關(guān)于構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系的調(diào)研報(bào)告

事故源于隱患，防范勝于救險(xiǎn)。建立安全生產(chǎn)隱患排查治理體系是黨的十八屆三中全會(huì)作出的重要部署，也是總局黨組確定的20xx年安全生產(chǎn)領(lǐng)域全面深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。煤礦是全國(guó)安全生產(chǎn)的重中之重，構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系對(duì)于實(shí)現(xiàn)全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)根本好轉(zhuǎn)至關(guān)重要。

一、傳統(tǒng)模式下煤礦隱患排查治理工作存在的問(wèn)題

（一）“不去查”的問(wèn)題。

煤礦企業(yè)不去排查治理隱患，主要有三種表現(xiàn)形式：熟視無(wú)睹型，對(duì)隱患排查態(tài)度消極、心存抵觸，遍地隱患卻視而不見(jiàn)，被責(zé)令停產(chǎn)整改卻停而不整、坐等驗(yàn)收，甚至?xí)兺Ｒ归_。虛與委蛇型，隱患排查弄虛作假、敷衍塞責(zé)，“扎扎實(shí)實(shí)搞形式，認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)”，工作做不做、記錄不能缺，表面如火如荼、實(shí)則空洞無(wú)物，看似動(dòng)作不少、只是原地空轉(zhuǎn)。蜻蜓點(diǎn)水型，隱患排查大而化之、籠而統(tǒng)之，安全會(huì)空話連篇，定預(yù)案紙上談兵，查隱患走馬觀花，小隱患不以為然、大隱患渾然不知。

（二）“查不出來(lái)”的問(wèn)題。

企業(yè)方面主要集中在小煤礦，多數(shù)小煤礦沒(méi)有正規(guī)院校畢業(yè)的煤礦專業(yè)技術(shù)人才，“五職”礦長(zhǎng)是中專以下學(xué)歷，技術(shù)人員是“土礦師”、“土窯師”出身，且在多個(gè)煤礦同時(shí)兼職、輪流服務(wù)，這類煤礦根本沒(méi)有能力排查治理隱患。政府方面主要是一些基層監(jiān)管部門分流、轉(zhuǎn)業(yè)人員較多，綜合崗位人員比重大，缺少有技術(shù)、懂業(yè)務(wù)的專業(yè)人才；煤監(jiān)機(jī)構(gòu)組建之初從國(guó)有大礦抽調(diào)的一批技術(shù)骨干如今已年屆五十，而新招錄公務(wù)員井下經(jīng)驗(yàn)欠缺，對(duì)新工藝、新設(shè)備缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)，人員青黃不接、老化嚴(yán)重。

（三）“查出來(lái)不整改”的問(wèn)題。

主要原因有：思想不重視，落實(shí)整改僅限于日常性的一般隱患，當(dāng)發(fā)現(xiàn)重大隱患整改需要投入資金或調(diào)整生產(chǎn)布局規(guī)劃時(shí)，抱著僥幸心理拖延應(yīng)付、尋求變通，比如為趕進(jìn)度以迎頭超前鉆孔抽放代替底板抽放巷，為求產(chǎn)量在采掘失調(diào)后依然不去調(diào)整完善系統(tǒng)等。機(jī)制不閉合，隱患僅僅停留在排查階段，不能立即處置的隱患沒(méi)有按要求上報(bào)，或報(bào)告后沒(méi)有制定整改措施、沒(méi)有指定整改責(zé)任人、沒(méi)有明確整改期限等。

（四）“企業(yè)缺位、政府補(bǔ)位”的問(wèn)題。

“到礦看圖紙→下井查隱患→制作文書→行政處罰”，這是每個(gè)執(zhí)法人員都十分熟悉的工作流程，僅煤監(jiān)系統(tǒng)一年就查處十幾萬(wàn)項(xiàng)隱患。傳統(tǒng)模式下，政府總是日復(fù)一日、礦復(fù)一礦，有意無(wú)意地充當(dāng)著企業(yè)的“隱患排查員”，依靠密集的現(xiàn)場(chǎng)檢查和運(yùn)動(dòng)型的集中整治，彌補(bǔ)企業(yè)在隱患排查方面的缺位。久而久之，政府疲憊不堪，感覺(jué)總是查不完的安全隱患、永遠(yuǎn)擔(dān)不盡的瀆職風(fēng)險(xiǎn)；企業(yè)叫苦連天，抱怨處罰過(guò)重過(guò)嚴(yán)、檢查太密太頻繁。

