基層信訪維穩(wěn)工作的探索

“農(nóng)村穩(wěn)，則社會(huì)穩(wěn)”，要確保社會(huì)政治大局的穩(wěn)定，為推進(jìn)全面深化改革創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境，首先要確保農(nóng)村這個(gè)基礎(chǔ)的穩(wěn)定。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展和社會(huì)改革不斷深入，農(nóng)村各類(lèi)社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜，表現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化、無(wú)序化等新特點(diǎn)，信訪工作仍是農(nóng)村基層維穩(wěn)的焦點(diǎn)、難點(diǎn)。而基層維穩(wěn)又是整個(gè)維穩(wěn)體制的重心，尤其是在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國(guó)，基層維穩(wěn)過(guò)程中公眾利益訴求表達(dá)行為呈現(xiàn)出“數(shù)量擴(kuò)大、規(guī)模增加、行為激烈、誘點(diǎn)多發(fā)、涉及面廣、對(duì)抗性強(qiáng)等特點(diǎn)”?；鶎诱蔷S穩(wěn)的前沿陣地，處在國(guó)家治理體系中最為脆弱的節(jié)點(diǎn)部位?；鶎诱木S穩(wěn)行為直接關(guān)系到地方治理的成敗。

一、信訪的主要特征

近年以來(lái)，G區(qū)信訪局督查調(diào)研聚焦主業(yè)，擔(dān)當(dāng)履職，工作實(shí)現(xiàn)新突破、新成效，全年辦理中央、國(guó)家機(jī)關(guān)交辦信訪事項(xiàng)*件，同比上升139.57％；辦理G區(qū)領(lǐng)導(dǎo)交辦信訪事項(xiàng)*件，同比上升137.5％；交辦督辦、組織攻堅(jiān)推動(dòng)化解信訪積案*件，其中，G區(qū)交辦*件化解*件，各地排查578件化解*件。在取得良好社會(huì)效果的同時(shí)，筆者從信訪的案件情況來(lái)看，農(nóng)村信訪案件仍是占信訪總量的主體，主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征：

（一）越級(jí)上訪明顯增多

從信訪事項(xiàng)數(shù)據(jù)來(lái)看，越級(jí)上訪的案件在上升，特別是部分信訪人選擇在“兩會(huì)”期間、國(guó)家重要峰會(huì)、等重大會(huì)議召開(kāi)期間，試圖引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，給地方政府施壓。農(nóng)民群眾上訪由過(guò)去自發(fā)松散向有組織、有策劃的越級(jí)上訪人數(shù)明顯增多，他們通過(guò)制造事端給政府施加壓力，極大破壞了信訪秩序，并造成了不良影響。

（二）集體信訪案件增多

從信訪的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，除了越級(jí)上訪的情況增多，集體信訪案件數(shù)以及參與信訪代表人數(shù)總體偏多，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。從集體信訪的組成人員來(lái)看，參與的主體成份在增多，過(guò)去農(nóng)村上訪群眾以農(nóng)民為主，近年來(lái)上訪主體涉及復(fù)退軍人等重點(diǎn)群體變個(gè)訪為群訪，個(gè)別問(wèn)題集體化，形成抱團(tuán)效應(yīng)，勸返難度大。

（三）鬧訪纏訪問(wèn)題時(shí)有發(fā)生

農(nóng)村信訪還存在纏訪的現(xiàn)象，有些上訪戶(hù)對(duì)同一不合理的訴求問(wèn)題重復(fù)、多次地上訪纏訪，有的上訪達(dá)幾年甚至更久，XX就長(zhǎng)年聚集了從全國(guó)各地至此的上訪戶(hù)，儼然成為“職業(yè)上訪人”。

二、問(wèn)題的成因和影響

信訪是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的伴生物，信訪問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及新農(nóng)村建設(shè)加快推進(jìn)，因改革和利益格局調(diào)整而產(chǎn)生的信訪問(wèn)題也逐漸增多，究其根本，還是因?yàn)榘l(fā)展和利益分配的不均衡，使得利益沖突加劇。受經(jīng)濟(jì)水平和政策的限制，各類(lèi)群體的利益訴求難以得到滿(mǎn)足，形成了新的矛盾和問(wèn)題。

