第一篇：集體建設(shè)用地案例

【案情】

2008年10月黃屯村委會與外縣的連發(fā)鑄造廠某簽訂一份《廠房租賃合同》。該合同約定，黃屯村委會將其在本村轄區(qū)內(nèi)的占地14畝的廢舊村辦鑄造廠區(qū)租賃給連發(fā)鑄造廠使用（合同所涉土地于2001年取得了有關(guān)土地管理部門頒發(fā)的集體建設(shè)用地使用證，用途為工業(yè)用地），租賃期限10年，自2008年10月1日起至2018年10月2日止，每年租金為2.5萬元，租賃到期后，連發(fā)鑄造廠在該租賃地上所新建廠房及大型設(shè)備折價變賣給黃屯村委會。2011年10月，黃屯村新一屆村委會以《廠房租賃合同》違反法律規(guī)定為由起訴到法院，請求法院判處《廠房租賃合同》無效，并要求連發(fā)鑄造廠限期拆除新建廠房。連發(fā)鑄造廠則認(rèn)為《廠房租賃合同》合法有效，要求黃屯村新一屆村委會繼續(xù)履行合同。

【爭議】

該案爭議的焦點就是《廠房租賃合同》是否有效。在案件的審理過程中出現(xiàn)了兩種不同的意見：

第一種意見認(rèn)為，黃屯村委會將14畝的廢舊村辦鑄造廠區(qū)租賃給連發(fā)鑄造廠改建辦廠,實質(zhì)是將集體建設(shè)用地出租給連發(fā)鑄造廠使用，《廠房租賃合同》實為集體建設(shè)用地租賃合同。該租賃合同違反了《土地管理法》第六十三條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，根據(jù)《合同法》第五十二條第（五）項“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效”的規(guī)定，該《廠房租賃合同》無效。

第二種意見認(rèn)為，黃屯村委會與連發(fā)鑄造廠鑒定的《廠房租賃合同》實為集體建設(shè)土地租賃合同。《土地管理法》第六十三條中所說的 “農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”是指農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，而不包括農(nóng)民集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)，因為集體建設(shè)土地的用途本身就是用于非農(nóng)建設(shè)的?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l的規(guī)定在于防止炒賣農(nóng)民所有的農(nóng)用土地造成農(nóng)用地的不當(dāng)流失和使集體組織的利益受損，而不是禁止非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)。因此，《廠房租賃合同》并未違法《土地管理法》的規(guī)定，該合同有效。

【評析】

筆者同意第二種意見。

要判斷該案雙方所簽訂的《廠房租賃合同》是否有效，關(guān)鍵是要弄清該合同是否違反了《土地管理法》第六十三條中“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的強制性規(guī)定。那么要弄清該合同是否違反了《土地管理法》第六十三條的強制性規(guī)定，最重要的就是要厘清《土地管理法》第六十三條中的“農(nóng)民集體所有的土地”所涵蓋的范圍。

按照《土地管理法》的規(guī)定，我國農(nóng)民集體所有的土地也可三大類：第一類是農(nóng)用地，是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。我國對于農(nóng)用地的保護(hù)是非常嚴(yán)格的，例如《土地管理法》在第一條規(guī)定了要“切實保護(hù)耕地”，在第四條第二款規(guī)定了“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)?！痹诘谌臈l規(guī)定了“國家實行基本農(nóng)田保護(hù)制度”，在三十六條規(guī)定了“ 非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地?！钡诙愂羌w建設(shè)用地，是指經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地以及村民宅基地。依據(jù)《土地管理法》第十一條第二款的規(guī)定，集體建設(shè)用地也可表述為“非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地”。第三類是未利用地，是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地到底能否發(fā)生流轉(zhuǎn)，雖然我國現(xiàn)有法律沒有明確的規(guī)定，但對此卻未從根本上進(jìn)行否定。例如《土地管理法》第二條第三款規(guī)定 “任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》（國發(fā)（2004）28號）第（十）條規(guī)定 “在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，2006年8月《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）第六項規(guī)定“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)”等等。綜合上述及相關(guān)法律、國務(wù)院行政規(guī)定的精神，筆者認(rèn)為，我國并沒有禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地的合法流轉(zhuǎn)。《土地管理法》第六十三條中“農(nóng)民集體所有的土地”所涵蓋的范圍不應(yīng)包括原本就具有非農(nóng)業(yè)建設(shè)性質(zhì)和功能用途的的集體建設(shè)用地，對此條文的理解應(yīng)做限制性理解。該條文的目的并非禁止農(nóng)民集體土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)的行為，而是為了防止在農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)以土地流轉(zhuǎn)的形式將農(nóng)用地非法變更為建設(shè)用地的現(xiàn)象，以貫徹維護(hù)我國土地用途管制制度及耕地保護(hù)制度的立法目的。筆者認(rèn)為，第一種意見忽略了農(nóng)民集體所有的土地的分類體系，混淆了農(nóng)民集體建設(shè)用地與農(nóng)民集體農(nóng)用地的區(qū)別，認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地不能發(fā)生流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)的觀點有失偏頗。

該案中，連發(fā)鑄造廠租用黃屯村閑置廢棄地增資建廠，不僅有利于盤活或發(fā)揮農(nóng)村閑置地的功效為農(nóng)村增收，而且符合中央關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)政策。因此，連發(fā)鑄造廠作為租用人與集體經(jīng)濟組織簽訂了集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同，不但不違反法律的強制性規(guī)定，而且還符合國家的新農(nóng)村建設(shè)的政策，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效，并受法律所保護(hù)。

第二篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地

政策和法規(guī)

