西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法制保障探析

內(nèi)容摘要：闡述了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵以及西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法治保障研究的重要意義，分析了當(dāng)前我國西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治困境，提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法制措施、完善路徑，通過加強立法和依法行政加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進行的建議。

關(guān)鍵字：西部地區(qū)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

法治保障

依法行政

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征

（一）所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。

（二）新型城鎮(zhèn)化的特征

1、新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，體現(xiàn)了發(fā)展目標的人本性。新型城鎮(zhèn)化遵循城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，科學(xué)發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學(xué)性。新型城鎮(zhèn)化是低投入、高效益的集約型生態(tài)型城鎮(zhèn)化。

2、新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是城鄉(xiāng)互相促進共同發(fā)展的城鎮(zhèn)化，是著力實現(xiàn)更均等更公平社會公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化，是為了讓更多的人過上更好生活的城鎮(zhèn)化，是既要注重基礎(chǔ)建設(shè)，又要關(guān)注人文環(huán)境的城鎮(zhèn)化[1]馬麗.關(guān)于如何推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點思考[J].城市建設(shè)理論研究.2013(11).。

二、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治困境

西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障研究，不僅關(guān)系到西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成績,更關(guān)系到依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標能否實現(xiàn)。造成西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)落后的原因,除了西部自身的自然歷史因素和國家發(fā)展戰(zhàn)略的影響之外,西部地區(qū)法治環(huán)境的落后也不可忽視，西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治的困境主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）人們的法治觀念法治意識相對滯后。

由于歷史的原因,我國在較長的時期,沒有把法治作為治國的主要方略。十一屆三中全會后,黨開始致力于民主法制建設(shè),取得了顯著的進步,黨的十五大明確把依法治國作為黨治理國家的基本方略,提出了建設(shè)社會主義法治國家的基本目標。但仍存在許多問題,由于改革發(fā)展的滯后,市場經(jīng)濟要求的法律至上、權(quán)利本位、法律面前人人平等,以及法治觀念遠沒有深人人心。在西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展中,部分地方在改革中因循守舊,所以事事總落于人后,如此等等說明了人們的法治觀念和法治意識的滯后[1]周曉軍.構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障體系[J].寧夏日報.2013(12).。

（二）政府法制建設(shè)相對滯后，有待強化依法行政。

西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟,市場經(jīng)濟的有效運行需要以法制加以規(guī)范約束。在宏觀上,市場經(jīng)濟需要政府干預(yù),但政府干預(yù)經(jīng)濟運行并不是主觀隨意的行為,要受到法律的約束,政府行為和政府職能需要法律來加以定位。

（三）地方立法相對滯后。

由于沒有認識到法治對西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障和促進作用,忽視了將改革過程中積累的經(jīng)驗及時地用立法的形式加以固定,致使地方立法工作相對滯后于東部和沿海發(fā)達地區(qū)。

（四）司法環(huán)境較差。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中,一個公正的司法環(huán)境對一個地區(qū)的市場體系的形成、市場競爭基本秩序的維護是十分重要的。西部地區(qū)還沒有完全從長官意志和行政壟斷下解脫出來,市場中的不正當(dāng)競爭行為盛行,司法環(huán)境的不理想,社會公眾用法律對其權(quán)利和利益進行保護的成本過高,阻礙了統(tǒng)一、開放、有序、競爭的市場環(huán)境的形成,也使得很多投資者不敢到西部投資。

（五）法律服務(wù)市場相對滯后。

與我國其它地區(qū)相比較,西部地區(qū)的律師、公證和基層法律服務(wù)工作較落后,亟需提高,這表現(xiàn)在兩方面:一是法律服務(wù)市場規(guī)模小,服務(wù)范圍狹窄,遠未發(fā)揮該行業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)有的作用;

二是從業(yè)人員總體素質(zhì)偏低,不能為深化改革和擴大開放提供有效的法律服務(wù)。

三、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及其法治保障研究的價值意義

西部地區(qū)正處于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要戰(zhàn)略機遇期，須要充分運用法治思維和法治方式推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[2]蒲川.西部大開發(fā)法治保障探析[J].中共成都市委黨校學(xué)報.2001(3).。在西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強法制建設(shè)，有以下五點意義：

