第一篇：農(nóng)村集體建設用地進入市流轉

關于集體建設用地入市流轉的文獻研究

倪念

（華中農(nóng)業(yè)大學 土地管理學院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進，國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學術界的重視，相關方面的研究相當豐富。本文從集體建設用地入市流轉的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結了學者對集體建設用地入市流轉的研究觀點。研究發(fā)現(xiàn)，當前對于集體土地入市流轉的研究多集中在理論方面，關于集體建設用地入市流轉的實證分析較少，關于已經(jīng)實施集體建設用地入市流轉區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。關鍵詞：集體建設用地； 宅基地；流轉；城鄉(xiāng)一體化

中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導，20世紀90年代以來,這種獨特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻,但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財產(chǎn)權利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設用地入市流轉,提高土地的市場化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場建立的必要性

我國現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農(nóng)村集體建設用地只能通過征收征用進入工業(yè)和城市土地市場，農(nóng)地市場價值難以實現(xiàn),使得市場無法在土地配置過程中發(fā)揮主導作用,從而導致集體建設用地流轉中存在諸多問題，如集體建設用地使用效率低下、非法流轉問題嚴重等。當前關于城鄉(xiāng)二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結了學者們關于建設城鄉(xiāng)一體化土地市場必要性的觀點。

1、農(nóng)村土地價值難以實現(xiàn)

農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市流動引起的價值實現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農(nóng)”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農(nóng)”問題，關鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動、公平使用、等價交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內容[2]。長期的城鄉(xiāng)土地二元結構而導致農(nóng)村土地價格受到壓制，不能實現(xiàn)其價值[3]。

2、農(nóng)民土地利益受到嚴重侵蝕

農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)過征收才可進入工業(yè)和城市土地市場。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應享用的土地增值收益[4]。在城市化進程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調發(fā)展,必須以農(nóng)村建設用地入市和征地制度改革為前提和基礎[6]。

4、導致城鄉(xiāng)收入差距的進一步擴大

較之于國有土地的自由流動性，農(nóng)村集體土地所有權的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結合的相關資金、勞動力、技術等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。禁止農(nóng)村集體建設用地進入非農(nóng)土地市場，實際上剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機會，農(nóng)村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農(nóng)村，進而導致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進一步的擴大。

5、集體建設用地非法流轉問題嚴重

當前市場上，小產(chǎn)權房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權房已經(jīng)占到當?shù)胤康禺a(chǎn)市場份額的20%以上，深圳等地更是高達40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設用地使用權流轉受到嚴格的限制，導致集體建設用地只能非市場流轉，沒有法律的保障，難以實現(xiàn)土地真正的價值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)二元結構,使城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村集體建設用地市場合并運行，形成一個統(tǒng)一的建設用地市場，實行建設用地市場與農(nóng)用地市場的分離，逐步推行集體建設用地有償使用制度，實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內的合理、有效配置，對于實現(xiàn)土地價值、保障農(nóng)民的土地權益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設用地入市流轉存在的問題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產(chǎn)權主體不明確、產(chǎn)權關系模糊

雖然現(xiàn)有法律對集體土地所有權主體進行了設定，即農(nóng)村集體土地所有權歸不同的“農(nóng)民集體”，但對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織混用之嫌[2]?！稗r(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權利主體地位無法明確，導致農(nóng)民處于被動、弱勢地位，合法權益無法得以維護[7~8]。

（2）相關法律法規(guī)較少，流轉無法可依

集體建設用地的流轉受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設用地重要組成部分的宅基地流轉更是受到嚴格的限制。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設用地流轉態(tài)度有所轉變，開始逐步承認并推進集體土地流轉，中發(fā)[2003]3號《中共中央國務院關于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進集體建設用地流轉制度創(chuàng)新，但是國務院并沒有出臺關于集體建設用地流轉的法律法規(guī)，導致集體建設用地流轉無法可依，沒有法律的保障，集體建設用地流轉市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設用地流轉中的利益分配問題

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權混亂，集體經(jīng)濟組織結構不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉收益亦難以得到切實保障[16]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴重。允許宅基地自由流轉，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設用地流轉市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設用地隱性流轉大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉可觀的預期收入還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農(nóng)田的保護，增加流轉后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉干預過大，導致中央的土地調控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權力時常糾纏在經(jīng)濟利益之中，導致農(nóng)村建設用地的流轉違背市場交易的自愿平等原則，使農(nóng)村建設用地資源不能達到最優(yōu)配置[16]。

三、對建立集體建設用地流轉市場的政策建議

1、明確集體建設用地的產(chǎn)權問題

加強監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權利主體，規(guī)范集體建設用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權登記發(fā)證工作，明晰權益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權益，嚴格查處違法違規(guī)使用集體建設用地的行為[9~11]。修改和完善相關法律制度，賦予農(nóng)民完整的建設用地處置權。在嚴格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進入土地市場，公開交易，自由流轉[13]。

2、完善集體建設用地流轉的法律保障

農(nóng)村土地制度改革，首先應從立法入手[20]，要在全國推行農(nóng)村集體建設用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農(nóng)村集體建設用地入市形勢日漸明朗之時,應建立集體建設用地流轉的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設用地關注的焦點轉移到入市后及其相關制度的建設上來[16]。