陜西省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法

第四條 農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的設(shè)區(qū)的市、縣（市）土地行政主管部門或者其派出機構(gòu)提出土地登記申請，由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府登記造冊，核發(fā)《集體土地所有證》，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的設(shè)區(qū)的市、縣（市）土地行政主管部門或者其派出機構(gòu)提出土地登記申請，由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府登記造冊，核發(fā)《集體土地使用證》，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

《中華人民共和國土地管理法》

第十一條 農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

第十二條 依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。

第十四條 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。

第六十三條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

第八十一條 擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》

第六條 依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上

建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。

依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進(jìn)行變更登記。

陜西省人民政府關(guān)于推進(jìn)節(jié)約集約用地的實施意見

陜政發(fā)〔2008〕17號 2008年4月18日

四、加強農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用

（十四）強化農(nóng)村村莊建設(shè)管理。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)約集約用地的原則，結(jié)合我省新農(nóng)村建設(shè)要求，因地制宜，加快編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃。利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃。堅決貫徹“一戶一處宅基地”的法律規(guī)定，宅基地的面積不得超過我省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，防止產(chǎn)生超面積占用宅基地。農(nóng)村新增宅基地要優(yōu)先使用村內(nèi)空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地。凡村莊內(nèi)有空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地的，不得批準(zhǔn)新增宅基地占用農(nóng)用地。規(guī)劃明確撤并的村莊，除危房改造外，停止審批新建、重建和改擴建住宅。對因國家建設(shè)拆遷安置需要建設(shè)住宅的和因土地整理涉及村民建設(shè)住宅和農(nóng)民新村建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)。

（十五）全面開展農(nóng)村集體建設(shè)用地專項整治工作。各地要按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)

格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)[2007]71號）和《陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于加強農(nóng)村集體建設(shè)用地管理促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)意見的通知》（陜政辦發(fā)[2007]4號）要求，結(jié)合第二次土地調(diào)查，集中力量組織開展對農(nóng)村“空心村”、公路沿線和城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的專項清理整治。全面掌握農(nóng)村宅基地和公路沿線、城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的情況，盡快建立和完善農(nóng)村宅基地和公路沿線、城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地管理臺帳等信息系統(tǒng)。對農(nóng)村建房布局不合理、建新不拆舊等形成的“空心村”、以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，在公路沿線、城鄉(xiāng)結(jié)合部非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)等問題，要結(jié)合實際制定切實可行的措施，依法采取經(jīng)濟、行政和法律手段進(jìn)行綜合整治，并進(jìn)一步完善和創(chuàng)新管理制度，落實責(zé)任，加強監(jiān)管。

各地要按照土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)要求，有計劃地開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，各地可給與獎勵或補助。

（十六）依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。對符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃，權(quán)屬合法，界址清楚，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，經(jīng)依法批準(zhǔn)，允許以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資(入股)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，確定給單位或個人有償使用。嚴(yán)禁擅自將集體農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。嚴(yán)禁集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)。不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地，不得以流轉(zhuǎn)方式確定給其他單位或個人使用，其地上建筑物、構(gòu)筑物不得改建、重建、擴建。

五、加強監(jiān)督檢查，努力推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的開展

陜西省國土資源廳

陜西省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 陜 西 省 建 設(shè) 廳 陜 西 省 農(nóng) 業(yè) 廳

陜國土資發(fā)〔2009〕40號

關(guān)于開展《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行 有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》 貫徹落實檢查情況的報告

國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部：

國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開展<國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知>（國辦發(fā)[2007]71號）貫徹落實情況檢查工作 的通知》（國土資發(fā)[2008]188號）及檢查工作方案下發(fā)后，我省高度重視，迅速安排部署，認(rèn)真組織開展了全省貫徹落實情況的檢查工作?，F(xiàn)將有關(guān)工作情況報告如下：

一、加強領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真安排部署

按照國家四部門檢查通知和檢查工作方案的要求，我們成立了由省國土資源廳主管領(lǐng)導(dǎo)任組長，省國土資源廳、省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省建設(shè)廳、省農(nóng)業(yè)廳相關(guān)人員參加的檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強檢查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。同時，結(jié)合我省實際，及時制定下發(fā)了國辦發(fā)[2007]71號文貫徹落實情況檢查工作實施方案（陜國土資發(fā)[2008]134號），就檢查的內(nèi)容范圍、方法步驟作了具體的安排，提出了明確要求，對檢查工作進(jìn)行了全面的安排部署。據(jù)了解，各市對這次檢查工作非常重視，成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速安排部署。有的市還組織召開了國土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門聯(lián)席會議，明確任務(wù)，研究抓好檢查工作的具體措施，要求相關(guān)部門密切配合，搞好工作銜接，認(rèn)真履行職責(zé)，確保不折不扣地完成好這次檢查工作任務(wù)。

二、突出重點，嚴(yán)格自查自糾

這次檢查工作重點以市、縣兩級的自查自糾為主，我省相關(guān)部門組成聯(lián)合檢查組對各市、縣（區(qū)）貫徹落實國辦發(fā)[2007]71號文件情況的自查自糾、總結(jié)整改工作進(jìn)行全面的檢查、督促，抓好落實。