（一）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

城鎮(zhèn)化的客體是廣大農(nóng)民，主體也是廣大農(nóng)民。農(nóng)民群眾的參與程度、受益程度，是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量的重要標準。法律是人民意志和利益的集中體現(xiàn)。如果城鎮(zhèn)化不能讓廣大農(nóng)民平等地享有權(quán)利，平等地承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，平等地受到法律保護，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不能享有均等的民主權(quán)利和自由，甚至發(fā)生侵害農(nóng)民權(quán)利和利益的行為，那么城鎮(zhèn)化就不會受到農(nóng)民擁護，甚至遭到農(nóng)民反對。所以，加快城鎮(zhèn)化進程，必須重視法治建設(shè)，切實把廣大農(nóng)民的思想統(tǒng)一到黨和政府的重大決策上來，積極營造全社會支持城鎮(zhèn)化的良好氛圍，尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神，廣泛調(diào)動各方面的改革積極性，使城鎮(zhèn)化成為全省上下的自覺行動。

（二）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于建設(shè)法治政府

加強法治政府建設(shè)是規(guī)范行政權(quán)力、保證社會公平正義的必然要求。權(quán)力不受監(jiān)督制約必然產(chǎn)生腐敗、權(quán)力有多大腐敗就可能有多嚴重，這是權(quán)力運行的基本規(guī)律。城鎮(zhèn)化是以政府為主導(dǎo)的產(chǎn)城相結(jié)合的過程，其中政府的行為和決策對產(chǎn)城結(jié)合起著引導(dǎo)性的作用。研究城鎮(zhèn)化和法治化的關(guān)系符合國務(wù)院提出的“全面推進依法行政、十年時間建成法治政府”的藍圖。健全法律法規(guī)不僅使政府行為的穩(wěn)定性增強，更能獲得農(nóng)民和市民的信任，弱化他們之間的糾紛，必須堅持法治理念，切實提高運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，促進“法治政府”、“陽光政府”、“誠信政府”的建立。

（三）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定

城鎮(zhèn)化要民生為本，和諧推進。這就要把以人為本的要求貫穿到城鄉(xiāng)建設(shè)各個環(huán)節(jié)，以擴大基本公共服務(wù)覆蓋面、提高基本公共服務(wù)均等化程度為目標，把富裕人民作為發(fā)展的首要任務(wù)，在城鎮(zhèn)化中富民，在富民中促進城鎮(zhèn)化，把群眾受益作為推進城鄉(xiāng)建設(shè)的前提，把群眾是否滿意作為檢驗新型城鎮(zhèn)化成效的根本標準。城鎮(zhèn)化大量地涉及廣大農(nóng)民的利益，征地、拆遷、就業(yè)、社保等……土地征收如果沒有法律的監(jiān)督很容易引起腐敗的滋生；失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障的法律缺失可能會引起群體性事件，無論哪種制度缺乏了法律的規(guī)制都會走向極端，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（四）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)

在城鎮(zhèn)化進程中，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在更加突出的位置，把生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化的各方面和全過程。城鎮(zhèn)化如果缺乏了法律的規(guī)制，很有可能走向畸形發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中環(huán)境的破壞、資源的用途等將會出現(xiàn)城鎮(zhèn)整體生存條件的下降。所以必須通過推進城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)合理化、城鎮(zhèn)布局集群化和土地利用集約化，大力實施生態(tài)環(huán)境保護，注重資源的科學(xué)開發(fā)，推動綠色經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)粗放型發(fā)展模式向集約型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

（五）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于城鎮(zhèn)化因地制宜，規(guī)范發(fā)展

