第一章

緒論

第一節(jié)

組織與行政組織

一、組織與行政組織

1.組織的含義

<1>組織是人類生存的基本方式，是社會(huì)的細(xì)胞、社會(huì)的基本單元，是人們實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的工具，產(chǎn)生于人類的生產(chǎn)斗爭(zhēng)和社會(huì)斗爭(zhēng)之中，最初出現(xiàn)的人類組織是家庭、氏族、部落，以后逐漸產(chǎn)生了階級(jí)。

<2>組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而意識(shí)建立起來(lái)的人類群體。

<3>組織是兩個(gè)人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。

2.行政組織的含義

<1>廣義的行政組織是指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。

<2>狹義的行政組織是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即依法建立、體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志、執(zhí)掌行政權(quán)力、履行行政職能、管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

3.行政組織的構(gòu)成要素

<1>物質(zhì)要素：人員（是行政組織的主體、核心，首先要選擇一定數(shù)量和質(zhì)量的人員，并對(duì)選擇的程序和要求有著明確的規(guī)定）、經(jīng)費(fèi)（是維持行政組織運(yùn)營(yíng)與發(fā)展所不可缺少的因素。）、物質(zhì)條件（是行政組織賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)）。

<2>精神要素：目標(biāo)（從本質(zhì)上反映了組織的基本功能，分為總目標(biāo)、分目標(biāo)和工作目標(biāo)）、責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系。

二、行政組織的性質(zhì)

1.一般性質(zhì)：

<1>靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)；<2>動(dòng)態(tài)的組織過(guò)程；<3>生態(tài)的組織環(huán)境；<4>心態(tài)的組織意識(shí)。

2.特殊性質(zhì)：行政組織是社會(huì)組織中規(guī)模最大、管理范圍最廣的一種組織類型，表現(xiàn)的特性：

<1>階級(jí)性，是行政組織的核心，行政組織建立及運(yùn)行的根本目的就是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益、貫徹統(tǒng)治階級(jí)的意志。

<2>社會(huì)性，是行政組織的基礎(chǔ)。

<3>權(quán)威性，行政組織是國(guó)家權(quán)力的具體實(shí)行者、體現(xiàn)者，強(qiáng)制服從是行政組織權(quán)威的突出特征。

<4>法制性，是行政組織權(quán)威性的基礎(chǔ)，行政組織的任務(wù)、責(zé)任、權(quán)力是由憲法和法律賦予的，必須以法律為基本依據(jù)。

<5>系統(tǒng)性，行政組織從縱向看，主要以分層管理的方式開(kāi)展工作；橫向看，橫向職能部門劃分，分工領(lǐng)導(dǎo)和管理各有關(guān)的事務(wù)。

<6>主動(dòng)性，是現(xiàn)代行政組織的特征。

3.行政組織與其他社會(huì)組織的區(qū)別

<1>管理對(duì)象不同；<2>服務(wù)內(nèi)容不同；<3>活動(dòng)依據(jù)不同；<4>活動(dòng)目的不同。

三、行政組織在行政管理中的作用

1.行政組織是國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的主體；

2.行政組織是行政人員發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)在行政管理中：

<1>行政組織是行政人員載體；<2>行政組織關(guān)系到每個(gè)行政人員能否發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性，更有效開(kāi)展工作。<3>行政組織將孤立的個(gè)體結(jié)合成一個(gè)能動(dòng)的整體，發(fā)揮出巨大的力量。

四、行政組織的功能

1.行政組織功能是指作為國(guó)家行政管理主體的各種行政組織，在依法管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中所具有的獨(dú)特作用；反映著國(guó)家行政管理活動(dòng)的基本內(nèi)容與行為方向，是國(guó)家本質(zhì)的具體表現(xiàn)。

2.國(guó)家功能是國(guó)家本質(zhì)的外在表現(xiàn)，行政組織與立法組織、司法組織一起，共同構(gòu)成了國(guó)家機(jī)器的組織體系，與此對(duì)應(yīng)，行政（是國(guó)家意志的執(zhí)行）組織的功能、立法（是國(guó)家意志的表達(dá)）組織的功能、司法（運(yùn)用國(guó)家法律審判具體的訴訟案件，保證法律公平、正確地施行）組織的功能是整個(gè)國(guó)家機(jī)器功能的一個(gè)組成部分。

3.行政組織功能的內(nèi)容：

<1>政治功能，最集中體現(xiàn)了國(guó)家的階級(jí)性質(zhì)，其核心問(wèn)題是鞏固國(guó)家政權(quán)。<2>經(jīng)濟(jì)功能，組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為行政組織最主要、最基本的功能。<3>文化功能，主要包括進(jìn)行統(tǒng)治階級(jí)的政治思想教育和道德品質(zhì)教育和進(jìn)行科學(xué)文化教育。<4>社會(huì)功能，主要包括（1）提供社會(huì)保障（2）促進(jìn)公證的收入分配（3）控制人口增長(zhǎng)（4）環(huán)境保護(hù)。

4.行政組織功能的特點(diǎn)：

<1>廣泛性與有限性，行政組織的功能涉及國(guó)家政治與社會(huì)生活的各個(gè)方面，但又是有限的，表現(xiàn)在：

（1）行政組織功能發(fā)揮的領(lǐng)域和程度要以社會(huì)需要為限。（2）私人生活領(lǐng)域，只要不觸犯法律，行政組織就不干預(yù)。（3）行政組織功能發(fā)揮要以法律為依據(jù)。（4）行政組織自身的能力也有限。

<2>穩(wěn)定性與變異性。第二節(jié)

行政組織理論的研究?jī)?nèi)容

一、行政組織理論的研究?jī)?nèi)容

行政組織理論是研究行政組織構(gòu)成、建立、運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律的學(xué)科，其內(nèi)容包括：

1.行政組織的綜合性總體研究，包括研究行政組織的性質(zhì)、要素、作用、歷史發(fā)展和理論發(fā)展。

2.行政組織的靜態(tài)研究，包括行政組織的結(jié)構(gòu)、混合制、類型。

3.行政組織的生態(tài)和心態(tài)研究，包括行政組織的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。

4.行政組織的動(dòng)態(tài)研究，包括行政組織的建立與管理、變革。

二、行政組織理論的學(xué)科性質(zhì)

行政組織具有雙重性質(zhì)，既是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)統(tǒng)治的工具，又是國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的主體，決定了行政組織既有特殊的階級(jí)性，又有各個(gè)不同國(guó)家共有的社會(huì)性。

1.行政組織的階級(jí)性，決定了各個(gè)階級(jí)出于自身利益的不同而對(duì)同一種行政組織現(xiàn)象持有不同的看法和評(píng)價(jià)。

2.行政組織的社會(huì)性，決定了各個(gè)階級(jí)對(duì)同一種行政組織又有著某些相同的評(píng)價(jià)。

三、行政組織理論與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

1.行政組織理論與政治學(xué)的關(guān)系

政治學(xué)是行政組織理論的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，是行政管理學(xué)的專業(yè)基礎(chǔ)理論；行政管理學(xué)又是行政組織理論的專業(yè)基礎(chǔ)理論。

2.行政組織理論與管理學(xué)的關(guān)系

<1>管理學(xué)研究主要局限于組織自身，管理學(xué)研究是全面的。<2>組織學(xué)是管理學(xué)的分支。

3.行政組織理論與行政管理學(xué)的關(guān)系

<1>行政管理學(xué)先于行政組織理論而產(chǎn)生，行政組織理論是從行政管理學(xué)中分離餓獨(dú)立出來(lái)的。

<2>行政組織理論是行政管理學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。

4.行政組織理論與心理學(xué)的關(guān)系：心理學(xué)對(duì)行政組織理論有著重要的滲透作用。

第三節(jié)

1、行政組織理論的研究方法：

馬克思主義的世界觀、方法論是我們研究一切社會(huì)問(wèn)題的基本方法，也是研究行政組織理論的基本方法，它是開(kāi)展行政組織理論研究的總的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想。為此，我們?cè)谘芯啃姓M織理論的過(guò)程中、必須遵循以下方法：（1）階級(jí)分析的方法。行政組織是國(guó)際政權(quán)中的重要組成部分，是統(tǒng)治階級(jí)管理全社會(huì)的工具，因此研究行政組織理論時(shí)必須從各個(gè)時(shí)期國(guó)家的階級(jí)性出發(fā)。（2）系統(tǒng)分析的方法。用系統(tǒng)分析的方法來(lái)觀察行政組織，行政組織本身不僅是一個(gè)有機(jī)的完整系統(tǒng)，而且還是社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。只有把握行政組織的系統(tǒng)性，才能獲得對(duì)它的完整認(rèn)識(shí)。（3）理論聯(lián)系的方法。行政組織理論作為一門應(yīng)用科學(xué)，具有直接的實(shí)踐性，必須從實(shí)踐中尋找其自身的規(guī)律性。（4）靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的方法。靜態(tài)的研究方法是早期西方行政組織理論者經(jīng)常采用的一種研究方法。它側(cè)重于對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)、制度、規(guī)章和權(quán)力分配的研究，因而又被稱為結(jié)構(gòu)的研究方法。動(dòng)態(tài)的研究方法則不拘泥于組織法規(guī)、結(jié)構(gòu)、制度的靜態(tài)考察，而是著眼于組織中的行為主體——人的因素以及組織環(huán)境條件對(duì)組織發(fā)展的影響，進(jìn)行動(dòng)態(tài)的研究。在行政組織的學(xué)習(xí)和研究中，我們既要把握作為靜態(tài)行政組織，又要考察和分析動(dòng)態(tài)行政組織，考慮行政組織環(huán)境和人的能動(dòng)因素。只有這樣才會(huì)不失于片面。（5）縱向與橫向結(jié)合的方法。既要從縱向的歷史角度去考察和研究行政組織起源與發(fā)展，又要橫向地考察和比較各國(guó)行政組織的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，確定各種因素的異同關(guān)系，從而將對(duì)行政組織發(fā)展規(guī)律的探索建立在全面、客觀和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上。

2、行政組織理論研究的意義：（1）研究行政組織理論是為了建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義行政組織的理論體系。（2）研究行政組織理論是實(shí)現(xiàn)行政組織科學(xué)化、民主化、法制化和現(xiàn)代化的需要，是社會(huì)健康發(fā)展的需要。（3）研究行政組織理論是我國(guó)當(dāng)前行政組織改革的需要，它可以為行政組織改革的實(shí)踐提供理論上的指導(dǎo)。（4）研究行政組織理論是優(yōu)化行政工作人員的素質(zhì)，提高其管理水平和工作能力的需要

第二章

行政組織的發(fā)展史

一、外國(guó)行政組織的發(fā)展

1、奴隸制時(shí)期的外國(guó)行政組織

國(guó)家（或地區(qū)）

要

點(diǎn)

古代埃及

法老、五權(quán)、宰相、州長(zhǎng)、祭司

古代巴比倫

漢莫拉比

古代印度

1.婆羅門、2.剎帝利、3.吠舍、4.首陀羅

古代希臘

雅典

民主政體、執(zhí)政官院、元老院、民眾大會(huì)、400人會(huì)議、500人會(huì)議、10將軍委員會(huì)

斯巴達(dá)

雙王、監(jiān)察官院、長(zhǎng)老會(huì)議、民眾大會(huì)

古代羅馬

共和國(guó)

長(zhǎng)老院、民眾大會(huì)、高級(jí)長(zhǎng)官、元首、執(zhí)政官、監(jiān)察官、市政官、獨(dú)裁官

帝國(guó)

五權(quán)集于一身的皇帝

外國(guó)古代行政組織特點(diǎn)

（1）行政組織職能簡(jiǎn)單且未明確分化。行政職能的內(nèi)容多限于宮廷內(nèi)部的管理。（2）古希臘、古羅馬的行政組織與國(guó)家機(jī)關(guān)其他組織開(kāi)始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，權(quán)責(zé)劃分既簡(jiǎn)單又統(tǒng)一。（4）在共和制時(shí)期，行政組織的官員都無(wú)報(bào)酬，任期短，行政工作未職業(yè)化。

2、封建制時(shí)期的外國(guó)行政組織

法國(guó)

貴族君主制

1、行政組織按由宮廷到領(lǐng)地的系統(tǒng)分別建立；

2、封建領(lǐng)主在自己的領(lǐng)地內(nèi)享有行政全權(quán)；

3、國(guó)王的行政組織是宮廷內(nèi)務(wù)組織,僅管理國(guó)王領(lǐng)地和宮廷事務(wù)。

等級(jí)代表君主制

1、設(shè)立三級(jí)會(huì)議，出現(xiàn)中央集權(quán)的趨向，同時(shí)也意味著行政與立法的相對(duì)分離；

2、國(guó)王的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始由家臣機(jī)關(guān)向全國(guó)性的官僚機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

專制君主制

1、國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力集中于國(guó)王手中；

2、國(guó)王的宮廷內(nèi)務(wù)組織變成全國(guó)性的官僚機(jī)構(gòu)；

3、按中央集權(quán)原則設(shè)置地方行政組織。

英國(guó)

御前會(huì)議、樞密院

德意志

奧地利、普魯士

阿拉伯

政教合一、哈里發(fā)

3、資本主義時(shí)期的外國(guó)行政組織

1、法國(guó)實(shí)行的是半總統(tǒng)半議會(huì)制，這種體制的特點(diǎn)是：

（1）強(qiáng)化了總統(tǒng)的權(quán)力，總統(tǒng)無(wú)需對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；（2）提高了政府地位，國(guó)民議會(huì)無(wú)權(quán)要求總統(tǒng)下臺(tái)和解散議會(huì)；（3）議會(huì)的作用有所下降，但仍然擁有立法、監(jiān)督政府和批準(zhǔn)政府財(cái)政預(yù)算三大職能。

17、封建制時(shí)期英法行政組織的特點(diǎn)

①立法權(quán)與行政權(quán)相對(duì)分離，行政權(quán)受到立法權(quán)的制約。②中世紀(jì)末期，隨著專制王權(quán)的確立，宮廷的內(nèi)務(wù)組織演變成全國(guó)的中央行政組織。③地方行政組織較之奴隸制時(shí)期有很大的發(fā)展。地方行政區(qū)劃已初具規(guī)模，為近代各國(guó)地方行政組織的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。④王權(quán)與教權(quán)的關(guān)系十分密切，他們之間既有斗爭(zhēng)又有合作。

2、美國(guó)現(xiàn)代的獨(dú)立政府管理機(jī)構(gòu)具有如下特點(diǎn)：

（1）專業(yè)性強(qiáng)，管理職能單一。其首長(zhǎng)通常是某一方面的專家；（2）具有獨(dú)立性。由于專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)，其法律、政策不因政府的政策＼變動(dòng)而變動(dòng)，故在法律范圍內(nèi)他們自行決定執(zhí)行中的政策權(quán)利。（3）行使混合權(quán)力。獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)不僅有行政權(quán)，而且有準(zhǔn)立法權(quán)、司法權(quán)。（4）辦事效率高。由于權(quán)力集中，辦事程序簡(jiǎn)化了，再加上管理職能單一，管理者對(duì)同類問(wèn)題具有豐厚經(jīng)驗(yàn)，因而辦事效率大大提高。（5）獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的組織形式一般為各種專門委員會(huì)，如中央情報(bào)局、民權(quán)委員會(huì)、人事管理局、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄系統(tǒng)等。

3、簡(jiǎn)述資本主義時(shí)期外國(guó)行政組織發(fā)展的特點(diǎn)。

（1）行政組織日趨獨(dú)立且職能不斷擴(kuò)大，行政組織總量不斷增加。行政組織越來(lái)越專業(yè)化，越來(lái)越科學(xué)化。（2）近代資本主義國(guó)家行政組織演變的歷史表明，行政組織職能不僅擴(kuò)大，而且也發(fā)生了較大的變化，已經(jīng)從原來(lái)的以政治職能為主轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能為主。這表現(xiàn)在近年來(lái)各國(guó)行政組織機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)管理經(jīng)濟(jì)和解決社會(huì)問(wèn)題的部門所占的比例越來(lái)越大。

（3）行政權(quán)力越來(lái)越大。雖然資本主義國(guó)家都把三權(quán)分立作為政府體制運(yùn)行的基礎(chǔ)，但行政權(quán)力在國(guó)家權(quán)力體系中的地位逐步上升，卻是一個(gè)明顯的趨勢(shì)。（4）在中央行政組織與地方行政組織的關(guān)系上，有地方自治傳統(tǒng)的國(guó)家在逐步擴(kuò)大中央集權(quán)（如英國(guó)）；有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家在逐步擴(kuò)大地方權(quán)力（如法國(guó)）。如此看來(lái)，中央適度集權(quán)與地方適度分權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下各國(guó)的共同要求。

二、中國(guó)的行政組織

1、中國(guó)古代的行政組織

◇

.夏、商、西周時(shí)期：

夏：王位世襲制；開(kāi)始設(shè)官

商：按照職能設(shè)官定制：司徒（主力役之征）、司空（主工）、司寇（主刑）

西周：三司——司徒（農(nóng)業(yè)）、司馬（軍事）、司空（工程）；

六太——宰、宗、士、史、祝、卜

◇。秦、漢時(shí)期：

秦：三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集體宰相）；丞相下設(shè)九卿：

太常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府

漢光武帝以后：尚書權(quán)力越來(lái)越大，成為三省六部制的雛形。

◇。隋、唐時(shí)期：

三省六部制——三?。褐袝?、門下、尚書（尚書省是全國(guó)的行政核心）

六部：（在尚書省下）吏、戶、禮、兵、刑、工

◇。宋、元時(shí)期：

三省向一省過(guò)渡，中書省逐漸成為最高的行政機(jī)關(guān)

◇。明、清時(shí)期：

明朝——明初，廢宰相，六部成為最高的中央行政機(jī)關(guān)；但中期以后，內(nèi)閣的權(quán)力日重。

清朝——設(shè)軍機(jī)處；地方大官直接聽(tīng)命于皇帝

◇。中國(guó)古代行政組織發(fā)展的特點(diǎn)：

（1）強(qiáng)化中央集權(quán)，集國(guó)家最高權(quán)力于一人之手，是中國(guó)古代行政組織發(fā)展的主流?；实凼菄?guó)家權(quán)力的壟斷者。（2）中國(guó)古代行政組織的演變具有前后因襲、循序漸進(jìn)的特點(diǎn)。行政組織體制經(jīng)歷了由獨(dú)相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到內(nèi)閣的演變。（3）中國(guó)古代行政組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，分工精細(xì)，層級(jí)節(jié)制，集中統(tǒng)一。（4）中國(guó)古代的行政組織具有強(qiáng)烈的宗法色彩。中國(guó)古代的行政組織的發(fā)展具有由“家”而“國(guó)”，由“私”而“公”，由“內(nèi)”而“外”的特點(diǎn)。

2、中國(guó)近代行政組織

◇。南京臨時(shí)政府時(shí)期（1912－1913）：

先是總統(tǒng)制；后實(shí)行內(nèi)閣制。

◇。北洋軍閥時(shí)期（1913－1928）：

在內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、帝制中變動(dòng)。

◇。國(guó)民政府時(shí)期（1927－1949）：

三大原則：直接黨制；委員會(huì)制；五權(quán)分立。

行政院是國(guó)民政府的行政機(jī)關(guān)。

◇。中華民國(guó)的行政組織特點(diǎn)（1）中華民國(guó)的行政組織在其初創(chuàng)期，接受了西方三權(quán)分立與民主共和國(guó)的思想。行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)分別執(zhí)掌，設(shè)參眾兩院，建立議會(huì)制度和內(nèi)閣制度，行政組織的設(shè)置也開(kāi)始初具現(xiàn)代特征。（2）孫中山提出的政權(quán)和治權(quán)相區(qū)別，在國(guó)民大會(huì)下實(shí)行立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五權(quán)并立的思想，具有歷史的進(jìn)步意義，但孫中山逝世以后，這一體制并未得到真正實(shí)現(xiàn)，因?yàn)閷?shí)際上國(guó)民大會(huì)所擁有的權(quán)力很小，而總統(tǒng)的權(quán)力很大。（3）從法律上確立了國(guó)民黨***的政治體制。法律規(guī)定政府主要長(zhǎng)官都由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)任命。（4）在中央與地方的關(guān)系上，國(guó)民政府沒(méi)有也不可能實(shí)現(xiàn)孫中山先生的軍權(quán)制主張，而是中央集權(quán)制與地方軍閥割據(jù)并存。

3、中華人民共和國(guó)行政組織的幾個(gè)階段：

◇。第一階段：建國(guó)初期（1949－1954）：

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》是新中國(guó)行政組織誕生的標(biāo)志。

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議；中央人民政府委員會(huì)；政務(wù)院；政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察四個(gè)委員會(huì)。

◇。第二階段：54年憲法體制時(shí)期（1955－1966）：

全國(guó)人民代表大會(huì)——最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；

國(guó)務(wù)院——（地位）

最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。（組成）

總理、副總理、部長(zhǎng)、主任、秘書長(zhǎng)。

（領(lǐng)導(dǎo)體制）

集體領(lǐng)導(dǎo)（通過(guò)全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議進(jìn)行工作）。（組織結(jié)構(gòu)）

職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)、秘書機(jī)構(gòu)。

（總理產(chǎn)生）

國(guó)家主席提名、全國(guó)人大決定、然后國(guó)家主席任命。

◇。第三階段：文革及撥亂反正時(shí)期（1967－1974）：

軍管會(huì)、革命委員會(huì)（先是四權(quán)合一、后成為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府機(jī)構(gòu)）、75年憲法（國(guó)務(wù)院總理由全國(guó)人大根據(jù)中共中央的提議任免）。

1979年的《地方政府組織法》：縣級(jí)以上地方人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，從此縣級(jí)以上地方人民政府專司行政。

1979年起，各地方革命委員會(huì)改稱人民政府。

◇。第四階段：1982年憲法體制（1975－1982）：

國(guó)務(wù)院——（領(lǐng)導(dǎo)體制）

總理負(fù)責(zé)制。（總理產(chǎn)生）

國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大的決定任免。

22、中華人民共和國(guó)行政組織的特點(diǎn)

