基于生態(tài)保護管理體系構建問題探析

摘要:隨著生態(tài)環(huán)境與氣候的不斷惡化，部分生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境狀況日益嚴峻。為此，我國各地都開展了一定的自然保護工作，但由于保護地管理體系不完善，目前自然保護地的生態(tài)整體仍較為脆弱。本文立足生態(tài)保護紅線相關理論，重點分析了當前我國自然保護地管理現(xiàn)狀與問題，從明確保護地功能定位、建立多維一體監(jiān)管系統(tǒng)和嚴格執(zhí)法監(jiān)督等方面，提出基于生態(tài)保護紅線的自然保護地管理體系構建策略，以期有效推進自然生態(tài)環(huán)境保護工作可持續(xù)開展。

關鍵詞:生態(tài)保護;紅線;自然保護地;管理體系;構建

近年來，全球氣候變暖問題日益加劇，生態(tài)環(huán)境情況也逐漸惡化。2013年，中共中央頒布《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，正式提出“生態(tài)保護紅線”。隨后在2017年頒布了《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，并出臺了《生態(tài)保護紅線劃定指南》。發(fā)展至今，生態(tài)保護紅線劃定工作已成為我國生態(tài)保護與建設的一項重要國家級工作任務。自然保護地建設作為生態(tài)保護的重要手段之一，有效實現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)安全保障、重要生態(tài)系統(tǒng)服務功能與生物多樣性保護。然而現(xiàn)階段，我國自然保護地建設仍存在諸多問題，包括多頭管理、權責不清等。而基于生態(tài)保護紅線，探討自然保護地管理體系的構建問題，對推進生態(tài)保護與建設工作具有重要意義。

1生態(tài)保護紅線相關理論

生態(tài)保護紅線是指對于維護生態(tài)安全、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、保障人民健康具有關鍵作用，在提升生態(tài)功能、促進資源高效利用、改善環(huán)境質(zhì)量等方面，必須嚴格保護的最小空間范圍。生態(tài)保護紅線主要可分為3類，分別為生態(tài)功能保障基線、自然資源利用上線和環(huán)境質(zhì)量安全底線。后來，這一概念被進一步細分為具有多樣化功能的生態(tài)區(qū)域，包括重要生物多樣性維護、水源涵養(yǎng)、防風固沙和海岸生態(tài)穩(wěn)定等，以及土地沙化、水土流失和鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域?，F(xiàn)階段，我國生態(tài)保護紅線劃定工作，主要遵循4大原則，分別為整體性、科學性、動態(tài)性和協(xié)調(diào)性。其目標是構建國家安全格局，確保紅線布局合理，在適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求的基礎上，充分銜接主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展布局等，構建國家和區(qū)域生態(tài)安全格局，提升生態(tài)保護能力與生態(tài)系統(tǒng)完整性。