2、確定集體建設用地入市流轉的利益分配

集體建設用地流轉收益應在應在以保障農(nóng)民的權益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農(nóng)民之間合理分配，既要維護村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者得合法權益[11]。因此，集體建設用地入市流轉收益在分配的具體比例上應該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應該明確規(guī)定其用途，要求賬務公開，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險部分的比例[6]。

3、嚴格集體建設用地入市流轉的規(guī)劃管理

農(nóng)村集體建設用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)土地應統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學的土地利用規(guī)劃，強調對資源性土地（農(nóng)田和耕地）的使用與保護進行長期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地（建設用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機協(xié)調。同時，應嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，加強建設用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價系、完善土地市場[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。

四、結論

從當前國內形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質性的進展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設用地入市流轉已經(jīng)成為一種必然趨勢。但如何實現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當長期間內的一個重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農(nóng)地問題的重視，集體建設用地入市流轉的趨勢明顯，相關方面的研究也都相當豐富，但當前對于集體土地入市流轉的研究多集中在理論方面，學者們從各個方向分析了集體建設用地入市流轉的必要性、可能存在的問題等內容，并給出了大量的政策建議，但很少有關于集體建設用地入市流轉的實證分析，關于已經(jīng)實施集體建設用地入市流轉區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。

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第二篇：農(nóng)村集體建設用地流轉

農(nóng)村集體建設用地流轉研究

一、土地資源基本情況

農(nóng)村土地中包括居民點用地等的集體建設用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費。這就為推進農(nóng)村土地流轉、調整農(nóng)村土地利用的結構和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農(nóng)村集體建設用地流轉概述

（一）農(nóng)村集體建設用地流轉的內涵

農(nóng)村集體建設用地流轉，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉用和非農(nóng)建設用地使用手續(xù)的，其使用權經(jīng)過批準，采用轉讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現(xiàn)土地使用權屬轉移或實際使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設用地的所有者將土地使用權轉移給其他主體以及土地使用權擁有人再轉移土地權利的行為。

在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區(qū)的建設用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)經(jīng)依法征收后新增的建設用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟組織的公共設施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進行建設必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設用地雙軌制。

農(nóng)村集體建設用地流轉的方式，根據(jù)項目性質、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權出讓的方式，實行一次性流轉轉讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權出讓年限，三是作價入股，集體建設用地使用權經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。四是使用權抵押。通過對農(nóng)村集體建設用地使用權進行評估，按照評估價值在信貸機構進行抵押融資。

（二）集體建設用地流轉有關法律規(guī)定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”；“在土地經(jīng)營期限內，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。國土資源部《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組原生產(chǎn)隊界線，不論是以村還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應確認給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質屬性，宏觀上加強了對集體土地的管理，也為集體建設用地流轉提供了法律依據(jù)。

2004年，國土資源部根據(jù)國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農(nóng)村宅基地管理、嚴格控制村鎮(zhèn)建設用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。據(jù)調查，各區(qū)縣政府按照國家及市政府的有關規(guī)定，結合本地實際，均制訂了農(nóng)村宅基地管理的相關文件，明確了管理辦法、程序和標準。目前，根據(jù)市委、市政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關要求，我市各地普遍提出了建設農(nóng)民“新居工程”的相關措施，引導農(nóng)民在自愿的前提下向縣城、重點鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進行整理復墾，提高村鎮(zhèn)建設用地的集中度和利用率。

（三）農(nóng)村集體建設用地流轉的意義及必要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設用地和農(nóng)地轉用規(guī)模國家又控制得很嚴。同時，在推進城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農(nóng)民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠生計還沒有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。應該說，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟社會發(fā)展的一大瓶頸。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權性質的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中各種利益主體的關系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進農(nóng)村集體建設用地流轉，做好農(nóng)村土地流轉工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調各方利益，有利于調動廣泛積極性推動發(fā)展，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉為建設用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認識和覺醒,通過集體建設用地有序地參與工業(yè)化和城市化進程,在上繳各項相關稅費后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質，農(nóng)民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟起步的難度。同時，還有利于解決農(nóng)村勞動力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過程中吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農(nóng)民利益和土地利益緊密結合后，可以加快存量建設用地流轉的頻率，大大提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，減輕建設用地占用農(nóng)用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農(nóng)村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過去無序的狀態(tài)。

總之，城市化、工業(yè)化進程導致對非農(nóng)建設用地需求急劇增長，農(nóng)村集體建設用地自發(fā)流轉處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關政策支持提出了迫切的要求。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地流轉納入調整范疇并合理規(guī)制已勢在必行。

另一方面，我市農(nóng)村建設用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各項建設突飛猛進，用地需求急劇擴張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中無地可用或供求關系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調整城鄉(xiāng)土地布局與結構，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設用地的規(guī)范合理流轉提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進農(nóng)村集體建設用地流轉提供了強大的動力和需求。

三、集體建設用地流轉的歷史、現(xiàn)狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設用地流轉經(jīng)歷了漸進的發(fā)展過程。它產(chǎn)生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標準過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權利對集體土地產(chǎn)權限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉的試點地區(qū)之一，從1996年就開始了對集體建設用地使用權流轉的探索和實踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準確定的農(nóng)村建設用地使用權流轉試點城市，從2000年就開始了試點工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農(nóng)村集體所有建設用地使用權流轉試點總結研討會，并專門發(fā)出了〔2003〕48號會議紀要，充分肯定了蕪湖市流轉試點的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設用地流轉試點。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，并從當年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設用地流轉近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區(qū)通過流轉的方式使用農(nóng)村集體建設用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時，全國其他部分省市也開展了相關試點工作。我市的農(nóng)村集體建設用地流轉試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調研和全面論證的基礎上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關的管理辦法。