從我們檢查和各市上報的自查情況看，各市、縣能嚴(yán)格按照國土資發(fā)[2008]15號、陜國土資發(fā)[2008]7號等文件的要求，認(rèn)真抓好國辦發(fā)[2007]71號文件的貫徹落實，注意加強文件的學(xué)習(xí)宣傳，提高思想認(rèn)識；切實加強集體土地的用途管制；嚴(yán)格依法辦理集體土地的使用手續(xù)；堅決制止和查處亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違規(guī)違法行為。結(jié)合這次國辦發(fā)[2007]71號文貫徹落實情況檢查活動，按照檢查工作方案確定的檢查范圍、主要內(nèi)容和要求，對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用情況進(jìn)行了全面檢查，同時加強對重點地區(qū)的監(jiān)督檢查，加強對違法違規(guī)用地情節(jié)嚴(yán)重、群眾反映強烈的案件的查處及督辦工作。經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)，個別市、縣在農(nóng)村集體建設(shè)用地管理中，存在農(nóng)村宅基地管理混亂、“以租代征”非法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，以及借農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，違反土地利用總體規(guī)劃，擅自改變農(nóng)用地用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)等問題。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題逐宗進(jìn)行調(diào)查核實，統(tǒng)一登記填表；對查出的問題，按照土地管理法規(guī)和有關(guān)文件規(guī)定及時進(jìn)行處理和糾正。據(jù)檢查統(tǒng)計，我省農(nóng)村建設(shè)圈占土地2658.75畝，其中耕地面積343.755畝,經(jīng)批準(zhǔn)的2289.01畝,未批準(zhǔn)的369.74畝；實際使用面積2088.51畝,其中耕地面積343.755畝;用于農(nóng)業(yè)開發(fā)用地475.03畝,其中耕地409.44畝,經(jīng)批準(zhǔn)的77.93畝,未批準(zhǔn)的397.1畝;“以租代征”面積846.68畝,實際占地面積764.4畝,其中耕地面積500.67畝,不符合規(guī)劃面積267.33畝。截止目前，在本次檢查中查出的違規(guī)用地問題已全部得到糾正和處理。

三、認(rèn)真總結(jié)整改，完善制度措施

針對貫徹落實國辦發(fā)[2007]71號文件檢查活動中查找出的問題，我們要求各市、縣認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用與管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，分析查找存在問題的原因，認(rèn)真進(jìn)行整改，在摸清情況、查清問題、依法處理的基礎(chǔ)上，制定整改措施，完善相關(guān)制度。省國土資源廳等相關(guān)部門加強督促檢查，努力抓好市、縣整改工作的落實，對違法違規(guī)用地行為糾正不力、整改不徹底的地區(qū)，責(zé)令限期整改，限期整改期間省國土資源廳暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。同時明確了下一步的工作思路：

一是加大集體建設(shè)用地政策宣傳力度。進(jìn)一步加強國辦發(fā)[2007]71號、國土資發(fā)[2008]15號兩個文件精神的學(xué)習(xí)宣傳，切實提高廣大群眾特別是各級領(lǐng)導(dǎo)的依法用地、節(jié)約集約用地的責(zé)任意識。

二是加大集體建設(shè)用地政策的執(zhí)行力度。加強調(diào)研，準(zhǔn)確掌握情況，提前介入，加強批后監(jiān)管。研究制定對各級政府執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的考評辦法，把農(nóng)村集體建設(shè)用地管理情況列入政府領(lǐng)導(dǎo)政績考核內(nèi)容。對違法違規(guī)用地行為大量發(fā)生、造成嚴(yán)重后果的地區(qū)，實行問責(zé)制和通報批評。

三是加大集體建設(shè)用地執(zhí)法監(jiān)察力度。協(xié)調(diào)各市政府進(jìn)一步建立和落實土地聯(lián)合執(zhí)法機制，促使監(jiān)察、公安、法院等部門積極配合國土資源管理部門及時查處土地違法案件，切實規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，堅決制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的違法違規(guī)行為。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》

國辦發(fā)〔2007〕71號

二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)

當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的過程中，擅自擴大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴(yán)重?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，任何建設(shè)需要將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，都必須依法經(jīng)過批準(zhǔn)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃（以下簡稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃），納入土地利用計劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項目用地審批手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地計劃管理；涉及占用農(nóng)用地的，必須先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

其他任何單位和個人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，沒有土地利用計劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)用地。任何單位和個人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責(zé)任。

三、嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模

一些地方借農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設(shè)用地的規(guī)模。嚴(yán)禁以各種名義，擅自擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，以及通過“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。

嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，所涉及的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)移。其他農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。

依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴大建設(shè)用地規(guī)模。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，必須嚴(yán)格控制在國家已經(jīng)批準(zhǔn)的試點范圍內(nèi)。試點必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少。不得以試點為名違背農(nóng)民意愿大拆大建、強制搬遷，侵害農(nóng)民權(quán)益。

《國土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》

對需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地，要盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，并與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做好登記發(fā)證銜接；對需要流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，要重點開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，特別要開展集體經(jīng)營性用地的認(rèn)定和確權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件。

在全國范圍內(nèi)啟動“萬村整治”示范工程建設(shè)，以村為單位，按照“農(nóng)民自愿、權(quán)屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”。部重點抓好1000個國家級示范點，各省(區(qū)、市)開展9000個省級整治示范工程建設(shè)。

各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動中，要按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配政府參與”的原則，出臺和試行集體建設(shè)用地有償使用收益分配辦法。部將研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人在集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)等活動中的土地權(quán)益

各市、縣國土資源管理部門要在省級下達(dá)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)中，單列宅基地指標(biāo)，保障農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地。

凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)，由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)。

《意見》強調(diào)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。一是明確土地市場準(zhǔn)入條件，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。今年，在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。近期，國土資源部將下發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法。二是完善土地資源配置機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。各地要充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)場交易，規(guī)范流轉(zhuǎn)。三是制定集體土地收益分配辦法，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動中，要按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則，總結(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點經(jīng)驗，出臺和試行集體建設(shè)用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關(guān)部門溝通，研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費征繳和分配辦法。