（1）新中國(guó)行政組織具有充分的人民性。各族人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力。（2）新中國(guó)行政組織的設(shè)置與運(yùn)行，本著精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，不斷進(jìn)行改革與調(diào)整，并取得了一定的成就。它為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了活力。（3）在處理中央與地方的關(guān)系上，我國(guó)行政組織基本上貫徹了民主集中制原則。這是通過(guò)人民代表大會(huì)這一制度來(lái)保證的。（4）新中國(guó)行政組織在其發(fā)展的歷史過(guò)程中，也暴露出一些弊端：由于分工過(guò)細(xì)，造成機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)不清；由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)口管理，造成了上下級(jí)或中央與地方之間權(quán)責(zé)不清，從而導(dǎo)致人浮于事，效率低下。雖然過(guò)去已經(jīng)進(jìn)行了幾次大的改革，但往往都陷入了“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈。就我國(guó)的實(shí)際情況分析，高度集權(quán)管理體制以及政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接管理方式是導(dǎo)致這兩個(gè)怪圈的根本原因。所以改革開(kāi)放后，我們?cè)谶M(jìn)行由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中就認(rèn)識(shí)到，轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)行政組織改革前提和基礎(chǔ)。

第三章行政組織理論的發(fā)展史

一、外國(guó)早期的行政組織思想

◇。古希臘、古羅馬的行政組織思想：

1、柏拉圖的行政組織思想

柏拉圖是古希臘著名的哲學(xué)家和政治家，他的行政組織思想體現(xiàn)在其代表作《理想國(guó)》與《政治家篇》里。他的主要觀點(diǎn)包括如下幾個(gè)方面：（1）社會(huì)分工是國(guó)家行政組織存在的基礎(chǔ)人們?cè)诜止さ幕A(chǔ)上合作，從而產(chǎn)生了國(guó)家。柏拉圖的理想國(guó)由三個(gè)自由民等級(jí)構(gòu)成：監(jiān)國(guó)者治理城邦、五十保衛(wèi)國(guó)家、工匠從事物質(zhì)生產(chǎn)。（2）“無(wú)學(xué)識(shí)者不能治國(guó)”，只有集知識(shí)與權(quán)力于一身的哲學(xué)家才能承擔(dān)。（3）治國(guó)者必須重視教育，教育是培養(yǎng)人才的唯一手段。（4）柏拉圖晚年提出了依法行政的思想，因?yàn)樗械揭獙?shí)現(xiàn)德才兼?zhèn)涞暮萌酥螄?guó)十分困難。

2、亞里士多德的行政組織思想

亞里士多德是一位百科全書式的大學(xué)者，在他的《政治學(xué)》里，他表達(dá)了其行政組織思想：（1）他提出了三權(quán)分立的雛形，即無(wú)論那種整體的國(guó)家都應(yīng)該包括三中機(jī)構(gòu)：議事機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、審判機(jī)構(gòu)。（2）設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的依據(jù)在于：城邦事務(wù)管理的實(shí)際需要；行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置要以管理的業(yè)務(wù)或?qū)ο鬄橐罁?jù)；不同的政體有不同的行政機(jī)構(gòu)與之相適應(yīng)。（3）提出了行政組織應(yīng)當(dāng)具有一定的職能，如城邦監(jiān)護(hù)職能、公共財(cái)政、軍事職能等。（4）行政人員的任用的原則是：適用、專任、德才兼?zhèn)?。?）建立行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政人員進(jìn)行監(jiān)督。（6）他主張以法治國(guó)。

二、中世紀(jì)時(shí)期西歐的行政組織思想

1、馬基雅維利的行政組織思想。

主要體現(xiàn)在他的《君主論》與《講話集》里。他是世界上第一個(gè)論述過(guò)國(guó)家行政組織管理原則的人。這些原則主要有四項(xiàng)：群眾支持原則；組織內(nèi)聚力原則；領(lǐng)導(dǎo)者必須具有超出常人能力（決策能力、用人能力、應(yīng)變能力）的原則；存在下去的原則。

2、官房學(xué)派的行政組織思想。

官方學(xué)派是指16-18世紀(jì)德意志、奧地利的一些財(cái)政及行政改革學(xué)家和學(xué)者，由于彼此觀點(diǎn)接近而形成的一個(gè)特殊集團(tuán)。他們的行政組織思想包括：（1）建立統(tǒng)一的、完整有效的行政組織制度與方法；（2）主張選用優(yōu)秀的人才來(lái)治理國(guó)家；（3）主張國(guó)家行政組織機(jī)構(gòu)應(yīng)將管轄的事務(wù)分為若干部門來(lái)管理；（4）加強(qiáng)國(guó)家及政府的權(quán)利。

◇。資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期的行政組織思想

漢密爾頓的行政組織思想

1、主要體現(xiàn)在《聯(lián)邦黨人文集》里。他的主要觀點(diǎn)為：（1）主張擴(kuò)大行政部門的權(quán)力；（2）主張建立強(qiáng)有力的行政組織（統(tǒng)一、穩(wěn)定、充分的法律支持、足夠的權(quán)力）。

2、密爾的行政組織思想

主要體現(xiàn)在《代議制政府》里。他的主要觀點(diǎn)為：（1）衡量一個(gè)行政組織工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)是能否促進(jìn)社會(huì)利益的增長(zhǎng)；（2）政府的職能應(yīng)該以不妨礙個(gè)人自由發(fā)展為前提；（3）行政組織合理分工，實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制；（4）政府的全部工作都要由有特殊專業(yè)性的人才來(lái)?yè)?dān)任。

三、傳統(tǒng)時(shí)期的行政組織理論

1、獨(dú)立的、系統(tǒng)的行政組織理論（傳統(tǒng)行政理論）產(chǎn)生的背景

（1）工業(yè)革命的完成、要求企業(yè)組織管理科學(xué)化（2）民主共和國(guó)政體的建立與社會(huì)文化的發(fā)展，要求行政組織管理科學(xué)化。（3）政治學(xué)理論與管理理論的發(fā)展，為行政組織理論的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。政治學(xué)理論與管理學(xué)理論的發(fā)展主要表現(xiàn)在：①行政學(xué)從政治學(xué)中分化出來(lái)，為行政組織學(xué)的獨(dú)立提供了直接的理論基礎(chǔ)。②西方企業(yè)組織管理理論的發(fā)展為行政組織理論的發(fā)展提供了借鑒與基礎(chǔ)，致使經(jīng)濟(jì)組織理論研究的代表常常成為行政組織理論研究的先驅(qū)，③由于種種原因，行政組織理論與一般組織理論的質(zhì)的差別沒(méi)有得到科學(xué)的說(shuō)明。

2、威爾遜的行政組織思想

威爾遜是獨(dú)立的行政科學(xué)的創(chuàng)始人，他在1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《行政學(xué)研究》一文，提出了其關(guān)于行政組織的思想：要求首先明白行政組織的職能、范圍、任務(wù)；倡導(dǎo)改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)與工作方法；強(qiáng)調(diào)行政組織應(yīng)成為公眾信賴的機(jī)關(guān)。

3、泰羅的組織科學(xué)原理

美國(guó)工程師泰羅被稱為“科學(xué)管理之父”，他于1911年出版了其代表作《科學(xué)管理原理》。他主要以企業(yè)組織為研究對(duì)象，在他的作品中涉及到的組織思想有四點(diǎn)：主張將管理職能與作業(yè)職能分離開(kāi)來(lái)；強(qiáng)調(diào)組織管理職能的專門化；強(qiáng)調(diào)組織工作要計(jì)劃化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化；強(qiáng)調(diào)組織管理中的例外原理，即高層管理人員應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放權(quán)。

4、法約爾的一般組織理論與原則

法約爾試圖提出一種適合于很多領(lǐng)域的一半組織理論。他他1916年出版的《工業(yè)管理與一般管理》中表達(dá)了其組織思想：組織與管理密切相關(guān)；任何切實(shí)有用的理論應(yīng)當(dāng)能夠應(yīng)用于所有的各類組織；他探討了組織的層級(jí)機(jī)構(gòu)，主張保持比較小的管理幅度；提出了管理的五要素：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制，并提出了14條組織管理原則。

5、韋伯的官僚制行政組織理論：韋伯被稱為“組織理論之父”，他提出了官僚制理論。他認(rèn)為組織的合法權(quán)威有三種來(lái)源：習(xí)俗慣例；個(gè)人魅力；法規(guī)理性。法理權(quán)威的最適宜的組織形式是官僚制。官僚制組織的特征主要有：第一、組織內(nèi)的每個(gè)成員都占有一個(gè)明確說(shuō)明了具體職權(quán)的職位；第二、組織內(nèi)成員享受的待遇相對(duì)固定，并取決于個(gè)人的能力和表現(xiàn)；第三、組織內(nèi)層級(jí)節(jié)制，強(qiáng)調(diào)隸屬關(guān)系；第四、強(qiáng)調(diào)組織的專門化；第五、組織靠規(guī)章制度來(lái)加強(qiáng)管理；第六、組織管理以書面文件“檔案”為基礎(chǔ)。

6、古立克、厄威克的組織理論

（1）他們的主要貢獻(xiàn)，在于首次提出了“組織理論”這一學(xué)科名稱。（2）古立克總結(jié)出了管理的七要素：計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算。這七項(xiàng)的英文首字母架在拼成：POSDCRB.（3）古立克與厄威克共同整理出了管理的八條原則：目標(biāo)原則、權(quán)責(zé)一致原則、職責(zé)原則、等級(jí)系列原則、控制幅度原則、專業(yè)化原則、協(xié)調(diào)原則、明確性原則。

7、傳統(tǒng)行政組織理論有什么特點(diǎn)？

答案：首先，由于理論家所處的國(guó)度，以及自身的經(jīng)歷與專長(zhǎng)上的差異，是科學(xué)管理的行政組織理論、行政管理的行政組織理論與官僚制的行政組織理論無(wú)論在思考問(wèn)題的著眼點(diǎn)，還是在研究與論證問(wèn)題的方法上都存在明顯差別。其次，由于理論家處在一個(gè)相同的經(jīng)濟(jì)、政治時(shí)代，其基本價(jià)值觀又有相同的取向，所以其理論也有相同之處：第一，都追求組織效率；第二，認(rèn)為行政組織就是一個(gè)目標(biāo)明確、專業(yè)分工、指揮統(tǒng)一、層級(jí)節(jié)制、幅度適中、權(quán)責(zé)相稱、協(xié)調(diào)一致、法規(guī)完備的體系；第三，對(duì)人性持悲觀態(tài)度；第四，采用靜態(tài)、機(jī)械和理想化的研究和分析方法。這一時(shí)期的理論既有突出的貢獻(xiàn)，又有明顯的片面性，其主要表現(xiàn)是：第一，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)行政組織的制度、法規(guī)、程序重要性時(shí)，沒(méi)有看見(jiàn)制度、法規(guī)之繁榮可能對(duì)組織目標(biāo)毫無(wú)用處；第二，提出的一般組織原則包含了許多合理的基本思想，但過(guò)分追求原則的普遍適用性與完美性；第三，強(qiáng)調(diào)行政組織非人格化和理性化的同時(shí)，忽視了人的主觀能動(dòng)性及多方面的要求；第四，只看到行政組織的內(nèi)部各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)而沒(méi)有看到正式組織與非正式組織、組織與外部環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系。

8、對(duì)傳統(tǒng)行政組織理論的評(píng)價(jià)：

1）各有側(cè)重。

2）有四點(diǎn)相同、或相似處：

①都試圖通過(guò)對(duì)管理過(guò)程的專業(yè)化、合理化、標(biāo)準(zhǔn)化，求得效率的提高；

②都認(rèn)為理想的行政組織就是一個(gè)目標(biāo)明確、專業(yè)分工、指揮統(tǒng)一、層級(jí)節(jié)制、幅度適中、協(xié)調(diào)一致、法制完備的體系；

③都對(duì)人性持悲觀的看法：

④研究方法都是靜態(tài)的、結(jié)構(gòu)的、封閉的、理想化的。

3）提出的一些結(jié)論奠定了組織理論進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)，至今仍有意義。

4）存在的缺陷：

①注重制度、規(guī)范，只看到其積極作用，看不到其可能產(chǎn)生的消極作用；

②提出的原則過(guò)于理想化，難以實(shí)現(xiàn)；

③在強(qiáng)調(diào)組織的非人格化的同時(shí)，忽視了人的主觀能動(dòng)性和需求的多樣性；

④沒(méi)有注意到非正式組織以及組織所處組織的影響

四、行為科學(xué)的行政組織理論

1、梅奧的人際關(guān)系組織理論

梅奧是早期行為科學(xué)組織理論的代表人物，是人際關(guān)系學(xué)說(shuō)也是行為科學(xué)的創(chuàng)始人，代表作是《工業(yè)文明里的人的問(wèn)題》。梅奧與其合作者為研究人際關(guān)系，于1923-1926和1927-1932兩次實(shí)施了有名的“霍桑實(shí)驗(yàn)”。梅奧的基本思想是：一是提出了“社會(huì)人”理論，認(rèn)為人除了要求獲得勞動(dòng)收入以外，還希望獲得安定、友誼和歸屬感；二是提出了“非正式組織”的說(shuō)法，非正式組織以感情邏輯作為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，妥善對(duì)待非正式組織有助于提高勞動(dòng)效率；三是作為新型的組織領(lǐng)導(dǎo)者，其能力主要表現(xiàn)在通過(guò)提高組織成員的滿足度來(lái)激勵(lì)人的“士氣”，以提高組織效率。

2、西蒙的決策組織理論

西蒙是美國(guó)著名的行政學(xué)家，他以巴納德思想作為出發(fā)點(diǎn)，建立起一個(gè)更加系統(tǒng)、全面、成熟的現(xiàn)代組織理論體系，尤其主要從行為科學(xué)的角度探討了組織決策理論。他是決策理論學(xué)派的創(chuàng)始人。其代表作為《管理行為》（或《行政行為》）。西蒙的行政組織四項(xiàng)主要包括：①組織是一個(gè)決策系統(tǒng)，組織的功能就是決策。②組織的目標(biāo)就是追求決策的合理性，而合理性取決于為實(shí)現(xiàn)某一目的而合理選擇的手段；由于任何組織和個(gè)人在手段和目的上都不可能達(dá)到完全的整合，因而職能追求在當(dāng)時(shí)條件下令人滿意的決策。③他發(fā)展了巴納德的組織平衡理論，認(rèn)為組織是由人組成的集體平衡，一方面，組織要為個(gè)人根據(jù)其貢獻(xiàn)提供一定報(bào)酬，另一方面組織成員同時(shí)又必須對(duì)組織做出貢獻(xiàn)。④他提出了組織影響論，即研究組織如何影響個(gè)人的決策行為；影響決策行為的因素有：權(quán)威、組織認(rèn)同、信息溝通、培訓(xùn)、效率。⑤他提出了組織設(shè)計(jì)論，認(rèn)為組織設(shè)計(jì)要有利于組織決策和為決策所必需的信息傳遞、信息處理工作；要進(jìn)行合理的組織設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)：建立組織的目標(biāo)體系、進(jìn)行分工、確立組織的工作中心、進(jìn)行組織的權(quán)力配置。

3、巴納德的組織要素與平衡理論

巴納德是美國(guó)公共行政和組織方面的理論家，他的組織理論事實(shí)上已經(jīng)超出了行為科學(xué)的框架，是西方現(xiàn)代組織理論中社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人。他對(duì)組織理論的貢獻(xiàn)是：其一，指出組織的本質(zhì)特征在于，它是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)；其二，提出了組織作為一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，必須具備三要素：共同的目標(biāo)、協(xié)作的議員、信息；其三，提出了權(quán)威來(lái)自于下級(jí)接受的思想；其四，提出了組織平衡的思想，他認(rèn)為組織能否持續(xù)村砸，取決于其內(nèi)外部是否平衡；其五，闡述了非正式組織理論：非正式組織具有傳遞信息的功能，能夠激發(fā)和影響組織成員的整體愿望，同時(shí)能夠避免正式組織的過(guò)多、過(guò)濫，非正式組織也需要被正確引導(dǎo)。

4、對(duì)行為科學(xué)行政組織理論的評(píng)價(jià)

1）行為科學(xué)的行政組織理論有兩個(gè)特點(diǎn)：一是重視組織中的人，并認(rèn)為人是社會(huì)人和自我實(shí)現(xiàn)人；二是注重實(shí)驗(yàn)和實(shí)證的方法。

2）其提出的組織觀有以下7點(diǎn)：

（1）組織與人員是互動(dòng)關(guān)系；

（2）組織不僅有經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的一面，還有社會(huì)、心理的一面；

（3）組織中存在非正式組織，它對(duì)成員的行為有很大影響；

（4）權(quán)威的基礎(chǔ)在于下級(jí)的認(rèn)可；

（5）個(gè)人不僅受經(jīng)濟(jì)因素，而且受社會(huì)、心理、文化因素的激勵(lì)；

（6）組織中的互相溝通和成員的參與管理非常重要；

（7）組織中存在著角色沖突。

3）行為科學(xué)的組織理論揭示了組織的社會(huì)心理特征，批判了傳統(tǒng)行政組織理論在這方面的不足，為行政組織理論的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

4）主要缺陷：

（1）過(guò)分偏重對(duì)人的研究，貶低了結(jié)構(gòu)、制度研究的重要性；

（2）過(guò)分強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立和客觀性，忽視了行政組織具有階級(jí)性特點(diǎn)，同時(shí)也使得研究缺乏理論指導(dǎo)；

（3）沒(méi)有深入探討環(huán)境對(duì)組織的影響。

五、現(xiàn)代行政組織理論

1、卡斯特和羅森茨韋克的行政組織理論（系統(tǒng)權(quán)變理論）

他們是美國(guó)華盛頓大學(xué)的管理學(xué)教授，繼柏森斯之后，于1970年合著《組織與管理——系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》。其主要觀點(diǎn)是：（1）組織是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，任何一個(gè)組織都必須接受足夠的投入，以維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)提供足夠的產(chǎn)出給外部環(huán)境，以便保持組織與社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。（2）組織是一個(gè)整體系統(tǒng)，一般由這樣五個(gè)分系統(tǒng)構(gòu)成：目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng)；技術(shù)分系統(tǒng)；社會(huì)心理分系統(tǒng)；結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)；管理分系統(tǒng)。（3）提出了組織的權(quán)變觀念，認(rèn)為權(quán)變觀點(diǎn)所要研究的是組織與外部環(huán)境之間的相互關(guān)系和各分系統(tǒng)之間的相互關(guān)系。權(quán)變組織理論所持的基本觀點(diǎn)是：權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)如下思想：①組織具有多變量性，應(yīng)當(dāng)具體地研究組織和它所處的環(huán)境之間的關(guān)系；②每個(gè)組織的外部環(huán)境和內(nèi)部分系統(tǒng)都處在動(dòng)態(tài)的變化之中，因而不存在普遍適用于所有環(huán)境的組織原則和管理方法。③權(quán)變理論致力于謀求組織與外部環(huán)境及組織內(nèi)部各分系統(tǒng)之間的動(dòng)態(tài)的、具體的一致性。

2、柏森斯的行政組織理論

柏森斯代表作是《社會(huì)系統(tǒng)論》、《現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)和進(jìn)程》。他認(rèn)為任何一種組織，其本身就是一個(gè)處在各個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的社會(huì)分系統(tǒng)，在此社會(huì)系統(tǒng)之內(nèi)又包括了許多小的社會(huì)系統(tǒng)。處在社會(huì)系統(tǒng)中的組織，必須具備這樣幾個(gè)特質(zhì)：適應(yīng)環(huán)境；達(dá)成目標(biāo)；統(tǒng)一協(xié)調(diào)；形態(tài)維持。這四個(gè)方面的特質(zhì)主要通過(guò)組織的三個(gè)層級(jí)來(lái)維持：①?zèng)Q策層級(jí)，負(fù)責(zé)決策和組織方向；②管理層級(jí)，負(fù)責(zé)組織內(nèi)部各單位的活動(dòng)和組織與外部團(tuán)體之間的接觸；③技術(shù)層級(jí)，這是組織目標(biāo)的直接完成者。這三個(gè)層級(jí)有著明確的界限。

3、雷格斯的生態(tài)行政組織理論

1947年，美國(guó)哈佛大學(xué)教授高斯發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》，認(rèn)為政府組織與行政行為必須考慮到生態(tài)環(huán)境的因素。1957年，夏威夷大學(xué)東西文化研究中心教授雷格斯發(fā)表了《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》一文，1961年出版《行政生態(tài)學(xué)》一書。其基本思想如下：

（1）提出了三種行政組織模式：融合型——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政組織與其他立法、司法組織混同，行政組織內(nèi)部分化也很低；棱柱型——由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的行政組織，既有現(xiàn)代的因素，又有傳統(tǒng)的因素；衍射型——高度發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)的行政組織與立法、司法組織分開(kāi)，行政組織內(nèi)部分工也很清楚，各司其職。（2）雷格斯重點(diǎn)分析了棱柱型即過(guò)渡社會(huì)的公共行政組織。雷格斯指出：棱柱型行政模式有三種特征：①異質(zhì)性并存，即在同一社會(huì)中呈現(xiàn)不同的制度、不同的行為規(guī)范與觀點(diǎn)。②形式主義，即法律與現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重脫節(jié)。③重疊性，即傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)彼此重疊。一方面有國(guó)會(huì)、行政機(jī)構(gòu)、選舉制度，另一方面又有影響很大的家族、宗教團(tuán)體等。（3）考察了經(jīng)濟(jì)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、社會(huì)溝通網(wǎng)絡(luò)、政治制度、政治信念、意識(shí)形態(tài)等外部生態(tài)環(huán)境與公共形態(tài)之間的制約關(guān)系。只有與生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)，并根據(jù)這些生態(tài)環(huán)境的變化適時(shí)地做出調(diào)整的行政組織，才有可能健康地發(fā)展。

4、如何認(rèn)識(shí)系統(tǒng)權(quán)變組織理論的特點(diǎn)？

綜合與批判過(guò)去的各種組織思想與理論方面取得了突破性的進(jìn)展。以前看似對(duì)立或矛盾的各種理論與方法在系統(tǒng)的框架中、權(quán)變的方式下取得了統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從而使人們得以更廣泛、更全面，同時(shí)也更深刻地理解組織問(wèn)題。在這一時(shí)期，行政組織被認(rèn)為是一個(gè)開(kāi)放的，具有新陳代謝功能的系統(tǒng)，其內(nèi)部又由于不同的子系統(tǒng)構(gòu)成，系統(tǒng)與環(huán)境具有某種界限并與之進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的交換。系統(tǒng)權(quán)變理論的最大貢獻(xiàn)就是綜合，但他們并沒(méi)有超越片面性。因而行政組織理論的發(fā)展沒(méi)有達(dá)到也不可能達(dá)到頂點(diǎn)，隨著歷史的發(fā)展，它必須有更豐富、更全面的內(nèi)容，有更新、更科學(xué)的方法。

