第一篇：大部制改革助推檢察工作實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”

大部制改革助推檢察工作實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”

xxx市人民檢察院

我省司法改革全面試點推進以來，xxx市檢察機關(guān)按照省院總體部署，針對地域小、人員編制少的實際，以整合檢察資源、實現(xiàn)扁平化管理為目標，以精簡機構(gòu)、縮減審批流程、分離行政事務(wù)、明晰辦案責任為出發(fā)點，大膽探索，勇于創(chuàng)新，大幅整合和壓縮原有內(nèi)設(shè)機構(gòu),全面推行內(nèi)部機構(gòu)大部制改革，通過機構(gòu)的“物理整合”,產(chǎn)生工作質(zhì)效上的“化學反應(yīng)”,有力促進了各項檢察工作發(fā)展。

1、在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革上做“減法”，實現(xiàn)由機構(gòu)繁多、職能交叉到精簡機構(gòu)、職能整合的轉(zhuǎn)變。改革前，我市檢察機關(guān)由于人員編制少、內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量多，兩級三院普遍存在一、兩人部門或掛名部門，這一現(xiàn)象直接影響員額制和人員分類管理改革的推進。為此，市院黨組積極應(yīng)對：一是在市院主導下，兩級院對內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置、職能、人員編制情況及改革后人員分類定崗初步意愿等情況進行摸排調(diào)研，針對普遍存在的部分機構(gòu)設(shè)置不盡合理、職能交叉重合、工作權(quán)責不清，以及分類定崗后一線辦案部門無法按比例足額配置員額檢察官、檢察官助理、書記員等問題進行認真梳理。二是積極學習借鑒全國首批司改試點地區(qū)好的經(jīng)驗做法。今年3月，由市院組織司改領(lǐng)導小組負責人和縣區(qū)院檢察長赴海南、重慶等地考察，重點就機構(gòu) 改革中可能出現(xiàn)的問題及解決措施進行全方位了解。在集中調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合xxx檢察工作實際，市院黨組經(jīng)反復研究，確立兩級三院“扁平管理，內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱職和能上下對應(yīng)、左右看齊，同步推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革和司法責任制改革”的總體思路，按照既方便上下級對口業(yè)務(wù)指導和銜接，又進一步明確職責的原則，確定了全市兩級院統(tǒng)一將原來的15個內(nèi)設(shè)部門整合為“6部1局”的改革方案，即公訴、未檢、偵監(jiān)3個部門整合為刑事檢察部，控申、民行、刑執(zhí)3個部門整合為訴訟監(jiān)督部，研究室和案管2個部門整合為檢察業(yè)務(wù)研管部，辦公室、技術(shù)和警務(wù)3個部門整合為檢務(wù)保障部，反貪、反瀆和預防部門統(tǒng)稱為職務(wù)犯罪偵防局（保持原工作格局），保留政治部和監(jiān)察部的設(shè)置。整合后的各部局長由院領(lǐng)導擔任，以檢察官辦案組為基本辦案組織，處科長退出業(yè)務(wù)決策機制，各部檢察輔助人員統(tǒng)一調(diào)配。今年4月底，全市兩級三院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革已全面完成，兩級院一線從事司法辦案工作的檢察官和輔助人員由改革前占總?cè)藬?shù)的x%提高到x％，真正體現(xiàn)了以業(yè)務(wù)為中心，以辦案為主業(yè)。

2、在檢察官司法辦案上做“加法”，實現(xiàn)由行政審批、層級流轉(zhuǎn)到領(lǐng)導辦案、縮短流程的轉(zhuǎn)變。為真正實現(xiàn)力量向辦案一線傾斜、骨干向辦案崗位流動，我們按照司改要求，對一線業(yè)務(wù)部門的員額檢察官嚴格按比例配備，非一線業(yè)務(wù)部門定額配備，司法行政部門不配備員額檢察官，切實發(fā)揮員額檢察官辦案主體作用。一是落實政 治部主任（副主任）、紀檢組長入額一律免職的要求。全市4名入額的政治部主任、紀檢組組長均已按照程序免去行政職務(wù)，配備到一線辦案崗位。如原xxx區(qū)院政治部主任被免職后，作為刑事檢察部的一名普通入額檢察官，自2月20日以來已辦理審查批捕案件16件、審查起訴案件24件、出庭支持公訴19次。二是嚴格執(zhí)行院領(lǐng)導親自辦案制度。我們堅持入額就要辦案、領(lǐng)導親歷司法辦案活動的要求，明確規(guī)定院領(lǐng)導辦案的具體數(shù)量。截止目前，兩級三院院領(lǐng)導辦案共計x件x人，人均達到x件，檢察長直接辦案均在x件以上，辦理案件最多的班子成員已直接辦理批捕公訴案件x件，充分發(fā)揮了領(lǐng)導干部帶頭辦案的示范作用。三是打破原有辦案格局和辦案模式，規(guī)定除未成年人刑事檢察案件專人專辦外，包括各級院檢察長、副檢察長、專委在內(nèi)的所有入額檢察官，在完成本職工作的前提下，每年度必須直接辦理一定數(shù)量審查批捕、起訴案件。市院訴訟監(jiān)督部還探索實行“員額檢察官輪崗制度”，明確該部員額檢察官要輪流辦理民事行政、控告申訴、刑事執(zhí)行檢察等各類案件。

