做好違法建設(shè)防治工作的研究

違法建設(shè)是城市建設(shè)的“毒瘤”，也是城市管理的難點(diǎn)，不僅侵蝕公共資源、損害公眾利益，而且制約城市建設(shè)與發(fā)展，影響城市環(huán)境和形象，成為推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程的“攔路虎”與“絆腳石”。市城市管理行政執(zhí)法局自2005年成立以來，在有關(guān)部門、街道以及市民群眾的支持配合下，嚴(yán)厲打擊違法建設(shè)，整頓城市建設(shè)秩序，下大力氣防違治違，累計(jì)拆除各類違法建設(shè)13萬多平方米，取得明顯成效，但防違治違形勢依然十分嚴(yán)峻，任務(wù)非常艱巨。

一、當(dāng)前違法建設(shè)的表現(xiàn)形式

從現(xiàn)實(shí)情況看，違法建設(shè)主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

1.未領(lǐng)取任何規(guī)劃審批手續(xù)進(jìn)行建設(shè)，主要發(fā)生在城郊結(jié)合部和待拆遷地塊。

2.持已過期失效的規(guī)劃審批手續(xù)進(jìn)行建設(shè)，主要發(fā)生在農(nóng)村集體土地上的個(gè)人建房。

3.僅取得選址意見書或規(guī)劃定點(diǎn)批復(fù)文件，而未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，主要發(fā)生在企事業(yè)單位建設(shè)中。

4.違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的建設(shè)條件和內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，主要表現(xiàn)為少批多建、改變房屋結(jié)構(gòu)和用途等等，此類問題較為常見。

5.臨時(shí)建筑逾期未按規(guī)定期限拆除，大多為主體工程施工前經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)后建設(shè)的臨時(shí)工棚。

二、違法建設(shè)屢禁難止的原因

2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和相關(guān)部門的嚴(yán)格管理，違法建設(shè)得到一定程度的遏制，但這一現(xiàn)象難以根除，局部區(qū)域甚至有蔓延擴(kuò)大趨勢。其原因主要是：

1.法律意識(shí)淡漠。部分單位、個(gè)人不了解國家、省、市關(guān)于城市規(guī)劃管理的相關(guān)法律、法規(guī)，認(rèn)為在自己使用的土地上、舊房莊基上、院內(nèi)建設(shè)并不違法，因而我行我素，隨心所欲，私自建設(shè)。社會(huì)上普遍存在的“相互攀比”、“法不責(zé)眾”等僥幸心理也是違法建筑蔓延的一個(gè)重要原因。

2.規(guī)避審批收費(fèi)。部分單位、個(gè)人盡管熟悉城市規(guī)劃管理的相關(guān)規(guī)定，但感到報(bào)批程序繁鎖，手續(xù)復(fù)雜，規(guī)費(fèi)偏高，為圖省時(shí)省錢，不去申辦規(guī)劃審批手續(xù)，心存僥幸，“先斬后奏”，建了再說，導(dǎo)致違建發(fā)生。

3.經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。**民間流傳著“種地種糧，不如砌房”的說法。在拆遷補(bǔ)償過程中由于過分注重“有情操作”，致使違法建設(shè)不僅沒有做到“無條件拆除、不予補(bǔ)償”，反而獲得了可觀的收益。這樣就存在某些人通過建造、經(jīng)營違法建設(shè)牟取暴利，反而遵紀(jì)守法者“吃虧”的現(xiàn)象，使違法建設(shè)成了某些人“發(fā)家致富”的捷徑，在社會(huì)上起到了反面示范作用并導(dǎo)致違建行為的效仿和蔓延。在學(xué)校周邊、工業(yè)聚集區(qū)和商業(yè)區(qū)，由于房屋總能給房東帶來可觀的房租收入，可謂寸土寸金，因此，一些個(gè)人甚至集體非法轉(zhuǎn)讓土地，興建違法廠房和店鋪，想方設(shè)法使自己的房屋“長高長胖”，增加建筑面積，以便用于出租或等待拆遷時(shí)獲取高額的利益。

