《工程項目投資與融資論文》

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土木建筑學(xué)院

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BOT融資模式在我國基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)中的應(yīng)用

摘要：城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是改善城市環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)城市經(jīng)濟發(fā)展的重要措施。在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營中,中國遇到了資金不足和效率不高兩個嚴(yán)重問題,它是造成中國相關(guān)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后和處理效果不好的關(guān)鍵原因。為了解決這兩個問題,BOT融資模式在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了越來越廣泛的應(yīng)用。

一、引言

在許多亞洲城市中,特別是中國的城市,城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,如污水管網(wǎng)、污水處理設(shè)施以及廢物管理設(shè)施不能滿足城市發(fā)展的需求,從而造成了嚴(yán)重的城市環(huán)境污染問題,影響了亞洲國家的可持續(xù)發(fā)展。中國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營,目前還處于西方發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)中期左右的水平。巨大的生活污水和垃圾排放對環(huán)境造成極大的污染,已對中國可持續(xù)的城市化發(fā)展形成了“瓶頸”障礙。因此,中國急需大力建設(shè)和發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。

中國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營面臨以下兩個方面的問題:

1.快速城市化和滯后的處理設(shè)施,使中國城市生活污水和垃圾污染問題突出。

2.設(shè)施短缺和處理效果不好的主要原因是資金不足和運營效率不高。

要解決這兩個問題,必須打破政府建設(shè)政府運營的模式,充分利用社會資本,建立多元投資主體模式,實行建設(shè)與運營的產(chǎn)業(yè)化和市場化。BOT是一種以私營力量發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式,在提高政府部門效率、改善公共服務(wù)的質(zhì)量發(fā)揮著越來越廣泛的作用,而且也是目前在國際上流行的一種方式。

二、BOT融資方式概述

1.BOT的概念及特點

BOT是build-operate-transfer的簡稱,即“建設(shè)-經(jīng)營-移交”投資方式,是一種國際經(jīng)濟合作的新形式。這一投資方式是指政府以契約方式將通常由政府部門或國內(nèi)單位承擔(dān)的為某重大項目進(jìn)行設(shè)計、施工、融資經(jīng)營和維修的責(zé)任讓渡給國外投資者,該企業(yè)在負(fù)責(zé)建成此項目后,在協(xié)議期內(nèi)擁有、營運、維護(hù)該項目設(shè)施,并通過收取使用費和服務(wù)費來回收投資和獲得合理利潤。特許權(quán)期滿后則將該項目無償轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)卣甗1＼2]。BOT模式主要用于收費公路、電廠、廢水處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項目,BOT模式將是我國今后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方式。

2.BOT融資模式的優(yōu)點與風(fēng)險

城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用BOT模式的優(yōu)點是顯而易見的。

對政府而言,BOT項目最大的吸引力在于,它可以融通社會資金來建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,減輕政府財政壓力。政府對項目的支付不再是一次性巨額財政投入,而是通過出讓“特許經(jīng)營權(quán)”,用污水和垃圾費(以及少量財政預(yù)算)分期支付給投資者。

對企業(yè)而言,由于有污水和垃圾處理費做擔(dān)保,所以BOT項目具有風(fēng)險低,投資回報穩(wěn)定的優(yōu)勢。表面上,BOT項目由于民營企業(yè)介入后需要有一定的利潤回報而使項目的總成本增加,加大居民和政府的負(fù)擔(dān),但另一方面,正是由于民營企業(yè)的介入,可以提高效率,降低成本。所以,與政府建設(shè)和運營的項目相比,BOT項目實際成本增加與否取決于上述兩方面因素共同作用的結(jié)果。

BOT也具有一定的風(fēng)險隱患。

政府面臨的主要風(fēng)險有:①當(dāng)政府對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場潛力和價格趨勢把握不清時,可能對投資者盲目承諾較高的投資回報率,加大居民和政府負(fù)擔(dān);②如果政府管制不佳,容易造成民營企業(yè)的不規(guī)范參與和競爭,甚至造成私人的壟斷經(jīng)營,將損害社會公平,并使得政府喪失控制權(quán)。

項目公司面臨的風(fēng)險主要有:①政府不講信譽和政策不穩(wěn)定,它是民營企業(yè)介入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的最大障礙和風(fēng)險;②項目設(shè)計和建設(shè)中的風(fēng)險,包括項目設(shè)計缺陷、建設(shè)延誤、超支和貸款利率的變動;③項目投產(chǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險,包括項目特有技術(shù)風(fēng)險和價格風(fēng)險等。

3.我國環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展BOT模式的重要意義

(1)有利于加快城市基礎(chǔ)設(shè)施包括環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。通過BOT社會融資模式,利用社會資本直接投資和經(jīng)營環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè),可以彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的主要問題,大大加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。

(2)有利于減輕政府財政負(fù)擔(dān),促進(jìn)國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。利用BOT融資模式,可以充分利用私人資金增大城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的供給,減少項目對政府財政預(yù)算的影響,使政府在自有資金不足的情況下,仍能上馬一些基建項目。