（二）從現(xiàn)狀看，我國現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉的只限于城鎮(zhèn)國有土地使用權，計劃經(jīng)濟條件下形成的農(nóng)村集體建設用地使用權不能流轉的制度已經(jīng)與當前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，特別是小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展形成嚴重地不適應，嚴重地阻礙了“三農(nóng)”問題的解決之路。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設用地。在土地高額利潤的驅動下，農(nóng)村“以地生財”的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設用地使用權無原則、無條件流轉的情況愈來愈普遍，大量農(nóng)村集體建設用地使用權以各種形式進入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實施，造成了集體土地資產(chǎn)的嚴重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個“灰色地帶”。

（三）從問題看，當前，農(nóng)村集體建設用地的使用權普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉問題。概括起來，主要有：

1、集體非農(nóng)建設用地自發(fā)無序流轉，導致政府調控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強調少用或不用、不批或少批集體建設用地，忽略了村社集體經(jīng)濟組織對建設用地的合理需求；辦理集體建設用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設有待進一步完善。原有的政策規(guī)章跟不上經(jīng)濟社會快速發(fā)展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時間長、程序復雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到?jīng)_擊。受流轉利益驅動，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民耕地保護的意識淡薄，不愿意承擔耕地保護的義務。未經(jīng)批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農(nóng)建設，或低價出讓、轉讓和出租農(nóng)村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉讓進行市場交易。造成部分村內大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標準占地的現(xiàn)象。如：我們在對城郊結合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟相對較發(fā)達的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個區(qū)縣的17個村（社）調查中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)由于大量農(nóng)民進城務工，部分先富起來的農(nóng)民重新建房或進城購房，造成村內空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉(xiāng)結合部經(jīng)濟較為發(fā)達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應求，從而滋生了擅自建房或違法超標準用地的事件，一戶多宅和超標準占地成為一種趨勢。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結合部，一戶多宅和超標準占用宅基地的情況甚至占到農(nóng)民總戶數(shù)的49%。

3、集體建設用地流轉的權利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農(nóng)建設用地流轉的條件、用途、權益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進行土地登記，導致土地權屬管理混亂。加之流轉主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉程序失范，對建設投資者也不利，還會波及到其他利害關系人，交易安全得不到保障；權利設定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉法律糾紛不斷，一旦調處失當，極易釀成社會問題。

4、集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機制，土地市場價值和資產(chǎn)資源屬性在流轉中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設用地使用權的價值在很大程度上是依賴國家的基礎設施建設，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎設施建設，農(nóng)村集體建設用地使用權就無流轉對象，農(nóng)村集體建設用地使用權流轉中所得的收益的一部分，應是國家基礎設施建設的投資帶來的。但在無規(guī)范的流轉中，國家應得的收益并沒有得到體現(xiàn)。國家土地稅費流失嚴重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權關系混亂、集體經(jīng)濟組織結構不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權，引發(fā)經(jīng)濟糾紛，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5、引發(fā)了地價管理失控。目前，農(nóng)村集體建設用地使用權流轉中的地價基本上是流轉雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門辦理了登記手續(xù)，有的沒到土地主管部門辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。在農(nóng)村集體建設用地使用權流轉過程中，集體建設用地所有者往往只考慮各種稅費成本，沒有規(guī)范的價格估算標準，土地使用權流轉價格、租金價格往往極低，致使大量農(nóng)村集體建設用地使用權流轉隱形交易，低價入市，進而造成農(nóng)村集體建設用地市場的地價普遍低于國有土地市場的地價，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得建設用地，或者說集體建設用地可以直接提供給社會，建設用地供應的主渠道將會從以國有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實施；同時，由于農(nóng)村集體建設用地使用權的流轉收益比征地補償收益高，集體建設用地所有者為追求農(nóng)地轉為建設用地的高增值收益，對國家建設征地的抵觸程度會增加，國家建設征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權性質和土地使用權制度決定了兩個不同的土地市場，一是國有土地使用權流轉市場，二是集體土地使用權流轉市場。國有土地使用權流轉市場發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權流轉市場卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設用地區(qū)域和城郊結合部，以低價私下簽訂協(xié)議轉讓、出租等形式流轉的農(nóng)村集體建設用地使用權的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規(guī)范的農(nóng)村集體建設用地使用權流轉，沒有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃進行，純粹是經(jīng)濟利益驅動的結果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃的有效實施，導致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內沒有得到落實。

四、農(nóng)村集體建設用地流轉要把握的原則和要求

通過調查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗，總結我市試點經(jīng)驗的基礎上，農(nóng)村建設用地的流轉應堅持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設用地使用權流轉的基本原則

1、堅持依法有序流轉。要在切實保證耕地總量不減少、質量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進流轉工作。