綜合西部地區(qū)情況，在城鎮(zhèn)化中或多或少都出現(xiàn)了發(fā)展不規(guī)范的問題。部分地區(qū)在“經(jīng)營城市”的理念下，追求土地增值收益，助長了多占耕地和不合理拆遷行為。一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化”的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設(shè)開發(fā)區(qū)，不斷擴大城市面積。有的地方將城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)化，大規(guī)模賣地搞樓盤；有的地方盲目進行“造城運動”；有的地方熱衷于“鄉(xiāng)改街”、“村改居”，土地城鎮(zhèn)化重于人的城鎮(zhèn)化。由于只追求速度、規(guī)模，出現(xiàn)了“空城”、“睡城”等現(xiàn)象，在土地、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以及權(quán)益保障、就業(yè)等方面發(fā)生了農(nóng)民與政府的糾紛。城鎮(zhèn)化的無序現(xiàn)象歸根結(jié)底是由于法律的缺失。所以要尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，遵循發(fā)展重點和改革時序上的變化，結(jié)合各地工作基礎(chǔ)、資源稟賦上的差異，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)、試點先行，以點上的突破帶動面上的進展，確保新型城鎮(zhèn)化符合實際、特色鮮明、積極穩(wěn)妥、有序發(fā)展。

四、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治措施、完善路徑

（一）西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治措施

加強西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障是一個系統(tǒng)的工程,是依法治國的重要實踐,因而它不是一朝一夕就能完成的,需要一個長期的過程?，F(xiàn)實中國的國情決定了在推進法治的進程中,各級黨政機構(gòu)起著領(lǐng)導(dǎo)作用、組織作用和宣傳教育作用,是法治化進程的主導(dǎo)力量。對一個地區(qū)來講,法治工作開展的成效如何,關(guān)鍵取決于當(dāng)?shù)馗骷夵h政組織對此項工作的重視程度，所以,加強西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障,首先要求西部地區(qū)的各級黨政組織特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部解決認識問題,高度重視法治環(huán)境的建設(shè),并采取切實的措施來推進這項工作,為西部地區(qū)法治的實現(xiàn)創(chuàng)造更完備的條件。要實現(xiàn)法治就必須先要有健全的法制,目前西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法制尚不完備。所以,加強西部地區(qū)的法治保障,迫在眉睫的是加強法制建設(shè),盡快建立健全法制,在此基礎(chǔ)上加強西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障才能得以實現(xiàn)[1]李玉華．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需制度改革先行[J]．三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）．2014(1).。具體來講,筆者認為當(dāng)前應(yīng)著重抓好以下幾方面的工作

:

1、加快立法,使西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有法可依。西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要求有穩(wěn)定、長期的政策加以保證,而且更需要用法律法規(guī)的穩(wěn)定性、強制力來保障。加快西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的立法工作首先要求全國人大常委會盡快制定有關(guān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律,將西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策法律化,比如制定《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法》等。當(dāng)然,更主要的在于西部自身,西部地區(qū)一是要抓緊制定新的有利于西部新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的地方法規(guī),同時也要對現(xiàn)行法規(guī)體系進行清理,及時修改和廢除那些不適應(yīng)西部建設(shè)的地方法規(guī)。

西部的地方立法應(yīng)注意以下幾點,一要善于總結(jié),對一些經(jīng)過改革開放的實踐證明了的較為成熟的重要經(jīng)驗,在國家尚未立法或立法條件尚不成熟的情況下應(yīng)盡快制定地方性法規(guī)；二要有針對性,地方立法應(yīng)針對在城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的那些急需用法規(guī)來加以規(guī)范和引導(dǎo)的向題；三要大膽借鑒,西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)大膽借鑒東部、沿海地區(qū)甚至國外在運用地方立法來促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有益嘗試和經(jīng)驗,并結(jié)合本地區(qū)的實際情況,以制定符合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際的法規(guī)。當(dāng)前西部的地方立法尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、金融及資本市場發(fā)展、企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、私營經(jīng)濟發(fā)展、投資環(huán)境的改善、生態(tài)環(huán)境的保護、社會保障制度的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變等事關(guān)西部新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否順利有序進行的重大方面。

2、強化依法行政。法治社會與非法治社會的一個重要區(qū)別在于:在非法治社會中,民眾必須守法,政府可以不守法；在法治社會中,人民必須守法,政府更須守法。西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要創(chuàng)建一個良好的法治環(huán)境,這就必然要求政府部門及其工作人員要做到嚴格依法行政,保證行政機關(guān)及其工作人員依法辦事,努力建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效、法治的政府,為西部建設(shè)的發(fā)展提供更多更好的法律保障,切實維護企業(yè)和投資者的合法權(quán)益。