5、對(duì)系統(tǒng)權(quán)變行政組織理論的評(píng)價(jià)

1）在綜合與批判以往各種組織思想和理論方面取得了突破性的進(jìn)展。

2）這一理論，將行政組織視為一個(gè)開(kāi)放的具有新陳代謝功能的系統(tǒng)，其內(nèi)部又由不同的子系統(tǒng)構(gòu)成，系統(tǒng)與環(huán)境具有某種界限并與之進(jìn)行交換。這一理論認(rèn)為，沒(méi)有無(wú)條件的最佳組織設(shè)計(jì)和管理方法，組織設(shè)計(jì)和管理的關(guān)鍵在于在環(huán)境和組織之間保持動(dòng)態(tài)平衡。

6、行政組織中的帕金森定律與彼得原理

（1）帕金森定律

帕金森是1909年出生的英國(guó)著名的歷史學(xué)家和行政學(xué)理論家。他在1958年出版《帕金森定律》（或?yàn)椤豆賵?chǎng)病》），剖析了英國(guó)行政部門的種種弊病，其中所反映的這些“弊病”帶有很大的普遍性，在各國(guó)引起反響。他認(rèn)為官場(chǎng)通病主要有三種：其一，職工人數(shù)與工作量毫不相關(guān)，職工人數(shù)總是不斷膨脹；其二，現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)的組織形式越來(lái)越多，工作效率卻越來(lái)越低；其三，組織的低效源于自發(fā)的嫉妒病；其四，豪華的辦公大樓和考究的辦公環(huán)境是組織衰退的征兆。

（2）彼得原理　美國(guó)管理組織學(xué)者彼得與記者霍爾在1969年合作出版《彼得原理》（或《升官病》），作者認(rèn)為，每個(gè)組織都充塞著不稱職者，每個(gè)人都想晉升到他不能勝任的職位。如果每個(gè)人都降一級(jí)，做他能勝任的工作，就會(huì)使組織效率大大提高。人類任何有組織的事業(yè)都受到彼得原理的支配，行政組織也不例外。

7、新公共行政學(xué)組織理論

新公共行政學(xué)派是20世紀(jì)70年代以來(lái)美國(guó)行政學(xué)界最活躍的一個(gè)學(xué)派，以弗雷德里克森為代表，關(guān)注社會(huì)公平，致力于對(duì)行政道德問(wèn)題的研究。（1）對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)

“效率至上”的反思與批判　公共行政的核心價(jià)值不應(yīng)當(dāng)是效率，而應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公平。傳統(tǒng)行政學(xué)堅(jiān)持政治與行政分開(kāi)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率，結(jié)果在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、科技進(jìn)步的同時(shí)，卻出現(xiàn)了各種社會(huì)危機(jī)。應(yīng)當(dāng)賦予現(xiàn)代公共行政以倫理的內(nèi)容，以增強(qiáng)行政人員的責(zé)任感，讓管理者承擔(dān)其社會(huì)責(zé)任，把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則及其基本行為的出發(fā)點(diǎn)。（2）主張效率至上轉(zhuǎn)為公平至上，強(qiáng)調(diào)公共行政組織的變革行政組織變革的終極目標(biāo)，是建立民主行政之模型。新公共行政學(xué)派提出應(yīng)減少層級(jí)節(jié)制，分權(quán)、放權(quán)，廣泛吸收公眾參與。公共行政組織設(shè)計(jì)應(yīng)遵循兩個(gè)目標(biāo)：顧客導(dǎo)向；應(yīng)變靈活。（3）提出公共行政組織存在著分配、整合、邊際交換和社會(huì)感情等四種基本運(yùn)作過(guò)程?、俜峙溥^(guò)程，這是新公共行政學(xué)的中心內(nèi)容。應(yīng)從公共行政項(xiàng)目效益的角度，來(lái)處理相關(guān)群體中人的物質(zhì)和服務(wù)的分配問(wèn)題。②整個(gè)過(guò)程，指通過(guò)權(quán)威層級(jí)來(lái)協(xié)調(diào)組織中成員的工作過(guò)程。主張采用非結(jié)構(gòu)、非正式和非權(quán)威的整合技術(shù)，來(lái)增強(qiáng)行政組織凝聚力。③邊際交換過(guò)程，指行政組織與其他相關(guān)組織及群體之間（比如立法機(jī)構(gòu)、利益團(tuán)體）建立相互依存的共生關(guān)系的過(guò)程。邊際交換方式的發(fā)展，首先需要服務(wù)對(duì)象更多地參與，其次是要發(fā)展新型的政府部門間的關(guān)系。④社會(huì)情感過(guò)程，這是一種社會(huì)情感的訓(xùn)練過(guò)程，同時(shí)又是行政體制改革基本工具。功過(guò)訓(xùn)練，降低行政人員對(duì)權(quán)威層依賴，提高行政機(jī)構(gòu)整體適應(yīng)各種社會(huì)環(huán)境能力。

8、企業(yè)家政府組織理論

企業(yè)家政府理論也是美國(guó)近年來(lái)最為流行的行政學(xué)派，是美國(guó)學(xué)者奧斯本和蓋不勒在1992年合著的《重新創(chuàng)造政府》中首先提出來(lái)的，其基本思想是把企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一些成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政府中來(lái)，使政府能夠注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。這種理論主張從根本上改變政府的行為方式，希望政府能向企業(yè)一樣充滿活力，參與競(jìng)爭(zhēng)，樹(shù)立顧客意識(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)，放松規(guī)制，從而建立一個(gè)花錢少，辦事效率高的政府。他們認(rèn)為企業(yè)局應(yīng)當(dāng)具備十大特征：

9、對(duì)現(xiàn)代行政組織理論的評(píng)述

（1）通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)行政組織理論和行為科學(xué)組織理論的批判，現(xiàn)代組織理論提出要建立具有綜合性、開(kāi)放性、有機(jī)性和總體性特征的新型政府主張。他們注重對(duì)組織的系統(tǒng)性、生態(tài)性、權(quán)變性的研究，把組織看作是一個(gè)系統(tǒng)，并且是與內(nèi)外環(huán)境密不可分的一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)。

（2）現(xiàn)代組織理論也有不足：一是強(qiáng)調(diào)被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境，而非主動(dòng)地促進(jìn)環(huán)境的改變；二是過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織的變數(shù)，忽略了對(duì)組織的基本原則和運(yùn)行規(guī)律的研究。

（3）目前，現(xiàn)代行政組織理論不斷倡導(dǎo)變革，要求政府放松規(guī)制、下放權(quán)力、重視民主參與、提高應(yīng)變能力、重視服務(wù)對(duì)象。

第四章：中國(guó)行政組織理論

一、中國(guó)古代行政思想

1、儒家的行政組織思想（1）孔子的行政組織思想?？鬃邮侨寮覍W(xué)派的創(chuàng)始人，他提出了以“禮”為核心的行政組織思想。他的主要觀點(diǎn)是：維護(hù)嚴(yán)格的等級(jí)秩序；強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)的和諧；如果選拔正直的人來(lái)參與管理，百姓就能服從統(tǒng)治。

（2）孟子的行政組織思想。孟子發(fā)展了儒家的思想，其主要的行政組織思想表現(xiàn)在：①主張以人為本的行政組織思想，認(rèn)為“仁”是國(guó)家行政的目標(biāo)，又是行政組織內(nèi)部的組織原則?、谥鲝埮e賢任能的用人原則，對(duì)于賢能的人，一要尊重，二要給與優(yōu)厚的生活待遇，要重用；③他提出了專業(yè)化分工的思想，指出有的人從事腦力勞動(dòng)，是管理者，有人從事體力勞動(dòng)，是被管理者。

（3）荀子的行政組織思想。荀子是儒家行政組織思想的集大成者，其行政組織思想主要是：他主張禮法結(jié)合的行政組織思想，認(rèn)為禮法結(jié)合，就能治理好國(guó)家；論述了社會(huì)分工與組織的重要性，認(rèn)為“分”是組織管理的手段，是社會(huì)有序化的標(biāo)志；指出“義”是人類組織的行為規(guī)范，是組織存在的基礎(chǔ)，有了義，才能使組織團(tuán)結(jié)一致，戰(zhàn)勝自然，并使組織生存和發(fā)展；他也提出了選閑任能的用人思想，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把選賢任能放在提高行政組織效率和國(guó)家安危的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。

2、法家（商鞅和韓非）的行政組織思想

（1）商鞅的行政組織思想。其主要觀點(diǎn)是：以法為本，特別重視法，認(rèn)為法是行政組織活動(dòng)的準(zhǔn)繩；強(qiáng)調(diào)組織領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)該為君主所獨(dú)攬。

（2）韓非的行政組織思想。韓非是法家思想的集大成者，他對(duì)早期法家的“法、術(shù)、勢(shì)”的思想兼收并蓄，完善了以法為中心的法家行政組織思想。他的主要思想是：他分析了法、術(shù)、勢(shì)各自的含義，認(rèn)為法就是行政組織規(guī)定的一系列行為準(zhǔn)則，術(shù)是統(tǒng)治術(shù)（即君主根據(jù)行政任務(wù)授予臣下一定職位，并進(jìn)行考核），勢(shì)是君主的絕對(duì)權(quán)威；他主張用法、術(shù)、勢(shì)兼用的手段治理國(guó)家和行政組織自身，他強(qiáng)調(diào)勢(shì)是法和術(shù)的前提，強(qiáng)調(diào)君主的絕對(duì)權(quán)威，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)；他強(qiáng)調(diào)組織分級(jí)管理與監(jiān)督原則，認(rèn)為君主責(zé)任是考察和監(jiān)督，而不是直接去治民。

3、道家的行政組織思想

老子是道家學(xué)派的創(chuàng)始人，其主要思想包括：崇尚“無(wú)為而治”，主張管理者不要過(guò)多干預(yù)；提出善下的用人思想，善于用人的人應(yīng)當(dāng)對(duì)人才謙和，以把人才吸引在自己周圍；

4、道家的“無(wú)為而治”行政組織思想與今天的“有限政府論”有何聯(lián)系與區(qū)別？

（1）兩者的共同點(diǎn)在于，都主張管理者不要過(guò)多干預(yù)，上層管理者應(yīng)當(dāng)盡量按客觀規(guī)律辦事。（2）兩者之間有著很大的區(qū)別：老子的“無(wú)為而治”行政組織思想從本質(zhì)上看還是一種比較消極的管理方式，它采取的是一種聽(tīng)之任之，完全順其自然的方式，這樣的管理最終既不會(huì)有很高的效率，更不會(huì)獲得大的效益。今天人們所提倡的“有限政府論”與老子的“無(wú)為而治”行政組織思想相比有著很大差別。它從根本上而言，不是讓政府不管，而是要盡量少管一些具體的、業(yè)務(wù)上的事情；它采取了分權(quán)的思想，在中央和地方之間，在政府部門與企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)中介組織之間進(jìn)行了有效的分工，各司其職。政府從一些具體事務(wù)上脫身出來(lái)，可以集中力量抓好宏觀管理，集中力量辦好一些事關(guān)全局的大事?！坝邢拚弊罱K追求的是一種高效率和高效益。

5、墨家的行政組織思想

墨子是墨家學(xué)派的創(chuàng)始人，其行政組織思想主要內(nèi)容是：提出了尚同的組織原則，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)政令統(tǒng)一，實(shí)施自上而下管理；主張尚賢用人原則，賢人一旦被錄用，就應(yīng)當(dāng)使他們有職有權(quán)；強(qiáng)調(diào)組織中上下溝通必要性；認(rèn)識(shí)到組織中參謀、智囊人員的重要性，主張領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)博采眾長(zhǎng)；提出了“節(jié)用”“非樂(lè)”的組織經(jīng)濟(jì)原則。

6、對(duì)中國(guó)古代行政組織思想的評(píng)述

中國(guó)古代行政組織思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，其內(nèi)容比外國(guó)同時(shí)期的行政組織思想更為豐富和深刻。其中，有很多在今天仍然值得借鑒，例如政令統(tǒng)一的思想、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的思想、組織和諧與內(nèi)聚力思想、組織與效率思想等等。同時(shí)，中國(guó)古代行政組織思想也存在一些不足：當(dāng)時(shí)的行政組織思想大多是片斷地、不系統(tǒng)的，而且沒(méi)有對(duì)行政組織專門論述，更多的是隱藏在古代思想家的治國(guó)方略之中。

二、中國(guó)近代行政組織思想

1、孫中山行政組織思想（1）創(chuàng)五權(quán)分立原則，謀求“萬(wàn)能政府”　①孫中山主張按五院制形式構(gòu)建一個(gè)高效率的“萬(wàn)能政府”。提出立法、行政、司法、監(jiān)察、考試五權(quán)分立原則，并主張按五權(quán)分立原則采取五院制形式來(lái)構(gòu)建中華民國(guó)政府，即立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院和考試院。②他認(rèn)為為了保證選拔官員的公正性，應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立與行政部門的考試院來(lái)選拔人才。同時(shí)，用來(lái)監(jiān)督和裁判官吏的監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)獨(dú)立，以保證行政機(jī)關(guān)公正行事。③孫中山“五權(quán)分立”思想的理論依據(jù)是權(quán)能分立學(xué)說(shuō)，他主張人民掌握“政權(quán)”，政府實(shí)施“治權(quán)”。他的“五權(quán)分立”是對(duì)西方三權(quán)分立思想的重大發(fā)展，目的是要把中華民國(guó)建成世界上最完善、最健全的資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)。

（2）倡導(dǎo)地方自治，提出均權(quán)制主張?、賹O中山認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)使人民直接在基層行使民權(quán)，這是民主制度的基礎(chǔ)，也是國(guó)家的希望。同時(shí)，他在倡導(dǎo)地方自治的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)國(guó)家的集中統(tǒng)一。②關(guān)于中央與地方的權(quán)限，孫中山提出了“均權(quán)主義”的思想。將國(guó)家的集中統(tǒng)一與地方的自治相結(jié)合，凡是全國(guó)性事務(wù)由中央管理，適合因地制宜的地方事務(wù)則由地方政府慣例。

（3）重視人才培養(yǎng)與合理使用，強(qiáng)調(diào)人盡其才。

2、孫中山行政組織思想對(duì)我國(guó)當(dāng)代行政組織發(fā)展有何借鑒意義？

（1）孫中山主張五權(quán)應(yīng)當(dāng)在民意的基礎(chǔ)上集中，在集中的基礎(chǔ)上由政府來(lái)管理。這對(duì)于我國(guó)更好地堅(jiān)持和發(fā)展民主集中制頗有現(xiàn)實(shí)意義。（2）他提出中央和地方適當(dāng)分權(quán)，這種思想有利于進(jìn)一步完善我國(guó)的行政組織體制。（3）他重視人才，主張量才使用，反對(duì)人浮于事，任人唯親。這也是現(xiàn)代人力資源開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)重要思想。

3、毛澤東行政組織思想：

是以馬克思主義行政組織思想為淵源的。它是在馬克思主義行政組織理論的指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)根據(jù)地政權(quán)建設(shè)和新中國(guó)國(guó)家行政管理實(shí)踐的長(zhǎng)期探索而逐步形成中國(guó)社會(huì)主義行政組織理論。

（1）關(guān)于社會(huì)主義國(guó)家行政組織的性質(zhì)

①我國(guó)行政組織是人民自己的政府，必須以為人民服務(wù)為宗旨。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是社會(huì)事務(wù)管理的主體，這是區(qū)別于資本主義國(guó)家行政組織的根本標(biāo)志。②我國(guó)行政組織必須對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。③我國(guó)的行政組織必須堅(jiān)持服從共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是我國(guó)社會(huì)主義行政組織的一條基本原則。

（2）關(guān)于社會(huì)主義國(guó)家行政組織的職能

包括社會(huì)職能和政治職能兩個(gè)方面。總的趨勢(shì)是：政治職能逐漸減弱，社會(huì)管理職能逐漸增強(qiáng)。

（3）關(guān)于社會(huì)主義國(guó)家行政組織設(shè)置與運(yùn)行的原則

①社會(huì)主義國(guó)家行政組織的設(shè)置與運(yùn)行必須貫徹精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義的原則。②反對(duì)官僚主義。必須將反對(duì)官僚主義作為社會(huì)主義國(guó)家行政組織建設(shè)的一項(xiàng)重要的原則。

（4）關(guān)于中央政府和地方政府的權(quán)力分配

主要提出了要調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的思想。既要維護(hù)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。著重強(qiáng)調(diào)的是，在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。

4、鄧小平行政組織思想

鄧小平行政組織思想，是鄧小平理論的重要組成部分，是鄧小平對(duì)馬列主義、毛澤東行政組織理論的繼承和發(fā)展。鄧小平的行政組織思想體現(xiàn)在他的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》。鄧小平的主要行政思想有：

（1）行政組織應(yīng)以經(jīng)濟(jì)職能為中心，強(qiáng)調(diào)我國(guó)政府工作必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。

（2）行政組織必須進(jìn)行改革（比較重要）

①行政組織改革的必要性。鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出，應(yīng)該“真正建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”。要達(dá)到這一目的，必須進(jìn)行行政組織改革。②要改革行政組織權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，合理地分配中央與地方行政組織職權(quán)的關(guān)系。在中央與地方的關(guān)系上，鄧小平一面強(qiáng)調(diào)“中央要有權(quán)為”，另一方面也主張讓地方有更多的自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該有計(jì)劃的大膽地下放權(quán)力，而且地方個(gè)政府也有一個(gè)權(quán)力下放的問(wèn)題。③要改革黨政不分的問(wèn)題，理順黨政關(guān)系。④

要改革政企關(guān)系，實(shí)行政企分開(kāi)，讓企業(yè)成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。⑤要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了四次較大的政府機(jī)構(gòu)改革，四次改革都要轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率。特別是1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成績(jī)斐然。

（3）行政組織必須克服官僚主義，提高行政效率：鄧小平指出，“克服官僚主義是擺在我們面前的一個(gè)大問(wèn)題”，克服官僚主義斯行政組織體制改革的目標(biāo)。

（4）行政組織必須加強(qiáng)法制建設(shè)

①必須加強(qiáng)組織制度建設(shè)。必須制定一系列的法規(guī)，使政府做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。②重視組織機(jī)構(gòu)的編制立法。鄧小平堅(jiān)持主張用法規(guī)的形式來(lái)控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。

③主張建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制。一是要擴(kuò)大管理人員的權(quán)限，責(zé)任到人就要權(quán)力到人；二是要善于選用人員，量才授予職責(zé)；三是要嚴(yán)格考核，賞罰分明。只有這樣，才能提高工作效率。④

強(qiáng)調(diào)建立科學(xué)的干部人事管理制度：第一，建立老干部離退休制度，廢除實(shí)際上存在的干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。第二，實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的“四化”，即革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化。第三，加強(qiáng)對(duì)干部的任職任期慣例，健全干部的招考、任免等各項(xiàng)制度。第四，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入干部人事制度，嚴(yán)格監(jiān)督管理，注重能力。

5、鄧小平行政組織思想對(duì)于當(dāng)前我國(guó)行政組織改革指導(dǎo)意義

鄧小平關(guān)于行政組織思想的很多論述，都是我國(guó)現(xiàn)階段行政組織改革的行動(dòng)指南：他指出，行政組織應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)職能為中心，行政組織必須克服官僚主義，提高工作效率，行政組織必須進(jìn)行改革，行政組織必須加強(qiáng)法制建設(shè)。這些是我國(guó)進(jìn)行行政組織建立所應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)依據(jù)的指導(dǎo)方針。對(duì)于行政組織改革，鄧小平強(qiáng)調(diào)了很多重點(diǎn)，這些已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)階段行政組織改革的重要指導(dǎo)方針。（1）鄧小平指出了行政組織改革的必要性：只有改革行政組織中機(jī)構(gòu)重疊，效率低下的現(xiàn)象，才會(huì)更加有力地推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。（2）他指出，要改革行政權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，合理地分配中央與地方行政組織的職權(quán)關(guān)系。應(yīng)當(dāng)把中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮很好地結(jié)合起來(lái)。（3）要著力于改革黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“黨管干部”、“黨管大事”。（4）要改革政企關(guān)系，實(shí)行政企分開(kāi)，讓企業(yè)成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這是針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)企業(yè)牢牢控制，管得過(guò)多過(guò)死，導(dǎo)致其缺乏合理的路線而提出的。（5）必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立廉潔高效的政府。

6、對(duì)中國(guó)近現(xiàn)代行政組織思想的評(píng)述

（1）孫中山的行政組織思想在中國(guó)歷史上具有特殊地位，有著承前啟后的作用。他將中國(guó)古代的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)與西方的治國(guó)之規(guī)結(jié)合起來(lái)，夢(mèng)想建立一個(gè)“萬(wàn)能”的政府。盡管他的許多主張?jiān)诮裉炜磥?lái)是有局限的，但是其中的不少主張?jiān)诮裉煲灿泻艽蠼梃b意義。

（2）毛澤東、鄧小平的行政組織思想，構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)的行政組織理論，是我國(guó)當(dāng)前行政組織建設(shè)和改革的帶根本性的指導(dǎo)思想，是馬克思行政組織理論的重要組成部分。以毛澤東為代表的新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，在領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地建設(shè)和新中國(guó)的行政管理的實(shí)踐中，提出了一系列關(guān)于行政組織建設(shè)與管理的思想。這為我國(guó)行政組織的建設(shè)與官吏奠定了理論基礎(chǔ)。以鄧小平為核心的新中國(guó)第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，明確提出了改革行政管理體制的一系列原則、方針。改革是鄧小平行政組織思想的核心內(nèi)容。鄧小平的行政組織思想，實(shí)際上是對(duì)毛澤東行政組織思想的繼承和發(fā)展。

第五章

行政組織結(jié)構(gòu)

一節(jié)：1、行政組織結(jié)構(gòu)的含義和構(gòu)成組織結(jié)構(gòu)