3、在祛繁免苛上做“除法”，實現(xiàn)由事務(wù)繁雜、精力不足到專心辦案、減少干擾的轉(zhuǎn)變。緊緊依托檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的統(tǒng)一受理、自動分案功能，確保辦案活動在系統(tǒng)內(nèi)全程留痕，并通過辦案系統(tǒng)對辦案活動進行全程、動態(tài)、實時監(jiān)督。為最大限度剝離行政事務(wù)、確保入額檢察官集中精力辦好案件，我們探索在各業(yè)務(wù)部局設(shè)立 行政副部長，專門配合部長負責本部局與省院各對口部門和市委、市政府相關(guān)部門的聯(lián)系銜接，對下指導和隊伍管理等部局日常工作，以及各類專項工作的協(xié)調(diào)安排，確保各項行政、專項工作高效對接。如刑事檢察部行政副部長除承擔對外協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)等工作外，還負責綜治、維穩(wěn)、反邪教、禁毒等任務(wù)。特別是職務(wù)犯罪偵防部門在國家監(jiān)察體制和司法改革雙重疊加的背景下，充分發(fā)揮檢察官助理和支部在行政事務(wù)和黨的建設(shè)、隊伍建設(shè)工作中的專責作用，推行一體化辦案模式，今年以來，抽調(diào)x余名檢察干警（占全市檢察干警的x%）組成x個專案組，集中查辦省、市紀委交辦案件。截至目前，共查辦各類職務(wù)犯罪案件x件x人，其中貪污賄賂案件x件x人、瀆職侵權(quán)案件x件x人，貪污賄賂案件立案人數(shù)與去年持平、瀆職侵權(quán)案件立案人數(shù)較去年同期相比上升x%，較好實現(xiàn)了高檢院、省院提出的“思想不亂、隊伍不散、工作不斷、力度不減”工作目標。

4、在提質(zhì)增效上做“乘法”，實現(xiàn)由責任不明、等靠推諉到權(quán)責分明、精益求精的轉(zhuǎn)變。完善司法責任制是司法體制改革的“牛鼻子”，我們把探索大部制改革作為建立檢察官責權(quán)體系的重要措施。一是細化檢察官權(quán)力清單。堅持“誰辦案誰決定、誰決定誰負責”的原則，對省院出臺的檢察官權(quán)力清單進一步細化，制定檢察官權(quán)利清單細則，明確每一份法律文書的審批權(quán)限。通過推行大部制，工作中推諉少了，擔當多了，今年以來，兩級院員額 檢察官直接決定各類案件x件，占受理案件總數(shù)的x%，提請檢委會討論案件較去年同期相比下降x%。二是堅持司法民主理念。實行檢察官負責制并不是讓員額檢察官“獨裁”，對復雜、新型、敏感等重大案件，仍需要民主合議、集體把關(guān)。因此，我們制定《xxx市人民檢察院落實司法責任制實施細則》，針對一些年輕檢察官由于司法閱歷不足，處理復雜案件能力不足的問題，確定了核閱制度、檢察官業(yè)務(wù)指導和聯(lián)席會議制度，明確對疑難復雜、社會影響大、群眾反映強烈的熱點案件，檢察長、業(yè)務(wù)部局負責人有權(quán)或依檢察官申請進行核閱，核閱不改變主辦檢察官決定，但可要求主辦檢察官對辦案情況予以說明，對確需改變主辦檢察官決定的，核閱人可以向檢察長進行匯報或提請檢委會決定；主辦檢察官對法律適用把握不準的案件，經(jīng)部局負責人同意，可向辦案經(jīng)驗豐富的資深檢察官進行咨詢指導，也可提請部局負責人召開檢察官聯(lián)席會議討論，最后由主辦檢察官依程序作出決定；我們還建立年輕入額檢察官擔任檢委會兼職秘書制度、年輕干警列席檢委會會前討論制度，以提升年輕檢察官辦案閱歷和經(jīng)驗。三是完善司法監(jiān)督機制。我們根據(jù)辦案組織、文書的審批角色和審批權(quán)限、文書文號設(shè)置、電子印章等設(shè)置，完善了統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)分案模式，調(diào)整了系統(tǒng)權(quán)限設(shè)置，將一部分司法文書權(quán)限進行下放；健全案件管理和監(jiān)督機制，完善司法責任追究辦法，結(jié)合日常學習教育活動開展警示教育，結(jié)合“明察暗訪督查年”活動，加強對機制運 行、執(zhí)紀問責等情況的監(jiān)督檢查，確保司法責任制真正落到實處。

xxx市檢察機關(guān)自推行大部制改革以來，以辦案為中心的司法責任制改革成效初步顯現(xiàn)。截止6月底，在審查逮捕、審查起訴案件同比增長x%、x%的形勢下，案件辦理時間大幅縮短、案件質(zhì)量平穩(wěn)提升，未出現(xiàn)法院判無罪案件，捕后作存疑不起訴、法定不起訴同比改革前大幅下降。同時，檢察監(jiān)督職能得到強化，法律監(jiān)督力度更大、效果更好，監(jiān)督立案件數(shù)同比上升x%。

這次會議明確了全省檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的指導意見，我們將認真對照總結(jié)前期工作的經(jīng)驗得失，嚴格按照省院黨組的安排部署，進一步完善機構(gòu)設(shè)置和相關(guān)配套制度建設(shè)，確保我市檢察機關(guān)司法責任制改革各項任務(wù)按時完成。

第二篇：淺談大部制改革

淺談大部制改革

一、“大部制改革”基本概述

所謂“大部制”改革，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中,由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等?！按蟛恐聘母铩弊钤缙鹪从谖鞣剑菤v數(shù)我國近代維新的各項舉措，不難發(fā)現(xiàn)中國在“西學東漸、洋為中用”的過程中，也曾對大部制有過試驗。然而由于改革過于急切，機構(gòu)改革缺少事前籌劃和事后補救，缺乏對裁撤官員的安置方案。改革的效果如何還不能確定。