2、堅持土地所用權與使用權相分離。在保持集體所有權性質不變的前提下，集體建設用地使用權實行有償有限期規(guī)范流轉。

3、堅持自愿、有償、公開、公平。穩(wěn)定所有權、放開經(jīng)營權、拓寬使用權、維護收益權，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉過程中的利益分配關系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收益權。

4、堅持依照規(guī)劃、按照程序流轉。要在科學編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎上，強化流轉的管理和服務，新增集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉用手審批續(xù)后方可實施流轉，有序推進農(nóng)用地和建設用地流轉。

5、堅持兩種產(chǎn)權，同一市場、統(tǒng)一管理。無論是利用集體存量建設用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設用地，各類企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設用地。

6、必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策和“占補平衡”制度。在流轉中切實落實國家土地用途管制、新增建設用地有償使用等制度。

（二）集體建設用地使用權流轉工作注意處理好三個結合

1、和新農(nóng)村建設中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設、公共服務相結合。土地流轉要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)先建設農(nóng)村基礎設施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會公共服務。

2、和大力推進土地開發(fā)整理復墾相結合。通過實施土地開發(fā)整理復墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設用地布局，因地制宜調整各類用地結構，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設用地提供支撐。

3、和建設用地指標、新增耕地指標的市場化配置相結合。通過集約節(jié)余的建設用地指標，通過開發(fā)整理增加的耕地指標，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。

（三）規(guī)范流轉管理的重點

在制定規(guī)范流轉管理的相關規(guī)定時，要重點考慮把好“六個關”。

1、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的條件關。凡納入流轉的農(nóng)村集體建設用地使用權必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地不允許流轉；二是權屬合法、四至清楚，無權屬糾紛，且具有集體土地使用權合法權證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準使用的存量建設用地或已經(jīng)依法批準農(nóng)地轉用的新增建設用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關規(guī)定。

2、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的規(guī)劃關。從有利于充分利用各類農(nóng)村集體建設用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實施出發(fā)，農(nóng)村集體建設用地流轉原則上應該為城市規(guī)劃建設區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉過程要落實土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。

3、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的管理模式關。農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的管理模式應堅持因地制宜、政策引導，土地所有者和使用權者自愿的原則，對城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內外既可采取“轉權讓利”的方式，將集體土地所有權征為國有后，再按國有土地使用權管理的有關規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權留利”的方式，可不改變集體土地所有權性質，由土地所有者將集體建設用地使用權按一定的年限轉讓、出租、作價入股、聯(lián)營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權者從其中獲得土地收益。

4、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的期限關。農(nóng)村集體建設用地使用權的流轉年限一般應與項目的經(jīng)營期限一致。采取轉權讓利方式的，最高年限不得超過國務院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權流轉年限的起算時間應從批準流轉之日起算。

5、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的方式關。農(nóng)村集體建設用地使用權根據(jù)不同的交易目的，可采取轉讓、租賃、作價出資或入股、合作聯(lián)營、抵押、法院判決等流轉方式。同時，為了推進農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對經(jīng)營性的集體建設用地的流轉，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質，不造成集體資產(chǎn)流失。

6、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉收益的分配關。進一步建立、健全農(nóng)村集體建設用地使用權流轉收益分配機制，切實保護好農(nóng)民的合法利益。流轉中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權流轉管理的核心問題。土地收益的分配應按土地所有權隸屬關系進行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關系，明確規(guī)定再流轉時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權抵押、處分等問題。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地使用權高效流轉的前提保證。

五、農(nóng)村集體建設用地流轉的制度方案設計

（一）集體建設用地流轉的條件和范圍

在推進土地流轉工作中，必須對集體建設用地流轉的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農(nóng)用地大量轉為建設用地。因此，納入流轉的集體建設用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地，才能作為建設用地和流轉。不符合規(guī)劃的集體建設用地不得擴建、改建、也不允許進行流轉。

2、權屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經(jīng)依法確權，明確了集體地的所有者和使用者，面積準確，領有相應的集體土地所有權證。

3、已經(jīng)依法批準作為建設用地使用或已經(jīng)依法批準轉為建設用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應總量要嚴格控制，集體建設用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。

5、集體建設用地的流轉，只適用于試點區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設用地使用權流轉管理。

（二）集體建設用地流轉形式

1、集體建設用地所有權的轉讓，采取“轉權讓利”，指集體建設用地流轉時，將集體建設用地的所有權轉為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區(qū)、集體經(jīng)濟組織）

2、集體建設用地使用權的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設用地使用權。

3、集體建設用地使用權作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設用地使用權作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設用地使用權。

4、集體建設用地使用權合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。

（三）集體建設用地流轉申報審批程序

集體建設用地流轉參照國有土地使用權出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經(jīng)濟組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的農(nóng)民集體土地，均可按以下程度將該社全部農(nóng)用地轉為建設用地并予以流轉。

1、流轉許可申請。集體土地所有權者持原批準使用土地的批復或非農(nóng)業(yè)建設用地使用證、接受流轉方的項目批文和有關部門的規(guī)劃意見，以及集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意的證明，向當?shù)劓?zhèn)政府提出流轉申請，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進行初審，并在30日內重點審查權屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉農(nóng)民是否自愿后，報送區(qū)國土資源分局復審。復審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉書面申請，同時申請地價評估；評估地價經(jīng)審核確定后，集體土地所有權者與土地使用者根據(jù)不同的流轉方式草簽相應的土地流轉合同。