(3)有利于改善投資結(jié)構(gòu),加快環(huán)境公用事業(yè)的制度創(chuàng)新。目前我國環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投資主體主要是政府,投資體制格局單一,政府指令性投資比重大,資金缺口較大。采用BOT方式,利用國際和國內(nèi)商業(yè)資本直接投資和經(jīng)營環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施,實現(xiàn)投資主體多元化,有利于加快制度創(chuàng)新,實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置,增強我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的生機和活力。

(4)有利于借鑒國外成功經(jīng)驗,提高環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施管理水平。采用BOT方式,把私營企業(yè)的效率引入公用項目,可以極大地提高項目建設(shè)質(zhì)量和加快項目建設(shè)進(jìn)度。

三、我國應(yīng)用BOT建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題

從我國已有的BOT實踐項目來看,環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用還遠(yuǎn)落后于其他城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐,究其原因,主要是在環(huán)境設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中還存在一些關(guān)鍵性的制約因素,這些制約因素成為BOT是否適用于城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其應(yīng)用速度的基本前提。

1.對政府和市場的關(guān)系存在認(rèn)識上的偏差

在社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立的今天,人們對政府與市場在經(jīng)濟活動中的正確定位問題已經(jīng)有了比較清楚的認(rèn)識,但對二者在環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)領(lǐng)域中的定位問題,仍缺乏正確理解。目前,在城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,關(guān)于這一問題的認(rèn)識偏差主要表現(xiàn)為兩個極端。

(1)受計劃經(jīng)濟思想的束縛和對公共物品理論的片面理解,過分強調(diào)政府直接提供城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的作用。這一認(rèn)識在中國許多城市,特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在。

(2)沒有全面和深入的認(rèn)識清楚市場機制的實質(zhì)和風(fēng)險,片面夸大市場化的作用。

2.現(xiàn)有政策還不能滿足市場化發(fā)展的需要

(1)現(xiàn)有有關(guān)市場化和產(chǎn)業(yè)化的政策僅為部門指導(dǎo)意見,缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),政策的權(quán)威性和力度不夠。我國當(dāng)前還沒對BOT項目專門立法,現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)各部門之間不協(xié)調(diào)、權(quán)威性差、操作不規(guī)范、透明度低,嚴(yán)重制約了BOT模式的應(yīng)用。

(2)現(xiàn)有政策只是框架性的指導(dǎo)政策,對一些關(guān)鍵問題如企業(yè)改制和優(yōu)惠政策,既缺乏可供操作的實施辦法,也沒有明確地方政府實施的權(quán)限,給地方政府落實相關(guān)政策帶來較大困難,往往造成有政策無作為的局面。

(3)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善,標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的關(guān)系未完全理順,影響了標(biāo)準(zhǔn)的效力。

3.地方政府應(yīng)用市場化模式的能力嚴(yán)重不足

(1)缺乏統(tǒng)一有效的環(huán)保監(jiān)管體制,橫向部門責(zé)權(quán)交叉多,職能配置不明晰;缺少有效機制和監(jiān)督力量,宏觀調(diào)控能力薄弱,對一些跨區(qū)域重大問題協(xié)調(diào)困難。缺乏環(huán)境與發(fā)展議事協(xié)商機制。

(2)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象普遍存在?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法監(jiān)管手法落后,不能及時發(fā)現(xiàn)并制止企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排放等問題。處罰力度弱,強制手段缺乏,對環(huán)境違法行為的處罰難以到位。

四、穩(wěn)步推進(jìn)我國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施BOT融資模式的幾點建議

1.在推進(jìn)中國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化過程中,必須首先正確處理好政府與市場的關(guān)系。

2.建立較完善的法律規(guī)范,提高BOT投資保障制度,降低投資風(fēng)險和價格要求水平。

3.切實加強在融資、收益等方面政策調(diào)控的力度,提供贏利的政策保障,創(chuàng)造BOT模式應(yīng)用的基礎(chǔ)條件。

4.政府要準(zhǔn)確定位,發(fā)揮創(chuàng)建市場、規(guī)范市場和扶持市場的作用

五、BOT在我國的發(fā)展前景

BOT作為一種有效的項目融資、建設(shè)、運營方式,具有很強的生命力。它是開發(fā)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項目的一種較理想的選擇方案。

BOT模式對于利用社會資金解決環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題具有一定的優(yōu)勢,但是應(yīng)全面認(rèn)識BOT模式,通過形成有利于BOT推行的政策、收費和監(jiān)管環(huán)境,積極穩(wěn)步地推進(jìn)BOT試點,降低BOT項目的風(fēng)險,并以此為契機最終形成多種社會資金多種形式地進(jìn)入城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的局面。

總之,利用BOT方式進(jìn)入環(huán)保建設(shè)項目,應(yīng)是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略選擇,是我國投融資體制的一項重大改革,它在投資主體多元化、法人治理結(jié)構(gòu)的完善、引入國際先進(jìn)的投融資方法等方面,都具有十分明顯的功效。相信它的引入,對于制止一直困擾我國的環(huán)境污染嚴(yán)重、重復(fù)建設(shè)、亂上項目和嚴(yán)重浪費稀缺資源等現(xiàn)象,加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動經(jīng)濟增長,將會發(fā)揮重要的作用。