在國外，“大部制改革”也是近幾十年來進行的一系列的長期的摸索、探索的過程，比較成功的是日本、英國、美國、法國、德國，他們的內(nèi)閣核心部門的數(shù)量一般都不超過20個，比如說美國是15個，法國15個，德國14個?！按蟛恐啤睂嵭许槙车倪@些國家都有共同的特點，那就是市場經(jīng)濟比較完善、發(fā)達，同時政府的主要職能基本覆蓋到了社會各領(lǐng)域，但政府不是什么都管，主要負責經(jīng)濟調(diào)節(jié)。市場監(jiān)管，社會管理和公共服務(wù)，所以核心機構(gòu)數(shù)量相應(yīng)較少。從國外幾十年的改革成果不難看出，“大部制改革”絕不是簡單的部門相加，關(guān)鍵是要出臺行政組織法確定好每一部門的職責權(quán)限，并且盡可能使其職責權(quán)限相互不發(fā)生沖突，這樣以來，不管大部門體制的運行有多復雜，它還是可以順利地履行好政府的職責。然后，隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的機制逐漸在每一級政府內(nèi)部和每一個大部門內(nèi)部形成，不僅能使行政管理告別過去的職能交叉、政出多門、多頭管理所帶來的扯皮多、效率低、成本高等問題，而且使管理水平不斷向科學、民主、法治的目標邁進。

從1982年到2003年我國先后進行了五次機構(gòu)改革，五次行政管理體制改革取得了重大進展：一是政府機構(gòu)數(shù)量有所減少。就國務(wù)院組成部門而言，1982年改革之前最多的時候為100個，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個。二是機構(gòu)設(shè)置趨于合理。現(xiàn)有的政府部門大多都是按照市場經(jīng)濟要求設(shè)置的，計劃經(jīng)濟時期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門大多被撤銷或者合并;政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，已將經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)明確為政府主要職能。但是從實際的運行狀況來看，國務(wù)院部門之間仍然存在嚴重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務(wù)上形成“多龍治水水難治”的局面。部門數(shù)量冗雜，一些小事務(wù)都要涉及到部際交涉，多頭管理的弊端表現(xiàn)明顯。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議，2008年2月25日至27日在北京舉行，通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》,會議提出要貫徹黨的十七大關(guān)于加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，著眼于推動科學發(fā)展、保障和改善民生，在加大機構(gòu)整合力度、探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制等方面邁出重要步伐。并于2008年3月設(shè)置了“大部制改革”的初步試點，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)保”的格局，雖然從數(shù)量上看國務(wù)院組成部門設(shè)置仍為27個(比第五次機構(gòu)改革只減少了1個)，但實際已經(jīng)堅定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形。而這次改革顯然則是要通過“大部制改革”這一制度示范，使政府機構(gòu)和職能調(diào)整開始由經(jīng)濟適應(yīng)型目標模式向社會回應(yīng)型目標模式轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位轉(zhuǎn)變。

大部制改革的具體內(nèi)容：

（一）合理配置宏觀調(diào)控部門職能。國家發(fā)展和改革委員會要進一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。財政部要改革完善預算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財政體系。中國人民銀行要進一步健全貨幣政策體系，加強與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護國家金融安全。國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系。

（二）加強能源管理機構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。將國家發(fā)展和改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責及機構(gòu)，與國家能源領(lǐng)導小組辦公室的職責、國防科學技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責進行整合，劃入該局。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。不再保留國家能源領(lǐng)導小組及其辦事機構(gòu)。

（三）組建工業(yè)和信息化部。將國家發(fā)展和改革委員會的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責，國防科學技術(shù)工業(yè)委員會核電管理以外的職責，信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息化工作辦公室的職責，整合劃入工業(yè)和信息化部。組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國防科學技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室。

（四）組建交通運輸部。將交通部、中國民用航空總局的職責，建設(shè)部的指導城市客運職責，整合劃入交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。保留鐵道部，繼續(xù)推進改革。不再保留交通部、中國民用航空總局。

（五）組建人力資源和社會保障部。將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入人力資源和社會保障部。組建國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。

（六）組建環(huán)境保護部。不再保留國家環(huán)境保護總局。

（七）組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保留建設(shè)部。

（八）國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責任。

大部制改革目標：此次大部制改革包含兩個目標：一個是理順部門職責關(guān)系，通過大部制解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門的問題；一個是為改善民生而重點加強和整合社會管理和公共服務(wù)部門。即創(chuàng)建服務(wù)型政府。

二、大部制改革的原因

（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求

為什么要進行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，用一句老話說，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒管好”；從深層次原因看，是在我國逐步進入市場經(jīng)濟國家行列、進行經(jīng)濟社會政治文化全方位改革對行政體制改革的必然要求。在改革開放30 年的歷史進程中，我國的行政體制改革取得了一些成就。但是，客觀地說，過去的改革僅僅停留在單純的機構(gòu)精簡、組合上，事實證明這種改革很不徹底，帶來了很多問題。從目前的實際情況來看，主要存在以下三個問題：一是政府管理普遍存在著政治、經(jīng)濟職能過強而社會職能較弱的現(xiàn)象，特別是機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突仍然比較明顯地存在著。比如，在農(nóng)業(yè)管理方面，從中央來看涉及國務(wù)院14 個部（委或局）；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國信辦、廣電總局等部門和單位職能交叉。這種由多個部門管理同一項工作的做法，看起來是加強了管理，實際上是減輕了部門應(yīng)承擔的責任，增加了行政成本，也大大淡化了政府應(yīng)有的公共服務(wù)和宏觀管理職能。二是在現(xiàn)行管理體制中，政府職能的越位與缺位并存。比如，遇到有利可圖的事項，一些政府部門就可能趨之若鶩，制造尋租和創(chuàng)租的機會，造成政府職能的越位；而對于那些關(guān)乎國家和人民的重大利益、長遠利益但不會帶來部門利益的事項則消極對待，造成政府職能的缺位。越位與缺位是“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”的直接表現(xiàn)。三是我國過去長期實行的傳統(tǒng)行政管理體制及其改革的滯后，使各級政府的機構(gòu)設(shè)置和運行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟干預型”痕跡。其根源就在于政府部門有權(quán)無責。權(quán)力沒有制約，責任無從追究。分析我國行政管理體制所存在的問題，其根源在于缺乏公共行政。從理論上講，傳統(tǒng)的行政管理體制實行的是部門行政，它是在計劃經(jīng)濟體制下提出來的。而現(xiàn)在是社會主義市場經(jīng)濟，市場要求政府實行公共行政。公共行政是一個非常重要的概念，是市場經(jīng)濟體制下行政管理的現(xiàn)實選擇，和部門行政相比，是一種全新的模式。簡單來說，它的主要特征如下：公共性，強調(diào)政府的主要職能是管理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；公正性，強調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護社會的公平正義；服務(wù)性，強調(diào)政府管理社會公共事務(wù)的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務(wù)。這種公共行政包括公共管理職能、公共權(quán)力運行、公共組織體系、公共財政體制、公共治理結(jié)構(gòu)及公共效能管理。