《意見》要求，完善設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地管理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。一是完善設(shè)施農(nóng)用地管理，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。除了設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，按照建設(shè)用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)，但涉及占用

耕地的要落實補充任務(wù)。

陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于加強農(nóng)村集體建設(shè)用地管理促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)意見的通知

陜政辦發(fā) 〔2007〕4號

8.推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地整理。我省農(nóng)村建設(shè)用地總量較大，利用效率不高，要積極采取多種措施，用好現(xiàn)有的農(nóng)村建設(shè)用地。各地要科學(xué)制訂舊村莊改造、歸并村莊整治的計劃，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和村莊土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。開展農(nóng)村建設(shè)用地的整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，以盤活村莊現(xiàn)有存量建設(shè)用地為主，搞好內(nèi)部挖潛，提高利用率。

11.穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。對于通過農(nóng)村建設(shè)用地整理節(jié)省出來的存量建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合我省正在實施的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作要求，在符合規(guī)劃和依法取得建設(shè)用地的條件下，引入市場化機制，積極消化利用和盤活；農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，主要用于新農(nóng)村建設(shè)中村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造；要努力探索農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和管理的新機制，緩解農(nóng)村建設(shè)用地矛盾，增加農(nóng)民收入，保護(hù)農(nóng)民集體土地合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。

第三篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究

一、土地資源基本情況

農(nóng)村土地中包括居民點用地等的集體建設(shè)用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費。這就為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整農(nóng)村土地利用的結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過批準(zhǔn)，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。

在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)經(jīng)依法征收后新增的建設(shè)用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進(jìn)行建設(shè)必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應(yīng)土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權(quán)出讓的方式，實行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權(quán)出讓年限，三是作價入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。四是使用權(quán)抵押。通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評估，按照評估價值在信貸機構(gòu)進(jìn)行抵押融資。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律規(guī)定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”；“在土地經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組原生產(chǎn)隊界線，不論是以村還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質(zhì)屬性，宏觀上加強了對集體土地的管理，也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。

2004年，國土資源部根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農(nóng)村宅基地管理、嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。據(jù)調(diào)查，各區(qū)縣政府按照國家及市政府的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實際，均制訂了農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)文件，明確了管理辦法、程序和標(biāo)準(zhǔn)。目前，根據(jù)市委、市政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關(guān)要求，我市各地普遍提出了建設(shè)農(nóng)民“新居工程”的相關(guān)措施，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下向縣城、重點鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地的集中度和利用率。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設(shè)用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模國家又控制得很嚴(yán)。同時，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農(nóng)民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠(yuǎn)生計還沒有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。應(yīng)該說，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟社會發(fā)展的一大瓶頸。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中各種利益主體的關(guān)系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調(diào)各方利益，有利于調(diào)動廣泛積極性推動發(fā)展，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認(rèn)識和覺醒,通過集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程,在上繳各項相關(guān)稅費后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟起步的難度。同時，還有利于解決農(nóng)村勞動力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過程中吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農(nóng)民利益和土地利益緊密結(jié)合后，可以加快存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的頻率，大大提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，減輕建設(shè)用地占用農(nóng)用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農(nóng)村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過去無序的狀態(tài)。

總之，城市化、工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致對非農(nóng)建設(shè)用地需求急劇增長，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關(guān)政策支持提出了迫切的要求。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入調(diào)整范疇并合理規(guī)制已勢在必行。

另一方面，我市農(nóng)村建設(shè)用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各項建設(shè)突飛猛進(jìn)，用地需求急劇擴張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中無地可用或供求關(guān)系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護(hù)面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)土地布局與結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了強大的動力和需求。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史、現(xiàn)狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了漸進(jìn)的發(fā)展過程。它產(chǎn)生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權(quán)利對集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉(zhuǎn)的試點地區(qū)之一，從1996年就開始了對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索和實踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準(zhǔn)確定的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點城市，從2000年就開始了試點工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點總結(jié)研討會，并專門發(fā)出了〔2003〕48號會議紀(jì)要，充分肯定了蕪湖市流轉(zhuǎn)試點的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀(jì)90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并從當(dāng)年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時，全國其他部分省市也開展了相關(guān)試點工作。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關(guān)的管理辦法。

（二）從現(xiàn)狀看，我國現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉(zhuǎn)的只限于城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，計劃經(jīng)濟條件下形成的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)與當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展形成嚴(yán)重地不適應(yīng)，嚴(yán)重地阻礙了“三農(nóng)”問題的解決之路。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設(shè)用地。在土地高額利潤的驅(qū)動下，農(nóng)村“以地生財”的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)無原則、無條件流轉(zhuǎn)的情況愈來愈普遍，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以各種形式進(jìn)入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實施，造成了集體土地資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個“灰色地帶”。

（三）從問題看，當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。概括起來，主要有：

1、集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴(yán)重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強調(diào)少用或不用、不批或少批集體建設(shè)用地，忽略了村社集體經(jīng)濟組織對建設(shè)用地的合理需求；辦理集體建設(shè)用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅(qū)使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善。原有的政策規(guī)章跟不上經(jīng)濟社會快速發(fā)展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應(yīng)。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時間長、程序復(fù)雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識淡薄，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場交易。造成部分村內(nèi)大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地的現(xiàn)象。如：我們在對城郊結(jié)合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟相對較發(fā)達(dá)的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個區(qū)縣的17個村（社）調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，部分先富起來的農(nóng)民重新建房或進(jìn)城購房，造成村內(nèi)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標(biāo)準(zhǔn)用地的事件，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地成為一種趨勢。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結(jié)合部，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的情況甚至占到農(nóng)民總戶數(shù)的49%。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記，導(dǎo)致土地權(quán)屬管理混亂。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對建設(shè)投資者也不利，還會波及到其他利害關(guān)系人，交易安全得不到保障；權(quán)利設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當(dāng)，極易釀成社會問題。