2、流轉許可。人民政府負責召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進行流轉會審，并報經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設用地使用權流轉許可證》。

3、簽訂流轉合同。集體土地所有者取得流轉許可后，應將待流轉宗地的條件和流轉要求在土地有形市場掛牌。采用招標拍賣式協(xié)議方式，確定使用者、流轉方式、土地收益等。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉方式，相應制定集體建設用地轉讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉合同文本，集體建設用地流轉雙方必須簽訂流轉合同。集體建設用地第一次流轉，由集體建設用地所有者與接受流轉的使用者簽訂集體建設用地流轉合同；第一次流轉后的再次流轉，由集體建設用地使用者與接受流轉的使用者簽訂流轉合同。

4、辦理土地流轉登記。雙方應在合同簽訂30日內持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補平衡”義務或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權轉讓的，由接受流轉方領取集體建設用地使用證；土地使用權出租的，由出租方領取土地出租許可證。

5、集體建設用地流轉時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉；其地面建筑物及其附著物流轉，集體建設用地同時流轉。地面建筑物及其附著物作為動產(chǎn)流轉的除外。

（四）集體建設用地再流轉申報審批程序

集體建設用地再流轉是指土地使用者依法取得集體建設用土使用權，在完成開發(fā)建設投資后，在使用年期內，將余期土地使用權合法流轉。

1、依法取得集體建設用地使用權的土地使用者，持非農(nóng)業(yè)建設用地使用證和流轉合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉的宗地條件和流轉要求在土地有形市場掛牌,采取招標拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實施“占補平衡”后都可以流轉，同時補交新增建設用地有償使用費。

4、再次流轉的土地使用期限，為前次土地流轉合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設用流轉制度的對策和建議

集體建設用地使用權流轉制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設用地使用權流轉制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?shù)脑瓌t下，在相關的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉市場解決。

（二）修改完善相關法律法規(guī)，為流轉提供法律支撐

通過修改相關法律法規(guī)，完善土地物權制度，廢除對農(nóng)民集體所有土地相關權益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國有土地同地、同價、同權，全面推行集體建設用地使用權流轉。在維護我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設用地使用權，供其進行開發(fā)建設，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設項目用地，應當通過土地一級市場取得國有土地使用權，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設用地使用權。同時在允許農(nóng)民集體土地進入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強化土地管理工作，為土地流轉提供基礎服務

一是要加強土地規(guī)劃管理，加強土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實施土地用途管制，充實發(fā)揮土地規(guī)劃在引導和調控土地市場方面的作用；二是要加強土地尤其是農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進入市場前產(chǎn)權明晰，沒有權屬爭議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進入市場提供完善準確的權屬保障。同時，適當放寬集體房地產(chǎn)轉移登記辦理限制政策。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農(nóng)村房地產(chǎn)進入市場流通的體制以及相關配套政策，實現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和市場化配置。三是適當放寬農(nóng)民建房、購房條件。為了更好地推進新農(nóng)村建設，促進農(nóng)村土地的集約、節(jié)約利用，建議在嚴格禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村新建住宅的基礎上，對集體經(jīng)濟組織內部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮(zhèn)地域范圍的限制，同時嚴格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定。四是建議允許農(nóng)村集體建設用地特別是宅基地的抵押。建議認定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押有效，農(nóng)村房地產(chǎn)所占用的是集體土地，土地所有權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其使用權由集體經(jīng)濟組織按法律規(guī)定的條件和程序劃給村民使用。作為農(nóng)村房屋使用權人，有權在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權利，房屋的所有權屬于使用權人。村民抵押房屋所有權，也將與房屋不可分割的土地使用權一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要的處分權利。農(nóng)村房屋應比同城鎮(zhèn)房屋實行地隨房抵押，才有利于農(nóng)村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進流轉

一是建立農(nóng)民應得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。當前，一方面是農(nóng)村新增建設用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設用地復墾置換制度，大力推進農(nóng)村集體建設用地復墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復耕，既能解決農(nóng)村建設發(fā)展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農(nóng)村集體建設用地節(jié)約集約利用水平。五是調整稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開查詢工作、指導簽訂各有關文書、產(chǎn)權變更登記政策咨詢等相關配套工作。

（五）加強集體建設用地流轉中的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡建設，依法整治違法行為 在農(nóng)村集體建設用地流轉中，農(nóng)村土地違法行為時有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農(nóng)民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。從土地管理的角度出發(fā)，應切實加大土地執(zhí)法網(wǎng)絡建設，建立健全執(zhí)法網(wǎng)絡體系。特別要加強區(qū)縣級土地管理三級執(zhí)法網(wǎng)絡體系建設，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質好、業(yè)務能力強、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，切實做到服務第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設用地管理工作穩(wěn)步推進。

（六）加大各部門協(xié)調配合力度，共同營造促進流轉的環(huán)境

集體建設用地使用權流轉工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創(chuàng)新，涉及到國土資源、建設、規(guī)劃、勞動和社會保障、物價、金融、農(nóng)業(yè)、財政、審計、民政、司法等多個部門，因此，應加強政府的領導，各部門應加強溝通、配合、協(xié)調，確保此項工作健康有序開展。國土資源部門要加快農(nóng)村集體建設用地基準地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農(nóng)民社會保障體系建設；農(nóng)業(yè)部門要加強對集體土地流轉收益使用的監(jiān)管；其他相關部門要主動配合做好相關工作，積極推進集體建設用地流轉工作健康發(fā)展。