（二）推行大部制改革也是克服行政組織機構(gòu)弊端的必然選擇

眾所周知，理論界熟知的理性官僚制是各國行政機關(guān)所秉持的重要理念。而如何克服官僚制設(shè)計層面的固有缺陷，則一直是理論界關(guān)注的熱點問題。學者彼得斯曾經(jīng)指出，發(fā)展中國家和體制轉(zhuǎn)軌國家“在追求政府部門最大經(jīng)濟利益的同時，必須重視建立一個可被預測的，屬于全民的，正直的韋伯式的官僚政府?！迸两鹕山沂荆姓毮懿块T有一種自我膨脹的內(nèi)在傾向，不斷的增長機構(gòu)和人員是它的生存本能。公共選擇學派則認為，官僚制行政部門膨脹動機遵循這樣的公式，即“部門自身規(guī)模越大=預算越多=權(quán)力越大”。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數(shù)的最大化，其中包括選票、薪金、所在機構(gòu)的規(guī)模、榮譽、額外所得、權(quán)力和地位等。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權(quán)力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。除此之外，從我國政府組織功能看,還存在以下問題, 而這些問題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關(guān)于政府職能覆蓋的范圍。聯(lián)合國制定了一個具有普適性價值的政府職能標準, 包括十個領(lǐng)域: 一為一般性公共服務(wù)； 二為國防；三為秩序與社會安全；四為經(jīng)濟職能； 五為環(huán)境保護；六為教育； 七為衛(wèi)生； 八為娛樂、文化與宗教；九為住房與社區(qū)； 十為社會保護。我國國務(wù)院原有28個部委, 連同直屬局和直屬機構(gòu)共66個部門,計80多項職能, 按照以上標準來衡量, 我國機構(gòu)設(shè)置過多過細、管理幅度不適當、管理對象與事物重疊, 而這又導致了政出多門又推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等復雜問題。同時, 我國政府職能之間并不均衡, 政治、經(jīng)濟職能過強, 而社會管理、公共服務(wù)的職能則相對較弱, 這就出現(xiàn)了越位、缺位、錯位 現(xiàn)象。(2)問責困難。組織結(jié)構(gòu)之于組織責任有著重要影響, 結(jié)構(gòu)是組織中相對穩(wěn)定的、可以觀察得到的責任分配和劃分由組織決定的責任劃分把組織的目標分解成不同的團體和個人可以分別致力追求的部分。組織結(jié)構(gòu)是責任分配與劃分的載體, 通過這種責任劃分, 組織責任則更為明確、具體。相反,如果責任劃分不清, 就無法完成一些重要的任務(wù)職責與活動也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費精力并產(chǎn)生非故意的冗員。在我國目前的行政體制下, 多個部門機構(gòu)之間在職責上存在交叉, 這導致同一任務(wù)承載著多個部門機構(gòu)的多重管理, 表面上看似乎是加強了管理力度, 但實際上造成了部門之間對責任的推諉與扯皮。建構(gòu)問責制政府必須對公共組織的結(jié)構(gòu)進行重構(gòu), 實行職能有機統(tǒng)一、機構(gòu)高度整合、責任劃分明確的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上兩個原因, 降低了行政效率, 還提高了行政成本。因此, 必須轉(zhuǎn)變以往政府機構(gòu)改革重機構(gòu)、輕功能的做法, 探索機構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機統(tǒng)一的大部門體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。我國目前的政府機構(gòu),設(shè)置不同的職責與部門可以帶來專業(yè)化的好處, 但同時也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問題, 不同的部門都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益, 結(jié)果只能是局部最優(yōu)化, 即重點在于達到部門的目標而不是整體的目標。各部門的努力被分解了, 績效受到影響。這個問題困擾著政府。官僚制必定會伴隨著這樣一種危險: 由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標。