4、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機制，土地市場價值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的價值在很大程度上是依賴國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)就無流轉(zhuǎn)對象，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所得的收益的一部分，應(yīng)是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資帶來的。但在無規(guī)范的流轉(zhuǎn)中，國家應(yīng)得的收益并沒有得到體現(xiàn)。國家土地稅費流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權(quán)，引發(fā)經(jīng)濟糾紛，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5、引發(fā)了地價管理失控。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的地價基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門辦理了登記手續(xù)，有的沒到土地主管部門辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，集體建設(shè)用地所有者往往只考慮各種稅費成本，沒有規(guī)范的價格估算標(biāo)準(zhǔn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格、租金價格往往極低，致使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形交易，低價入市，進(jìn)而造成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的地價普遍低于國有土地市場的地價，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得建設(shè)用地，或者說集體建設(shè)用地可以直接提供給社會，建設(shè)用地供應(yīng)的主渠道將會從以國有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實施；同時，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益比征地補償收益高，集體建設(shè)用地所有者為追求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的高增值收益，對國家建設(shè)征地的抵觸程度會增加，國家建設(shè)征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權(quán)性質(zhì)和土地使用權(quán)制度決定了兩個不同的土地市場，一是國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，二是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域和城郊結(jié)合部，以低價私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權(quán)的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規(guī)范的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，沒有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行，純粹是經(jīng)濟利益驅(qū)動的結(jié)果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的有效實施，導(dǎo)致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內(nèi)沒有得到落實。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要把握的原則和要求

通過調(diào)查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗，總結(jié)我市試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

1、堅持依法有序流轉(zhuǎn)。要在切實保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作。

2、堅持土地所用權(quán)與使用權(quán)相分離。在保持集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)實行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3、堅持自愿、有償、公開、公平。穩(wěn)定所有權(quán)、放開經(jīng)營權(quán)、拓寬使用權(quán)、維護(hù)收益權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權(quán)讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收益權(quán)。

4、堅持依照規(guī)劃、按照程序流轉(zhuǎn)。要在科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎(chǔ)上，強化流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，新增集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手審批續(xù)后方可實施流轉(zhuǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

5、堅持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場、統(tǒng)一管理。無論是利用集體存量建設(shè)用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設(shè)用地，各類企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地。

6、必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策和“占補平衡”制度。在流轉(zhuǎn)中切實落實國家土地用途管制、新增建設(shè)用地有償使用等制度。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個結(jié)合

1、和新農(nóng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會公共服務(wù)。

2、和大力推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾相結(jié)合。通過實施土地開發(fā)整理復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，因地制宜調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設(shè)用地提供支撐。

3、和建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地指標(biāo)的市場化配置相結(jié)合。通過集約節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，通過開發(fā)整理增加的耕地指標(biāo)，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的重點

在制定規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定時，要重點考慮把好“六個關(guān)”。

1、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件關(guān)。凡納入流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許流轉(zhuǎn)；二是權(quán)屬合法、四至清楚，無權(quán)屬糾紛，且具有集體土地使用權(quán)合法權(quán)證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的存量建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的新增建設(shè)用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關(guān)規(guī)定。

2、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃關(guān)。從有利于充分利用各類農(nóng)村集體建設(shè)用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實施出發(fā)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原則上應(yīng)該為城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進(jìn)行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉(zhuǎn)過程要落實土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。

3、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式應(yīng)堅持因地制宜、政策引導(dǎo)，土地所有者和使用權(quán)者自愿的原則，對城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外既可采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式，將集體土地所有權(quán)征為國有后，再按國有土地使用權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權(quán)留利”的方式，可不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，由土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)按一定的年限轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權(quán)者從其中獲得土地收益。

4、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)年限一般應(yīng)與項目的經(jīng)營期限一致。采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利方式的，最高年限不得超過國務(wù)院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權(quán)出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限的起算時間應(yīng)從批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)之日起算。

5、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)根據(jù)不同的交易目的，可采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資或入股、合作聯(lián)營、抵押、法院判決等流轉(zhuǎn)方式。同時，為了推進(jìn)農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質(zhì)，不造成集體資產(chǎn)流失。

6、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)。進(jìn)一步建立、健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機制，切實保護(hù)好農(nóng)民的合法利益。流轉(zhuǎn)中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的核心問題。土地收益的分配應(yīng)按土地所有權(quán)隸屬關(guān)系進(jìn)行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關(guān)系，明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權(quán)抵押、處分等問題。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的前提保證。

五、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度方案設(shè)計

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍

在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作中，必須對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，納入流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，才能作為建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)。不符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地不得擴建、改建、也不允許進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2、權(quán)屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經(jīng)依法確權(quán)，明確了集體地的所有者和使用者，面積準(zhǔn)確，領(lǐng)有相應(yīng)的集體土地所有權(quán)證。

3、已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地使用或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應(yīng)總量要嚴(yán)格控制，集體建設(shè)用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。

5、集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，只適用于試點區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式

1、集體建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區(qū)、集體經(jīng)濟組織）

2、集體建設(shè)用地使用權(quán)的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設(shè)用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設(shè)用地使用權(quán)。

3、集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。

4、集體建設(shè)用地使用權(quán)合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作為條件，與其他單位或個人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報審批程序

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權(quán)出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經(jīng)濟組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)民集體土地，均可按以下程度將該社全部農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并予以流轉(zhuǎn)。