定義

行政組織結(jié)構(gòu)即行政組織各要素的排列組合方式。構(gòu)成行政組織基本框架的實(shí)質(zhì)是分工；職位是構(gòu)成行政組織結(jié)構(gòu)的基本要素；整個(gè)框架由四個(gè)層次組成。

構(gòu)成職位是構(gòu)成行政組織結(jié)構(gòu)的基本要素。

在職位的基礎(chǔ)上，有四個(gè)層級(jí)：工作單位→工作部門→工作層級(jí)→整個(gè)國(guó)家。

2、行政組織結(jié)構(gòu)的功能

在行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行中，良好的行政組織結(jié)構(gòu)是完成行政組織目標(biāo)、提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，它有著重要的行政功能。（1）合理的組織結(jié)構(gòu)能有效地滿足行政組織目標(biāo)的需要。（2）合理的組織結(jié)構(gòu)，有利于穩(wěn)定工作人員的情緒，調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。（3）合理的組織結(jié)構(gòu)，能使組織保持良好的溝通關(guān)系。（4）合理的組織結(jié)構(gòu)是提高微觀和宏觀行政效率的前提條件。

3、合理的行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)：

（1）任務(wù)與組織平衡（2）按比例設(shè)置單位和人員（3）分工明確、合作良好（4）適應(yīng)環(huán)境、具有彈性。

二節(jié)、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)的定義

1、行政組織的宏觀縱向分工

行政組織的宏觀縱向分工是反映不同層級(jí)政府之間的分工，是以層級(jí)制為基礎(chǔ)的垂直分工。它是指政府為了有效地發(fā)揮行政組織的功能，首先要將國(guó)家所管轄地域分成許多塊，由不同的行政組織進(jìn)行管理。為此，除了設(shè)置管理全國(guó)社會(huì)事務(wù)的中央行政組織外，還設(shè)有管理局部地區(qū)的地方行政組織。

宏觀縱向分工的特點(diǎn)是：層級(jí)越高，管轄的范圍越廣，但組織的數(shù)量越少；層級(jí)越低，管轄的范圍越小，但組織的數(shù)量越多。不同層行政組織之間管轄的職能，既有相同的一面，即都要管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)；又有不同的一面，一般而言，凡是屬于全國(guó)性的宏觀問(wèn)題，歸中央行政組織管理，凡是屬于本地方的事務(wù)，歸地方行政組織管理。由于行政組織的多少與層級(jí)成反比關(guān)系，故從總體結(jié)構(gòu)上看，它呈現(xiàn)一個(gè)金字塔形的結(jié)構(gòu)。

2、行政組織的微觀縱向分工

（1）行政組織的微觀縱向分工，是指各級(jí)政府或各個(gè)部門內(nèi)部層級(jí)的分工。（2）微觀縱向分工的原因：各級(jí)政府或各個(gè)部門承擔(dān)本轄區(qū)范圍內(nèi)或本部門的行政任務(wù)，為完成任務(wù)，達(dá)到目標(biāo)，就必須將任務(wù)層層分解，直至落實(shí)到每一個(gè)職位。（3）微觀縱向分工的特點(diǎn)是：它們之間的分工關(guān)系是以職能的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)。由于各系統(tǒng)的職能可以分解為許多子系統(tǒng)，故它們之間的領(lǐng)導(dǎo)也呈現(xiàn)出金字塔式的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

3、行政組織縱向分工的職責(zé)分配關(guān)系

最高層次的行政組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策，最大努力滿足社會(huì)對(duì)本部門的需要，最優(yōu)地完成本部門的工作目標(biāo)。最高層次的行政組織是一個(gè)開(kāi)放的、面向社會(huì)的行政組織。

中層行政組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高行政組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等工作。因此，中層行政組織為半開(kāi)放半封閉系統(tǒng)。

基層行政組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層行政組織的實(shí)施方案。它基本為封閉型。

4、行政組織縱向結(jié)構(gòu)的優(yōu)缺點(diǎn)

（1）優(yōu)點(diǎn)：①分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；②行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地實(shí)施；③、能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)行政組織的積極性、創(chuàng)造性；④、各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型管理人才；

（2）缺點(diǎn)：①、行政首長(zhǎng)管轄的事務(wù)過(guò)多，難以事事精通；②容易形成地方政府的條塊分割；不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展。③、容易犯地方主義的錯(cuò)誤，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制

三節(jié)、行政組織橫向分工的定義

1、行政組織的橫向分工就是行政組織的部門分工。

2、橫向分工有兩種：

（1）

宏觀的橫向分工（即一級(jí)政府內(nèi)的部門分工）；（2）

微觀的橫向分工（即一個(gè)部門內(nèi)的結(jié)構(gòu)和職位的劃分）。

3、行政組織橫向分工的必要性

（1）適應(yīng)行政管理有效性的需要；（2）適應(yīng)行政管理專業(yè)化的需要；（3）適應(yīng)行政管理綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理的需要；（4）適應(yīng)行政管理程序化的需要。

4、行政組織橫向分工（或橫向劃分）種類

按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工

定義：指根據(jù)行政管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)的異同設(shè)置行政組織。

優(yōu)點(diǎn)：⑴符合專業(yè)分工的原則；

⑵有利于政策、法規(guī)的統(tǒng)一；

⑶事權(quán)統(tǒng)一，便于協(xié)調(diào)

缺點(diǎn)：⑴如業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，易造成條條分割；

⑵如分割過(guò)細(xì)，易造成部門林立；

⑶如業(yè)務(wù)性質(zhì)不清，易產(chǎn)生組織沖突。

按管理程序分工

定義：指根據(jù)行政管理工作過(guò)程的程序設(shè)置行政組織。

優(yōu)點(diǎn)：⑴有利于提高行政人員的專業(yè)技術(shù)水平；

⑵有利于降低物質(zhì)投入；

⑶有利于提高行政管理的整體效能。

缺點(diǎn)：⑴容易產(chǎn)重技術(shù)、輕政策，重手段、輕目的的傾向；

⑵多數(shù)工作程序無(wú)法獨(dú)立出來(lái)，在使用上有一定的局限性。

按管理對(duì)象分工

定義：指根據(jù)行政組織服務(wù)的人群、物品為對(duì)象，設(shè)置行政部門。

優(yōu)點(diǎn)：⑴可使行政工作專業(yè)化，有利于提高行政效率；

⑵使政民關(guān)系簡(jiǎn)單化，易于溝通民政關(guān)系。

缺點(diǎn)：⑴隨著管理對(duì)象的增加，會(huì)導(dǎo)致行政組織部門林立；

⑵容易割裂對(duì)象之間的相互聯(lián)系，導(dǎo)致綜合性工作無(wú)人負(fù)責(zé)

⑶容易造成行業(yè)的本位主義；

⑷容易與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉。

按行政區(qū)劃分工

定義：指根據(jù)不同的行政區(qū)劃設(shè)置行政部門。

優(yōu)點(diǎn)：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策；

⑵便于一個(gè)地區(qū)內(nèi)各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)、配合；

⑶能分擔(dān)上級(jí)政府的工作，有利于提高上級(jí)政府的行政效率。

缺點(diǎn)：⑴劃分行政區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)難以掌握；

⑵容易導(dǎo)致地方主義，妨礙國(guó)家、民族整體事業(yè)的發(fā)展。

5、行政組織橫向結(jié)構(gòu)的優(yōu)缺點(diǎn)

（1）優(yōu)點(diǎn)：①使行政組織成員在專的基礎(chǔ)上精通業(yè)務(wù)；②從上到下形成條條，易于形成統(tǒng)一的方針政策；③各個(gè)部門分工負(fù)責(zé)，使各個(gè)層級(jí)的行政首長(zhǎng)能夠集中精力考慮全局的大問(wèn)題。

（2）缺點(diǎn)：①易于形成各個(gè)部門條條分割，各個(gè)不同的業(yè)務(wù)部門之間難以相互溝通和協(xié)調(diào)；②自上而下的各部門形成的條條伸向各個(gè)基層，不利于地方層級(jí)的行政組織因地制宜地貫徹上級(jí)的政策，抑制了地方的積極性。

1、管理層次與管理幅度的反比例關(guān)系

（1）①行政組織的縱向結(jié)構(gòu)形成行政組織的層級(jí)制，橫向結(jié)構(gòu)形成行政組織的職能制。②層級(jí)制形成管理層次，管理層次體現(xiàn)著決策者與執(zhí)行者之間的距離。距離越近，上下級(jí)之間溝通越及時(shí)，執(zhí)行決策就能更加及時(shí)、準(zhǔn)確；反之相反。因此，為了提高行政效率，行政層次越少越好。③職能制形成管理幅度。它包括各級(jí)政府的分部化，以及各級(jí)政府所管轄地區(qū)分部化所產(chǎn)生的下級(jí)政府的數(shù)目。管理幅度越窄，行政首長(zhǎng)對(duì)其管理的效率越高；管理幅度越寬，行政首長(zhǎng)對(duì)其管理的效率越低。

（2）在同一個(gè)行政組織中，管理層次和管理幅度之間的關(guān)系表現(xiàn)為：在一定的被管理工作量或地域條件下，管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系，即幅度越大，層次就越少；反之，管理幅度越小，則管理層級(jí)就越多，這就是行政管理層次和幅度相互關(guān)系規(guī)律。

（3）對(duì)實(shí)際的行政管理的啟示。根據(jù)上述規(guī)律，當(dāng)管理幅度能夠增大時(shí)，就可以減少管理層次，精簡(jiǎn)行政組織機(jī)構(gòu)，使行政領(lǐng)導(dǎo)接近基層，有利于及時(shí)處理問(wèn)題，提高行政效率。但是當(dāng)管理幅度過(guò)大時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)者超負(fù)荷運(yùn)行時(shí)，就會(huì)影響管理工作的有效性，這時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加管理層次，縮小管理幅度。才能使行政管理工作正常運(yùn)行。這種選擇的科學(xué)性體現(xiàn)著管理的藝術(shù)，關(guān)健在于必須根據(jù)國(guó)情和行政管理的需求加以確定，根據(jù)各管理因素的變量關(guān)系來(lái)確定其最佳的適度點(diǎn)。

2、決定管理層次和管理幅度比例關(guān)系的主要因素包括哪些？

1）、領(lǐng)導(dǎo)者所在的縱向?qū)哟危?）下屬工作的性質(zhì)及難易程度；　3）領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的水平和能力的高低；

4）被管理者的素質(zhì)的高低；5）集權(quán)、分權(quán)與授權(quán)的程度；6）下級(jí)單位所在的位置，以及交通、通訊狀況；

7)技術(shù)裝備和工作條件。第六章：行政組織體制

一、定義、地位（作用）和種類

定義

體制是指一個(gè)組織的制度及運(yùn)行方式，行政組織的體制指的是其制度化的權(quán)力分配關(guān)系，以及運(yùn)行方式。

地位

行政組織的權(quán)力關(guān)系是行政組織結(jié)構(gòu)的靈魂和核心，也是整個(gè)組織運(yùn)行的動(dòng)力。行政組織權(quán)力分配關(guān)系科學(xué)與否，關(guān)系行政組織能否完成階級(jí)職能和社會(huì)職能，關(guān)系到其效率的高低。

類型

按中央政府與地方政府關(guān)系劃分

集權(quán)制、分權(quán)制、均權(quán)制

按決策權(quán)的歸屬來(lái)劃分

首長(zhǎng)制、委員制、混合制

按層級(jí)制與部門的關(guān)系來(lái)劃分

完整制、分離制

按新出現(xiàn)的城市首長(zhǎng)的權(quán)力關(guān)系來(lái)劃分

名譽(yù)市長(zhǎng)制、市經(jīng)理制

二、行政組織體制的地位與作用

（1）行政組織體制與行政組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系　行政組織結(jié)構(gòu)是行政組織的載體，而行政組織權(quán)力分配關(guān)系則是行政組織結(jié)構(gòu)的靈魂和核心，也是整個(gè)行政組織運(yùn)行的動(dòng)力。沒(méi)有權(quán)力的分配，也就沒(méi)有結(jié)構(gòu)的分工；沒(méi)有權(quán)力中服從與被服從、指揮與被指揮的關(guān)系，行政組織就無(wú)法有共同的目標(biāo)和共同的行動(dòng)。

（2）研究行政組織體制的意義　行政權(quán)力分配科學(xué)與否，關(guān)系著行政組織階級(jí)職能和社會(huì)職能完成的好壞，關(guān)系到行政組織效率的高低，因此，必須加緊研究行政組織體制，以促進(jìn)行政權(quán)力分配的科學(xué)化。（3）行政組織體制的分類從中央與地方政府的關(guān)系看，有集權(quán)制、分權(quán)制和均權(quán)制；從決策權(quán)歸屬來(lái)看，又首長(zhǎng)制、委員會(huì)制、混合制；從層級(jí)與部門關(guān)系看，有完整制、分離制。

三、集權(quán)制、分權(quán)制、均權(quán)制的定義、優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)

根據(jù)中央與地方的權(quán)力關(guān)系劃分

集權(quán)制

定義

優(yōu)點(diǎn)

（1）政令統(tǒng)一，防止政出多門；（2）層級(jí)節(jié)制，指揮靈便，有利于提高效率。（3）集中力量辦大事，防止盲目建設(shè)和資源浪費(fèi)。

缺點(diǎn)

（1）、事事聽(tīng)從中央安排，不利于發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性。（2）容易導(dǎo)致中央獨(dú)裁。（3）層次繁多，不能及時(shí)果斷地處理政務(wù)。（4）下級(jí)對(duì)上級(jí)過(guò)分依賴，不利于調(diào)動(dòng)員工的工作責(zé)任心。

分權(quán)制

定義

優(yōu)點(diǎn)

（1）政府能夠因地制宜、更加靈活機(jī)動(dòng)地處理本地事務(wù)。（2）分權(quán)分工，可以防止上級(jí)專斷與個(gè)人獨(dú)裁。（3）分級(jí)治事，符合民主原則則，可以發(fā)揮員工的主動(dòng)性，激發(fā)其責(zé)任心，培養(yǎng)其獨(dú)立工作的能力。

缺點(diǎn)

（1）地方權(quán)力過(guò)大，容易形成地方主義，甚至導(dǎo)致國(guó)家分裂。（2）分權(quán)過(guò)度，必導(dǎo)致全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展，加劇地區(qū)間的不平衡。（3）地方權(quán)限過(guò)大，上有政策下有對(duì)策，中央統(tǒng)一的政策、法規(guī)難以得到有效貫徹。

均權(quán)制

定義

優(yōu)點(diǎn)

既可保證中央的政令統(tǒng)一，又能發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。

缺點(diǎn)

若均權(quán)制不當(dāng)，則會(huì)揚(yáng)集權(quán)制和分權(quán)制之短。

四、集權(quán)制、分權(quán)制與均權(quán)制的正確運(yùn)用（中央政府與地方政府權(quán)力分配關(guān)系）

（1）制約中央政府與地方政府權(quán)力分配關(guān)系的兩個(gè)因素：

①社會(huì)的需要，特別是經(jīng)濟(jì)上的需要。②國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式：?jiǎn)我恢茋?guó)家多實(shí)行集權(quán)制；凡實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，多實(shí)行分權(quán)制。

（2）我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何分配中央政府與地方政府的權(quán)力關(guān)系。

①市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能的總體要求。決定了政府具有調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向、維持市場(chǎng)秩序、保障公共產(chǎn)品以及服務(wù)提供的職能。這三大職能如何在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配，這是當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央與地方權(quán)力分配關(guān)系的基本內(nèi)容。②市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求中央政府具有國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和維護(hù)市場(chǎng)秩序的職能。③市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求地方政府在中央統(tǒng)一法制規(guī)范下主要負(fù)責(zé)實(shí)施本地區(qū)的各種保障職能。④中央適度集權(quán)與地方適度分權(quán)即均權(quán)制具有很大的優(yōu)越性。

凡是屬于宏觀的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事務(wù)，由中央政府及其在各地的分支機(jī)構(gòu)管理，地方政府不得染指；凡是屬于地方事務(wù)，在中央政府的統(tǒng)一法制規(guī)范下，由地方政府自主決策、獨(dú)立經(jīng)辦，中央政府不加干涉。只有少數(shù)事項(xiàng)，由中央和地方共同負(fù)責(zé)。這種按事權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行的分工體制有兩大優(yōu)點(diǎn)：第一，它們之間是按職能分工的，不是按管理程序分工的，兩者各管一塊，不會(huì)出現(xiàn)職能不清的問(wèn)題；第二，按職能分工基本上不會(huì)造成中央集權(quán)過(guò)多或地方分權(quán)過(guò)多的問(wèn)題。它們之間的權(quán)力界限基本上是清楚的，因而也能穩(wěn)定，不會(huì)造成一放就亂、一收就死的現(xiàn)象。

五、首長(zhǎng)制、委員會(huì)制、混合制的定義、優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)

根據(jù)掌握最高決策權(quán)人數(shù)劃分

首長(zhǎng)制

定義

優(yōu)點(diǎn)

①事權(quán)集中，辦事果斷，指揮統(tǒng)一，行動(dòng)迅速，利于行政效率的提高；③責(zé)任明確，權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，可避免職責(zé)不清、互相推諉，無(wú)人負(fù)責(zé)等弊端的發(fā)生；③易于保密，減少扯皮。

缺點(diǎn)

①首長(zhǎng)個(gè)人獨(dú)攬全權(quán)，易形成個(gè)人專制；②若無(wú)有效的監(jiān)督，首長(zhǎng)易濫用職權(quán)，拉幫結(jié)派，營(yíng)私舞弊③首長(zhǎng)一人智力、精力有限，若不充分發(fā)揮民主，易陷于短見(jiàn)，對(duì)問(wèn)題的考慮難以周詳。

委員會(huì)制

定義

優(yōu)點(diǎn)

①能夠集思廣益，容納各方面的意見(jiàn)，集中多人的智慧，考慮問(wèn)題比較全面；①集體承擔(dān)責(zé)任，利于協(xié)調(diào)一致地推行計(jì)劃；①互相監(jiān)督，不徇私舞弊。

缺點(diǎn)：

缺點(diǎn)

①責(zé)任分散，且很不明確，對(duì)決策后果易出現(xiàn)爭(zhēng)功逶過(guò)現(xiàn)象；①議而不決，決而不行，浪費(fèi)時(shí)間；①委員之間地位平等，權(quán)責(zé)相同，難于彼此協(xié)調(diào)，人多嘴雜，也難以保守國(guó)家秘密。

混合制

定義

優(yōu)點(diǎn)

①可同時(shí)兼顧首長(zhǎng)制和委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)，而避免二者的弊端，既有利于權(quán)責(zé)集中統(tǒng)一，又便于集思廣益。既可避免個(gè)人獨(dú)裁，又可避免無(wú)人負(fù)責(zé)。

缺點(diǎn)

若運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)同時(shí)兼有首長(zhǎng)制與委員會(huì)制之弊，一方面是個(gè)人專斷，以權(quán)謀私，另一方面是權(quán)責(zé)不清，爭(zhēng)功逶過(guò)。

六、首長(zhǎng)制、委員會(huì)制與混合制的正確運(yùn)用

首長(zhǎng)制、委員會(huì)制各有利弊，并無(wú)絕對(duì)優(yōu)劣，應(yīng)該視情況而靈活運(yùn)用，不可偏于一隅。決策中最重要的是辦事迅速，交給一人辦比交給多人辦更好；決策要深思熟慮，交給多人比交給一人辦好。也就是說(shuō)，首長(zhǎng)制運(yùn)用于行政、執(zhí)行、技術(shù)、軍事等性質(zhì)的事務(wù)，委員會(huì)制則運(yùn)用于顧問(wèn)、討論、立法、決策、調(diào)節(jié)等性質(zhì)的工作。

七、完整制、分離制的定義、優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)

根據(jù)同一層級(jí)部門隸屬關(guān)系劃分

完整制

定義

優(yōu)點(diǎn)

①在一般政府內(nèi)權(quán)責(zé)集中，指揮統(tǒng)一，可令行禁止，防止遲緩?fù)普啠虎诟鞑块T互相合作，協(xié)調(diào)配合，可減少單位間的摩擦與沖突，并避免單位間的工作重復(fù)。

缺點(diǎn)

①權(quán)力過(guò)分集中于地方政府，易形成一級(jí)行政首長(zhǎng)的個(gè)人專權(quán)；②易形成地方本位主義，不利于上級(jí)方針政策的貫徹落實(shí)，不利于中央政府對(duì)全國(guó)的宏觀控制。

分離制

定義

優(yōu)點(diǎn)

①領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力分散，并互相牽制，可防止一級(jí)行政首長(zhǎng)的獨(dú)裁專權(quán)；①實(shí)行二元化領(lǐng)導(dǎo)，既有利于上級(jí)方針政策的有效貫徹，也有利于下級(jí)政府因地制宜地實(shí)施。

缺點(diǎn)

①權(quán)力分散，易導(dǎo)致多頭指揮，政令沖突，使得任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)均指揮不靈；①政出多門，易導(dǎo)致下級(jí)無(wú)所適從，或利用矛盾為自己服務(wù)。

八、完整制與分離制的正確運(yùn)用

完整制與分離制各有利弊，主要應(yīng)根據(jù)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式——單一制或聯(lián)邦制的不同而加以靈活運(yùn)用。凡聯(lián)邦制國(guó)家，在聯(lián)邦成員單位這一級(jí)政府內(nèi)，實(shí)行完整制，該級(jí)政府部門只受本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，不受聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)；但在成員單位以下的地方政府，仍實(shí)行分離制，既受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，又受成員單位政府同一部門的領(lǐng)導(dǎo)。在單一制國(guó)家，凡實(shí)行中央集權(quán)制的國(guó)家，各級(jí)地方政府的各部門均實(shí)行分離制，既受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)政府的同一類部門領(lǐng)導(dǎo)；凡實(shí)行分權(quán)制的國(guó)家，高級(jí)地方政府的各個(gè)部門一般只受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，基本上不受中央政府同一類部門領(lǐng)導(dǎo)。一般而言，在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高級(jí)地方政府主要適宜采用完整制。