三、改革的具體方法

（一）行政體制方面的具體措施

改革開放30 年來，我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，我國社會也進入一個新的轉(zhuǎn)型時期。以大部制為重點的行政體制改革，是一個改革的策略選擇，與以前歷次機構(gòu)改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個方面，其所涉及到的各種復雜問題，只有根據(jù)行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決?？梢哉f，大部制改革需要行政體制改革的整體推動。因而，當前要從推行大部制著眼，系統(tǒng)推進行政體制改革，最終建立符合服務(wù)型政府、責任政府和法治政府要求的政府部門體制。首先，要解決大部門的協(xié)調(diào)機制問題。一直以來，我國中央和地方實行條塊結(jié)合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構(gòu)設(shè)置呈“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，下上一般粗，各個部門常?！耙婪ǔ镀ぁ保瑢е滦姓式档?，最后無人承擔責任。因此，必須按照市場經(jīng)濟條件下政府間職能配置的基本原則，對中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國性的公共事務(wù)，重點解決地區(qū)間交叉的公共事務(wù)。從這個角度來說，大部制在縱向分權(quán)的問題上，找到了高端的起點，即中央政府與地方政府如何使縱向的分權(quán)問題得以制度化。中央政府要加強對經(jīng)濟與社會事務(wù)的宏觀管理，地方政府要加強提供公共服務(wù)的能力，這是中央政府和地方政府職能方面的分工。將提供公共服務(wù)的職能主要交由基層政府，強調(diào)中央政府在重大問題上的決策責任，應(yīng)該說切中了問題的關(guān)鍵所在。具體來說，一要理順中央政府與地方政府的管理權(quán)限，權(quán)責的劃分應(yīng)該以公共服務(wù)為導向，建立事權(quán)與財力劃分相匹配的關(guān)系。二要在此基礎(chǔ)上，確實推動以公共財政體制為重點的中央政府、地方政府關(guān)系的重建，使中央政府和地方政府的財政關(guān)系與其事權(quán)的劃分相適應(yīng)。三要在事權(quán)明確、財力配備相適應(yīng)的情況下，建立嚴格的財政制度?，F(xiàn)在的財政結(jié)構(gòu)是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉(zhuǎn)移支付。比如各地政府（包括一些屬于地方的中央單位等）到京跑項目的問題，其原因就是在預算體制上，包括在財政轉(zhuǎn)移支付上不公平、不透明。要通過大部制改革，改變現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，從而避免這個弊端。從地方政府來講，需要積極配合中央政府作出相應(yīng)的體制改革，更好地去使用這個權(quán)力。其次，要解決行政區(qū)劃層級過多的問題。在大部制下，管理幅度變大，原有的過多的行政區(qū)劃層級顯得管理鏈條太長，需要平衡管理幅度與管理層級之間的關(guān)系。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)劃層級大多為二三級；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了四級。行政層級過多，管理鏈條過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應(yīng)”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。而改革開放以來的五次政府機構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置。目前，我國“地區(qū)”一級建制逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責任大、權(quán)力小、效率低的被動施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)“權(quán)力真空”的局因此，解決大部門體制下的行政區(qū)劃層級問題，應(yīng)按“弱地、強縣、精鄉(xiāng)、實村”的整體思路進行改革，即弱化地區(qū)功能，強化縣級政府功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員，充實村民自治必要的經(jīng)費供給，建立和完善適合社會主義市場經(jīng)濟體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務(wù)水平?，F(xiàn)在一些省份進行的省管縣和“擴權(quán)強縣”的試點，就是為了改變這一局面所作出的努力。再次，解決政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制問題。我國傳統(tǒng)的政府權(quán)力配置，實際上是以執(zhí)行政策為核心的結(jié)構(gòu)。隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)機制的逐漸形成，政府管理開始步入科學化、民主化和法治化軌道。黨的十七大報告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，這意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力機構(gòu)和運行機制。這種制約從行政體制角度看，是在行政權(quán)內(nèi)部進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離。在運行機制方面，有兩種模式可供選擇：一是在部與部之間，讓不同的部門分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是在一個大部門內(nèi)部，機構(gòu)的功能要進行分化，讓不同的機構(gòu)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從外部角度看，是把決策權(quán)交給國家權(quán)力部門，行政權(quán)留給政府權(quán)力部門，監(jiān)督權(quán)留給司法部門。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離的改革思路。當然對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。實踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是來自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監(jiān)督。如何發(fā)揮這方面的作用，將對大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。

（二）行政組織方面的具體措施

最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性,又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互依賴性。1.保持組織與環(huán)境之間的結(jié)合性,不僅要進行一定的職能合并, 還要根據(jù)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變政府職能, 甚至要下放一些權(quán)力, 使之與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時的溝通。鑒于中國的情況, 有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場, 而不是把這些權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移。政府同時加強社會保障的功能, 而不是推給社會和企業(yè)。2.保持組織內(nèi)部各組成部分之間的相互依賴性, 就要分別做好部內(nèi)和部際之間的協(xié)調(diào)。(1)部內(nèi)協(xié)調(diào)大部制的擴展性界定必然帶來組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。根據(jù)貝爾與特萊斯的研究結(jié)論, 組織規(guī)模的增大將導致工作分工的增加, 而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復雜性。公共組織的規(guī)模越大, 其結(jié)構(gòu)上的復雜性就可能越大。大部制改革之后的部門機構(gòu), 其內(nèi)部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個方面會更趨復雜, 其等級層次、勞動分工會更多, 因此大部內(nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協(xié)調(diào)。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門內(nèi)存在著目標、時間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機構(gòu)。根據(jù)詹姆斯·湯普森的研究, 組織部分之間的相互依賴有三種, 即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。這三種依賴形式分別對應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式,即基于標準化的協(xié)作模式、基于計劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。而且, 三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的, 這導致協(xié)作難度也呈上升趨勢。根據(jù)湯普森的這一理論, 大部制內(nèi)各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴, 因此, 在大部內(nèi)部各組成部門之間的協(xié)調(diào)上, 必須注重規(guī)章制度的標準化、工作計劃的彈性程度以及部門相互之間的信息傳遞與級別溝通, 并十分注重協(xié)作成本的最小化, 從而提高部內(nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。(2)部際協(xié)調(diào)每一個組織都是一個系統(tǒng), 其內(nèi)部有幾個不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個更大的系統(tǒng)中。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產(chǎn)出。環(huán)境作為一個超級系統(tǒng)對組織本身、組織內(nèi)部各要素有著不同的影響, 而且還對組織之間的關(guān)系有著深刻的影響。湯普森認為, 組織總是內(nèi)嵌在一個更大的行動系統(tǒng)中, 其某些構(gòu)成部分必然會與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴, 而這些組織不受制于本組織。這樣, 組織的邊界擴展部門面臨的關(guān)鍵問題就不是對可控制范圍的變量的協(xié)作, 而是如何對于那些組織無法控制的約束條件和偶然事件即經(jīng)濟學家所謂的外生變量作出調(diào)整。對于大部制而言, 這里的外生變量存在兩種可能形態(tài), 一種可能是外生變量本身即是大部制中一個部門除外的其它部門;另一種可能是部際之間共同面臨的環(huán)境條件與事件構(gòu)成了外生變量。前一種外生變量需要直接性的部門協(xié)調(diào), 以協(xié)調(diào)矛盾、解決部門之間的沖突;而后一種外生變量需要的則是通過部際之間的共同協(xié)作來共同應(yīng)對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與環(huán)境危機, 說到底, 這本質(zhì)上還是一種高強度的部際協(xié)調(diào)。大部制改革要注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機制, 有必要通過諸如正式會議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務(wù), 也可以委派專職協(xié)調(diào)角色、通過設(shè)計矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來進行部際之間的協(xié)調(diào), 以應(yīng)對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。