出處華夏土地網(wǎng)：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第三篇：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市調研

普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市調研根據(jù)省國土資源廳《關于開展土地管理制度改革調研的通知》,結合我縣已經(jīng)開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉試點相關情況,對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市作如下思考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的理解

農(nóng)村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和集體經(jīng)營性建設用地。

集體經(jīng)營性建設用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質的農(nóng)村建設用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布。其中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。也就是說農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。亦即可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

二、普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉市場需求

（一）是規(guī)范小城鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設用地的需要

隨著城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展，普定縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度的進行小城鎮(zhèn)開發(fā)，開發(fā)面積均約200畝以上。都是利用集體土地進行一級土地開發(fā)，開發(fā)后面臨著集體經(jīng)營性建設用地流轉辦證等問題。開發(fā)出來的建設

用地，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿市場建設、農(nóng)民個人住宅、加工業(yè)等，產(chǎn)生集體土地買賣行為，這就需要利用集體經(jīng)營性建設用地試點探索出的經(jīng)驗進行規(guī)范。

（二）是滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦小微企業(yè)融資的需要

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村利用集體建設用地辦理小型食品加工廠、純凈水廠、水泥磚廠等小型企業(yè)，因企業(yè)需要融資貸款，若辦理集體建設用地，受集體性質限制不能融資或融資金額少；若申報辦理國有建設用地使用手續(xù)較為麻煩，程序較為復雜，周期長。這就需要集體經(jīng)營性建設用地入市等相關政策及時兌現(xiàn)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)日益發(fā)展的需要。

三、集體經(jīng)營性建設用地入市需要解決的問題及建議

（一）集體經(jīng)營性建設用地報批和補償安置

1、集體經(jīng)營性建設用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報批，這就限制用地范圍，使不符合規(guī)劃的未利用地不能充分發(fā)揮作用。建議允許使用不符合規(guī)劃的未利用地報批為集體建設用地，解決小微企業(yè)發(fā)展用地的需求，更好地保護耕地。

2、集體農(nóng)用地轉為建設用地報批，因集體性質未改變，補償安置標準是否參照征收為國有的補償安置標準，如涉及補償難于落實，獲取土地有難度，強制執(zhí)行于法無據(jù)；涉及到社會保障問題如何解決，社保主體是村集體經(jīng)濟組織還是政府，需要界定。建議報批農(nóng)轉用前，做好建設規(guī)劃硬功，充分考慮節(jié)約集約用地，縮小征地范圍，做好村民工作，必須得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以報

批。集體土地農(nóng)用地批轉后，立即注銷土地承包經(jīng)營權，參照當?shù)卣魇占w土地程序及補償安置標準進行征地。

3、農(nóng)村宅基地買賣現(xiàn)象普遍存在，為規(guī)范該類違法買賣土地亂象，建議已經(jīng)發(fā)生買賣且符合規(guī)劃宅基地，只要符合一戶一宅要求，按規(guī)定完善建設用地報批、登記，評估補交土地收益后，允許抵押、出租、轉讓等流轉，防止集體收益流失。流轉發(fā)生增值的，必須繳納相關稅費后方可辦理流轉變更登記。

（二）集體經(jīng)營性建設用地的供應

1、集體經(jīng)營性建設用地供應前，應參照國有建設用地進行規(guī)劃設計，評估確定地塊價值，便于進行招拍掛操作流程。目前，土地市場網(wǎng)不支持集體經(jīng)營性建設用地供地公告，可在地方媒體參照國有建設用地進行公告。

2、供應主體是當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村集體經(jīng)濟組織，應該作界定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以統(tǒng)籌“四通一平”或“五通一平”資金，將“毛地”轉“熟地”。而村集體經(jīng)濟組織沒有資金管理權，無法統(tǒng)籌土地前期開發(fā)。建議由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導，村集體經(jīng)濟組織配合，國土資源管理部門具體操作集體經(jīng)營性建設用地入市程序。

3、集體經(jīng)營性建設用地入市收益如何分配，應該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會矛盾。建議集體經(jīng)營性建設用地入市后產(chǎn)生的收益扣除開發(fā)成本后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按30：70分配，村集體部分除了留足失地農(nóng)民的社保資金外，用作村級公共基礎設施建設，改善人居環(huán)境，豐富文化生活等支出。

（三）集體經(jīng)營性建設用地的管理

集體經(jīng)營性建設用地供后管理，如果沒有硬性的合同約束，很難做到按時開竣工，有可能產(chǎn)生批而不用，用而不盡等閑置土地現(xiàn)象。建議參照國有建設用地出讓程序，由國土資源管理部門與集體經(jīng)營性建設用地使用者簽訂合同，便于監(jiān)管。集體經(jīng)營性建設用地閑置的，國土資源局責令改正；村集體經(jīng)濟組織對閑置的集體經(jīng)營性建設用地負有直接責任的，在土地閑置狀況改正之前，國土資源局暫停辦理其新增集體經(jīng)營性建設用地審批手續(xù)。