九、我國(guó)應(yīng)當(dāng)如何實(shí)行完整制與分離制？

（1）與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的我國(guó)是單一制國(guó)家，又是實(shí)行中央集權(quán)制的國(guó)家，故各級(jí)政府中各個(gè)行政部門均實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制——分離制，既受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)同類部門領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制是和我國(guó)當(dāng)時(shí)的情況相適應(yīng)的，對(duì)我國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)主義建設(shè)起了很重要的推動(dòng)作用。（2）自我國(guó)開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革以后，在中央政府與地方政府之間逐漸實(shí)行了按事務(wù)的宏觀、微觀性質(zhì)進(jìn)行分工，凡屬純地方性的微觀事務(wù)，就只屬于地方政府領(lǐng)導(dǎo)，勿須向中央政府一一請(qǐng)示，因此對(duì)這些部門可實(shí)行完整制領(lǐng)導(dǎo)；而那些純屬宏觀調(diào)控性的事務(wù)，則應(yīng)由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在對(duì)這些事務(wù)的雙重領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。（3）只有需中央與地方共同管理的事務(wù)部門，則應(yīng)實(shí)行分離制，既歸本級(jí)政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，又歸中央政府同類部門領(lǐng)導(dǎo)。（4）至于地方政府之間的部門領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題，按此類推，視不同情況分別采取分離制或完整制。只有這樣，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，從而有利于提高行政效率。

十、名譽(yù)市長(zhǎng)制、市經(jīng)理制的定義、優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)

根據(jù)城市首長(zhǎng)產(chǎn)生的方式和職分

名譽(yù)市長(zhǎng)制

定義

優(yōu)點(diǎn)

權(quán)責(zé)集中，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，可有效避免行政與立法機(jī)構(gòu)之間的對(duì)立與沖突。

缺點(diǎn)

①?zèng)]有一個(gè)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的行政首長(zhǎng)，各行政部門之間難以協(xié)調(diào)；①行政、立法職能由同一委員會(huì)行使，使行政失去了立法的控制與監(jiān)督；①議會(huì)或與委員會(huì)的組成人員由選舉產(chǎn)生，難以保證其能力和專長(zhǎng)適宜于其所從事的行政工作。

市經(jīng)理制制

定義

作為立法機(jī)關(guān)的市議會(huì)或市委員會(huì)由選民選舉產(chǎn)生，專門負(fù)責(zé)制定各種政策和法律，并控制財(cái)權(quán)。市委員會(huì)根據(jù)市政管理的需要，聘請(qǐng)一位受過(guò)專門訓(xùn)練的市政專家為市經(jīng)理，以專門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與管理市政府的各項(xiàng)工作。

優(yōu)點(diǎn)

①有一個(gè)統(tǒng)一而高度負(fù)責(zé)的行政首長(zhǎng)，便于統(tǒng)一指揮，提高行政工作效率；②行政首長(zhǎng)由市政專家擔(dān)任，有利于提高城市管理的科學(xué)化水平；③市經(jīng)理對(duì)民選的市委員會(huì)負(fù)責(zé)，市委員會(huì)對(duì)選民負(fù)責(zé)，使得專家的特長(zhǎng)與民選的意志得以較好結(jié)合。

缺點(diǎn)

市經(jīng)理制的弊端是它可能產(chǎn)生急于求成的短期行為。

第七章

行政組織類型

一、以行政職權(quán)大小分類

1、統(tǒng)率機(jī)關(guān)的職責(zé)（1）計(jì)劃決策：統(tǒng)率機(jī)關(guān)及其首長(zhǎng)根據(jù)黨和國(guó)家制定的戰(zhàn)略目標(biāo)與總體規(guī)劃，從實(shí)際出發(fā)，制訂和負(fù)責(zé)審批本地區(qū)、本部門和本單位行政工作的發(fā)展規(guī)劃，并負(fù)責(zé)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上就行政工作的重大問(wèn)題作出決策。（2）組織指揮：統(tǒng)率機(jī)關(guān)及其首長(zhǎng)在行政管理過(guò)程中，負(fù)有組織指揮本機(jī)關(guān)一切行政活動(dòng)之權(quán)，它負(fù)責(zé)對(duì)所轄區(qū)域的行政工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并進(jìn)行指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與溝通，以理順機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)、人與人、活動(dòng)與活動(dòng)之間的關(guān)系，使整個(gè)行政系統(tǒng)密切配合，和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，有效地促進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（3）選人用人：統(tǒng)率機(jī)關(guān)及其首長(zhǎng)有人事任免及獎(jiǎng)懲僅，它們本著用人與治事相一致及考核與獎(jiǎng)懲相統(tǒng)一的原則，進(jìn)賢任能，同時(shí)又根據(jù)下屬人員的工作情況，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以充分發(fā)揮全體工作人員的積極性與主動(dòng)性。（4）編制財(cái)務(wù)預(yù)算：財(cái)為行政之母，一切行政均離不開(kāi)財(cái)權(quán)，行政管理活動(dòng)必須要有一定的財(cái)力、物力作保證，才能確保行政決策、計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。（5）應(yīng)有相應(yīng)的行政責(zé)任：包括行政管理中應(yīng)負(fù)的政治責(zé)任、法律責(zé)任和工作責(zé)任。

2、被統(tǒng)率機(jī)關(guān)的職責(zé)總的職責(zé)：忠實(shí)地貫徹執(zhí)行行政首腦機(jī)關(guān)的決策與命令，圓滿地完成行政首長(zhǎng)所交辦的任務(wù)。具體職責(zé)（1）依據(jù)國(guó)家法律與首腦機(jī)關(guān)的決策，制定具體的實(shí)施計(jì)劃；（2）做好實(shí)施計(jì)劃的思想、組織與物質(zhì)的準(zhǔn)備，并根據(jù)決策目標(biāo)將所屬人員按精干、效能、統(tǒng)一和權(quán)責(zé)分明的原則有效地組織起來(lái)；（3）在具體執(zhí)行過(guò)程中，要做好指揮、協(xié)調(diào)、溝通與授權(quán)工作；（4）協(xié)助行政首長(zhǎng)處理本機(jī)關(guān)內(nèi)部各種日常事務(wù)。

二、以行政業(yè)務(wù)性質(zhì)分類

3、業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)：在同級(jí)政府或上級(jí)同類部門的領(lǐng)導(dǎo)下，專門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理某一方面行政事務(wù)。具體職責(zé)是：（1）計(jì)劃。即根據(jù)決策目標(biāo)，制定實(shí)施計(jì)劃與措施。（2）執(zhí)行。合理組織人力、物力與財(cái)力，有效進(jìn)行指揮，以保證決策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。（3）考核。定期對(duì)本機(jī)關(guān)工作人員的工作能力、工作態(tài)度及工作績(jī)效進(jìn)行考核，并以次作為晉升與獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)。（4）報(bào)告。將工作進(jìn)展情況及遇到的問(wèn)題及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)。

4、輔助機(jī)關(guān)的職責(zé)：（1）協(xié)助行政首長(zhǎng)處理日常事務(wù)。輔助機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行政首長(zhǎng)要求，起草公文、組織會(huì)議，接待各種來(lái)訪人員。（2）深入實(shí)際，收集研究信息。輔助機(jī)關(guān)應(yīng)就本組織面臨的復(fù)雜問(wèn)題進(jìn)行深入的社會(huì)調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上分析研究，而后提出研究報(bào)告，供首長(zhǎng)決策時(shí)參考。同時(shí)，還應(yīng)對(duì)本機(jī)關(guān)今后工作的發(fā)展方向進(jìn)行超前性研究與分析。（3）上傳下達(dá)，綜合協(xié)調(diào)。輔助機(jī)關(guān)應(yīng)將行政首長(zhǎng)命令、指示及時(shí)傳達(dá)給下級(jí)，又將群眾及下級(jí)的要求與呼聲及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)反映，以便首長(zhǎng)隨時(shí)掌握機(jī)關(guān)內(nèi)外的情況。同時(shí)，輔助機(jī)關(guān)還應(yīng)代表行政首長(zhǎng)聯(lián)系廣大人民群眾，協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)內(nèi)部的各種關(guān)系。（4）管理本機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物。一方面要管理本機(jī)關(guān)工作人員的考核、培訓(xùn)及福利等具體事務(wù)，另一方面要負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)收支記錄與保管，同時(shí)還要負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)物資的購(gòu)置、保管、房屋的建造、維修等工作。

5、綜合性管理機(jī)關(guān)：

6、專門性管理機(jī)關(guān)的設(shè)置：應(yīng)盡量將專業(yè)相近部門合并到一個(gè)部門管理，實(shí)行大部制。同時(shí)，應(yīng)將政府對(duì)專業(yè)對(duì)象管理，從微觀、宏觀并重轉(zhuǎn)為以宏觀管理為主。

三、以行政活動(dòng)程序分類，行政組織可以分為:（1）決策機(jī)關(guān)　它是指在行政活動(dòng)中做出決定、制定規(guī)劃、發(fā)布命令的機(jī)關(guān)。其職權(quán)同統(tǒng)率機(jī)關(guān)的職權(quán)基本相似。（2）執(zhí)行機(jī)關(guān):它是指對(duì)決策機(jī)關(guān)做出的指示、命令、決議等加以貫徹和實(shí)施的機(jī)關(guān)。其主要任務(wù)是執(zhí)行決策中心的各項(xiàng)指令。（3）咨詢機(jī)關(guān)　它是指為決策機(jī)關(guān)提供意見(jiàn)和建議的機(jī)關(guān)，（4）信息機(jī)關(guān)　它是指專門負(fù)責(zé)收集、加工、儲(chǔ)存與傳遞有關(guān)人、財(cái)、物等各方面信息的機(jī)關(guān)。信息機(jī)關(guān)是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的組織，必須配備訓(xùn)練有素的專門人才。（5）監(jiān)察機(jī)關(guān)　堅(jiān)持機(jī)關(guān)分為兩種：一是負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)行政機(jī)關(guān)、行政工作人員以及由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員進(jìn)行監(jiān)督、檢查的機(jī)關(guān)；二是負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織、企事業(yè)單位和公民遵守國(guó)家法律、執(zhí)行首腦機(jī)關(guān)發(fā)布的決議與命令的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查的機(jī)關(guān)。

四、以組織結(jié)構(gòu)模式分類

1、傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)模式：特點(diǎn)：行政首長(zhǎng)直接指揮下級(jí)政府或下屬職能機(jī)關(guān)，行政權(quán)力集中于首長(zhǎng)，下級(jí)政府或下屬職能機(jī)關(guān)在上級(jí)行政機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)指揮下工作。優(yōu)點(diǎn)：①權(quán)力集中，指揮統(tǒng)一；②決策迅速，執(zhí)行快捷；③溝通直接，行政效率高。缺點(diǎn)：①行政首長(zhǎng)無(wú)幕僚機(jī)關(guān)的咨詢，僅有為首長(zhǎng)處理日常事務(wù)的辦公機(jī)關(guān)，因此，首長(zhǎng)只能憑自已的智慧、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策和指揮，難免有失誤差錯(cuò)之處；②權(quán)力集中于上級(jí)，下級(jí)事事請(qǐng)示匯報(bào)，費(fèi)時(shí)誤事；③下級(jí)行政機(jī)關(guān)不能因時(shí)因地獨(dú)立自主地處理問(wèn)題，妨礙下級(jí)行政機(jī)關(guān)積極性的發(fā)揮。

適用條件：適用于任務(wù)單一，且變化不大、比較穩(wěn)定、組織規(guī)模較小的部門；同時(shí)首長(zhǎng)個(gè)人對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)的下屬情況比較熟悉，且知識(shí)面較廣，決策能力較強(qiáng)。

2、現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)模式：特點(diǎn)：首長(zhǎng)在幕僚機(jī)關(guān)咨詢幫助下，指揮所屬職能機(jī)關(guān)的行政運(yùn)作，權(quán)力仍集中于首長(zhǎng)，權(quán)力關(guān)系仍是上下鏈條關(guān)系。優(yōu)點(diǎn)：首長(zhǎng)能在集中幕僚機(jī)關(guān)人員智慧的條件下指揮下屬工作，易于使決策正確，易于使決策走向科學(xué)化、民主化，同時(shí)又使權(quán)力集中于首長(zhǎng)，統(tǒng)一指揮，行動(dòng)迅速。缺點(diǎn)：權(quán)力仍集中于上級(jí)首長(zhǎng)，下屬單位不能因時(shí)因地自行處理事務(wù)，積極性不易發(fā)揮，層層請(qǐng)示匯報(bào)，自然可能費(fèi)時(shí)誤事，貽誤工作。

適用條件：適用于一級(jí)政府或任務(wù)比較復(fù)雜的綜合性較強(qiáng)部門，同時(shí)首長(zhǎng)必須具有民主作風(fēng)，使幕僚機(jī)關(guān)作用能得到充分發(fā)揮。

3、集權(quán)直線式：（1）特點(diǎn)：權(quán)力集中于中央政府或中央政府首腦，權(quán)力呈自上而下的鏈條關(guān)系。從政府系統(tǒng)看，上級(jí)政府管下一級(jí)政府，逐級(jí)管理；從部門系統(tǒng)看，上級(jí)職能部門管下級(jí)政府職能部門。（2）優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，逐級(jí)控制，紀(jì)律嚴(yán)明，政令統(tǒng)一，指揮迅速。缺點(diǎn)：一切靠上級(jí)政府或首腦，下級(jí)單位積極性難以發(fā)揮，不能因地制宜地處理行政工作。（3）適用條件：適用于集權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)模式，因?yàn)橹本€式組織層次多，幅度小，便于集權(quán)。

4、分權(quán)扁平式：特點(diǎn)：各級(jí)首長(zhǎng)管轄幅度較寬，減少了管理層次，各層次、各部門首長(zhǎng)均有較多權(quán)力，在職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立處理行政事務(wù)，行政決策與行政執(zhí)行距離較近，上下級(jí)之間溝通較快。優(yōu)點(diǎn)：各級(jí)行政機(jī)關(guān)及行政首長(zhǎng)的管理幅度較寬，因此下級(jí)政府或部門不能事無(wú)巨細(xì)都依賴上級(jí)的決定，必須要求上級(jí)向下級(jí)適度分權(quán)，凡下級(jí)政府或部門能自行處理的事務(wù)皆由下級(jí)處理。上級(jí)政府只管大政方針、工作目標(biāo)、重大決策。故能充分發(fā)揮下級(jí)的積極性，使下級(jí)能因時(shí)因地制宜處理事務(wù)，不必層層請(qǐng)示費(fèi)時(shí)誤事，因此易于提高行政效率。適用條件：它要求各級(jí)行政首長(zhǎng)及下屬工作人員的素質(zhì)高、民主意識(shí)強(qiáng)，同時(shí)具備交通便利、通訊快速等條件。

5、多向溝通式：特點(diǎn)：行政組織之間，除上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系能直接交換意見(jiàn)外，平等部門之間、下級(jí)職能部門與非上級(jí)主管部門之間，均有工作協(xié)作關(guān)系，有交換意見(jiàn)的渠道。優(yōu)點(diǎn)：各單位交換意見(jiàn)增多，便于行政機(jī)關(guān)互相了解。互相支持，互相協(xié)作，有利于提高各單位行政效率和整個(gè)行政組織的宏觀行政效率。缺點(diǎn)：如不明確職能部門領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與溝通關(guān)系的區(qū)別，有可能因溝通關(guān)系削弱領(lǐng)導(dǎo)部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。導(dǎo)致政令不一，造成行政的混亂。

適用條件：適用于綜合職能部門與有關(guān)專業(yè)部門之間的關(guān)系，如國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)與各經(jīng)濟(jì)部門之間的關(guān)系。

五、以行政層級(jí)分類：

1、中央行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院）的職權(quán)：①根據(jù)憲法與法津，制訂行政法規(guī)、發(fā)布決定與命令②規(guī)定各部、委的職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部、委及地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作③向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出議案④規(guī)定中央與省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分以及自治州、縣、市的建置與區(qū)域劃分⑤審查行政機(jī)構(gòu)的編制，依法任免、培訓(xùn)與獎(jiǎng)懲行政工作人員⑥領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、國(guó)防、教育、科學(xué)、民政、公安等各項(xiàng)事務(wù)⑦改變或撤銷各部委及地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)拿睢Q議與決定。

2、地方行政機(jī)關(guān)的職權(quán)：地方行政機(jī)關(guān)是指活動(dòng)范圍僅涉及一定行政地域范圍行政機(jī)關(guān)，地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理特定行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)文化與社會(huì)事務(wù)。我國(guó)地方行政機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人民政府，它們根椐“雙重負(fù)責(zé)制的原則開(kāi)展工作，其職權(quán)主要包括：①執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議與命令，完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)；②發(fā)布決議與命令，制訂行政措施；③管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、公安等事務(wù)，依法任免與獎(jiǎng)懲行政工作人員。④保護(hù)社會(huì)全民所有的財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)以及公民個(gè)人擁有的合法財(cái)產(chǎn)；⑤市以上人民政府可以改變或撤銷所屬各部門及下級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q議、命令。

六、以行政組織設(shè)置的久暫分類：常設(shè)機(jī)關(guān)與臨時(shí)機(jī)關(guān)

七、以行政組織的特殊性分類：

1、派出機(jī)關(guān)：2、分支機(jī)關(guān)：3、合署辦公機(jī)關(guān)：

第八章：行政組織與外部環(huán)境

一、行政組織與外部環(huán)境的互動(dòng)分析

1、行政組織外部環(huán)境的含義：2、行政組織外部環(huán)境的構(gòu)成：①自然環(huán)境：②社會(huì)環(huán)境：

3、行政組織與外部環(huán)境的互依性：（1）行政組織對(duì)外部環(huán)境的依賴：①行政組織是適應(yīng)外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生的；②外部環(huán)境的需要不僅決定行政組織的產(chǎn)生，而且制約著其價(jià)值觀、目標(biāo)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)與行為方式；③行政組織的物質(zhì)要素和非物質(zhì)要素都從外部環(huán)境輸入。

（2）行政組織對(duì)外部環(huán)境的選擇與塑造：這是行政組織與外部環(huán)境互依性的又一表現(xiàn)，具體包括：

①行政組織作為一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，必然要從外部環(huán)境中接受物質(zhì)、能量和信息的輸入。但它不可能接受外部環(huán)境所有的投入，而是應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。②行政組織不僅選擇外部環(huán)境，更要設(shè)法改善、控制外部環(huán)境，從而使外部環(huán)境得到優(yōu)化，使其按照行政組織的要球發(fā)展。

總之，行政組織與外部環(huán)境的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。外部環(huán)境創(chuàng)造了行政組織，而行政組織反過(guò)來(lái)又改變了外部環(huán)境。行政組織首先從其外部社會(huì)環(huán)境中吸取物質(zhì)、信息與能量，接受社會(huì)環(huán)境的要求或支持。然后，又經(jīng)過(guò)自身的加工，將其轉(zhuǎn)換為路線、方針政策與具體的行政行為，輸出給社會(huì)環(huán)境，以滿足社會(huì)環(huán)境的需要，并推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。

二、經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)行政組織的影響：

1、物質(zhì)生產(chǎn)與人口生產(chǎn)的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)行政組織的影響：（1）生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r決定著行政組織的存亡和性質(zhì)：生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r決定生產(chǎn)資料所有制形式，而生產(chǎn)資料所有制的形式又決定行政組織的階級(jí)性。因此，生產(chǎn)力的發(fā)展變化是行政組織階級(jí)性質(zhì)發(fā)展變化的最后根源。（2）生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r制約著行政組織的功能發(fā)揮和部門設(shè)置。（受到生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r明顯影響）（3）生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r提供了行政組織運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)（4）人口的發(fā)展?fàn)顩r影響著行政組織的發(fā)展戰(zhàn)略和人口管理功能。①　人口的發(fā)展制約著一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略制定與實(shí)現(xiàn)；②人口的多少也直接決定著行政組織的人口管理政策及部門設(shè)置。③人口的多少還影響著行政組織的編制多少及改革難易。

2、生產(chǎn)關(guān)系與具體的經(jīng)濟(jì)體制對(duì)行政組織的影響:

（1）基本的生產(chǎn)關(guān)系直接決定著行政組織性質(zhì)和變化。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，行政組織屬于上層建筑，其性質(zhì)與變化是由其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的質(zhì)和變化所決定。（2）具體的經(jīng)濟(jì)體制影響著行政組織的功能配置和運(yùn)行模式?、僮匀唤?jīng)濟(jì)體制建立在小生產(chǎn)的基礎(chǔ)之上，決定了自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)中行政組織政治功能、社會(huì)治安功能較為突出，而經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)服務(wù)功能較為微弱。②市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立在社會(huì)化大生產(chǎn)基礎(chǔ)之上，經(jīng)濟(jì)資源主要是通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置。但是，由市場(chǎng)也有失靈時(shí)候，這就需要政府積極干預(yù)加以彌補(bǔ)。為此，政府需要設(shè)置大量相應(yīng)管理部門，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段進(jìn)行管理。③計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中行政組織功能配置和運(yùn)行模式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立在公有制基礎(chǔ)之上，政府行政組織對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行全面、直接指令管理，設(shè)置大量經(jīng)濟(jì)管理部門。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，行政組織的功能配置和運(yùn)行模式具有特征：①直接而廣泛；②命令強(qiáng)制，層級(jí)節(jié)制；③企業(yè)被動(dòng)適應(yīng)，完全沒(méi)有自主權(quán)。

三、政治環(huán)境對(duì)行政組織的重大影響有：（1）基本的政治制度直接決定行政組織的基本性質(zhì)，而且決定著行政組織性質(zhì)的變化。（2）政權(quán)組織形式?jīng)Q定行政組織的具體形式及在國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)中的地位。（3）政治生活的民主與平等程度制約行政決策與執(zhí)行的平民化、科學(xué)化程度。（4）政黨制度影響行政組織的穩(wěn)定性和完善程度，（5）政治形勢(shì)的**與穩(wěn)定直接影響行政組織現(xiàn)行的狀態(tài)與秩序；（6）法律制度規(guī)定和保障著行政組織在整個(gè)國(guó)家系統(tǒng)中的地位和權(quán)力關(guān)系。（7）法律的完善化、科學(xué)化的程度制約著行政組織協(xié)調(diào)化、法制化和科學(xué)化水平。

四、文化、民族和宗教對(duì)行政組織的影響

1、文化環(huán)境對(duì)行政組織的影響：行政文化，是整個(gè)社會(huì)文化的一部分。它是人們關(guān)于行政組織系統(tǒng)的價(jià)值觀念，以及這個(gè)觀念所要求的行政組織及其成員所應(yīng)具的行為模式。