四、大部制改革的評價

（一）大部制改革的積極作用

大部門體制要求把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統(tǒng)一行使。一方面可以精簡政府機構(gòu)，減少部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡化公務(wù)手續(xù)，規(guī)范公共權(quán)力運行；另一方面也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。大部門體制可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的干預。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務(wù)”。

大部制改革是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。大部制改革預示行政體制改革新路徑。未來政府機構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展。實行大部門的設(shè)置，有利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少機構(gòu)數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，大大降低行政成本。大部制改革有利于更加有效地解決制約經(jīng)濟發(fā)展的體制性問題，將為我國經(jīng)濟的長遠發(fā)展提供更加完善的體制保證。

（二）大部制的不足及改進措施

不論什么樣的組織，只有組織中的個人職責明確，并得到公平的獎懲時，組織才能良好地運轉(zhuǎn)，大部制也不例外。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責反而更不明確的狀況。大部制還造就了權(quán)力更大的部門，對權(quán)力的制約更加迫切。組織與環(huán)境是互動的，管理者可以創(chuàng)造、形成并管理組織的生存環(huán)境。組織并非被動地接受環(huán)境的制約，有可能采取對社會環(huán)境進行管制或改造的方式來維護或固化自己的利益, 這會嚴重影響行政效率的提高和行政目標的實現(xiàn)。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決 權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團化的現(xiàn)象，不能根本保證執(zhí)政為民的行政目標。

解決措施：

第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過程中，要合并職能和轉(zhuǎn)變職能同步進行，并下放一些管理權(quán)力。鑒于中國的情況，大部制改革不只是把職能權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移，有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場, 而政府要加強社會保障等功能，而不是推給社會和企業(yè)。

第二, 為解決大部制下部門的協(xié)調(diào)問題，在大部內(nèi)部各組成部門之間的協(xié)調(diào)上，注重規(guī)章制度的標準化、部門相互之間的信息傳遞與級別溝通，并十分注重協(xié)作成本的最小化，提高部內(nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。同時注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機制，可以通過諸如正式會議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務(wù)，也可以委派專職協(xié)調(diào)角色、通過設(shè)計矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來進行部際之間的協(xié)調(diào)，以應(yīng)對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。

第三, 為了有效制約已經(jīng)大大擴展的權(quán)力，按照 決策、執(zhí)行、監(jiān)督!相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運行機制。在大部制內(nèi)，一方面功能要分化，一方面要使不同的機構(gòu)分別承擔決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職權(quán), 做到分工明確, 又相互監(jiān)督。為防止行政部門偏離公共服務(wù)目標，在實行行政結(jié)構(gòu)大部制改革的同時，實行相應(yīng)的政治體制改革，加強對公權(quán)力的監(jiān)督，尤其是外部監(jiān)督。外部監(jiān)督不僅僅促進行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務(wù)目標的公民取向。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會的監(jiān)督，在大部制組織結(jié)構(gòu)的改革的同時，實行行政運行機制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實現(xiàn)預期目標。

第三篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)一些學者的不完全統(tǒng)計，在國務(wù)院現(xiàn)有的66個部門中，大部制改革

職責多達80多項，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會保障等。因此，必須對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行有效整合，改變政府機構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運作更有效率，更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構(gòu)改革中最基礎(chǔ)性的工作。

換言之，推行大部制同時就意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。如果大部制改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這種可能性是存在的。因為大部制一個直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權(quán)力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉(zhuǎn)變政府職能。

總之，大部制是社會大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應(yīng)該適應(yīng)和體現(xiàn)市場經(jīng)濟發(fā)展和公共行政的管理需求。隨著兩會的來臨，有關(guān)大部制改革將會受到社會的更多關(guān)注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。

推行大部制改革的意義

按照部門的職能大小和機構(gòu)的數(shù)量多少不同，政府機構(gòu)設(shè)置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構(gòu)”，部門管轄范圍小、機構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。我國目前實行的即是這種小部門體制。大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。按照黨的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現(xiàn)的現(xiàn)實意義。

1.有利于減少職能交叉，完善行政運行機制

我國目前政府組織機構(gòu)設(shè)置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權(quán)責脫節(jié)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國務(wù)院部門之間有80多項職責交叉，例如，建設(shè)部門與發(fā)展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委（局）；勞務(wù)輸出也存在多頭對外的問題；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國信辦、廣電總局等部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國土資源等部門職能交叉，等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。職能交叉還損害了國家整體利益的實現(xiàn)，嚴重影響了經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展。實行“大部制”，能適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉(zhuǎn)向建設(shè)以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務(wù)”。

2.有利于落實“問責制”，建設(shè)責任政府

部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統(tǒng)一管理和加強政府應(yīng)有權(quán)威，又不利于落實“問責制”和建設(shè)責任政府。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領(lǐng)導，實則減輕了部門應(yīng)承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調(diào)的是部門職能的有機統(tǒng)一和綜合管理，能夠較好地協(xié)調(diào)職能機構(gòu)統(tǒng)一和專業(yè)分工的關(guān)系，對于協(xié)調(diào)部門關(guān)系、強化政府權(quán)威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應(yīng)，如果國務(wù)院將部門數(shù)量控制在20個以內(nèi)，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設(shè)置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續(xù)。