（四）集體經(jīng)營性建設用地的后期使用

1、集體經(jīng)營性建設用地使用權轉讓發(fā)生增值的，應當參照國有土地增值稅征收標準，繳納有關土地增值收益。

2、集體經(jīng)營性建設用地使用權轉讓不實行公開交易的，縣國土資源局不得為其辦理產(chǎn)權變更登記或者他項權利登記手續(xù)。

(五)集體經(jīng)營性建設用地供應對象及利弊

集體經(jīng)營性建設用地供應對象如果全面放開，對于搞活、壯大村集體經(jīng)濟，擴大小微企業(yè)融資渠道，增強小微企業(yè)抗風險能力具有重要作用。但可能對國有建設用地市場形成沖擊，導致國有建設用地與集體建設用地相互競爭，削弱國有建設用地主導地位，也導致村集體經(jīng)濟組織和村民不配合國家對集體土地的征收；有可能出現(xiàn)不法商販投機屯地，轉讓拋售集體建設用地牟取暴利現(xiàn)象；還有可能造成新一輪小產(chǎn)權房問題。建議購買集體經(jīng)營性建設用地的只能是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內小微企業(yè)經(jīng)營者、個體工商戶、無房戶。嚴禁利用集體經(jīng)營性建設用地

建小產(chǎn)權房搞房地產(chǎn)開發(fā)，避免出現(xiàn)新社會的“地主”、“土豪”，使貧富懸殊差距加大，加劇社會矛盾?？傊?，集體的經(jīng)營性建設用地入市需要注意四個方面的問題：一是它是集體的經(jīng)營性建設用地，不是集體的所有的建設用地，因為農(nóng)村還有公益性建設用地和宅基地，更不是原來建設用地之外的其他耕地。二是符合規(guī)劃，必須符土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，充分征求意見，分析利弊，不能無序進行開發(fā)，浪費土地。三是用途管制，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進行集體建設用地審批、確權，才可以出讓、租賃、入股。四是要規(guī)范公開的市場操作，不能私下授受，暗箱操作，導致產(chǎn)生新的社會矛盾。所以集體經(jīng)營性建設用地入市需要開展試點，在探索中不斷優(yōu)化，不是一下就推開的。

普定縣國土資源局

2014年7月16日

第四篇：集體建設用地入市的幾點思考

集體建設用地入市的探索與思考

1.引言

推進集體建設用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一同質同價的建設用地市場，對于貫徹落實十八屆三中全會《決定》，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。蘇州作為全國最早的集體建設用地入市試點城市，歷經(jīng)20余年的探索實踐逐步形成了國有土地和集體土地“兩種產(chǎn)權、同一市場、統(tǒng)一管理”的土地流轉典型模式，即“蘇州模式”，在優(yōu)化城鎮(zhèn)土地資源配置、節(jié)約集約集體建設用地、維護集體土地所有權者合法權益、促進社會公平和諧發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。本文通過分析常熟市集體建設用地入市的發(fā)展歷程和操作實踐，探討目前集體建設用地全面入市面臨的問題及矛盾，提出相關對策及建議，僅為完善和規(guī)范集體建設用地入市提供粗淺的理論參考。2.常熟市集體建設用地流轉現(xiàn)狀 2.1 常熟市集體建設用地流轉的發(fā)展階段

常熟市集體建設用地入市基本上是按照蘇州市局統(tǒng)一部署與其他兄弟局同步進行的，其流轉的發(fā)展歷史歸納起來可概括為四個階段：

（1）集體建設用地入市萌發(fā)階段（隱形入市）。20世紀90年代，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權制度改革中，不少被兼并或參與聯(lián)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將企業(yè)原有土地抵作固定資產(chǎn)作價入股，使企業(yè)所擁有的集體土地進行了事實上的流轉，產(chǎn)生了龐大的“隱形市場”，為集體建設用地入市提供了一定條件。

（2）集體建設用地入市試行階段（有限入市）。蘇州市政府于1996年9月下發(fā)了《農(nóng)村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》(蘇府[1996]87號),《辦法》對集體建設用地（不含農(nóng)民宅基地）實行使用權有償和有限期流轉制度，并對集體建設用地的產(chǎn)權代表、流轉程序、審批權限和方式、流轉收益的分配等作了詳細規(guī)定，這一做法被專家們稱為“蘇州模式”。

（3）集體建設用地入市調整階段（嚴格入市）。1997年中央下發(fā)了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求用全世界最嚴格的土地管理制度嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地。蘇州市政府于1997年10月出臺了《關于嚴格保護耕地實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的意見》。《意見》鼓勵分散零星的建設項目和村莊遷移到規(guī)劃區(qū)內集中建設，合理調整用地結構，并試行土地置換政策。

應總量的19.6%，有效緩解了全市經(jīng)濟社會發(fā)展中土地供需矛盾。2.3 集體建設用地市場與國有建設用地市場區(qū)別與聯(lián)系 2.3.1 二者區(qū)別

近10 年，我市集體建設用地流轉面積2.56萬畝、流轉合同金額（不含流轉租賃合同金額）33.69億元、畝均14.4萬元，國有建設用地出讓面積9.28萬畝、出讓合同金額642.34億元、畝均69.2萬元；國有建設用地中包括住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地，集體建設用地流轉中主要為工礦倉儲用地，如果國有建設用地中扣除住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地，供地面積為6.32萬畝，合同金額109.04億元，畝均17.2萬元。通過以上數(shù)據(jù)可以看出，集體建設用地同國有建設用地相比，數(shù)量相對較少，出讓單價及合同金額相對較低，但若僅計算工礦倉儲用地，則價格差距不大。2.3.2 二者聯(lián)系