（1）關(guān)于行政組織一般行為的期望觀念對(duì)行政組織的影響：①?gòu)娜祟惿鐣?huì)發(fā)展的早期到現(xiàn)在，不同國(guó)家行使對(duì)行政組織的管理范圍有著不同期望。②不同的國(guó)家對(duì)行政組織輸入、輸出的期望是不一致。如果政府的輸出不能與公民的輸入保持必要的一致，就會(huì)導(dǎo)致公民對(duì)政府政策的冷漠與抵制，甚至導(dǎo)致對(duì)行政組織不信任，危及其穩(wěn)定。③人民對(duì)行政組織系統(tǒng)的認(rèn)同感不同，特別是對(duì)中央人民政府認(rèn)同感程度，在很大程度上決定著群眾參與行政輸入方式。

（2）關(guān)于行政組織首腦權(quán)力的觀念對(duì)行政組織的影響；不同的行政文化，具有不同的行政組織權(quán)力觀念，而權(quán)力觀念上的不同，又將直接導(dǎo)致不同行政權(quán)力的行為模式，決定人們的行政參與意識(shí)與狀況。血統(tǒng)論、唯意志論、法治論

（3）關(guān)于行政組織內(nèi)部人際關(guān)系觀念對(duì)行政組織的影響：行政組織內(nèi)部人際關(guān)系的觀念，隨著社會(huì)歷史條件的變化而具有不同內(nèi)容。

（4）關(guān)于行政組織運(yùn)行方式的觀念對(duì)行政組織的影響：一種是以人為主的人治觀念；一種是以法為主的法治觀念。

（5）關(guān)于行政道德的觀念對(duì)行政組織的影響：它對(duì)行政組織的影響有以下幾個(gè)方面：①它指導(dǎo)行政組織成員的政治方向；②它制約著行政組織成員個(gè)人利益的欲望；③它制約著行政組織成員的社會(huì)地位。

2、民族環(huán)境對(duì)行政組織的影響：（1）行政組織的民族環(huán)境。行政組織的民族環(huán)境是由民族的人口與分布、民族語(yǔ)言、民族經(jīng)濟(jì)、民族文化與傳統(tǒng)、民族的矛盾與斗爭(zhēng)以及統(tǒng)治階級(jí)所采取的民族政策等要素所構(gòu)成，這些要素相互結(jié)合，就形成了影響一個(gè)國(guó)家行政組織民族環(huán)境。（2）民族環(huán)境對(duì)行政組織的影響主要有：①民族環(huán)境影響到國(guó)家對(duì)民族的管理政策及其相應(yīng)的行政組織的設(shè)置，②民族環(huán)境影響著行政組織體制，即行政組織結(jié)構(gòu)中各層級(jí)、各部門之間的權(quán)力分配關(guān)系；③民族環(huán)境制約著行政組織權(quán)力行使；④民族環(huán)境關(guān)系到行政組織對(duì)人民群眾是否具有凝聚力。

3、宗教環(huán)境對(duì)行政組織的影響：（1）宗教制約著行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)行使（2）宗教推動(dòng)或妨礙著行政組織的管理活動(dòng)（3）在新的歷史時(shí)期，宗教仍然具有一定的積極作用：①動(dòng)員教徒們參加國(guó)家建設(shè)，有利于行政組織目標(biāo)的達(dá)到；②宗教宣揚(yáng)懲惡揚(yáng)善，在客觀上起到了調(diào)節(jié)人際關(guān)系的作用，有利于社會(huì)的團(tuán)結(jié)和行政組織的穩(wěn)定。從消極方面看，宗教使人們安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，從而影響行政組織的效率；同時(shí)，宗教活動(dòng)過(guò)多會(huì)造成不必要的浪費(fèi)；特別應(yīng)當(dāng)反對(duì)，利用宗教活動(dòng)引起教徒與行政組織對(duì)抗的活動(dòng)。

五、自然環(huán)境和國(guó)際社會(huì)環(huán)境對(duì)行政組織的影響

1、自然環(huán)境對(duì)行政組織的影響：（1）地球環(huán)境影響著人類社會(huì)文明的形成與發(fā)展，從而制約著各國(guó)行政組織的發(fā)展模式。（2）自然資源和國(guó)土面積影響各國(guó)綜合國(guó)力的強(qiáng)弱，從而制約著其行政組織的財(cái)力基礎(chǔ)與功能發(fā)揮。（3）自然資源環(huán)境影響著各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向與結(jié)構(gòu)，從而制約著行政組織的部門設(shè)置與功能體系。（4）地理形狀影響一個(gè)國(guó)家的民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一與行政組織穩(wěn)定狀況。（5）地理環(huán)境制約著政府的國(guó)際戰(zhàn)略及其相應(yīng)的功能組織。

2、國(guó)際社會(huì)環(huán)境對(duì)行政組織的影響：行政組織的國(guó)際社會(huì)環(huán)境不僅影響國(guó)家行政組織的設(shè)立、行政組織地位的高低，而且還制約著行政組織權(quán)力的行使。國(guó)際社會(huì)環(huán)境對(duì)行政組織的影響：（1）國(guó)家之間的密切交往，影響各國(guó)行政組織的職能、政策及機(jī)構(gòu)。（2）重大國(guó)際事件的發(fā)生，也會(huì)促使一些國(guó)家專門設(shè)立處理這些事件的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。（3）國(guó)際社會(huì)中的共同問(wèn)題，使各國(guó)政府都相應(yīng)設(shè)置了解決這些問(wèn)題的職能及機(jī)構(gòu)。（4）國(guó)際組織的出現(xiàn)，使各國(guó)政府產(chǎn)生了與之對(duì)應(yīng)的職能及機(jī)構(gòu)。（5）國(guó)家行政組織的活動(dòng)還要受到國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)的行為準(zhǔn)則的約束和調(diào)整，受到規(guī)范國(guó)家間相互關(guān)系的、具有法律約束力的國(guó)際法所制約。

六、創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

1、創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境：經(jīng)濟(jì)環(huán)境有其自身發(fā)展的規(guī)律，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政組織，行政組織對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有反作用。要?jiǎng)?chuàng)建良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境，就應(yīng)當(dāng)：（1）作為建立在一定基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之上的上層建筑，行政組織要鞏固、發(fā)展和完善社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。（2）建立、健全符合本國(guó)國(guó)情的經(jīng)濟(jì)體制。（3）充分調(diào)動(dòng)一切人力、財(cái)力、物力，發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民生活水平。這需要：①充分、合理地開(kāi)發(fā)利用自然資源；②合理開(kāi)發(fā)與利用人力資源；③建立科學(xué)微觀控制基礎(chǔ)，將個(gè)人、企業(yè)積極性與提高社會(huì)生產(chǎn)率緊密地結(jié)合起來(lái)；④建立科學(xué)宏觀調(diào)控機(jī)制，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)、健康地發(fā)展。

2、創(chuàng)建良好的政治環(huán)境：

3、創(chuàng)建良好的民族、宗教和文化環(huán)境：

（1）創(chuàng)建良好的文化環(huán)境　行政文化環(huán)境是受多種因素制約的，但行政組織對(duì)行政文化也具有積極的影響作用：①樹(shù)立民主意識(shí)。②樹(shù)立法律意識(shí)。法律要反映民意，人民要服從法律。③樹(shù)立雙向溝通意識(shí)。社會(huì)大眾、政府

了解和支持政府。④樹(shù)立政績(jī)意識(shí)。以個(gè)人成就及政績(jī)作為行政職權(quán)分配的標(biāo)準(zhǔn)。⑤樹(shù)立新的行政道德意識(shí)。與民主行政相適應(yīng)的行政道德標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是愛(ài)國(guó)、民主、服務(wù)、創(chuàng)新、廉潔。（2）創(chuàng)建良好的民族環(huán)境　民族環(huán)境的好壞，可以影響到行政組織的結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系及運(yùn)行行為，進(jìn)而影響行政組織的穩(wěn)定與否。為此，需要：①堅(jiān)持民族平等，尊重少數(shù)民族的政治權(quán)利、語(yǔ)言文字乃至風(fēng)俗習(xí)慣。②加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，培養(yǎng)國(guó)家民族意識(shí)。③在多民族國(guó)家，解決民族問(wèn)題的最好方式就是實(shí)行民族區(qū)域自治。④積極幫助各少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，逐步縮小各民族之間事實(shí)上的不平等。

（3）創(chuàng)建良好的宗教環(huán)境　任何行政組織既要尊重和保護(hù)宗教信仰的自由，又要限制宗教自由的泛濫。所謂宗教信仰自由，是指一個(gè)國(guó)家的公民有信仰或不信仰宗教的平等權(quán)利，即公民有選擇信仰任何宗教和拒絕信仰任何宗教的自由權(quán)利，任何組織和個(gè)人都不得強(qiáng)制、干預(yù)人們的自由選擇。為此，必須做到：①實(shí)行政教分離，因?yàn)樵谡毯弦坏膰?guó)家，人們沒(méi)有信仰別的宗教的自由；②保護(hù)宗教活動(dòng)的正當(dāng)場(chǎng)所；③加強(qiáng)行政組織與宗教界的雙向溝通，取得教徒對(duì)政府工作的支持和理解；④宗教信仰自由與其他民主權(quán)利一樣，都要受到法律的約束，宗教活動(dòng)不得妨礙公共秩序和損害國(guó)家、人民的利益。

4、創(chuàng)建良好的國(guó)際社會(huì)環(huán)境：促進(jìn)國(guó)際社會(huì)環(huán)境的良性發(fā)展，目的是為了鞏固和加強(qiáng)本國(guó)政府在國(guó)際事務(wù)中的地位與活動(dòng)效能，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展創(chuàng)造良好的和平環(huán)境。為此，需要：（1）培養(yǎng)行政組織成員的國(guó)際意識(shí)，即人們關(guān)于國(guó)際問(wèn)題的知識(shí)、觀點(diǎn)、立場(chǎng)及理論體系的總和。（2）反對(duì)侵略，反對(duì)霸權(quán)主義，爭(zhēng)取和平的國(guó)際環(huán)境。（3）堅(jiān)持獨(dú)立自主的外交政策。（4）堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，積極發(fā)展國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系。（5）堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)與國(guó)家社會(huì)的全方位交流。

第九章：行政組織的內(nèi)部條件

1、物質(zhì)條件對(duì)行政組織的影響

行政組織物質(zhì)條件是指行政組織賴以構(gòu)成的人員、物資設(shè)備、經(jīng)費(fèi)和圖書資料等實(shí)體性客觀要素的總和①人員決定行政組織的生存、結(jié)構(gòu)與活動(dòng)效率。②物資設(shè)備制約行政組織的活動(dòng)及其效率。③經(jīng)費(fèi)是影響行政組織全部活動(dòng)的命脈。④圖書資料影響行政人員素質(zhì)及行政工作效率。

2、制度條件對(duì)行政組織的影響

①制度使行政組織具有相對(duì)穩(wěn)定性②　制度使行政組織具有統(tǒng)一性③　制度促進(jìn)行政組織活動(dòng)的法制化，有利于克服行政組織中的官僚主義。④　制度的健全、完善與否，影響行政組織的工作效率。⑤　制度的優(yōu)劣影響行政組織的生存與發(fā)展。

3、人際關(guān)系對(duì)行政組織的影響

人際關(guān)系是指①人際關(guān)系影響行政組織成員的素質(zhì)與能力的發(fā)展。②人際關(guān)系影響行政組織的內(nèi)聚力。③人際關(guān)系影響行政組織的工作效率。

4、群團(tuán)及群團(tuán)關(guān)系對(duì)行政組織的影響

行政組織內(nèi)部的群團(tuán)，無(wú)論是正式群團(tuán)還是非正式群團(tuán)，根據(jù)其功能發(fā)揮的情況，都可以劃分為有效群團(tuán)和無(wú)效群團(tuán)。有效群團(tuán)、無(wú)效群團(tuán)隊(duì)行政組織有不同的影響。有效權(quán)團(tuán)，由于其利益和目標(biāo)與行政組織的利益和目標(biāo)相一致，由于其良好的群團(tuán)關(guān)系使各個(gè)群團(tuán)成員能夠積極工作，因而有助于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政效率的提高。無(wú)效群團(tuán)則由于其利益和目標(biāo)與行政組織的利益和目標(biāo)不一致，或不完全一致，由于其不良的群團(tuán)關(guān)系妨礙群團(tuán)成員的工作熱情與態(tài)度，因而它妨礙行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政效率的提高。

5、非正式群團(tuán)對(duì)行政組織的影響

（1）積極影響有三個(gè)方面：①非正式組織能幫助行政領(lǐng)導(dǎo)全面及時(shí)地掌握情報(bào)、信息。②非正式群團(tuán)可以增強(qiáng)行政組織的團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)行政組織的內(nèi)聚力。③非正式群團(tuán)可以彌補(bǔ)正式群團(tuán)的不足，促進(jìn)行政組織各層級(jí)、各部門以及整個(gè)組織系統(tǒng)工作效率的提高。（2）消極影響主要也有三個(gè)方面：①當(dāng)正式群團(tuán)的任務(wù)與目標(biāo)妨礙正式群團(tuán)成員的利益與需求時(shí)，它們有可能抵制正式群團(tuán)的目標(biāo)和政策，妨礙行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。②反對(duì)變革和創(chuàng)新，妨礙行政組織的自我發(fā)展與完善。③破壞行政組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與紀(jì)律。

6、組織摩擦產(chǎn)生的原因

行政組織摩擦是行政組織發(fā)展運(yùn)動(dòng)的必然產(chǎn)物，導(dǎo)致組織摩擦的原因是多方面的，主要有主觀和客觀兩個(gè)方面：客觀方面有：①組織結(jié)構(gòu)與組織體制的不合理；②角色沖突；③信息溝通的渠道受阻；④分配資源的有限。主觀方面有：①利益、目標(biāo)上的不同；②價(jià)值觀念的不同；③性格愛(ài)好的不同。

7、正確處理組織摩擦

所謂正確對(duì)待組織摩擦，就是要在正確處理組織摩擦兩重性的基礎(chǔ)之上，采取科學(xué)的方法，妥善地處理組織摩擦。其方法有：（1）訂立一個(gè)能盡量滿足各群團(tuán)合理需要的平衡目標(biāo)和方法，使摩擦雙方利益的合理部分都能得到滿足。（2）增加溝通機(jī)會(huì)，消除誤解和分歧，解決一些摩擦。（3）設(shè)立共同而合理的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)與規(guī)范，以把摩擦雙方的注意力和競(jìng)爭(zhēng)的矛頭轉(zhuǎn)向共同的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，將彼此阻礙對(duì)方的言行除掉，從而使雙方的行動(dòng)成為并行不悖的競(jìng)賽。（4）強(qiáng)調(diào)組織的整體效率和群團(tuán)、個(gè)人對(duì)組織的貢獻(xiàn)，引導(dǎo)群團(tuán)顧全大局，講求團(tuán)結(jié)，克服本位主義、個(gè)人主義。

8、創(chuàng)建良好的物質(zhì)條件

所謂良好的物質(zhì)條件，是指數(shù)量充足，質(zhì)量?jī)?yōu)良，能確保行政組織順利、有效地開(kāi)展共活動(dòng)，并能維持其自身生存與發(fā)展的各種物質(zhì)條件的總和。改善行政組織物質(zhì)條件的方法，主要有四種：

（1）科學(xué)選任、嚴(yán)格培訓(xùn)、合理調(diào)配人員。（2）按需適時(shí)購(gòu)置、統(tǒng)一分配使用、及時(shí)維修和更新物質(zhì)設(shè)備。（3）發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，增加行政經(jīng)費(fèi)。（4）大力節(jié)約行政開(kāi)支。要

9、創(chuàng)建良好的人際關(guān)系

為了在行政組織內(nèi)部創(chuàng)建良好的人際關(guān)系，應(yīng)當(dāng)遵循行之有效的原則與方法：（1）平等民主的原則與方法。①堅(jiān)持平等的原則。平等的實(shí)質(zhì)是人們?cè)谏鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和法律上的機(jī)會(huì)均等，人格平等。只有堅(jiān)持平等原則，才能激發(fā)人們的工作熱情，形成健康向上的人際關(guān)系。②堅(jiān)持民主的原則。它要求行政組織成員作為行政組織的平等主體，都應(yīng)該享有管理行政組織的權(quán)利和義務(wù)。（2）利益共享的原則和方法。（3）意見(jiàn)溝通的原則和方法。（4）激勵(lì)強(qiáng)化的原則和方法。

10、創(chuàng)建良好的群團(tuán)關(guān)系

良好的群團(tuán)關(guān)系，是指群團(tuán)內(nèi)部各成員之間、各群團(tuán)相互之間，以及群團(tuán)與其所從屬的組織之間關(guān)系的和諧一致。建立良好的群團(tuán)關(guān)系的方法有：（1）使群團(tuán)目標(biāo)與組織目標(biāo)保持一致。當(dāng)兩者目標(biāo)一致時(shí)，群團(tuán)將成為行政組織的動(dòng)力與助力；反之，就會(huì)成為障礙與阻力。為了達(dá)成兩者目標(biāo)的一致，最重要的是要使決策民主化，堅(jiān)持決策中領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合的方法。（2）增強(qiáng)群團(tuán)的內(nèi)聚力。群團(tuán)的內(nèi)聚力，是促使群團(tuán)的成員在群團(tuán)內(nèi)部積極活動(dòng)，并拒絕離開(kāi)團(tuán)體的一種力量。要增強(qiáng)群團(tuán)的內(nèi)聚力，行政組織需要設(shè)法引導(dǎo)群團(tuán)做到：

①維持群團(tuán)的適度規(guī)模；②盡可能滿足群團(tuán)成員的合理需要；③加強(qiáng)群團(tuán)成員之間的意見(jiàn)溝通，平衡群團(tuán)成員的價(jià)值觀，以形成正確的共識(shí)；④促使群團(tuán)實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的正確目標(biāo)。

第十章：行政組織的建立與自身管理

1、行政組織建立原則的指導(dǎo)思想：（1）主觀與客觀性的對(duì)立統(tǒng)一。（2）科學(xué)性和階級(jí)性的對(duì)立統(tǒng)一。（3）穩(wěn)定性與變動(dòng)性的對(duì)立統(tǒng)一。

2、傳統(tǒng)理論時(shí)期的行政組織建立的原則

（1）組織目標(biāo)原則。任何行政組織必須具有明確的目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)，配置成員。（2）指揮統(tǒng)一原則。一個(gè)下級(jí)一般只有一個(gè)上級(jí)。（3）層級(jí)節(jié)制與幅度適中原則。行（4）權(quán)責(zé)相稱原則。組織成員所享有的職權(quán)與職責(zé)保持一致，法定事權(quán)與實(shí)際事權(quán)應(yīng)保持一致。（5）授權(quán)原則。行政領(lǐng)導(dǎo)要把某些事情的執(zhí)行權(quán)與補(bǔ)充決策權(quán)下放給下級(jí)。（6）專業(yè)分工的原則。（7）精簡(jiǎn)節(jié)約原則。

3、行為科學(xué)時(shí)期的行政組織建立原則

（1）以人為本原則。（2）人與組織平行原則。（3）參與、溝通、激勵(lì)原則。（4）正式組織與非正式組織互動(dòng)的原則。

4、系統(tǒng)權(quán)變時(shí)期的行政組織建立的原則

（1）系統(tǒng)原則。行政組織是一個(gè)由各子系統(tǒng)所構(gòu)成的系統(tǒng)，處于環(huán)境的包圍中，受環(huán)境多方面的影響與制約。（2）整體原則。行政組織作為一個(gè)整體，結(jié)構(gòu)合理，則整體功能大于部分之和，反之，則小于部分之和。（3）開(kāi)放原則。行政組織系統(tǒng)要存在與發(fā)展，必須與環(huán)境實(shí)現(xiàn)信息與能量的交換，否則便會(huì)走向分化、瓦解和滅亡。（4）封閉回路原則。行政組織系統(tǒng)信息的輸入、處理、輸出與反饋形成一個(gè)完整的封閉回路，各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，缺一不可。（5）權(quán)變?cè)瓌t。當(dāng)行政組織系統(tǒng)的外部或內(nèi)部環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，其組織原則與管理方法必須隨之調(diào)整，一個(gè)有生命力的行政組織系統(tǒng)必定是一個(gè)善于適應(yīng)性調(diào)節(jié)的系統(tǒng)。

5、行政組織原則建立的作用

（1）有助于設(shè)計(jì)與建立科學(xué)、合理的行政組織結(jié)構(gòu)。（2）有助于指導(dǎo)與規(guī)范行政組織的日常管理。（3）有助于改革與完善行政組織。一方面，行政組織原則可以指導(dǎo)行政組織機(jī)構(gòu)的再設(shè)計(jì)；另一方面，在日常的管理中，行政組織原則根據(jù)內(nèi)外部的變化對(duì)行政組織進(jìn)行微小調(diào)整。

6、符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義行政組織建立的原則有哪些

（1）服務(wù)原則　為人民服務(wù)是我國(guó)行政組織設(shè)置的根本宗旨，一切行政組織的設(shè)置都要把為人民謀利益作為組織建立和組織全部活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

（2）職能原則　組織職能是行政組織所要達(dá)到的目標(biāo)或結(jié)果。職能原則有如下含義：①要根據(jù)組織職能設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。②要圍繞組織職能安排組織結(jié)構(gòu)，形成用總職能指導(dǎo)分職能，用分職能支持總職能的良性循環(huán)，達(dá)到以職能為中心的既分工又合作的優(yōu)良組織結(jié)構(gòu)。③根據(jù)職能的發(fā)展、變化或消亡我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置也應(yīng)相應(yīng)的增加、調(diào)查或撤銷。

（3）法治原則　其含義是：主要政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其體制要有法律上的根據(jù)；機(jī)構(gòu)的設(shè)置與變更要依照法定的程序進(jìn)行。

（4）統(tǒng)一原則　在目標(biāo)法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，我國(guó)行政組織建立的統(tǒng)一原則的含義是：①領(lǐng)導(dǎo)指揮要統(tǒng)一。一個(gè)下級(jí)組織或人員只應(yīng)聽(tīng)命于一個(gè)上級(jí)組織或領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)上級(jí)組織或領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)只指揮命令它的下一個(gè)層次的組織人員。②機(jī)構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)一。這有助于國(guó)家政令的統(tǒng)一而迅速地實(shí)施。③職責(zé)與職權(quán)要統(tǒng)一。每一個(gè)職位所應(yīng)享受的行政權(quán)力與所應(yīng)承擔(dān)的行政及法律責(zé)任應(yīng)保持一致，職權(quán)與職責(zé)應(yīng)有法律明確的說(shuō)明。