強化依法行政要從幾方面入手,一是要以法律法規(guī)來嚴格界定行政機關(guān)及其工作人員的職權(quán),明確其職責(zé),落實其在超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；二是要加強監(jiān)督法制建設(shè),要通過立法來進一步明確監(jiān)督的原則、監(jiān)督的主體、監(jiān)督的對象、監(jiān)督的手段和不履行監(jiān)督職責(zé)的法律責(zé)任,對于法律已明文規(guī)定的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等,要進一步健全機制,密切配合,使這些部門更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，以促使行政機關(guān)及其工作人員嚴格依法行政。對西部地區(qū)來講,后者尤其重要,也應(yīng)當(dāng)是政府法制建設(shè)的重點。

3、加強法律法規(guī)的實施。社會主義法制建設(shè)是立法、執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督幾方面的完整統(tǒng)一,對西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律法規(guī)的實施,應(yīng)當(dāng)著重做好以下幾點:

首先是要嚴格執(zhí)法。有法不依、執(zhí)法不嚴是我國民主與法制建設(shè)中長期存在的老大難問題,西部地區(qū)尤其嚴重,必須引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

筆者認為要解決此問題需要從三方面入手,一是要大力開展法制宣傳教育,努力提高全社會尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念和法治意識,真正樹立法律的權(quán)威和尊嚴；

二是要大力加強執(zhí)法隊伍建設(shè),在努力提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)的同時,應(yīng)建立健全執(zhí)法責(zé)任制；三是要切實加強和完善執(zhí)法監(jiān)督機制,這也是最重要的一方面,權(quán)力必須而且應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約,只有這樣才能真正解決有法不依和執(zhí)法不嚴的間題。其次是要公正司法。近些年來司法不公甚至司法腐敗的間題十分突出,嚴重地影響和敗壞了我國的法治環(huán)境,也嚴重地制約了西部地區(qū)建設(shè)環(huán)境的改善,加強西部地區(qū)法律法規(guī)的實施就必須要求公正司法。在保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的同時,也特別應(yīng)加強對司法權(quán)力的監(jiān)督,為西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造一個清廉、公正的法治環(huán)境,以保障西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)高效、有序地進行。

（二）西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點區(qū)域法治保障路徑

1、生態(tài)文明建設(shè)的法治保障路徑

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大部署。全面深化改革的一項重要內(nèi)容就是要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。全會指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)文明建設(shè)的法治保障問題，成為理論界和實務(wù)界共同關(guān)注的焦點[1]榮宏慶．論我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討.2013(8).。

一般而言，生態(tài)文明建設(shè)的法治保障涉及立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)。立法環(huán)節(jié)，在多元性、差異性和互補性理念指引下的生態(tài)立法必然要遵循安全發(fā)展原則，處理好人與集體、國家與全球、人類和自然、物質(zhì)利益與精神利益以及微觀利益和宏觀利益等各種不同的關(guān)系。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，必須加強環(huán)境監(jiān)管，健全環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，依靠制度保護生態(tài)環(huán)境。司法保障是生態(tài)文明建設(shè)法治保障的重要環(huán)節(jié)，也是不可缺少的一個環(huán)節(jié)。

生態(tài)文明建設(shè)中的問題不僅存在于城市，亦及于農(nóng)村。在城鎮(zhèn)化的大背景下，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢，已對農(nóng)民生命健康、農(nóng)村生態(tài)以及國家糧食安全等造成嚴重危害和威脅。法律在防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面存在立法滯后、執(zhí)法受制于地方、司法救濟難的困境。建議立法應(yīng)加大環(huán)境污染的處罰力度，環(huán)保執(zhí)法部門實行垂直管理體制，建立環(huán)境公益訴訟制度，多管齊下，遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。新一輪城鎮(zhèn)化的啟動，進一步推動土地所有權(quán)從集體所有向國家所有的不可逆流動。