2當前我國自然保護地管理現(xiàn)狀與問題

2.1自然保護地管理現(xiàn)狀。我國自然保護地體系是以自然保護區(qū)、自然公園和國家公園為主體的體系。具體而言，自然保護區(qū)主要用于保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種，以及有特殊意義的自然遺跡;自然公園主要用于保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀;國家公園主要用于保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)。自1956年第1個自然保護區(qū)建立至今，中國已建成各類自然保護地1.2萬處，所占國土面積超過18%，包括世界自然遺產(chǎn)、國家級自然保護區(qū)、人與生物圈保護區(qū)、世界地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園、水利風景區(qū)、地質(zhì)公園等。這些生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)環(huán)境良好，能夠為人們提供多樣化的生態(tài)系統(tǒng)服務，生態(tài)、文化及社會價值較高。由于保護區(qū)類型較為多樣，所以保護性質(zhì)、要求與級別也存在一定差異。參照iucn保護地管理體系，按照各保護地劃定部門的標準與定義，將保護地管理分為嚴格保護型、保護為主型和保護開發(fā)并重型3類。具體而言，嚴格保護型管理方式主要用于區(qū)域生態(tài)較為脆弱、抵抗力穩(wěn)定性相對較弱，且具有極其重要生態(tài)功能及價值的保護地。管理時要確保區(qū)域內(nèi)部原生境保留完好，生態(tài)功能不退化，生物多樣性不減少，區(qū)域性質(zhì)無改變、面積不縮小。保護為主型管理方式主要用于具有一定抵抗力和恢復力穩(wěn)定性，且生態(tài)功能及價值非常重要的保護地。管理時以保護為主，在保證區(qū)域內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)功能不退化、面積不縮減、生物多樣性不減少的前提下，適當開展科學研究、文化游覽等活動。保護開發(fā)并重型管理方式主要用于具有重要的生態(tài)功能及價值的保護地。管理時可開展娛樂、觀光、休閑、文化教育和生態(tài)保護宣傳等可持續(xù)活動。2.2我國自然保護地的管理問題。2.2.1運行管理體制不健全。我國自然保護區(qū)條例中明確規(guī)定，國家級自然保護區(qū)的管理工作，主要由國務院有關自然保護區(qū)的行政主管部門或所在地政府部門開展。然而，現(xiàn)狀卻是上級主管部門負責業(yè)務工作，縣級以上地方政府開展行政管理工作，部門間對于自然保護區(qū)管理仍存在權利不明、職責不清問題。并且，部分自然保護區(qū)由于發(fā)展緩慢，對當?shù)亟?jīng)濟貢獻較少，政府部門便放松了對保護區(qū)的管理工作，使得保護區(qū)發(fā)展更加緩慢，自然環(huán)境保護也不到位。2.2.2綜合管理體制不完善。我國自然保護區(qū)的管理工作經(jīng)過充分的科學研究，明確自然資源保護、環(huán)境教育等是管理的主要目標，刑偵管理只是其重要管理手段之一。然而目前，我國尚未出臺完善的自然保護區(qū)的管理規(guī)范，相關管理體系也不完整，致使自然保護地的年度計劃制定難以真正落實。除此以外，我國部分自然保護區(qū)還存在各自為政現(xiàn)象，相互之間缺乏有效溝通與聯(lián)系，無法做到優(yōu)勢互補、取長補短。這進一步使得上、下級管理部門之間的工作產(chǎn)生脫節(jié)，自然保護區(qū)呈現(xiàn)出典型散漫型管理狀態(tài)，環(huán)境保護質(zhì)量總體不高。2.2.3缺乏充足管理資金投入。我國一些專家學者對自然保護區(qū)的資金狀況做了研究分析，并指出全國自然保護區(qū)需資金為40～220億元。雖然這個數(shù)字比較龐大，自然保護區(qū)管理的資金投入的確比較困難，但這一投入與治理后的生態(tài)環(huán)境相比，與生態(tài)惡化造成的損失相比卻微不足道。然而目前，由于相關部門保護意識不強，我國多數(shù)自然保護區(qū)的管理資金投入嚴重短缺，部分保護區(qū)存在有名無實現(xiàn)象。

3基于生態(tài)保護紅線的自然保護地管理體系構建

3.1明確保護地功能定位，制定分類劃定標準。建立自然保護地是為了守護自然生態(tài)，保護自然資源、生物多樣性與景觀多樣性，實現(xiàn)人與自然和諧永續(xù)發(fā)展。因此，在構建自然保護地管理體系最初，要明確保護地功能定位，制定分類劃定標準。具體而言，需要將生態(tài)功能、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其它有必要嚴格保護的各類自然保護地，納入生態(tài)保護紅線管控范圍。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性與內(nèi)在規(guī)律，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低進行依次劃分。并以此為基礎，制定自然保護地分類劃定標準，對現(xiàn)有各類自然保護地開展綜合評價，如自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、沙漠公園、野生植物原生境保護區(qū)等。并按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標，進行梳理調(diào)整和歸類，形成不同類型對應的管理標準，切實提高保華地管理水平。3.2利用先進互聯(lián)網(wǎng)技術，建立多維一體監(jiān)管系統(tǒng)。基于“基礎－現(xiàn)狀－變化”生態(tài)狀況綜合評估業(yè)務模式，借助大數(shù)據(jù)技術開展自然保護地生態(tài)保護紅線狀況監(jiān)測與成效評估，以此為基礎核算出生態(tài)保護狀況，進而對應調(diào)整生態(tài)保護管理制度;運用“天－空－地”一體化監(jiān)測技術，及時獲取野外固定臺站無人機和衛(wèi)星遙感的觀測數(shù)據(jù)，集成自然保護地生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)與生態(tài)保護紅線監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”，為各地區(qū)政府和單位共同開展生態(tài)保護紅線的動態(tài)監(jiān)管提供前提條件;運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化技術，建設和完善生態(tài)保護紅線綜合監(jiān)測網(wǎng)絡平臺，提高自然保護地生態(tài)預警能力，及時評估和預警生態(tài)風險，保證生態(tài)保護地管理的高效開展。3.3嚴格執(zhí)法監(jiān)督，加強保護地生態(tài)環(huán)境考核。我國應盡快制定自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)督辦法，建立統(tǒng)一執(zhí)法機制，并加大自然保護地的生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法，加強保護地生態(tài)環(huán)境考核。自然保護地政府部門應強化監(jiān)督檢查，定期開展“綠盾”監(jiān)督檢查專項行動，及時處理違規(guī)問題。同時，對于違反自然保護地法律法規(guī)規(guī)定，造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境損害的單位和責任人，應該嚴肅追責，強化地方政府和管理機構的主體責任。此外，應適時引入第三方評估制度，強化保護地生態(tài)環(huán)境評估考核。通過對自然保護地管理的科學評估，及時掌握各類自然保護地管理和保護成效情況，并根據(jù)實際情況，采取相應保護行動。

參考文獻

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