以上問(wèn)題，歸根結(jié)底都是因?yàn)槠髽I(yè)缺少一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、高效運(yùn)行的隱患排查治理體系，導(dǎo)致隱患排查的目標(biāo)游移不定、節(jié)奏時(shí)斷時(shí)續(xù)、效果時(shí)好時(shí)壞。這種狀況下，隱患排查治理工作只能靠政府主導(dǎo)，結(jié)果是將有限的行政資源耗費(fèi)在了具體的隱患點(diǎn)上，導(dǎo)致“抓了點(diǎn)、丟了面”。而一旦某個(gè)行業(yè)領(lǐng)域脫離了政府的盯守，產(chǎn)生所謂的“監(jiān)管盲區(qū)”，出事故的概率就會(huì)大增。去年以來(lái)，一些非傳統(tǒng)高危領(lǐng)域發(fā)生多起重特大事故就有這方面的原因，當(dāng)我們把小煤礦作為事故“重災(zāi)區(qū)”大力整治并初見(jiàn)成效時(shí)，一些安全記錄良好、令人相對(duì)放心的國(guó)有大礦事故頻發(fā)。當(dāng)我們狠抓煤礦、道路交通等行業(yè)治本攻堅(jiān)時(shí)，禽類加工廠、輸油管道、拋光車間卻出人意料地發(fā)生特別重大事故甚至百人事故，主要原因就是企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)的自我管控機(jī)制尚未建立并有效運(yùn)行。

二、構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系的重要意義

構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系對(duì)于落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、強(qiáng)化礦區(qū)公共安全體系建設(shè)、推動(dòng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革創(chuàng)新具有十分重要的意義。

（一）是落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任的具體抓手。

新修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》主要思路之一，就是強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任。企業(yè)是安全生產(chǎn)首要的責(zé)任主體，推動(dòng)企業(yè)建立并強(qiáng)化隱患排查治理體系，使隱患排查從“政府整治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)治理”，可以逐步消除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的從動(dòng)和依賴心理，提高其積極性、主動(dòng)性，促使其圍繞安全生產(chǎn)工作動(dòng)腦筋、出實(shí)招，提高安全管理水平和事故防范能力。

（二）是礦區(qū)公共安全體系的重要組成部分。

黨的十八大報(bào)告提出，要強(qiáng)化公共安全體系和企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)。以“紅線”意識(shí)、安全發(fā)展戰(zhàn)略和“十二字方針”為核心的安全生產(chǎn)理論支撐體系，以隱患排查治理為支撐的企業(yè)安全保障體系，以兩支隊(duì)伍為主體的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體系，以第三方機(jī)構(gòu)為重要力量的技術(shù)服務(wù)體系，以及煤礦安全政策法規(guī)體系、宣傳教育體系、應(yīng)急救援體系等，共同構(gòu)成了新時(shí)期礦區(qū)公共安全體系的主要內(nèi)容。

（三）是安全生產(chǎn)領(lǐng)域全面深化改革的必然要求。

一個(gè)運(yùn)行良好的隱患排查治理體系，可以進(jìn)一步明晰政府和企業(yè)在安全生產(chǎn)工作中的定位和職責(zé)，解決政府“管什么、怎么管”的問(wèn)題，有利于推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)安全服務(wù)上轉(zhuǎn)變，加快形成政企分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

三、對(duì)策建議

（一）政府要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念和方式，著力解決企業(yè)“不去查”和“查出來(lái)不整改”等問(wèn)題。

一些發(fā)達(dá)xx曾經(jīng)面臨和我們相似的困境，比如挪威早期的安全法規(guī)就包含大量細(xì)節(jié)規(guī)定，監(jiān)察人員不得不擔(dān)負(fù)起專家和智囊的職責(zé)；19xx年該國(guó)出臺(tái)《內(nèi)部管控法案》（IC1），將法規(guī)從細(xì)節(jié)規(guī)定型轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ茉O(shè)計(jì)型，要求所有企業(yè)必須制定自己的風(fēng)險(xiǎn)管控體系（OSH），政府監(jiān)察的目標(biāo)是強(qiáng)化企業(yè)管理者對(duì)待OSH的意識(shí)和態(tài)度。