學(xué)習(xí)借鑒生態(tài)文明建設(shè)的地方經(jīng)驗，建立完善西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化生態(tài)文明建設(shè)立法體系、嚴格規(guī)范環(huán)境保護行政執(zhí)法、加強生態(tài)環(huán)境的司法保護、加強區(qū)域之間的法治協(xié)作以及加強生態(tài)文明法治宣傳。

2、農(nóng)民土地權(quán)益保護研究路徑

土地權(quán)益是農(nóng)民最根本的利益，農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分的保護，是我國西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中面臨的一個重要問題。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時，要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。此外，還必須縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

集體土地征收會對農(nóng)民土地權(quán)益造成根本性和不可逆轉(zhuǎn)性的影響。在土地征收的公共利益方面，為實現(xiàn)公益承諾之履行，征收決定的公益表達必須具有明確性，土地征收信息必須充分公開，政府的規(guī)劃修改權(quán)力必須受到嚴格限制并建立規(guī)劃修改后的二次補償機制。在征地補償方面，我國集體土地征收補償制度存在立法缺陷，應(yīng)當(dāng)嚴格界定公共利益的范圍，切實提高征收補償標準，豐富征收補償方式。

土地征收行為的救濟途徑主要包括行政復(fù)議和行政訴訟。司法機關(guān)在土地征收中扮演的角色尤為重要，是農(nóng)民土地權(quán)益能夠得到充分保障的最后一道防線。司法應(yīng)從評估時點入手，衡平受損農(nóng)民利益，以自由裁量權(quán)為杠桿，堅持就高不就低補償原則，在被動中尋求對失地農(nóng)民利益保護的最大化。而在行政訴訟途徑之外，應(yīng)當(dāng)擴大受案范圍、完善行政復(fù)議委員會制度以及合理銜接行政復(fù)議與訴訟制度等，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在行政責(zé)任中應(yīng)有的促進作用。針對特定的土地權(quán)益，通過健全征地正當(dāng)程序，規(guī)制“城中村”征地行為的實施，也可以完善行政或者司法實體救濟渠道，為實現(xiàn)征地實體正義提供解決“公正與效率”矛盾的現(xiàn)實路徑。

五、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干建議

（一）改革現(xiàn)行戶籍制度，讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和社會服務(wù)。

由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。

（二）推進土地制度改革。

從確認農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。這項改革不僅可增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房價，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買房，真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟與社會。目前已有一

些地方進行了改革試點，要想在全國范圍推廣，就必須平衡已經(jīng)相當(dāng)緊張的地方財政，否則就有可能因土地收入的減少而引發(fā)地方性的財政危機[1]姜繼興.關(guān)于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[N].中華建筑報.2009.。

（三）以節(jié)流和強化民眾監(jiān)督為主，平衡各級政府的財政預(yù)算。

財政改革的重點不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監(jiān)督政府花錢。地方財政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。1990年代中期實行分稅制后，地方政府作為一個整體，收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預(yù)算內(nèi)收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣地收入。若不削減開支，強化對開支的監(jiān)督和制衡，再開發(fā)多少財源也不夠用，況且開源勢必增加企業(yè)和民眾負擔(dān)。

（四）減少和解除管制，取消對資源自由流動的行政性限制。

一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開放服務(wù)業(yè)和國有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流動創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機會[2]馮旭.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及建議[J].管理學(xué)家.2014（3）。

（五）探索新型的城市治理方式和管理體制。

新體制的核心是市民廣泛而積極的參與，以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財政預(yù)算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會公害就是不治之癥。在新型的城市治理機制下，政府的職能不再是經(jīng)濟建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會服務(wù)為主。

【參考文獻】

[1]馬麗.關(guān)于如何推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點思考[J].城市建設(shè)理論研究.2013(11)

[2]周曉軍.構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障體系[J].寧夏日報.2013(12)

[3]蒲川.西部大開發(fā)法治保障探析[J].中共成都市委黨校學(xué)報.2001(3).[4]李玉華．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需制度改革先行[J]．三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）．2014(1).[5]榮宏慶.論我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討.2013(8).[6]姜繼興.關(guān)于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[N].中華建筑報.2009.[7]馮旭.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及建議[J].管理學(xué)家.2014(3).