4.規(guī)劃審批凍結(jié)。從2002年起**開始實(shí)行規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)停批個(gè)人建房的政策（二環(huán)以內(nèi)部分地段控制得更早），而新一輪城市總體規(guī)劃確定的村民集中居住點(diǎn)，由于土地、資金等問題一時(shí)無法實(shí)施，導(dǎo)致那些原來居住擁擠、房屋簡陋破舊而急需新建、翻建房屋的住戶無法獲得審批，因保障居住安全、改善居住條件、子女長大成家的迫切需要，只能鋌而走險(xiǎn)，擅自在原地翻擴(kuò)建或選擇異地新建房屋。

5.違法成本太低。在一些待拆遷地塊，一些住戶為了增加房屋建筑面積，套取拆遷補(bǔ)償金，往往廉價(jià)購買其他拆遷工地上的舊建筑材料，突擊施工，有的不經(jīng)粉刷就用磚頭直接壘成墻體，搭建成簡易房屋。對(duì)于此類違法建設(shè)，一般不會(huì)給予經(jīng)濟(jì)處罰，頂多予以拆除，與拆遷補(bǔ)償獲得的巨額利益相比，損失不是太大，這就助長了他們的僥幸心理。

6.管理手段滯后。現(xiàn)有的一些法律法規(guī)，盡管賦予了規(guī)劃管理部門責(zé)令停止施工的職能，但沒有賦予強(qiáng)行停止施工的權(quán)力，執(zhí)法部門缺少制約違法建設(shè)的手段，加之行政強(qiáng)制執(zhí)行周期較長，故而經(jīng)常出現(xiàn)“人來停建、人走又建”和“白天停建、晚上搶建”的現(xiàn)象，職能部門采取的勸說引導(dǎo)、死看硬守等簡單辦法，收效不明顯，有些違法建設(shè)“生米煮成熟飯”，致使規(guī)劃管理執(zhí)法工作常常陷入困境，削弱了法律的權(quán)威性。

三、當(dāng)前防治違法建設(shè)工作面臨的新形勢

2008年，**《關(guān)于加強(qiáng)城區(qū)防治違法建設(shè)工作的實(shí)施意見》頒布后，市防違辦聯(lián)合市有關(guān)部門和單位按照統(tǒng)一部署，以強(qiáng)拆、助拆、自拆為主要形式，多次開展了聲勢大、影響大的集中拆違活動(dòng)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)大部分社區(qū)（村）加強(qiáng)了對(duì)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)行為的監(jiān)控和管理，使城區(qū)防違治違工作基本步入規(guī)范化管理軌道?？傮w來說，防違治違成效比較顯著。但是，面臨的形勢依然十分嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是從違建特點(diǎn)來看，防違治違任務(wù)艱巨。當(dāng)前，違法建設(shè)呈現(xiàn)出以下五大特點(diǎn)：一是季節(jié)性。一般春、夏、秋三季是違法建設(shè)的高發(fā)期，以磚混、磚木結(jié)構(gòu)為主。冬季由于氣溫較低，戶外磚混作業(yè)受限，違建戶就改用搭建彩鋼板、鋼架等新型材料搭建違章亭棚，拼裝容易，往往一兩天就能形成。二是隱蔽性。為了逃避執(zhí)法部門的監(jiān)察視線，許多違建戶開始擇時(shí)擇地建設(shè)，從過去的想什么時(shí)候建就什么時(shí)候建變?yōu)橐归g或節(jié)假日施工，建設(shè)地點(diǎn)有的由地上轉(zhuǎn)為地下，有的由鬧市、路邊轉(zhuǎn)向背街小巷、承包地或自家院內(nèi)。三是群體性。綜觀違法建設(shè)發(fā)生較多的區(qū)域，大多是違建當(dāng)事人想不勞而獲或少勞多得，認(rèn)為法不責(zé)眾，導(dǎo)致集中集群違建。市防違辦組織有關(guān)部門、單位對(duì)其進(jìn)行行政強(qiáng)拆時(shí)，容易遭受群體阻撓執(zhí)法和暴力抗法。四是征拆性?！斑`建跟著項(xiàng)目走”，哪里有項(xiàng)目落地，哪里有征地拆遷，哪里就會(huì)有違法建設(shè)，這已經(jīng)成了一條定律，而且一般情況下項(xiàng)目剛落地時(shí)違法建設(shè)來勢都會(huì)很兇猛。五是突擊性。為了搶在征拆或被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)之前建成房屋，有的違建者甚至不打基礎(chǔ)就直接平地砌樓，晝夜不停施工，一棟200多平方米的二層樓房，主體工程往往十來天就能完工，最快三四天就能封頂。