（一）農(nóng)民群眾面臨著信仰危機(jī)，對(duì)遵守社會(huì)秩序缺乏自律意識(shí)

當(dāng)前，轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)充滿(mǎn)了利益的沖突和觀念的撞擊，農(nóng)民群眾普遍感到精神焦慮、浮躁難安，缺失了信仰和道德。生活的不安全感和前途的不確定性，使得農(nóng)民群眾他們對(duì)原來(lái)傳統(tǒng)道德價(jià)值的崇敬感、神圣感沒(méi)有了，感到困惑、焦慮，個(gè)人私心得以滋生和膨脹，在處理同村集體利益關(guān)系上，只考慮得到，不考慮付出；在鄰里關(guān)系的處理上，只考慮自身利益，忽視他人的合法權(quán)益。這些潛在的誘因，導(dǎo)致農(nóng)民群眾對(duì)遵守社會(huì)秩序和村規(guī)村約的自律意識(shí)逐步弱化，遇到矛盾糾紛或利益問(wèn)題很容易引發(fā)系列的信訪問(wèn)題，比如，在信訪過(guò)程中，只強(qiáng)調(diào)自己的民主權(quán)利，對(duì)《信訪條例》中規(guī)定的“如實(shí)、客觀、依法、逐級(jí)”上訪的義務(wù)不予理睬，這些都是造成基層工作難做、一些社會(huì)矛盾難以調(diào)處的重要原因。

（二）貧富差距和保障機(jī)制不健全，引發(fā)農(nóng)民群眾的心理失衡

社會(huì)保障機(jī)制的不健全導(dǎo)致民眾缺乏安全感。所謂安全感就是人在社會(huì)生活中有種穩(wěn)定的不害怕的感覺(jué)。目前，隨著物質(zhì)生活水平的提高，農(nóng)民群眾面臨公共服務(wù)不到位、社會(huì)保障機(jī)制不健全等突出矛盾。一些特殊群體，因征地失地、下崗失業(yè)、年齡偏大、就業(yè)技能偏低等原因生活在社會(huì)的底層，成為社會(huì)的“弱勢(shì)群體”。在社會(huì)保障制度不穩(wěn)定的狀態(tài)下，群眾心理普遍缺乏安全感，人的內(nèi)心變得焦躁不安，借助上訪途徑以發(fā)泄對(duì)社會(huì)的不滿(mǎn)或是撈取利益。在法律保障機(jī)制方面，“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”是一般民事案件的證據(jù)規(guī)則，有不少農(nóng)村案例還存在舉證難的問(wèn)題，比如土地權(quán)屬地界的核定問(wèn)題。針對(duì)沒(méi)有法律援助、司法成本過(guò)高，法律程序復(fù)雜，取證難、執(zhí)行難等問(wèn)題，致使部分農(nóng)民群眾不愿意通過(guò)司法程序合理解決問(wèn)題，而是選擇信訪，成本低且不承擔(dān)法律責(zé)任，導(dǎo)致農(nóng)民群眾信“訪”而不信“法”。

（三）剛性的維穩(wěn)機(jī)制，使信訪維穩(wěn)步入“怪圈”

從現(xiàn)行的信訪工作體制看，國(guó)家建立了壓力型信訪體制，通過(guò)嚴(yán)格的考核與問(wèn)責(zé)要求地方政府努力控制信訪總數(shù)，化解社會(huì)矛盾沖突。2005年修訂實(shí)施的《信訪條例》中，赴XX上訪便是一個(gè)重要的考核指標(biāo)。國(guó)家信訪部門(mén)每月會(huì)對(duì)各?。ㄊ?、區(qū)）赴XX進(jìn)行“非正常上訪”人次數(shù)進(jìn)行排名并通報(bào)，同時(shí)，信訪工作內(nèi)容作為群眾安全感滿(mǎn)意度工作內(nèi)容之一，也列為考核各地維穩(wěn)的重要指標(biāo)，各省市信訪部門(mén)也會(huì)對(duì)各地市排名，直至縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并將此作為對(duì)下級(jí)政府及其官員考核“一票否決”的內(nèi)容。對(duì)此，基層政府為了防止信訪事件影響到單位的績(jī)效考評(píng)和政治仕途，往往會(huì)采取一些措施，對(duì)發(fā)生的到XX非正常上訪做到隨時(shí)勸返，給基層財(cái)力及人力造成極大負(fù)擔(dān)。