1、流轉(zhuǎn)許可申請。集體土地所有權(quán)者持原批準(zhǔn)使用土地的批復(fù)或非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證、接受流轉(zhuǎn)方的項目批文和有關(guān)部門的規(guī)劃意見，以及集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意的證明，向當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府提出流轉(zhuǎn)申請，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行初審，并在30日內(nèi)重點審查權(quán)屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)農(nóng)民是否自愿后，報送區(qū)國土資源分局復(fù)審。復(fù)審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉(zhuǎn)書面申請，同時申請地價評估；評估地價經(jīng)審核確定后，集體土地所有權(quán)者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)合同。

2、流轉(zhuǎn)許可。人民政府負(fù)責(zé)召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進(jìn)行流轉(zhuǎn)會審，并報經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)許可證》。

3、簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應(yīng)將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌。采用招標(biāo)拍賣式協(xié)議方式，確定使用者、流轉(zhuǎn)方式、土地收益等。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地所有者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同；第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地使用者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂流轉(zhuǎn)合同。

4、辦理土地流轉(zhuǎn)登記。雙方應(yīng)在合同簽訂30日內(nèi)持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補平衡”義務(wù)或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，由接受流轉(zhuǎn)方領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證；土地使用權(quán)出租的，由出租方領(lǐng)取土地出租許可證。

5、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地同時流轉(zhuǎn)。地面建筑物及其附著物作為動產(chǎn)流轉(zhuǎn)的除外。

（四）集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)申報審批程序

集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)是指土地使用者依法取得集體建設(shè)用土使用權(quán)，在完成開發(fā)建設(shè)投資后，在使用年期內(nèi)，將余期土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。

1、依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，持非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證和流轉(zhuǎn)合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉(zhuǎn)的宗地條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌,采取招標(biāo)拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設(shè)用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實施“占補平衡”后都可以流轉(zhuǎn)，同時補交新增建設(shè)用地有償使用費。

4、再次流轉(zhuǎn)的土地使用期限，為前次土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設(shè)用流轉(zhuǎn)制度的對策和建議

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關(guān)國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?shù)脑瓌t下，在相關(guān)的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉(zhuǎn)市場解決。

（二）修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為流轉(zhuǎn)提供法律支撐

通過修改相關(guān)法律法規(guī)，完善土地物權(quán)制度，廢除對農(nóng)民集體所有土地相關(guān)權(quán)益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國有土地同地、同價、同權(quán)，全面推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在維護(hù)我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權(quán)買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設(shè)用地使用權(quán)，供其進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設(shè)項目用地，應(yīng)當(dāng)通過土地一級市場取得國有土地使用權(quán)，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)。同時在允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調(diào)節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強化土地管理工作，為土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)服務(wù)

一是要加強土地規(guī)劃管理，加強土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實施土地用途管制，充實發(fā)揮土地規(guī)劃在引導(dǎo)和調(diào)控土地市場方面的作用；二是要加強土地尤其是農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進(jìn)入市場前產(chǎn)權(quán)明晰，沒有權(quán)屬爭議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權(quán)明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進(jìn)入市場提供完善準(zhǔn)確的權(quán)屬保障。同時，適當(dāng)放寬集體房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記辦理限制政策。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當(dāng)放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)入市場流通的體制以及相關(guān)配套政策，實現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和市場化配置。三是適當(dāng)放寬農(nóng)民建房、購房條件。為了更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約、節(jié)約利用，建議在嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村新建住宅的基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)濟組織內(nèi)部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮(zhèn)地域范圍的限制，同時嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定。四是建議允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的抵押。建議認(rèn)定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押有效，農(nóng)村房地產(chǎn)所占用的是集體土地，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其使用權(quán)由集體經(jīng)濟組織按法律規(guī)定的條件和程序劃給村民使用。作為農(nóng)村房屋使用權(quán)人，有權(quán)在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權(quán)利，房屋的所有權(quán)屬于使用權(quán)人。村民抵押房屋所有權(quán)，也將與房屋不可分割的土地使用權(quán)一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權(quán)利，而無從行使最重要的處分權(quán)利。農(nóng)村房屋應(yīng)比同城鎮(zhèn)房屋實行地隨房抵押，才有利于農(nóng)村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)

一是建立農(nóng)民應(yīng)得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應(yīng)的地價體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設(shè)用地價格評估體系；三是建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和最低價保護(hù)制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）復(fù)基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。當(dāng)前，一方面是農(nóng)村新增建設(shè)用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾置換制度，大力推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進(jìn)行整理復(fù)耕，既能解決農(nóng)村建設(shè)發(fā)展用地的需求，又能有效保護(hù)耕地，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。五是調(diào)整稅收政策，使集體土地的流轉(zhuǎn)和國有土地的流轉(zhuǎn)都需要繳納相同的稅種、稅額，為達(dá)到集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標(biāo)奠定基礎(chǔ)；六是搞好信息公開查詢工作、指導(dǎo)簽訂各有關(guān)文書、產(chǎn)權(quán)變更登記政策咨詢等相關(guān)配套工作。

（五）加強集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，依法整治違法行為 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地違法行為時有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農(nóng)民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。從土地管理的角度出發(fā)，應(yīng)切實加大土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系。特別要加強區(qū)縣級土地管理三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，切實做到服務(wù)第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（六）加大各部門協(xié)調(diào)配合力度，共同營造促進(jìn)流轉(zhuǎn)的環(huán)境

