè)，根據不同情況，實行不同的稅收優(yōu)惠政策。

（二）東部地區(qū)可以全面推進城市污水和垃圾處理市場化，西部地區(qū)要有重點、有步驟地逐步推進

在城市污水和垃圾處理領域，我國東部地區(qū)全面實行市場化的基本條件已初步具

備。具體可以選擇四種市場化模式：

一是對污水及垃圾處理設施運營和垃圾清運的事業(yè)單位，全面實行企業(yè)化改制。在這方面，北京和上海的做法具有一定的示范意義。改制后的企業(yè)可以是國有企業(yè)，也可以是公私合營的股份制企業(yè)。在企業(yè)化改制中，也可以借鑒深圳的經驗，實行供排水“一體化”模式。

二是對已有設施，可以以管理合同方式，交給改制后的企業(yè)或民營企業(yè)，實行商業(yè)化運營，如深圳市龍?zhí)?、沙田污水處理廠運營模式；也可以采用TOT方式，盤活國有資本，建設新設施。

三是對由政府新建的設施，應通過公開招標和租賃方式，實行市場化建設運作和設施運營。也可以通過TOT方式，回收建設投資，用于建設新項目。

四是在條件成熟的地方，積極采用BOT和準BOT方式，建設新設施。在這一方面，東部部分城市已有較成功的案例可供示范。

與東部地區(qū)相比，由于收費政策不到位，或費率過低，以及市場化意識和能力不足等原因，西部地區(qū)全面實行市場化的基本條件較差，但企業(yè)化改制可以先行。同時，若收費不足以吸引民營企業(yè)投資，政府可以使用財政補貼的辦法，優(yōu)先探索準BOT模式，逐步實踐TOT和BOT模式。就具體的市場化模式而言，東部的成功案例對西部有普遍借鑒意義。

（三）加強和完善市場化政策

為了強化推進市場化的政策，建議將現有相關部門指導意見綜合成一項“實行城市污水和垃圾處理市場化發(fā)展”的綜合性政策，以國務院決定的形式頒布，然后，在條件成熟后，進行相關立法或將市場化內容加入有關法律之中。

（四）提高地方政府實行市場化的能力，建立監(jiān)管服務體制

目前，地方政府實施市場化的能力嚴重不足，沒有明確的監(jiān)管服務體制。建議國家在相關人才培訓和地方政府實行市場化的能力建設方面采取實質性措施，在城市政府建立明確的城市污水和垃圾處理市場化管理機構，配備具有專門知識的管理隊伍，作為政府在該領域的法人代表與民營企業(yè)簽訂相關協議，同時，統(tǒng)一監(jiān)管市場化運作過程，為相關企業(yè)提供技術和信息咨詢服務。

由于我國目前垃圾處理技術不成熟和二次污染風險很大，所以，在推進垃圾處理市場化時，政府應慎重對待，循序漸進，特別是要注意加強監(jiān)管和服務力度，防范環(huán)境和經濟風險。為防止城市污水和垃圾處理廠超標排放或造成二次污染，要將其作為排污企業(yè)，由環(huán)保部門實施統(tǒng)一監(jiān)管。