（5）系統(tǒng)原則　首先保持整體功能。其次要堅(jiān)持開(kāi)放，還要堅(jiān)持平衡，（6）效能原則　專業(yè)化、明確化、具體化、簡(jiǎn)煉化。

7、行政組織自身管理的方法的含義、依據(jù)和意義

（1）行政組織自身管理方法的含義：行政組織自身管理方法是指行政領(lǐng)導(dǎo)和行政成員、行政組織為保障行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)行政組織及其成員和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行控制和管理的方法、措施和手段的總和。

（2）確立行政組織自身管理方法的依據(jù)：①經(jīng)濟(jì)上的根據(jù)，行政組織作為上層建筑的一個(gè)重要組成部分，其管理方法的發(fā)展變化自然要受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的性質(zhì)與水平。②政治上的根據(jù)。政體對(duì)行政組織管理方法具有直接的影響。③理論上的根據(jù)。組織理論中對(duì)人的認(rèn)識(shí)直接影響到管理方法的選擇與運(yùn)用。此外，文化因素-領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)與作風(fēng)等對(duì)組織管理方法的選擇與應(yīng)用有重大的影響。

（3）行政組織自身管理方法的意義：①它是行政領(lǐng)導(dǎo)控制與管理行政組織的工具。②做好行政組織的自身管理是行政組織有效實(shí)施對(duì)社會(huì)事務(wù)管理的前提。

8、行政組織自身管理的一般方法（規(guī)制型管理、情感型管理市場(chǎng)化管理方法）

（一）規(guī)制型管理

規(guī)制，即規(guī)章制度。規(guī)制型管理，是一種用嚴(yán)格的規(guī)章制度來(lái)約束行政組織成員的行為，以高效完成工作任務(wù)的管理方法。這種管理方法是工業(yè)革命的產(chǎn)物。

規(guī)制型管理方法的主要內(nèi)容是：（1）組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，規(guī)制型管理在組織中推行標(biāo)轉(zhuǎn)化方法，以此提高工作績(jī)效。它包括三各方面：①分工專業(yè)化。②工作指標(biāo)化。③人員統(tǒng)一化。（2）工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。規(guī)制型管理方法強(qiáng)調(diào)在行政組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)、密切配合，形成了一個(gè)無(wú)障礙的工作流。（3）管理規(guī)范化。規(guī)制型管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。它包括：①組織成員之間的關(guān)系完全以理性原則為指導(dǎo)；②對(duì)所有人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感；③明確規(guī)定每一職員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式；④精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)公正地進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

規(guī)制型管理的缺陷：①缺少靈活性；②標(biāo)準(zhǔn)化的管理忽視人的差異性；③成員容易墨守成規(guī)，不負(fù)責(zé)任；④機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。

（二）情感型管理

情感型管理是一種在行政組織中有選擇性地增加情感投入，滿足組織成員的感情和心理需要，以提高組織績(jī)效水平的管理方法。它是一種以人為本的管理方法。

情感管理的基本方法共有四個(gè)：（1）激勵(lì)。就是對(duì)人進(jìn)行某種刺激，以誘發(fā)其高亢情緒的過(guò)程。通過(guò)這種刺激，行政組織才能獲得較高的效率。需求是激勵(lì)中的主要因素。（2）溝通。情感型管理方法認(rèn)為人與人之間由于出身、教育、地位、個(gè)性等因素的差異，對(duì)組織目標(biāo)等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)往往存在較大的差距與隔閡。為了消除這種差距與隔閡，就需要經(jīng)常地進(jìn)行縱向與橫向、正式與非正式的溝通，從而產(chǎn)生強(qiáng)大的內(nèi)聚力].（3）參與。參與管理的方法充分肯定人性的積極方面，認(rèn)為只要讓組織成員參與行政組織的管理，他們是樂(lè)于工作并尋求全面發(fā)展的。（4）協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是指消除行政組織內(nèi)、外部的矛盾，減少管理過(guò)程中的功能損耗，建立和諧融洽的人際關(guān)系，使組織的整體功能得以實(shí)現(xiàn)的一種管理活動(dòng)。

（三）市場(chǎng)化管理

市場(chǎng)化管理是與信息社會(huì)相適應(yīng)的新型管理方法，它主張將市場(chǎng)機(jī)制引入到行政組織的管理之中，即在行政組織內(nèi)部形成若干自主性較強(qiáng)的工作單元，創(chuàng)造一種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而激發(fā)組織成員的潛能，提高其效率。

市場(chǎng)化管理的具體內(nèi)容是：

（1）行政組織內(nèi)部管理的市場(chǎng)化。即在行政組織內(nèi)部引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，劃分責(zé)任中心，形成一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自治性單位。其特點(diǎn)是：①權(quán)責(zé)明確，避免了管理中的模糊性；②結(jié)果導(dǎo)向，只注重工作的結(jié)果；③合同約束，可以減少上級(jí)的工作量，下級(jí)的自由度也加大了；④用戶至上，組織成員的約束力主要來(lái)自用戶。

（2）行政組織內(nèi)部人事制度的市場(chǎng)化。傳統(tǒng)的政府公務(wù)員制度在提高管理效率，適應(yīng)信息社會(huì)需求等方面有很大局限，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)化管理加以替代，具體包括：①實(shí)行合同雇傭制，這有助于政府對(duì)不確定的環(huán)境做出靈活、快捷的反應(yīng)；②淡化職位分類，造就通才，增加靈活性；③簡(jiǎn)化管理規(guī)則，授予第一線人員以足夠的自主權(quán)；④改革工資制，使公務(wù)員的勞動(dòng)報(bào)酬與工作成績(jī)直接掛鉤。

（3）行政組織自我服務(wù)功能的市場(chǎng)化。即在行政組織內(nèi)部的自我服務(wù)活動(dòng)中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，將政府與社會(huì)力量聯(lián)結(jié)起來(lái)，通過(guò)多元競(jìng)爭(zhēng)提高政府自我服務(wù)的能力，減少服務(wù)費(fèi)用和成本。

9、我國(guó)行政組織自身管理的方法（民主集中制的方法、重人與重制度、目標(biāo)管理方法）

我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與歷史發(fā)展的特點(diǎn)，決定了我國(guó)行政組織自身管理的方法，應(yīng)是民主集中制的方法、重人與重制度相結(jié)合的方法、目標(biāo)管理方法的有機(jī)統(tǒng)一。具體來(lái)說(shuō)：

（1）民主集中制的方法。在行政組織的自身管理中，堅(jiān)持與貫徹民主集中制的方法主要有如下含義：①行政組織的自身管理要民主。②行政組織自身管理在高度民主的基礎(chǔ)上應(yīng)實(shí)行高度的集中。第三是指明確的個(gè)人負(fù)責(zé)制。

（2）重人與重制度相相結(jié)合的方法。

重制度的方法有：健全行政法規(guī)與制度；完善行政組織結(jié)構(gòu)、方法與手段。將這兩種方法相結(jié)合，就會(huì)出現(xiàn)既有紀(jì)律又有自由的生動(dòng)活潑局面。

（3）目標(biāo)管理方法。其管理方法主要包括；①制定目標(biāo)、②執(zhí)行目標(biāo)、③檢查成果、④反饋信息。⑤成功的目標(biāo)管理必須是整體、單位、個(gè)人三位一體的目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)；真正貫徹雙向溝通、民主協(xié)商的精神，相信一般組織成員的思想覺(jué)悟與工作水平；必須使之與權(quán)責(zé)利相結(jié)合。

139、行政組織目標(biāo)對(duì)行政組織管理具有意義和作用：

在行政組織的自身管理中，堅(jiān)持民主與集中、重人與重制度相結(jié)合的方法，組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)也就有了現(xiàn)實(shí)的保障和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。行政組織目標(biāo)對(duì)行政組織的管理具有重要的意義與作用，主要表現(xiàn)為：（1）規(guī)定行政組織前進(jìn)的方向。（2）它激勵(lì)行政組織成員的工作熱情。（3）它提供組織與個(gè)人工作考核的依據(jù)。（4）它增進(jìn)組織內(nèi)各部門、各層次、各成員間的協(xié)調(diào)。（5）它影響行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)與調(diào)整，制約組織中人、財(cái)、物的具體配備。（6）它是行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政組織及其成員進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)、指揮與控制的前提和基礎(chǔ)。

第十一章：行政組織的編制管理

1、行政組織編制的含義和種類

（1）行政組織編制：是指行政組織的結(jié)構(gòu)表現(xiàn)形式。它的核心是行政人員的構(gòu)成方式。狹義行政組織編制是指一個(gè)行政組織、一個(gè)行政單位的人員定額，以及各種人員的比例結(jié)構(gòu)。廣義的編制還包括各級(jí)行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、機(jī)構(gòu)的大小以及各種機(jī)構(gòu)配置的方式。

（2）我國(guó)行政編制類別：行政組織編制、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)的編制、中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的編制、人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的編制、個(gè)人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)編制、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)的辦事機(jī)關(guān)的編制、特殊編制：①專項(xiàng)編制（公檢法既是行政編制又是專項(xiàng)編制）②單列編制（離休干部配備的秘書司機(jī)等）③臨時(shí)編制④激動(dòng)編制。

2、行政組織編制管理的內(nèi)容

（1）職能管理　職能管理是指配置、協(xié)調(diào)各級(jí)機(jī)關(guān)及其各部門職能的一種行政行為，它是根據(jù)國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的方針政策以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等發(fā)展的需要，對(duì)各組織機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行配置、協(xié)調(diào)的活動(dòng)過(guò)程。

把職能管理作為編制管理管理的內(nèi)容，是在1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)正式明確的。這次機(jī)構(gòu)改革提出了定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員的“三定”方針。職能管理的內(nèi)容有：①提出轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府職能體系的總體意見(jiàn)；②合理配置各部門的職能；③協(xié)調(diào)各部門之間的職能分工；④協(xié)調(diào)同級(jí)政府部門與下級(jí)政府相關(guān)部門之間的職責(zé)分工，以及政府部門與非政府部門之間的職責(zé)分工。

（2）機(jī)構(gòu)管理　所謂機(jī)構(gòu)管理，主要是指對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置與調(diào)整的管理，具體包括對(duì)機(jī)構(gòu)的總量、性質(zhì)、級(jí)別、規(guī)模等諸多內(nèi)容的管理。

（3）人員管理?、僦贫ǜ骷?jí)政府編制比例和編制標(biāo)準(zhǔn)，②核定各部門、單位的人員編制總額；③確定全國(guó)行政組織和它的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門的人員編制結(jié)構(gòu)。

3、行政組織編制管理的性質(zhì)和意義

（1）行政編制管理的性質(zhì)

①政治性。編制管理是國(guó)家意志表達(dá)和執(zhí)行的載體，反映了國(guó)家的政治意圖，并為統(tǒng)治階級(jí)的利益服務(wù)。②服務(wù)性。編制是組織形式的具體化，在我國(guó)它是為改善國(guó)家機(jī)關(guān)工作，為社會(huì)更好地全面發(fā)展服務(wù)。③系統(tǒng)性。必須用系統(tǒng)的整體觀點(diǎn)和方法，正確處理好縱橫之間的各種關(guān)系的編制配置，使整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)編制形成一個(gè)科學(xué)的統(tǒng)一體系。

（2）行政組織編制管理的意義

①科學(xué)的編制管理有利于廉政、勤政、高效。②科學(xué)的編制管理有利于節(jié)省財(cái)政開(kāi)支。③科學(xué)的編制管理有利于整個(gè)行政組織管理的法制化。

4、當(dāng)代國(guó)外行政組織編制管理的概況（特點(diǎn)、主要趨勢(shì)）有：

①行政編制管理范圍和對(duì)象限于各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，不包括國(guó)家立法、司法機(jī)構(gòu)，更不包括各黨派和人民團(tuán)體的機(jī)關(guān)編制。②在國(guó)家三大權(quán)力系統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)中，編制管理由政府行使，但同時(shí)受到立法、司法機(jī)關(guān)的制約，重要編制法規(guī)主要由立法機(jī)關(guān)制定。③政府負(fù)責(zé)編制管理的機(jī)構(gòu)規(guī)格級(jí)別高，直接對(duì)行政首腦負(fù)責(zé)。④重視和強(qiáng)調(diào)職位設(shè)置和職位分類的工作，將編制管理建立在職位結(jié)構(gòu)體系的基礎(chǔ)上。⑤努力修正和完善編制法規(guī)，包括編制立法、編制司法和行政性的編制法規(guī)，保證編制的權(quán)威性、法制性和有效性。⑥重視新方法、新手段的研究與運(yùn)用。⑦對(duì)中央政府機(jī)關(guān)的編制員額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)控制很嚴(yán)，均有法定文件規(guī)定，不得擅自突破。⑧以經(jīng)濟(jì)預(yù)算為手段，約束編制的膨脹。⑨加強(qiáng)編制管理的咨詢、調(diào)研和反饋部門的配套建設(shè)。

5、行政組織編制設(shè)計(jì)的基本原則

（1）職能決定原則：職能必須依靠人來(lái)行使和發(fā)揮，職位的設(shè)置就是為了完成機(jī)構(gòu)的職能。

（2）職位設(shè)置原則：只有賦予特定職位以相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，才能保證組織目標(biāo)的落實(shí)，才能體現(xiàn)編制管理的作用。（3）協(xié)調(diào)平衡原則：編制的設(shè)計(jì)必須堅(jiān)持行政組織內(nèi)外協(xié)調(diào)平衡的原則。

（4）動(dòng)態(tài)調(diào)整原則：兼顧編制的穩(wěn)定性和變動(dòng)性

（5）精簡(jiǎn)節(jié)約原則

（6）依法管理原則：必須使編制的確定、執(zhí)行、監(jiān)督和控制都以法律為依據(jù)，用法律手段管理編制，保證編制的規(guī)范化和權(quán)威性。

6、行政組織編制總體設(shè)計(jì)依據(jù)（即核編參數(shù)）：（1）職能的種類。職能的種類是確定各級(jí)行政組織機(jī)構(gòu)多少、規(guī)模大小、員額多少的基本因素。

（2）人口數(shù)量。各級(jí)政府機(jī)關(guān)所轄人口的多少，決定了該政府機(jī)關(guān)工作量的大小。

（3）地域面積和地勢(shì)面貌。

（4）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（5）行政區(qū)劃。

以上因素，以職能的種類為基本因素，由它決定的編制數(shù)為編制基數(shù)，其它各個(gè)因素所占比例，依次遞減。

7、行政組織編制單元設(shè)計(jì)依據(jù)

行政編制單元設(shè)計(jì)依據(jù)是微觀層次的定編，包括各個(gè)部門機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)內(nèi)編制設(shè)計(jì)的依據(jù)。

①部門設(shè)計(jì)依據(jù)是根據(jù)各地實(shí)際業(yè)務(wù)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)；②要將業(yè)務(wù)性質(zhì)的種類與數(shù)量大小相結(jié)合；③上下級(jí)業(yè)務(wù)對(duì)口，但機(jī)構(gòu)不一定對(duì)口；④根據(jù)機(jī)關(guān)不同的性質(zhì)核定編制。

機(jī)構(gòu)內(nèi)編制設(shè)計(jì)的依據(jù)是：①以最小的職位（精簡(jiǎn)精干）完成最大的工作量，既要事事有人做，又要人人工作滿；②盡量將業(yè)務(wù)相同的工作任務(wù)交給一個(gè)具體單位或一個(gè)人去完成；③員額的結(jié)構(gòu)要合理，避免人員之間的力量互相重復(fù)、干擾、抵消，從而使管理混亂，不能協(xié)調(diào)配合。

8、行政組織編制設(shè)計(jì)程序

編制方案從設(shè)計(jì)到批準(zhǔn)實(shí)施的流程，應(yīng)以調(diào)查研究為基礎(chǔ)，自始至終均在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行。編制設(shè)計(jì)程序，一般而言有四個(gè)階段：

（1）發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確定目標(biāo)。

（2）擬制方案，分析選優(yōu)。

（3）試行實(shí)施，反饋調(diào)整。

（4）依法呈報(bào)，核定實(shí)施。在完成上述三個(gè)階段后，編制設(shè)計(jì)方案工作基本結(jié)束。在最后完善的方案基礎(chǔ)上，按照編制報(bào)批程序法規(guī)，上報(bào)給有關(guān)部門批準(zhǔn)實(shí)施。上報(bào)的材料要全面，論證要充分，分析要準(zhǔn)確，文字要簡(jiǎn)易。一般包括如下的資料：項(xiàng)目任務(wù)書、調(diào)查報(bào)告、原始資料整理、可行性分析報(bào)告、論證意見(jiàn)書。

9、行政組織編制審批程序

《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定了行政機(jī)構(gòu)設(shè)立的審批權(quán)限和具體程序。P26510、行政編制審批的要求是：

（1）依法進(jìn)行審批。根據(jù)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的編制法、編制審批程序法，以及輔助這些法規(guī)執(zhí)行的方針政策，決定審批的內(nèi)容是否合法合理。

（2）應(yīng)該設(shè)置一個(gè)具有權(quán)威性的編制管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制的執(zhí)行，并將其納入編制法規(guī)，任何其它首長(zhǎng)個(gè)人都不能代替這個(gè)機(jī)構(gòu)自行審批編制。

（3）審批工作應(yīng)根據(jù)編制程序法嚴(yán)格執(zhí)行。

（4）應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行編制程序法中有關(guān)編制管理的紀(jì)律。

11、行政組織編制管理的方法：

（1）編制管理工作的規(guī)范化：

①標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)設(shè)計(jì)的原則和依據(jù)，制定出各個(gè)層級(jí)的行政組織人員編制的總額、機(jī)構(gòu)總額、各種人員比例結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)調(diào)整幅度等四項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)。

②程序化。行政編制工作應(yīng)該按照其客觀的系統(tǒng)性，制定出一套相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互配合完整的編制工作程序。這個(gè)程序要簡(jiǎn)單、明確、具體，以達(dá)到科學(xué)、高效地完成編制工作的目的。

③制度化。編制管理的制度化，就是將編制工作的要求訂成規(guī)章條例，使之規(guī)范化，成為一種人人都要遵守的嚴(yán)格的、統(tǒng)一的、穩(wěn)定的制度。

（2）編制管理手段的全面化：法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段

（3）編制管理技術(shù)的現(xiàn)代化

第十二章：行政組織變革的一般規(guī)律

一、行政組織變革的原因

1、行政組織變革的外部原因

（1）社會(huì)形態(tài)的變遷引發(fā)行政組織的變革。社會(huì)形態(tài)的變遷是指社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)政治制度等方面的變化與演進(jìn)，它對(duì)行政組織的特征、規(guī)模和管理方式均會(huì)發(fā)生顯著的影響。

美國(guó)學(xué)者雷格斯在《行政生態(tài)學(xué)》一書中比較系統(tǒng)地闡述了社會(huì)形態(tài)的變遷對(duì)行政組織制度和管理方式的影響。他認(rèn)為人類一次經(jīng)歷了三個(gè)社會(huì)形態(tài)：農(nóng)業(yè)社會(huì)、過(guò)渡社會(huì)、工業(yè)社會(huì)。

（2）經(jīng)濟(jì)類型的轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致行政組織的變革。（3）政治制度的更迭導(dǎo)致行政組織的變革。政治制度的質(zhì)變（即新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質(zhì)的根本變化，它影響行政組織的質(zhì)變）、政治制度的量變影響行政組織的具體職能和機(jī)構(gòu)的變革、政黨制度的變革對(duì)行政組織的職能及獨(dú)立程度有很大影響。

（4）社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約行政組織的變革。①社會(huì)企業(yè)、事業(yè)組織的獨(dú)立程度自主程度及其運(yùn)行機(jī)制的變化，會(huì)引起行政組織的結(jié)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)力和管理方式的變革。②社會(huì)各種群體的獨(dú)立程度變化引起行政組織的變革。③大眾傳播媒介現(xiàn)代化程度的變化引起行政組織的變革④公民素質(zhì)，諸如政治意識(shí)、民主參與意識(shí)的強(qiáng)弱，對(duì)憲法、法律的尊重程度等的變化均會(huì)引起行政組織的變革。

（5）國(guó)際環(huán)境的重大變化影響行政組織的變革。①國(guó)際之間的交往日益密切，要求行政組織的政策、職能乃至機(jī)構(gòu)進(jìn)行變革。②各國(guó)面臨的共同問(wèn)題，要求行政組織的政策、職能、機(jī)構(gòu)進(jìn)行變革。③國(guó)際關(guān)系中的重大問(wèn)題，如戰(zhàn)爭(zhēng)與和平，南北經(jīng)濟(jì)關(guān)系等，都要求各國(guó)政府做出相應(yīng)的對(duì)策，調(diào)整相應(yīng)的職能和機(jī)構(gòu)。

2、行政組織變革的內(nèi)部原因主要有

（1）組織的規(guī)模過(guò)度膨脹。

（2）行政組織人員的弱化、老化和臃腫。

3、行政組織變革的征兆

（1）行政組織職能的膨脹引起了與其他社會(huì)組織職能的沖突。（2）行政組織與國(guó)際政治系統(tǒng)其他組織的職責(zé)關(guān)系不順。（3）行政組織部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)困難。（4）行政組織上下級(jí)的溝通困難，指揮不靈。（5）行政組織內(nèi)部開(kāi)拓進(jìn)取的動(dòng)力不大，缺乏生機(jī)和活力，空氣沉悶。（6）行政組織與其特定的社會(huì)環(huán)境不相適應(yīng)，不能很好地履行其職能，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)缺乏快速的反應(yīng)能力，提不出有效的應(yīng)對(duì)措施。

二、行政組織變革的目標(biāo)

行政組織變革的目標(biāo)是：

（1）確定行政組織變革目標(biāo)的重要性：一是定位作用，即指出組織變革的最終結(jié)果；二是定向作用，即指出組織變革的方向。

（2）行政組織變革的基本目標(biāo)①提高行政組織對(duì)于外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。②加強(qiáng)行政組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性，使其能穩(wěn)定協(xié)調(diào)有序地工作。③在實(shí)現(xiàn)上述兩點(diǎn)的過(guò)程中，必須處理好行政組織的變革性與穩(wěn)定性的關(guān)系。