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創(chuàng)新，涉及到國土資源、建設(shè)、規(guī)劃、勞動和社會保障、物價、金融、農(nóng)業(yè)、財政、審計、民政、司法等多個部門，因此，應(yīng)加強政府的領(lǐng)導(dǎo)，各部門應(yīng)加強溝通、配合、協(xié)調(diào)，確保此項工作健康有序開展。國土資源部門要加快農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農(nóng)民社會保障體系建設(shè)；農(nóng)業(yè)部門要加強對集體土地流轉(zhuǎn)收益使用的監(jiān)管；其他相關(guān)部門要主動配合做好相關(guān)工作，積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

出處華夏土地網(wǎng)：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第四篇：農(nóng)用地轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地

土地管理法將土地分為三類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的理由，法律上說了，是為了“保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護(hù)耕地”，堅守18億畝耕地紅線。

本文所說的農(nóng)用地，是指農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地，不包括國家所有的農(nóng)用地。所說的轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，是指轉(zhuǎn)用后的建設(shè)用地仍屬集體所有性質(zhì)，而不是轉(zhuǎn)成國家所有性質(zhì)，土地所有權(quán)仍屬農(nóng)民，不屬國家，所以這里不涉及到征收土地的問題。

農(nóng)村集體的建設(shè)用地，按照法律規(guī)定，可以作為宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地（或叫工商業(yè)用地）和公益用地，但不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，所以，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，實際上就是三種情況：

1、將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成宅基地。

2、將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。

3、將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成公益用地，重點為后兩種情形。

根據(jù)土地管理法的規(guī)定，要將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)。如果未辦妥這種審批手續(xù)，而將農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)用途，則屬非法占地行為，嚴(yán)重者將構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

一、如何將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地包含兩種具體情況，第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的建設(shè)用地。第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)使用的建設(shè)用地。

根據(jù)政府規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會申請將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，按以下程序辦理：

1．項目立項。項目單位向發(fā)展改革部門申請辦理建設(shè)項目審批(或核準(zhǔn)、備案)手續(xù)。

2．申請規(guī)劃條件。項目單位持項目批準(zhǔn)(或核準(zhǔn)、備案)文件，向規(guī)劃部門申請規(guī)劃選址。屬于征地留用地的項目，項目單位可按規(guī)定持留用地指標(biāo)核定書直接向規(guī)劃部門申請規(guī)劃選址。規(guī)劃部門出具規(guī)劃紅線并提供規(guī)劃條件。村民委員會(或村集體經(jīng)濟組織)利用未經(jīng)規(guī)劃、國土房管等部門依法審批的本集體所有的建設(shè)用地興辦非公共設(shè)施和公益事業(yè)項目，經(jīng)批準(zhǔn)補辦手續(xù)，有留用地指標(biāo)未兌現(xiàn)的，應(yīng)首先核減留用地指標(biāo)。3．用地預(yù)審。使用新增建設(shè)用地的，項目單位持建設(shè)項目選址意見書、規(guī)劃意見等文件向國土房管部門申請建設(shè)項目用地預(yù)審，由國土房管部門出具建設(shè)項目用地預(yù)審意見。

4．用地報批。項目單位持建設(shè)項目有關(guān)批準(zhǔn)文件、土地測繪機構(gòu)出具的土地勘測定界技術(shù)報告書等向國土房管部門申請辦理用地報批手續(xù)。建設(shè)項目用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，項目單位應(yīng)按報批規(guī)定提供地質(zhì)、礦產(chǎn)、林業(yè)部門審查意見等報批材料。資料備齊后，由國土房管部門擬訂用地報批方案和用地供應(yīng)意見，依照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定報有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。建設(shè)項目用地涉及使用本村集體建設(shè)用地的，由市(縣級市)國土房管部門擬訂用地供應(yīng)意見報當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)。

5．環(huán)境影響評價。實行審批制、核準(zhǔn)制的項目，項目單位在向國土房管部門申請辦理用地預(yù)審時，可同時向環(huán)保部門申報環(huán)境影響報告文件；實行備案制的項目，項目單位可在建設(shè)項目開工前向環(huán)保部門申報環(huán)境影響報告文件。

6．申領(lǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。項目單位持項目批準(zhǔn)(或核準(zhǔn)、備案)文件和用地預(yù)審意見向規(guī)劃部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，位于城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，由規(guī)劃部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；位于村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

7．申領(lǐng)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。由項目單位持用地批復(fù)意見、規(guī)劃許可文件、有關(guān)稅費繳納憑證，向國土房管部門申領(lǐng)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。

8．辦理土地登記。項目單位憑建設(shè)用地批準(zhǔn)書依法向國土房管部門申請辦理集體土地使用證或集體土地房產(chǎn)證。

二、如何將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成公益用地。

此處的公益用地也包含兩種情況：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施用地和公益事業(yè)建設(shè)用地，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會辦公、學(xué)校、醫(yī)院、農(nóng)技推廣站、敬老院以及鄉(xiāng)村級道路、供水、公共廁所用地。將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成公益用地的程序，與轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的程序是一致的。

將農(nóng)用地轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地（工商業(yè)用地）或公益用地并辦理土地登記手續(xù)之后，使用人對使用的土地享有集體建設(shè)用地使用權(quán)，使用權(quán)人有權(quán)在土地上建設(shè)建筑物，用于非農(nóng)業(yè)用途，集體建設(shè)用地使用權(quán)人還可依法出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)。

第五篇：集體建設(shè)用地使用權(quán)出租合同

集體建設(shè)用地使用權(quán)出租合同

第一條 本合同雙方當(dāng)事人：

出租方：（以下簡稱甲方）

地址：

郵編：

電話：

法定代表人： 姓名 職務(wù) 身份證號碼： 承租方：(以下簡稱乙方)地址：

郵編：

電話：

法定代表人： 姓名 職務(wù) 身份證號碼：

甲方同意按規(guī)劃用途租賃土地使用權(quán)給乙方使用。根據(jù)國家、省、市有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的規(guī)定，雙方本著平等、自愿、誠實、守信的原則，訂立本合同。