如何轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念和方式，簡(jiǎn)言之，就是政府的工作重點(diǎn)不是發(fā)現(xiàn)隱患，而是推進(jìn)企業(yè)建立一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、高效運(yùn)行的隱患排查治理體系，并通過(guò)日常執(zhí)法去驗(yàn)證這套體系是否真正建立、是否嚴(yán)密運(yùn)行、是否存在漏洞。在這套體系下，執(zhí)法人員到煤礦后不是急于下井檢查，而是首先聽(tīng)取礦長(zhǎng)對(duì)本礦安全隱患的系統(tǒng)性分析判斷情況、采取了什么樣的預(yù)防和整改措施、進(jìn)度及效果如何。通俗講就是問(wèn)三個(gè)問(wèn)題，“企業(yè)哪些地方容易出問(wèn)題，采取了什么措施避免這些問(wèn)題，如果出了問(wèn)題如何才能減少傷亡”。之后通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查，判斷企業(yè)在隱患排查治理方面態(tài)度是否端正、分析是否全面、整改落實(shí)是否閉合。對(duì)于敷衍應(yīng)付甚至編造假記錄的企業(yè)，作為反面典型重拳打擊、公開曝光，警示同類企業(yè)；對(duì)于技術(shù)薄弱、力不從心的企業(yè)，作為服務(wù)對(duì)象搭建平臺(tái)、幫助指導(dǎo)；對(duì)于技術(shù)雄厚、態(tài)度認(rèn)真的企業(yè)，減少檢查頻次、節(jié)約行政資源。按照這種機(jī)制運(yùn)行下去，配合使用“四不兩直”、警示教育等有效的工作手段，可以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性、主動(dòng)性，并使之逐步常態(tài)化。一旦企業(yè)動(dòng)起來(lái)，安全生產(chǎn)工作的局面就打開了。

（二）企業(yè)要轉(zhuǎn)變安全管理理念，著力構(gòu)建一套“人人都是安全員”的隱患排查治理體系。

國(guó)內(nèi)外安全管理水平較高的企業(yè)都有一套成熟的安全管理體系，xx公司憑借SHE綜合體系成為世界上最安全的公司之一，xx集團(tuán)依靠風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控管理體系將煤炭百萬(wàn)噸死亡率控制在了x.xxx左右，一個(gè)科學(xué)可靠的體系可以事半功倍。

目前我國(guó)煤礦企業(yè)的安全管理和隱患排查多數(shù)停留在瓦斯零超限管理、探放水措施落實(shí)等單項(xiàng)元素上，對(duì)體系建設(shè)研究甚少；參與人員也大都局限于集團(tuán)安監(jiān)部、煤礦安監(jiān)站等安全管理人員，對(duì)發(fā)動(dòng)職工手段不多。企業(yè)的安全管理部門不管有多強(qiáng)，人員和精力都是有限的，不可能每個(gè)角落、xx小時(shí)都派員監(jiān)督。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人要研究如何廣泛發(fā)動(dòng)礦工，并探索適合自己的模式，著力構(gòu)建一套“人人都是安全員”的隱患排查治理體系。在這套體系中，有人進(jìn)行技術(shù)分析，有人排查隱患，有人整改隱患，有人驗(yàn)收監(jiān)督，整改不力的能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)，需要資金時(shí)可以有效保障，重大隱患可以快速暢通地反饋給礦長(zhǎng)，安全措施可以不折不扣地傳遞到每名礦工。這樣，每名礦工都對(duì)安全負(fù)責(zé)、對(duì)班組長(zhǎng)負(fù)責(zé)，班組長(zhǎng)對(duì)區(qū)段長(zhǎng)負(fù)責(zé)，區(qū)段長(zhǎng)對(duì)礦長(zhǎng)負(fù)責(zé)，最后礦長(zhǎng)就有底氣對(duì)全礦的安全負(fù)責(zé)。

（三）建立區(qū)域性煤礦技術(shù)服務(wù)基地，著力解決“查不出來(lái)”的問(wèn)題。

以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，決定了小煤礦短期內(nèi)仍將是我國(guó)煤炭工業(yè)的一極。目前我國(guó)很多小煤礦沒(méi)有技術(shù)力量、沒(méi)有能力排查治理隱患，先進(jìn)設(shè)備舍得買，但不知道買什么、買了不會(huì)用等。

解決此類問(wèn)題，關(guān)鍵是探索構(gòu)建政府、企業(yè)之外的第三方參與模式，引導(dǎo)第三方非政府組織以技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或?qū)崢I(yè)體等形式建立區(qū)域性煤礦技術(shù)服務(wù)基地，在重大隱患排查治理、采煤工藝革新、機(jī)械化應(yīng)用、監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)維護(hù)等方面，由企業(yè)提出需求，第三方組織攻關(guān)解決。服務(wù)基地的組建方式是多樣的，可以就近依托煤炭類大專院校成立技術(shù)服務(wù)中心；可以由區(qū)域內(nèi)幾家國(guó)有大企業(yè)出技術(shù)人員組建股份制公司，形成服務(wù)聯(lián)合體；可以鼓勵(lì)xx資源日漸枯竭的大型企業(yè)向小煤礦集中的xx地區(qū)輸出技術(shù)和管理；也可以引導(dǎo)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)組建服務(wù)實(shí)體。萬(wàn)事開頭難，但只要政府牽頭把平臺(tái)搭建起來(lái)，選擇小煤礦數(shù)量多、基礎(chǔ)差的幾個(gè)地市作為試點(diǎn)，先易后難、邊服務(wù)邊擴(kuò)展，這臺(tái)戲就會(huì)越唱越好。