3.有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應(yīng)當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設(shè)計，綜合考慮政府改革的系統(tǒng)配套問題，將組織重建、體制變革、機制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、管理方式創(chuàng)新以及相互關(guān)系的調(diào)整有機結(jié)合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，加強領(lǐng)導、科學規(guī)劃、周密設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍愿望。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國14個省的調(diào)查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎(chǔ)。

推行大部制改革的原則

1.回應(yīng)性調(diào)適原則。一要回應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。強化宏觀決策，加強市場監(jiān)管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中培育市場、促進特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國企的需要。

二要回應(yīng)社會發(fā)展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務(wù)的均等化，充分培養(yǎng)社會的自治精神和能力。三要回應(yīng)利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。

2.總體性統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設(shè)置。構(gòu)建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能錯落有致的服務(wù)型政府職能架構(gòu)。二要總體統(tǒng)籌權(quán)力配置。加強國務(wù)院最高領(lǐng)導層對各部門的統(tǒng)籌能力，同時合理劃分國務(wù)院與地方政府人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)的權(quán)限。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統(tǒng)籌府際改革，形成國務(wù)院機構(gòu)改革與地方政府機構(gòu)改革的協(xié)調(diào)張力。

3.系統(tǒng)性集中原則。一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權(quán)責。健全政府權(quán)責體系，形成部門間和層級間合理的權(quán)責構(gòu)成。三是整合機構(gòu)。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。四是整合機制。整合大部門內(nèi)部的運行機制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。

4.制約性協(xié)調(diào)原則。一是國務(wù)院整體（國務(wù)院和部門及部門之間）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。二是部門內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。三是中央與地方政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。

5.總攬性分別原則。一是要進行改革的總體設(shè)計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務(wù)院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應(yīng)和消極成本。推行大部制改革需要重點研究的若干問題

1.決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問題

目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運行機制，實現(xiàn)決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。有些職權(quán)的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關(guān)系上來考慮。近幾年來，一些部門已經(jīng)在探索這方面的改革。例如，交通部于1998年實施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監(jiān)督、交通部所屬地方海事機構(gòu)負責執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)又適度分離的組織機構(gòu)體系。

在大部制改革中還需要著力解決市場監(jiān)管體制問題。我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。例如，對食品的監(jiān)督管理，目前是農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商行政管理部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。地方政府因機構(gòu)設(shè)置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。這種分段監(jiān)管體制，不僅造成部門職責交叉，提高監(jiān)管成本，而且降低了監(jiān)管效能，直接影響到人民群眾的生命財產(chǎn)安全。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關(guān)機構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。

2.綜合管理部門與專業(yè)管理部門的關(guān)系問題

我國目前綜合管理職能與專業(yè)管理職能配置不科學。綜合管理部門權(quán)力過于集中，行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權(quán)力分割，項目立項、資金支配等事項都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業(yè)管理部門的關(guān)系，做到各負其責、相互協(xié)作。一是綜合管理部門的基本定位是服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現(xiàn)從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關(guān)法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。三是設(shè)立專司統(tǒng)籌經(jīng)濟社會事務(wù)的辦事機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決職責交叉和綜合管理事務(wù)。

3.推行大部制改革的法律保障問題

大部制改革事關(guān)政府體制機制的創(chuàng)新和權(quán)力利益的調(diào)整，應(yīng)當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應(yīng)性。應(yīng)當隨著我國法治建設(shè)的發(fā)展，切實加強行政組織法體系建設(shè)，推進行政組織設(shè)置、職能定位和機制運行的法治化。由于受計劃經(jīng)濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關(guān)執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現(xiàn)一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關(guān)機構(gòu)改革中法律適用問題的決定予以解決。同時，大部制改革必然涉及到現(xiàn)行法律法規(guī)的修改問題，應(yīng)當以此為契機，增強我國法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和實行綜合立法。

4.與其他改革相配套問題

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進。當前特別重要的是應(yīng)當以政府機構(gòu)改革為契機，加快推進事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新公共產(chǎn)品的提供機制，重視公益性事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的重要作用，還可以更多地采取購買服務(wù)的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術(shù)性、服務(wù)性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革提供良好的社會環(huán)境。大部制改革和行政管理體制改革在本質(zhì)上從屬于政治體制改革，特別是有關(guān)權(quán)力分離和制約問題，需要與司法體制、人大體制相結(jié)合來考慮。應(yīng)當按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對策措施。

公共服務(wù)型政府與公共財政具有天然的統(tǒng)一性。推進大部制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)當重視發(fā)揮公共財政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構(gòu)數(shù)量和官員及公務(wù)員規(guī)模能在數(shù)量上控制住，其重要原因就在于建立機構(gòu)和增加公務(wù)員需要有預算，而預算需要議會批準。實際上是預算在控制編制，政府增加機構(gòu)和人員的權(quán)力在議會，政府是不能自我膨脹的。因此，要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，改革預算管理體制，既實現(xiàn)預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，也實現(xiàn)編制與預算相結(jié)合，發(fā)揮預算管理改革對鞏固機構(gòu)改革成果的約束作用。此外，要發(fā)揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設(shè)計科學、規(guī)范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

5.加強對大部制改革的理論研究

我國以往的機構(gòu)改革往往是迫于形勢壓力，臨時應(yīng)付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導改革實踐的較為系統(tǒng)和理性的、前瞻性的理論闡釋，導致改革的系統(tǒng)性、科學性和前瞻性不夠。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。當前，在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，應(yīng)當著重對我國政府改革進行理性的反思，從價值選擇的角度討論政府改革與發(fā)展市場經(jīng)濟、實現(xiàn)制度創(chuàng)新、提高政府能力的關(guān)系。要加強政府改革與治理的學術(shù)研究，特別是加強公共組織理論的研究。要適應(yīng)全球化和世界性政府改革與治理的發(fā)展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經(jīng)驗。要重視實證研究，立足于轉(zhuǎn)型期的中國行政管理實踐，調(diào)查和總結(jié)我國機構(gòu)設(shè)置和改革的經(jīng)驗，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過理論創(chuàng)新促進體制和機制創(chuàng)新。[1]