二是從實(shí)際效果來看，執(zhí)法管理力度不夠。各級(jí)政府對(duì)防違治違工作非常重視，三令五申，通過層層貫徹、級(jí)級(jí)壓擔(dān)，大部分管理工作人員責(zé)任意識(shí)得到強(qiáng)化。但是從已暴露出來的問題來看，有少數(shù)干部和執(zhí)法人員思想認(rèn)識(shí)不到位，還存有老好人和怕得罪人的思想，沒有嚴(yán)格按照市委、市政府的要求去抓防范、抓管理，形成了管理上的漏洞，讓建房戶有機(jī)可趁。有的片面強(qiáng)調(diào)客觀難題，同情心代替了責(zé)任心，隨意性代替了原則性。對(duì)于政府出臺(tái)的一系列防違治違意見、措施，一些部門、單位沒有認(rèn)真抓好落實(shí)，僅僅是掛在墻上，說在嘴上，就是沒有落實(shí)到行動(dòng)上。對(duì)發(fā)生的違法建設(shè)，處置不力，僅限于打打招呼，口頭上要求停工，光查不拆，拆而不清，導(dǎo)致違法建設(shè)屢禁不止。

三是從法制環(huán)境來看，執(zhí)法管理標(biāo)準(zhǔn)更高。2012年1月1日，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》正式施行，從法律上對(duì)行政執(zhí)法部門可以施行的行政強(qiáng)制行為予以明確和規(guī)范，有利于減少執(zhí)法引起的矛盾糾紛，提高政府的公信力，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益不被侵害。在實(shí)施過程中，有時(shí)會(huì)影響執(zhí)法效率。如查處違法建設(shè)，《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，強(qiáng)制拆除違法建設(shè)多了催告、公告、當(dāng)事人進(jìn)行復(fù)議、起訴、上訴等程序，經(jīng)粗略估算，按照上述程序最短需要3個(gè)多月，這對(duì)開展違法建設(shè)專項(xiàng)整治行動(dòng)是一大考驗(yàn)。

四是從社會(huì)穩(wěn)定來看，拆違矛盾不容忽視?！坝?jì)劃生育、建房造屋”曾經(jīng)被公認(rèn)為是令各級(jí)政府頭痛的兩大難題。雖然《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)均對(duì)違法建設(shè)、非法占地行為作出了禁止性的規(guī)定，但是由于違法建設(shè)涉及當(dāng)事人的切身利益（少則上萬元，多則數(shù)十萬元乃至更多），因此拆違必然會(huì)遭到當(dāng)事人的強(qiáng)烈抵制乃至暴力抗法。僅2011年以來，在拆違過程中遇到的暴力抗法事件就多達(dá)十多起，情節(jié)比較惡劣，一些不明真相的群眾倒向所謂的“弱勢群體”，更是助長了違建戶的囂張氣焰。

三、新形勢下防治違法建設(shè)的幾點(diǎn)建議

防違治違是一項(xiàng)事關(guān)群眾利益、牽系城市發(fā)展的民心工程、德政之舉?！缎姓?qiáng)制法》的施行，對(duì)今后的防違治違工作提出了更高的要求。市委〔2008〕128號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)城區(qū)防治違法建設(shè)工作的實(shí)施意見》是**防違治違的指導(dǎo)性文件。積極探索新形勢下防違治違的好辦法、新途徑，要一以貫之地落實(shí)好市委、市政府總體部署，做到“見違必拆”，堅(jiān)決消除新的違法建設(shè)，尤其是拆遷地塊的違法建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“零違建”目標(biāo)。

1.加大宣傳教育，營造良好氛圍。要通過張貼宣傳標(biāo)語、出動(dòng)宣傳車輛、印發(fā)宣傳資料、上街提供咨詢、赴工地現(xiàn)場講解等途徑，對(duì)全體市民加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育，提高對(duì)規(guī)劃法的知曉率，動(dòng)員社會(huì)各界關(guān)注規(guī)劃、參與監(jiān)督，讓所有單位、市民認(rèn)識(shí)到依照規(guī)劃建設(shè)的重要性和必要性，使所有建設(shè)單位、個(gè)人明白違反規(guī)劃法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以此增強(qiáng)全社會(huì)的城市規(guī)劃意識(shí)，促使全體市民自覺遵規(guī)守法，積極配合和支持城市規(guī)劃管理工作，為防違治違工作營造良好的社會(huì)氛圍。在拆違過程中，也要利用各種載體、采取各種形式，通過對(duì)正反典型的宣傳，讓違建者意識(shí)到拆違大勢已定，不拆已無退路，最大限度地減少執(zhí)法的難度和阻力。