（四）用好“地方安全監(jiān)管”這支重要力量。

以各級(jí)煤炭局為主體的地方安全監(jiān)管隊(duì)伍是煤礦安全工作中一支重要的“地方軍”，其隊(duì)伍規(guī)模初步估計(jì)是煤監(jiān)機(jī)構(gòu)的xx倍之多，發(fā)動(dòng)好、利用好這支隊(duì)伍，對(duì)于實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)根本好轉(zhuǎn)至關(guān)重要。

由于歷史原因，煤礦安全監(jiān)管在xx層面的職責(zé)一直不明確，各地監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)也參差不齊，既有xx省xx市（xxx人監(jiān)管xx個(gè)煤礦，配備xx%的專業(yè)人員，xx%的精力用于安全）這樣的勁旅，也有xx省xx州（全州安監(jiān)系統(tǒng)共xxx人，專業(yè)人員只有xx人，xx%不懂業(yè)務(wù)）這樣的弱軍。目前xx煤礦安監(jiān)局實(shí)際承擔(dān)著部分煤礦安全監(jiān)管職責(zé)，建議進(jìn)一步予以整合，并著手從監(jiān)管工作機(jī)制、法規(guī)抓手、效能考核等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。全面摸底各產(chǎn)煤省區(qū)市監(jiān)管隊(duì)伍人員編制、執(zhí)法裝備、專業(yè)技術(shù)等情況，對(duì)監(jiān)管力量薄弱的地區(qū)以建議函等形式督促地方政府予以加強(qiáng)。引導(dǎo)各級(jí)煤炭局把專業(yè)技術(shù)骨干全部充實(shí)到安全監(jiān)管一線，分批組織進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，監(jiān)督和指導(dǎo)企業(yè)開展隱患排查治理。適時(shí)組織監(jiān)管部門開展跨省市經(jīng)驗(yàn)交流，加大對(duì)基層監(jiān)管隊(duì)伍的考核和表彰，增強(qiáng)歸屬感、榮譽(yù)感和向心力。

（五）煤礦隱患排查治理體系遵循的原則及推進(jìn)方向。

綜合以上，煤礦隱患排查治理應(yīng)當(dāng)遵循的原則有：企業(yè)主體原則，煤礦企業(yè)是隱患排查治理工作的發(fā)動(dòng)者、組織者和執(zhí)行者。閉合原則，隱患的分析、排查、整改、驗(yàn)收必須是一個(gè)完整的閉環(huán)。預(yù)防原則，隱患排查的重點(diǎn)在于事前預(yù)防、源頭控制，避免事后處置的被動(dòng)局面。即時(shí)原則，發(fā)現(xiàn)隱患應(yīng)立即采取必要的措施并按要求報(bào)告。多方參與原則，不僅企業(yè)要組織和發(fā)動(dòng)所有礦工參與，政府也要引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)參與。系統(tǒng)性原則，既要根據(jù)采、掘、機(jī)、運(yùn)、通等各子系統(tǒng)的不同特點(diǎn)確定不同的監(jiān)測(cè)監(jiān)控方法，又要根據(jù)人、機(jī)、環(huán)、管等各個(gè)方面的相異性確定處理措施。

推進(jìn)方向包括：法制化方向，就是以超前預(yù)防為指導(dǎo)思想，將煤礦隱患排查治理體系建設(shè)的有關(guān)要求體現(xiàn)在法律法規(guī)中，比如，重大隱患比照事故進(jìn)行調(diào)查處理等。信息化方向，就是充分運(yùn)用信息化手段，建立企業(yè)安全隱患自查自報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)班組、區(qū)隊(duì)和煤礦、集團(tuán)公司之間隱患排查、上報(bào)、治理信息的傳遞和反饋；建立政府動(dòng)態(tài)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)分析評(píng)價(jià)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)隱患排查治理體系情況的動(dòng)態(tài)跟蹤，為實(shí)施分級(jí)監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。