第四篇：大部制改革

大部制改革之我見

11廣告學 柯允賢 11251202108

一、發(fā)達國家和地區(qū)的大部制改革之經(jīng)驗

從十七大黨的政治報告明確提出，要加大機構(gòu)整合力度，推進職能有機統(tǒng)一的大部制管理。去年十八大后，鐵道部被并入交通部，版署廣電總局被并入文化部。大部制改革成為了中國人的熱點關(guān)鍵話題。但是，大部制改革并不是由中國領(lǐng)銜提出的，早在上個世紀70年代以后，英國已率先實行探索大部制改革模式。在發(fā)達國家的大部制管理第一個比較顯著特點就是，內(nèi)閣機構(gòu)數(shù)量比較精干。在三權(quán)分立的政體下，內(nèi)閣等于我國的政府。在日本，內(nèi)各機構(gòu)是12個，美國是15個，而我國的政府職能部門卻有28個之多。第二個特點是決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個職能相互分離、相互協(xié)調(diào)和相互監(jiān)督。例如，香港特別行政區(qū)政府架構(gòu)中有三司負責決策權(quán)，六十九局負責執(zhí)行，還有廉政公署三者相互制衡。由此可見，分權(quán)制衡與精簡決策機構(gòu)是國際大部制改革的未來趨向。

二、我國大部制改革是歷史之必要

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，我國目前的政府架構(gòu)基本維持著改革開放前的結(jié)構(gòu)，即是與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的上層建筑。但是，在計劃經(jīng)濟條件下行程單全能型的政府職能已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實上，政府應(yīng)有所能也有所不能，當政府包攬經(jīng)濟、政治和社會一切功能時，恰恰表明政府的職能不足。十七大明確提出加快構(gòu)建服務(wù)型政府的方針，表明了黨與時俱進的決心。政府職能的轉(zhuǎn)變，必定會牽涉多個決策機構(gòu)的變動。大部制改革能減少冗官冗費支出，節(jié)約開支，明確各部門職責，避免政府部門直接職能交叉，同時也增強各機構(gòu)的內(nèi)部溝通，有效解決近年來城中熱嘲的“有關(guān)部門”問題。

三、中國大部制改革的歷史

改革開放以來，中國政府機構(gòu)已經(jīng)歷6次較大調(diào)整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉(zhuǎn)變；1993年強調(diào)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務(wù)，推進“大部制”改革。

四、鐵道部改革之未來展望

2013年3月10日，國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案表明，新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革即將啟動，國務(wù)院組成部門將減少至25個。其中最引人注目的是鐵道部的合并。政府實行鐵路政企分開，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責；不再保留鐵道部。大部制改革不是簡單的機構(gòu)裁剪合并，而是要協(xié)助政府權(quán)力的重組，不管從組織結(jié)構(gòu)來講還是從政府運行機制上說也要進行重組，同時還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強合并以后的權(quán)力監(jiān)督問題。鐵道本屬于交通運輸行業(yè)的范疇，此前的鐵道部權(quán)力過分獨立一直收到社會輿論的詬病，這次的撤銷可謂大快人心，可是在歡慶之余我們也應(yīng)該看到，由此造成的一系列的后遺癥。合并后是否會造成運營成本的調(diào)整，車票的價格問題，原供職人員的去留問題等都需要認真考慮。

我國實行大部制改革初衷在于順利完成政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型的政府，使“為人民服務(wù)”不落為空口號，這是黨執(zhí)政先進性的表現(xiàn)。但是在改革過程中牽涉到的民生問題不能輕視，權(quán)力集中后能否真正照顧到細微處的民生質(zhì)量才是大部制改革的驗金石。

第五篇：大部制改革背景

大部制改革背景：

眾所周知，政府部門在行政管理中，不時出現(xiàn)職能交叉、政出多門、多頭管理、相互推諉等情況，對此，民間戲稱“八個部門管不好一頭豬”，也有“九龍治水”等說法。大部制改革，就是要將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的部門集中成一個部門統(tǒng)一管理，減化行政審批，提高政策執(zhí)行效能，降低行政成本。

在國務(wù)院2008年以前的66個部門中，職責多達80多項，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會保障等。因此，必須對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行有效整合，改變政府機構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運作更有效率，更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。

前景

大部制改革絕不簡單僅僅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是經(jīng)濟改革，大部制是兩者的結(jié)合點，因此，并不只能從行政的視角對改革進行設(shè)計，要從國家和社會發(fā)展的多元角度進行探索設(shè)計。

對大部制改革的看法

中國國務(wù)院大部制改革之：艱巨性 權(quán)力整合難

重疊的職能部門盤根錯節(jié)，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動一大片官場神經(jīng)，稍有不慎，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊，還會引起官場“地震”。大部制下，相關(guān)幾個部的權(quán)力重新洗牌，整合到一塊，考驗改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細如絲，做到平穩(wěn)過渡，無縫銜接，確實不容易。機制磨合難

一個整合了不同部門利益的強勢大部委，可以打破現(xiàn)有部門利益格局，消解部門之間掣肘因素，壓制部門利益追求沖動，從更宏觀和科學的角度進行政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督。大部制不是幾個“小部”的簡單迭加，如果這樣的話，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，但手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，改革就沒有意義。運行監(jiān)督難

實行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權(quán)力和財力勢必更加集中，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權(quán)力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。人員分流難

機構(gòu)精簡和重組勢必帶來人員的分流。分流人員是歷次機構(gòu)改革最為頭疼的事。公務(wù)員是國家整體運行寶貴的人力資源，是維護正常國家秩序的保障和基礎(chǔ)，公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會穩(wěn)定。