三、行政組織變革的主要內(nèi)容

（1）行政組織職能的變革①?gòu)男姓M織職能作用的領(lǐng)域來(lái)看，政府職能是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。②從行政組織職能作用的性質(zhì)來(lái)看：政府職能是以保衛(wèi)性、統(tǒng)治性的職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。③從行政組織職能分化的程度看，其變化趨勢(shì)是以原來(lái)混濁不清的職能向高度分化的職能轉(zhuǎn)變。④從行政組織職能的行使方式來(lái)看，其變化的趨勢(shì)是由以人治為主、行政手段為主轉(zhuǎn)為以法治為主、行政手段與法律手段、經(jīng)濟(jì)手段并重。⑤從行政組織職能作用的深度與廣度來(lái)看，行政組織的職能作用正以宏觀、微觀并重——社會(huì)、組織、個(gè)人的各個(gè)方面無(wú)所不包、無(wú)所不管——轉(zhuǎn)為主要控制宏觀——主管對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化有決定意義的重要事務(wù)，以及公民個(gè)人行為中涉及違法的事件。

（2）行政組織結(jié)構(gòu)的變革

行政組織橫向部門結(jié)構(gòu)的變革趨勢(shì)是：①?gòu)男姓芾磉^(guò)程來(lái)看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，發(fā)展成重咨詢、信息、監(jiān)督部門，使其與決策、執(zhí)行部門相平衡的趨勢(shì)。②從行政管理職能來(lái)看，變革的趨勢(shì)是精簡(jiǎn)、合并比較龐大、眾多的對(duì)社會(huì)微觀活動(dòng)進(jìn)行專業(yè)的直接管理部門，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)宏觀活動(dòng)進(jìn)行綜合的間接管理部門。

（3）行政組織權(quán)力關(guān)系的變革

①行政組織向社會(huì)組織還權(quán)。②橫向分權(quán)。逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直線型權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。③縱向分權(quán)。既有從集權(quán)走向分權(quán)的趨勢(shì)，又有從分權(quán)走向集權(quán)的趨勢(shì)。

1、行政組織變革的動(dòng)力

行政組織變革是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的現(xiàn)象，故它的變革會(huì)給人類帶來(lái)新的利益，新的生機(jī)。在變革前，人們一般對(duì)其持支持的態(tài)度。行政組織變革動(dòng)力具體來(lái)說(shuō)有：①統(tǒng)治階段為了完成行政管理的職能——政治職能、社會(huì)職能，需要行政組織變革。這是行政組織階級(jí)性的需要。②社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)方式的更替是行政組織變革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。③行政組織成員為自身全面發(fā)展的需要，要求行政組織變革。④社會(huì)的需要和人民群眾的要求，⑤新的科學(xué)、民主、效率觀念的出現(xiàn)，為行政組織的變革提供了精神支柱、理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想。

2、行政組織變革的阻力

①行政組織變革的最大阻力來(lái)自行政組織自身的“經(jīng)濟(jì)人”特征。既得利益者不愿或不肯對(duì)既有的利益格局做出有損于自己的變動(dòng)

②來(lái)自資歷較高者、年長(zhǎng)者的阻力。

③人際關(guān)系的阻力。成員們往往會(huì)因?yàn)楹ε缕茐默F(xiàn)有平衡而反對(duì)變革。

④對(duì)變革后的科學(xué)、高效的新秩序和廉政、勤政的新作風(fēng)不適應(yīng)所產(chǎn)生的阻力。

⑤因害怕被精簡(jiǎn)，而反對(duì)或害怕變革。

⑥對(duì)陌生事物的疑慮，對(duì)變革后果不了解而產(chǎn)生的阻力。

3、克服阻力的基本方法

（1）廣泛宣傳和深入動(dòng)員，造成變革的強(qiáng)大輿論，并有針對(duì)性地克服心理障礙。

（2）發(fā)動(dòng)群眾，民主參與變革。

（3）盡量減少損失代價(jià)，從而減少阻力，化消極因素為積極因素，（4）克服利益本位思想，以高度的政治責(zé)任感和大無(wú)畏的精神積極推進(jìn)行政組織的變革。

（5）要建立專門研究行政組織變革工作，具有專家性、權(quán)威性、公開(kāi)性、專門性的研究班子。

第十三章：當(dāng)代中外行政組織的改革實(shí)踐

一、當(dāng)代美國(guó)行政組織改革：

1、美國(guó)行政組織改革的背景（案例）

（1）從戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代末，美國(guó)政府行政職能的擴(kuò)張引起公眾的反感。其擴(kuò)張有兩方面的原因：一是為應(yīng)付和擺脫20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府介入經(jīng)濟(jì)生活；二是第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員體制，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府職能擴(kuò)張的趨勢(shì)。

（2）與此同時(shí)，美國(guó)政府管理的規(guī)章制度過(guò)多過(guò)濫已到了無(wú)以復(fù)加的程度。這在很大程度上壓制了公務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性。其原因主要在于自1883年的《彭德?tīng)栴D法》頒布實(shí)施以來(lái)，美國(guó)政府為加強(qiáng)管理，制定了大量的行政規(guī)章、制度和條例，用以約束、規(guī)范行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)人員和民間組織公民，這些以規(guī)制管理為特征趨勢(shì)又在后來(lái)歷次行政變革和公務(wù)員制度改革中得到強(qiáng)化和補(bǔ)充。

2、美國(guó)行政組織改革的主要內(nèi)容

（1）政府某些職能市場(chǎng)化，重塑政府角色，從而精簡(jiǎn)撤銷了一些政府機(jī)構(gòu)（2）放松了政府自我管理的規(guī)制，對(duì)下屬行政組織充分放權(quán)。這表現(xiàn)在：①削減陳舊規(guī)制②改革預(yù)算制度③簡(jiǎn)化政府采購(gòu)方式，④改革人事制度⑤授權(quán)于州與地方政府和授權(quán)給下級(jí)工作人員。（3）裁減冗余機(jī)構(gòu)和工作人員。

3、對(duì)美國(guó)行政組織改革的簡(jiǎn)單評(píng)述

（1）美國(guó)行政組織改革以放松規(guī)制為最大特點(diǎn)。這對(duì)各國(guó)的行政改革有著重要的借鑒意義：放松規(guī)制改革的成本與效率觀念、績(jī)效觀念、顧客至上與服務(wù)意識(shí)，在行政組織與管理中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制等，都為各國(guó)行政組織改革開(kāi)拓了新的思路，提供了有力的理論和經(jīng)驗(yàn)支持。（2）美國(guó)的放松規(guī)制改革既是信息時(shí)代的要求，又是美國(guó)規(guī)制泛濫的結(jié)果。（3）美國(guó)的放松規(guī)制并不是放松所有的規(guī)制，而是那些過(guò)細(xì)過(guò)濫的規(guī)制。

二、英國(guó)行政組織改革

1、英國(guó)行政組織改革的背景

英國(guó)當(dāng)代的行政改革主要從1979年撒切爾夫人當(dāng)政時(shí)開(kāi)始。其改革的動(dòng)因，源于人們對(duì)公共部門和“官僚”的懷疑與不信任，源于當(dāng)時(shí)政府部門低效率、高浪費(fèi)的現(xiàn)象與私營(yíng)部門管理的高績(jī)效之間的明顯對(duì)比。為此，英國(guó)的現(xiàn)代保守主義堅(jiān)信借用私營(yíng)部門的管理原則、技術(shù)和方法，包括管理人員來(lái)改革政府會(huì)取得良好的效果。撒切爾政府改革的核心方式是以市場(chǎng)為取向的。

2、英國(guó)行政組織改革的主要內(nèi)容

（1）重新界定和優(yōu)化行政組織職能，將部分職能市場(chǎng)化。（2）調(diào)整中央政府與地方政府的關(guān)系。加強(qiáng)宏觀控制，步入中央集權(quán)化時(shí)期。（3）以效率為中心，改革行政組織的內(nèi)部管理體制。（4）以加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控為宗旨，以加強(qiáng)部長(zhǎng)對(duì)部門工作的領(lǐng)導(dǎo)為目的，建立“部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)”。（5）改革人事制度。短期合同制和重視工作結(jié)果的工資獎(jiǎng)勵(lì)制度的推行，私營(yíng)組織的成員可以參與政府管理，這都從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)的文官制度。

3、對(duì)英國(guó)行政組織改革的簡(jiǎn)單述評(píng)

（1）英國(guó)行政組織改革強(qiáng)調(diào)在政府職能和職能行使方式中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，縮小政府職能和機(jī)構(gòu)。（2）強(qiáng)調(diào)行政組織內(nèi)部的效率，強(qiáng)調(diào)中央的宏觀控制權(quán)。這些對(duì)各國(guó)行政改革都有借鑒意義。（3）注重學(xué)習(xí)私營(yíng)企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，較好地完成了改革的任務(wù)。（4）英國(guó)行政組織改革方案內(nèi)容全面、激進(jìn)，實(shí)施穩(wěn)妥，針對(duì)性強(qiáng)，有利于行政改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、日本行政組織改革

1、日本行政組織改革的背景：（1）過(guò)度的規(guī)制抑制了民間的創(chuàng)新和活力。（2）隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的減慢，日本出現(xiàn)了持續(xù)的財(cái)政困難和財(cái)政赤字，它開(kāi)始重新審視政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用。（3）中央政府對(duì)地方政府干預(yù)較大，限制了地方自治和市民自治的健康發(fā)展。（4）國(guó)際化的進(jìn)展、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈以及科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展要求政府更有效率和效益、更加經(jīng)濟(jì)地運(yùn)行。

2、日本行政組織改革的主要內(nèi)容：（1）放松國(guó)家規(guī)制，調(diào)解官民關(guān)系，縮減政府職能及機(jī)構(gòu)。

（2）推動(dòng)地方分權(quán)，重新調(diào)整中央與地方的關(guān)系。主要措施是把一部分財(cái)政收入來(lái)源和權(quán)力下放到地方；重新劃分地方自治事務(wù)，實(shí)行“道州制”，擴(kuò)大地方政府的規(guī)模和管理范圍，把中央影響控制在最小范圍之內(nèi)。（3）建立防止行政機(jī)構(gòu)膨脹的機(jī)制。（4）建立公務(wù)員交流制度，糾正條條行政的弊端。

165、對(duì)日本行政組織改革的簡(jiǎn)單評(píng)述

（1）日本的行政組織改革同樣是以分權(quán)化、放松規(guī)制為重要內(nèi)容的。（2）日本在行政組織改革過(guò)程中強(qiáng)調(diào)民主參與和公開(kāi)透明，贏得了全社會(huì)的理解和支持。（3）日本行政組織改革通過(guò)法規(guī)控制、財(cái)政手段嚴(yán)格控制了行政機(jī)構(gòu)的膨脹，值得各國(guó)學(xué)習(xí)。（4）日本的公務(wù)員交流制度也很新穎。有利于減少部門的本位主義，又有利于公務(wù)員的全面發(fā)展。

四、當(dāng)代中國(guó)行政組織改革

1、當(dāng)代中國(guó)行政組織改革的背景

中國(guó)的行政組織改革自1978年開(kāi)始進(jìn)入了一個(gè)新階段。改革所面臨的社會(huì)背景是：（1）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，要求行政組織進(jìn)行相應(yīng)的改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求。（2）民主化政治體制的改革為我國(guó)行政組織的改革提供了廣闊的空間。經(jīng)濟(jì)體制改革的開(kāi)展并取得成功，激發(fā)了人們改革政治體制的要求。黨政關(guān)系、政企關(guān)系、人大與政府的關(guān)系都在不同程度地沿著民主化的方向做出了調(diào)整。這種調(diào)整促進(jìn)了行政組織的改革，使得行政組織改革有一個(gè)廣闊的背景。（3）傳統(tǒng)的行政組織體制，使行政效率低下，導(dǎo)致社會(huì)公眾不滿，為行政組織改革提供了社會(huì)動(dòng)力。傳統(tǒng)體制下的人浮于事、官僚主義嚴(yán)重的現(xiàn)象，引起群眾的極大不滿，要求建立精干、高效、廉潔的行政組織體制。（4）國(guó)外行政組織改革的理論與實(shí)踐給我國(guó)行政組織改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。（5）知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代到來(lái)，給我國(guó)的行政組織改革帶了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2、中國(guó)行政組織改革的主要內(nèi)容

（1）理順行政組織與其他組織的職能關(guān)系

①理順行政組織與人民代表大會(huì)的職能關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，人民代表大會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)并未得到充分行使。其原因在于人大在組織上比較軟弱、人大的監(jiān)督權(quán)方面缺少必要的法律規(guī)定、政府工作人員觀念上的問(wèn)題。隨著行政組織改革的深化和民主政治的發(fā)展，行政組織接受人大監(jiān)督、質(zhì)詢的制度還應(yīng)逐步加強(qiáng)和健全。②理順行政組織與執(zhí)政黨的職能關(guān)系。一方面，黨對(duì)政府要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，在此前提下，政府要獨(dú)立地行使自己的職能，不能將自己的具體工作交由黨委去辦。③理順行政組織與企業(yè)的關(guān)系。為了改變“以政代企”、“政企不分”等現(xiàn)象，政府必須在具體的經(jīng)營(yíng)管理方面向企業(yè)放權(quán)，以把企業(yè)建成一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、科學(xué)管理的獨(dú)立法人實(shí)體。④理順行政組織與社會(huì)事業(yè)單位的職能關(guān)系。將以前管得過(guò)多過(guò)死的具體事務(wù)交給事業(yè)單位去辦，同時(shí)將部分職責(zé)交給社會(huì)中介組織去辦。⑤理順社會(huì)中介組織與社會(huì)團(tuán)體組織的職能關(guān)系。一是健全農(nóng)村和城市的基層行政組織；二是大力發(fā)揮工青婦組織的作用，通過(guò)群眾自治，推動(dòng)我國(guó)民主政治向更高層的方向發(fā)展；三是改變政府過(guò)去對(duì)群眾性團(tuán)體多以行政手段為主的管理方式，盡量以法制手段來(lái)規(guī)范其活動(dòng)和目標(biāo)。

（2）理順行政組織內(nèi)部職能關(guān)系

①理順縱向的中央政府與地方政府的職能關(guān)系。凡是宏觀管理問(wèn)題一律交由中央政府組織負(fù)責(zé)，反純屬地方性的事務(wù)交給地方政府自己去辦，并開(kāi)始嘗試用法律的形式規(guī)范中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限。②理順橫向的專業(yè)的微觀管理部門和綜合的宏觀管理部門關(guān)系。在這方面，我國(guó)改革的著力點(diǎn)是，將行政組織的職能由對(duì)經(jīng)濟(jì)以及整個(gè)社會(huì)事務(wù)的微觀管理為主，轉(zhuǎn)向以宏觀管理為主。加強(qiáng)綜合的宏觀管理職能及其部門，撤并專業(yè)的微觀管理職能及部門，將專業(yè)部門合并為大行業(yè)部門，從以產(chǎn)品管理為主，改為以大行業(yè)管理的綜合管理為主。③理順橫向的決策、執(zhí)行部門與監(jiān)督、信息部門之間的關(guān)系。改變過(guò)去那種決策執(zhí)行部門強(qiáng)大，信息部門、監(jiān)督部門弱小的狀況，使幾者的關(guān)系得到平衡。

（3）行政組織職能轉(zhuǎn)變

行政組織職能的轉(zhuǎn)變是擺脫機(jī)構(gòu)不斷膨脹這一怪圈的關(guān)鍵，機(jī)構(gòu)改革必須與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來(lái)。職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是政企分開(kāi)，政府不再對(duì)企業(yè)進(jìn)行微觀管理。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出政府職能轉(zhuǎn)變的三個(gè)努力方向，即宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)，從而更加明確了如何適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

（4）行政組織機(jī)構(gòu)的改革

1978年以來(lái)，我國(guó)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府共進(jìn)行了四次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。

①1982年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。改革的主要內(nèi)容是：①改革國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制，提高效率。②精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。③精干領(lǐng)導(dǎo)班子，一是按照革命化、專業(yè)化、年輕化、知識(shí)化的干部“四化”方針選賢任能；二是減少部、委、司、局級(jí)副職人數(shù)；三是規(guī)定正副部長(zhǎng)和司長(zhǎng)的任職年齡。④廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，實(shí)行干部離退休制度。⑤緊縮編制，輪訓(xùn)干部。

②1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。改革的主要內(nèi)容有五項(xiàng)：①轉(zhuǎn)變職能，按照政企分開(kāi)的原則，弱化直接管理。②下放權(quán)力，主要是政府向企事業(yè)單位，中央向地方下放權(quán)力。③調(diào)整機(jī)構(gòu)，調(diào)整當(dāng)政重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)。④精簡(jiǎn)人員。⑤搞好配套改革，在改革政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，推進(jìn)干部人事制度改革，抓緊建立和逐步實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度。

③1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這次改革的指導(dǎo)思想是，把適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，要求在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率等方面取得明顯進(jìn)展。這次改革的實(shí)際結(jié)果收效不大。

④1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，是建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、管理科學(xué)的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的行政管理體制。改革的主要內(nèi)容是：①精簡(jiǎn)人員編制50%左右。②強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門。國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)更名為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，擴(kuò)大了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的職能。③精簡(jiǎn)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，撤銷機(jī)械部、冶金部等部門。④簡(jiǎn)化了某些文體部門，將國(guó)家體委、廣播電影電視部降格成國(guó)務(wù)院直屬局。

171、對(duì)中國(guó)行政組織改革的簡(jiǎn)單評(píng)述

（1）改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政組織在理順與其他組織的職能關(guān)系上，總的方式是正確的。在理順行政組織與人大、與黨、與企業(yè)、與事業(yè)單位、與群眾團(tuán)體的關(guān)系及處理好行政組織內(nèi)部的關(guān)系方面，都取得了很大的進(jìn)步。

（2）從1988年開(kāi)始的機(jī)構(gòu)改革，提出了以轉(zhuǎn)變職能為中心，這是非常正確的，它抓住了我國(guó)當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)的根本問(wèn)題。

（3）1998年以前的三次機(jī)構(gòu)改革，總體而言，并未走出膨脹——精簡(jiǎn)——膨脹的怪圈，在職能轉(zhuǎn)變上艱難而緩慢；精簡(jiǎn)人員難以安排，成為機(jī)構(gòu)改革的一大障礙。1998年開(kāi)始的機(jī)構(gòu)改革，是一種體制上的革命，它是由適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的上層建筑的革命。

（4）1998年機(jī)構(gòu)改革比起前三次機(jī)構(gòu)改革有很大的進(jìn)步，其進(jìn)步主要表現(xiàn)在：①是抓住了如何才能轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵，撤銷了大量的行使微觀經(jīng)濟(jì)管理職能的專業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門。②是機(jī)構(gòu)改革的力度大、范圍廣、配套措施全，對(duì)其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)部門也進(jìn)行了合并、降格。對(duì)整個(gè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的人數(shù)達(dá)到50%，精簡(jiǎn)人數(shù)之多，是歷來(lái)機(jī)構(gòu)改革所沒(méi)有的。③是機(jī)構(gòu)改革沿著自上而下的順序進(jìn)行，有利于推進(jìn)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)總體改革。這次改革糾正了過(guò)去幾次機(jī)構(gòu)改革的“下改上不改”、“下動(dòng)上不動(dòng)”的弊端。1998年開(kāi)始的機(jī)構(gòu)改革也存在一些問(wèn)題：一是帶有明顯的過(guò)渡性，這主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)主管部門還沒(méi)有按大行業(yè)組建，對(duì)社會(huì)事務(wù)管理的部門仍然有分工過(guò)細(xì)的問(wèn)題。二是風(fēng)險(xiǎn)性較大。精簡(jiǎn)人數(shù)過(guò)多可能帶能一系列社會(huì)問(wèn)題；編制法規(guī)的滯后使改革方案、成果缺少必要的法律保障。1998年機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、管理科學(xué)的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的行政管理體制。（5）行政組織自身管理的法制尚待進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)我國(guó)各級(jí)人民政府的權(quán)力、地位、體制等問(wèn)題做出了原則規(guī)定。改革開(kāi)放以來(lái)，又頒布了《行政訴訟法》、《國(guó)家公務(wù)員管理暫行條例》，這些對(duì)完善我國(guó)行政監(jiān)督，促進(jìn)我國(guó)依法行政，規(guī)范國(guó)家公務(wù)員的管理起著重要的作用。但是要看到，這些法制大多比較抽象，具體操作性不強(qiáng)；更為重要的是這些法規(guī)在滿足需要上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

西方國(guó)家的行政組織改革對(duì)我國(guó)的改革有哪些借鑒意義？

答案：外國(guó)特別是西方國(guó)家的行政組織改革，是結(jié)合其自身歷史背景對(duì)行政組織所作的各種調(diào)整，其改革措施中有許多帶有普遍意義，值得我國(guó)行政組織改革加以借鑒。1、美國(guó)行政組織改革以放松規(guī)制為最大特點(diǎn)，這對(duì)我國(guó)的行政改革有著重要的借鑒意義。放松規(guī)制改革的成本與效率觀念、績(jī)效觀念、顧客至上與服務(wù)意識(shí)，在行政組織與管理中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制等，這些行政組織管理中的全新做法，為我國(guó)行政組織改革開(kāi)拓了新的思路，提供了有力的理論和經(jīng)驗(yàn)支持。2、英國(guó)行政組織改革強(qiáng)調(diào)在政府職能和職能行使方式中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，縮小政府職能和機(jī)構(gòu)。強(qiáng)調(diào)行政組織內(nèi)部的效率，強(qiáng)調(diào)中央的宏觀控制權(quán)。對(duì)于正在建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這些做法是很重要的參考。3、日本的行政組織改革同樣是以分權(quán)化、放松規(guī)制為重要內(nèi)容的。首先是政府向社會(huì)還權(quán)，以縮減政府職能和機(jī)構(gòu)；其次是中央向地方分權(quán)，以減少重要對(duì)地方政府的過(guò)多干預(yù)。由此可以看出，放松規(guī)制是當(dāng)代西方國(guó)家行政組織改革的一大趨勢(shì)。我國(guó)在進(jìn)行行政組織改革時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將其作為一個(gè)重要的思考點(diǎn)，以便既適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況的需要，又能與國(guó)家大趨勢(shì)接軌。