三、對(duì)策與思考

當(dāng)前推行的“訴訪分離”以及“涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序”等舉措，有力地推動(dòng)了信訪工作的法治化。但是，群眾訴諸法律程序常被拒之門(mén)外，或者于法無(wú)據(jù)而不予支持等問(wèn)題，成為解決農(nóng)民群眾合理合法訴求的機(jī)制性難題。因此，要做好信訪工作，就要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把農(nóng)民群眾合理合法的利益訴求解決好。

（一）抓好社會(huì)道德建設(shè)，弘揚(yáng)良好社會(huì)風(fēng)氣

在全面推進(jìn)法制建設(shè)，以法律約束公民行為的同時(shí)，必須重視社會(huì)道德建設(shè)，進(jìn)一步弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以道德信仰促進(jìn)社會(huì)之平和。要推進(jìn)“文明鄉(xiāng)村、最美家庭”等創(chuàng)建活動(dòng)，組織熱愛(ài)集體星、創(chuàng)業(yè)致富星、遵紀(jì)守法星、清潔衛(wèi)生星、精神文明星“五星文明戶(hù)”評(píng)比，建立村民公約，引導(dǎo)形成良好村風(fēng)民風(fēng)。推進(jìn)農(nóng)村“家風(fēng)展館”建設(shè)，弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德和優(yōu)良家風(fēng)。同時(shí)，深化公民道德宣傳日活動(dòng)，組織道德論壇、道德講堂、道德修身等活動(dòng)，加大正面宣傳引導(dǎo)力度，深挖推介遵紀(jì)守法、見(jiàn)義勇為、尊老愛(ài)幼、尊師重教等“身邊好人”事跡，宣傳社會(huì)各方面溫暖人心、扶危濟(jì)困的善行義舉，讓核心價(jià)值觀和傳統(tǒng)美德植入人們的心靈，進(jìn)一步形成良好的道德秩序。

（二）加快完善社會(huì)保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定

公平的分配資源和解決利益沖突，讓每位農(nóng)民群眾能夠獲得自己基本生存和發(fā)展所需要的利益和資源，這是社會(huì)正義的體現(xiàn)，也是農(nóng)民群眾訴求既合理又合法的根本標(biāo)準(zhǔn)。以合理化標(biāo)準(zhǔn)確定農(nóng)民群眾訴求，旨在建立客觀、公平的利益享有秩序，以防止纏訪、鬧訪問(wèn)題或者群體性事件。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制還處在探索完善的階段，主要還是通過(guò)個(gè)體的家庭保障來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的目標(biāo)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)于征地拆遷、移民安置等過(guò)程中由于經(jīng)濟(jì)利益引發(fā)的上訪問(wèn)題，地方政府要樹(shù)立不與民爭(zhēng)利的思想，做到補(bǔ)償就高不就低、安置就近不就遠(yuǎn)，積極做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)安置等工作；要實(shí)施規(guī)范或者統(tǒng)一的訴求標(biāo)準(zhǔn)，使得恣意膨脹的不合理、不合法的訴求得不到支持，形成有序的社會(huì)秩序。