2.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，密切部門協(xié)助。違法建設(shè)牽涉面廣、矛盾多、難度大，只有齊抓共管、合力推進(jìn)，才能取得實(shí)效。市有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要在市防違辦的統(tǒng)一指揮下，各司其職，服從調(diào)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）要按照“守土有責(zé)”的原則，發(fā)揮查違治違前沿陣地的作用，重心前置，提前介入，做好巡查、上報(bào)、制止、拆除違法建設(shè)和協(xié)調(diào)鈍化矛盾糾紛工作，盡力將違法建設(shè)扼制在萌芽狀態(tài)；城管、國土、水務(wù)等部門要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法程序，完善執(zhí)法文書，配合強(qiáng)拆行動(dòng)（其中，城管部門主要負(fù)責(zé)查處違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的各類違法建設(shè)，國土部門主要負(fù)責(zé)查處各類非法占地的違法建設(shè)，水務(wù)部門主要負(fù)責(zé)查處河道兩側(cè)的違法建設(shè)）；規(guī)劃部門要完善控制性詳細(xì)規(guī)劃，并做好違法建設(shè)的界定工作，為防違治違保駕護(hù)航；建設(shè)部門要對(duì)從事違法建設(shè)的施工企業(yè)依照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理，對(duì)未取得合法規(guī)劃手續(xù)、未通過規(guī)劃驗(yàn)收或規(guī)劃驗(yàn)收不合格的建筑，不得進(jìn)行工程質(zhì)量竣工驗(yàn)收；房產(chǎn)管理部門對(duì)未取得或違反《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，擅自進(jìn)行新建、改建、擴(kuò)建的房屋，一律不得辦理房產(chǎn)確權(quán)手續(xù)；工商部門不得為利用違法違規(guī)建筑進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)的單位或個(gè)人辦理經(jīng)營許可手續(xù)；信訪部門要做好群眾來信來訪接待工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；公安部門要及時(shí)制止干擾、阻撓拆違行動(dòng)的不法行為，防范突發(fā)事件的發(fā)生；紀(jì)檢部門要加強(qiáng)對(duì)防治違法建設(shè)工作的效能監(jiān)察，凡發(fā)現(xiàn)有黨員、干部繼續(xù)參與違法建設(shè)的要嚴(yán)肅處理，凡部門、單位工作不力，完不成防違任務(wù)的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。

3.轉(zhuǎn)變工作思路，實(shí)施依法拆違?！缎姓?qiáng)制法》的新規(guī)定，要求及時(shí)轉(zhuǎn)變防違治違的思路和模式，由剛性執(zhí)法向柔性執(zhí)法轉(zhuǎn)變，由過去那種集中式、運(yùn)動(dòng)式的拆違模式向分散式、自愿式的拆違模式轉(zhuǎn)變，由強(qiáng)拆為主向動(dòng)員自拆、組織幫拆為主轉(zhuǎn)變。轄區(qū)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）要按照“屬地管理”要求，建立相應(yīng)的組織，組建專業(yè)的巡查拆違隊(duì)伍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、拆除違法建設(shè)，以強(qiáng)有力的基層行政管理保障防違目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。相關(guān)職能部門要依法履行好各自的職責(zé)，并當(dāng)好街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）的堅(jiān)強(qiáng)后盾，配合其拆除各類違法建設(shè)。對(duì)于那些不聽勸阻、一意孤行的違建當(dāng)事人，要通過法定程序走行政強(qiáng)拆的路子。執(zhí)法人員要樹立“嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政”的意識(shí)，做到細(xì)心調(diào)查取證，嚴(yán)格依法辦案，決不能讓任何一處違法建設(shè)逍遙法外。對(duì)于規(guī)劃凍結(jié)范圍內(nèi)因房屋年久失修、家庭人口增加、居住面積不夠等原因亟需翻建或新建房屋的住戶，建議政府區(qū)別對(duì)待，出臺(tái)相應(yīng)政策予以解決，使其改善住房環(huán)境和解決住房困難的合理需求得到滿足。對(duì)違法建設(shè)已被拆除的違建戶，要組織回訪，確屬危房困難戶的，建議政府對(duì)照政策，給予救助和安置，確保不因拆違出現(xiàn)無房戶。