第二條 甲方依據(jù)本合同出租土地的使用權(quán)，土地所有權(quán)屬，地下資源、埋藏物和公用設(shè)施均不在土地使用權(quán)出租范圍。

第三條 乙方在承租土地使用權(quán)范圍內(nèi)所進(jìn)行的利用土地的各項行為，均應(yīng)遵守中華人民共和國法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，不得損害社會公共利益。

第四條 甲方出租給乙方的地塊位于，出租的土地使用權(quán)面積為平方米。地塊位置及四至范圍詳見附圖，附圖已經(jīng)甲乙雙方簽字蓋章確認(rèn)。

租賃期限內(nèi)，若政府為了社會公共利益需要經(jīng)依法批準(zhǔn)征收該土地或土地所有者為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)建設(shè)需要經(jīng)依法批準(zhǔn)收回該土地，本合同即行終止，但甲方應(yīng)提前通知乙方，收取的多余租金應(yīng)予以退回。

第五條 本合同項下的租賃地塊，按照規(guī)劃批準(zhǔn)的用途為 用地。

第六條 本合同項下的土地使用權(quán)租賃期限 年，自 年 月 日起，至 年 月 日止。

甲方應(yīng)于 年 月 日前將本合同項下的土地提供給乙方。

第七條 該地塊的土地使用權(quán)租金以土地面積計算，租金標(biāo)準(zhǔn)為每平方米每年 元人民幣，該地塊的年租金總額為 元人民幣（大寫：）。

第八條 雙方同意采用以 年為周期一次性支付租金的形式，每期一次性支付租金的總額為 元人民幣（大寫： 元人民幣）。從第二期起，每期租金的增幅為上期租金總額的 %（大寫：百分之）。

第九條 乙方同意在本合同簽訂之日起十日內(nèi)以現(xiàn)金或現(xiàn)金支票方式交付完首期土地租金。以后每期租金支付的時間為履行周期租賃時間的第一個月內(nèi)。

第十條 如果乙方不能按時支付應(yīng)付款項，逾期兩個月內(nèi)（含兩個月），應(yīng)按每期繳納租金的 %（大寫：百分之）向甲方支付違約金。逾期超過兩個月仍未按合同規(guī)定繳齊應(yīng)付的款項，甲方有權(quán)解除合同，并可向乙方索賠因此遭受的實際經(jīng)濟損失。

第十一條 乙方擅自改變土地用途的，甲方有權(quán)解除合同并可無償收回土地使用權(quán)，所收取的租金不予退還。

第十二條 如甲方不能按時將本合同項下的土地交給乙方使用，應(yīng)按收繳租金的 %（大寫：百分之）向乙方支付違約金。逾期超過兩個月的，乙方有權(quán)解除合同，并可向甲方索賠因此遭受的實際經(jīng)濟損失。

第十三條 在合同簽訂后30日內(nèi)，雙方應(yīng)按規(guī)定辦理有關(guān)土地登記手續(xù)。

第十四條 乙方將本合同項下的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租時，須征得甲方同意，并按規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。

第十五條 乙方如需改變本合同第五條規(guī)定的土地用途，須取得甲方和土地、規(guī)劃行政主管部門的同意，并經(jīng)原批準(zhǔn)用地的市、縣人民政府批準(zhǔn)，并依照有關(guān)規(guī)定補簽或重新簽訂土地使用權(quán)租賃合同，并辦理租賃土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。

第十六條 本合同規(guī)定的租賃年限屆滿，乙方應(yīng)在期滿后三十天內(nèi)，交回土地他項權(quán)證，并辦理租賃土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)。乙方如需繼續(xù)承租該土地使用權(quán)，須最遲在期滿之日前三個月向甲方提交續(xù)期申請書，除該土地使用權(quán)被依法征收或收回外，在同等條件下，乙方有優(yōu)先續(xù)期權(quán)，并在確定新的土地使用權(quán)出租年限、租金標(biāo)準(zhǔn)及其他條件后，雙方補簽或重新簽訂出租合同，并按規(guī)定重新辦理有關(guān)土地登記手續(xù)。

第十七條 任何一方對于因發(fā)生不可抗力且自身無過錯造成延誤或不能履行合同義務(wù)的，可不承擔(dān)責(zé)任，但必須采取一切必要的補救措施以減少損失并及時書面告知對方。

第十八條 本合同自雙方簽字及蓋章（畫押）之日起生效。第十九條 本合同和附件共 頁，以中文書寫為準(zhǔn)。第二十條 本合同在中華人民共和國廣東省 市（縣、區(qū)）簽訂。

第二十一條 本合同訂立、效力、解釋、履行及爭議的解決均受中華人民共和國法律的保護(hù)和調(diào)整。

第二十二條 因執(zhí)行本合同發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可向① 仲裁委員會申請仲裁② 人民法院提起訴訟。

第二十三條 本合同未盡事宜，可由雙方另行協(xié)商簽訂補充協(xié)議。補充協(xié)議經(jīng)雙方簽字蓋章確認(rèn)后與本合同具有同等法律效力。并送當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T留存。

第二十四條 本合同一式陸份，其中：甲乙雙方各貳份；貳份由 市（縣、區(qū)）土地行政主管部門留存。

甲方：

（蓋章）法定代表人：（簽字）

乙方：

（蓋章）

法定代表人：（簽字）

日

年 月

簽訂日期：