（三）拓寬農(nóng)村信訪渠道，營(yíng)造依法治訪的良好氛圍

要始終堅(jiān)持以信訪法治化為手段，扎實(shí)推進(jìn)信訪業(yè)務(wù)工作規(guī)范化建設(shè)，全面提升信訪工作公信力和群眾滿(mǎn)意率，加大“事要解決”力度，確保農(nóng)民群眾合理合法訴求得到解決，堅(jiān)守法律底線，依法規(guī)范信訪秩序。抓好農(nóng)村信訪維穩(wěn)工作，首先要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，科學(xué)處理“維權(quán)與維穩(wěn)”的關(guān)系，從而掌握運(yùn)用法治思維和法治方式解決農(nóng)民群眾合理合法訴求的工作主動(dòng)權(quán)。要加強(qiáng)源頭治理，堅(jiān)持定點(diǎn)接訪的同時(shí)，每年開(kāi)展“歷史積案清理活動(dòng)”或“信訪維穩(wěn)攻堅(jiān)月活動(dòng)”，將積案包案到人，建立“以獎(jiǎng)代罰”機(jī)制，通過(guò)重點(diǎn)約訪、專(zhuān)題接訪、帶案下訪、下基層接訪等多種方式，化解相對(duì)復(fù)雜問(wèn)題和歷史遺留的積案問(wèn)題，預(yù)防和減少農(nóng)民群眾因類(lèi)似問(wèn)題而頻繁上訪。針對(duì)農(nóng)村經(jīng)常出現(xiàn)的矛盾案件調(diào)解成功，當(dāng)事人接而反悔又上訪或訴訟的問(wèn)題，可在農(nóng)村推廣司法確認(rèn)工作。通過(guò)的農(nóng)村推廣司法確認(rèn)工作，各類(lèi)矛盾在農(nóng)民調(diào)解組織調(diào)解下，達(dá)成調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)確認(rèn)，人民法院出具具有法律效力法律文書(shū)，并具有執(zhí)行力，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛及時(shí)有效化解。要?jiǎng)?chuàng)新信訪工作渠道，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)營(yíng)造依法治訪的良好氛圍。結(jié)合網(wǎng)上信訪工作，大力宣傳引導(dǎo)農(nóng)民群眾采用書(shū)信、網(wǎng)絡(luò)、傳真、電話(huà)等形式，反映訴求，減少走訪。對(duì)那些經(jīng)勸阻、批評(píng)和教育無(wú)效，有違法犯罪行為的纏訪、鬧訪人要依法、及時(shí)、有效地予以打擊和制裁，進(jìn)一步規(guī)范信訪秩序。要完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)辦法，視履職情況分類(lèi)進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理，對(duì)責(zé)任不落實(shí)、問(wèn)題不解決損害農(nóng)民群眾利益的，要進(jìn)行問(wèn)責(zé)；而對(duì)農(nóng)民群眾非正常上訪引起的穩(wěn)控問(wèn)題，要減少對(duì)干部問(wèn)責(zé)，避免信訪人員以此要挾基層工作人員，減少基層花費(fèi)大量財(cái)力、人力穩(wěn)控不合理信訪的行為的惡性循環(huán)。同時(shí)，要完善維穩(wěn)信訪、涉法涉訴三級(jí)終結(jié)制度，嚴(yán)格執(zhí)行信訪事項(xiàng)的辦理、復(fù)查和復(fù)核三級(jí)終結(jié)制度，對(duì)按照規(guī)定已經(jīng)終結(jié)的事項(xiàng)，不再受理，案結(jié)事了。通過(guò)以上舉措，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)信訪秩序的管理，讓維穩(wěn)工作回歸到法制軌道、回歸到對(duì)公民權(quán)力的尊重上來(lái)。

綜上所述，隨著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越快，法治建設(shè)越來(lái)越全面，農(nóng)村群眾的各種訴求也越來(lái)越多，維權(quán)意識(shí)、信訪意識(shí)、法律意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)。信訪部門(mén)要把理念提升、機(jī)制創(chuàng)新、制度完善和科技應(yīng)用結(jié)合起來(lái)，一手抓信訪事項(xiàng)解決，一手抓源頭性、基礎(chǔ)性工作，進(jìn)一步提升處理復(fù)雜問(wèn)題，做好群眾工作的能力，打造更高水平的陽(yáng)光信訪、責(zé)任信訪、法治信訪，維護(hù)好群眾合法權(quán)益、社會(huì)公平正義、社會(huì)和諧穩(wěn)定，更好地服務(wù)于改革發(fā)展穩(wěn)定大局。