4.黨員干部帶頭，公平公正拆違。要做好防違治違工作，黨員干部首先要做好表率，帶頭做好自家、親屬和自己所在的機(jī)關(guān)干部職工的工作。在確定強(qiáng)拆對(duì)象時(shí)，既要依法處理不聽勸阻、隨意搞違法建設(shè)的普通群眾，更要嚴(yán)肅處理帶頭違建、不帶頭拆違、在群眾中造成惡劣影響的黨員干部。任何違法建設(shè)，都必須堅(jiān)決拆除，決不允許法外施恩、辦人情案，更不允許拆小不拆大、拆民不拆官、拆軟不拆硬、拆明不拆暗，要做到有理有據(jù)，以公平公正的執(zhí)法行為來取信于民。要善于做好群眾的思想政治工作，把道理講在前，把法律、法規(guī)擺在前，把矛盾化解在前，既講原則，又講感情，既嚴(yán)格執(zhí)法，又曉之以理、動(dòng)之以情，把拆違的過程變成教育群眾、提高群眾素質(zhì)的過程，讓違建戶能主動(dòng)配合拆違，消除對(duì)立情緒，減少正面沖突。

5.建立考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)督查考核。要按照市委〔2008〕128號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)城區(qū)防治違法建設(shè)工作的實(shí)施意見》的要求，認(rèn)真做好防違治違的督查、評(píng)比、考核工作，開展經(jīng)常性、跟蹤性督查，定期公布督查情況和考核結(jié)果，依規(guī)扣罰責(zé)任保證金。有關(guān)部門、鎮(zhèn)、社區(qū)（村）要建立相應(yīng)的督查班子，嚴(yán)格督查考核，確保本單位防違治違工作順利開展。對(duì)在防違治違中推三阻四、推諉扯皮、失職瀆職以及帶頭搞違法建設(shè)的黨員干部、機(jī)關(guān)工作人員，依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。對(duì)因工作不力，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)情況嚴(yán)重、群眾意見大、舉報(bào)來訪多的，依照管理權(quán)限，由紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行誡勉談話，并追究相應(yīng)責(zé)任。

6.建立長效機(jī)制，健全防違網(wǎng)絡(luò)。拆違是治違的有效手段，但不是根本辦法。要真正“防得住、拆得掉、治得好”，必須完善體制機(jī)制，落實(shí)科學(xué)有效的管理措施。要健全防違網(wǎng)絡(luò)，建立市、鎮(zhèn)（部門）、社區(qū)（村）、小組四級(jí)防違體系，抓好日常檢查和管理監(jiān)督，提高快速反應(yīng)能力。要在落實(shí)“屬地管理”責(zé)任的基礎(chǔ)上，完善組織網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮數(shù)字化城管、“12345”政府服務(wù)熱線、網(wǎng)絡(luò)媒體、舉報(bào)電話等平臺(tái)和設(shè)施的作用，對(duì)違法建設(shè)做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早拆除，重點(diǎn)加強(qiáng)1米線以下違法建設(shè)的拆除和防控力度，努力形成屬地管理基礎(chǔ)上的快速拆違機(jī)制，切實(shí)將違法建設(shè)消滅在萌芽狀態(tài)。要規(guī)范拆遷政策，提高違建成本，凡是在拆遷中遇到的違法建設(shè)，一律不予補(bǔ)償；今后出現(xiàn)新的違法建設(shè)，不僅要堅(jiān)決依法拆除，還要讓違建戶自行承擔(dān)拆除成本，讓違建戶感到違建不劃算。同時(shí)要加強(qiáng)環(huán)境整治，凡是完成拆違的地方，要及時(shí)搞好環(huán)境整治，該硬化的硬化，該綠化的綠化，該還田的還田，絕不讓違法建設(shè)出現(xiàn)“反彈”。