集體建設用地是國有建設用地的有益補充。隨著我市工業(yè)化進程的快速推進，國有建設用地市場越來越無法滿足工業(yè)化進程需求，集體建設用地入市有效緩解了工業(yè)發(fā)展供地需求壓力，在節(jié)約集約用地，推動土地資源合理配置，維護農(nóng)民利益并提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

集體建設用地與國有建設用地交易平臺共享。國有建設用地市場不可能與集體非農(nóng)建設用地市場分割而孤立存在，二者只有統(tǒng)一才有利于市場發(fā)展和土地資源配置。集體非農(nóng)建設用地市場是整個土地市場的有機組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。目前，我市在工業(yè)用途前提下，兩者均可通過“招、拍、掛”的形式進行公開交易，其使用權不僅可以抵押、租賃、作價入股等，還可以通過二級市場進行再流通。2.4 我市集體建設用地流轉中存在問題及原因分析

在不斷探索實踐中，我市的集體建設用地流轉雖然逐步走向成熟，但在具體實施過程中，仍存在一些問題和瓶頸難題，制約了集體建設用地入市良性發(fā)展。2.4.1 用途管制方面

集體建設用地流轉必須要以符合土地利用總體規(guī)劃為前提，嚴格按照城市總體規(guī)劃確定的用途來使用。這就造成了部分安置拆遷農(nóng)民的集中居住區(qū)雖已建好多年，但由于不符合土地利用總體規(guī)劃，至集體建設用地不能進行流轉；部分建設用地雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但由于與城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃有沖突，因此也不符合集體建設用地流轉的要求，流轉受限于用途管制。2.4.2 價格實現(xiàn)方面

設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2014年，中共中央、國務院《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)[2014]1號)指出，要引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進這項工作。

綜上可以看出，中央在深化土地制度改革、推動集體建設用地入市上政策明朗、決策準確，并將其作為當前土地改革新的突破口，在2014重點推進、先行試點。當然，在具體操作上，由于農(nóng)村土地制度變革是社會最敏感的神經(jīng)，也是一個十分復雜的系統(tǒng)工程，這項改革必然是一個長期漸進的過程，有眾多難題亟待破解，在態(tài)度積極、大膽探索的同時也要步子穩(wěn)妥、操作規(guī)范。3.2 集體建設用地入市的現(xiàn)實需要

當前，集體建設用地的流轉已成為農(nóng)村經(jīng)濟甚至是社會經(jīng)濟發(fā)展的一個強大的推動力，它在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進了城市經(jīng)濟的快速發(fā)展；另一方面促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。其流轉原因可以從經(jīng)濟、法律和制度等方面來解釋。3.2.1 經(jīng)濟原因

隨著我國市場化改革的深入推進和我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化進程的不斷加快，土地的價值越來越高，特別是城區(qū)地價的不斷攀升與鄉(xiāng)區(qū)地價的相對低廉，存在著越來越大的級差地租，于是農(nóng)村集體建設用地就成了許多投資開發(fā)商追逐的對象，成了土地流轉活躍的主因。同時一批改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于建辦時間較長，廠房已簡陋破舊，存在安全生產(chǎn)隱患，加上集體租金偏低，迫切需要通過置換土地、盤活資產(chǎn)、改建廠房、提高租金，通過建立和完善集體土地市場，從而帶動建設用地的流轉、廠房設施的改善和租金收入的增加。

另一方面，《土地管理法》規(guī)定，集體建設用地要先征為國有土地才可以流轉。因建設用地土地出讓金與土地征用成本之間存在巨大差異，使得農(nóng)村土地轉用產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟利潤，而這些高額的土地收益中，流向農(nóng)民的所占比重不高，不僅損害了農(nóng)村集體土地所有人和使用人的權益，引起農(nóng)民群眾的不滿，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟矛盾，而且也容易助長政府對征地的熱衷，過度依賴“土地財政”。只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)集體建設用地與國有建設用地同權同價，才能提高百姓獲益，有效破解城鄉(xiāng)二元結構，推進新型城鎮(zhèn)化健康有序快速發(fā)展。3.2.2法律原因

我國《土地管理法》等現(xiàn)行法律很多是在計劃經(jīng)濟的背景下制定的，雖幾經(jīng)修訂，仍與

現(xiàn)有的投資模式，有效緩解政府面臨的債務風險，促進城市的均衡和可持續(xù)發(fā)展。如果能夠用活集體建設土地存量，允許土地用于抵押，城鄉(xiāng)結合部農(nóng)村集體將有更大的財力或者更靈活的方式來增加基礎設施領域的投入?；A設施投資主體的多元化，也可以緩解政府作為單一投資者帶來的資金壓力，同時又因地制宜地實現(xiàn)了城市公共設施的升級。

第五，增加農(nóng)民收入，擴大消費需求。在集體建設用地上展開的工業(yè)化、城市化，實際上創(chuàng)造了不同于當前政府主導的征地城鎮(zhèn)化模式的利益分配機制。農(nóng)村集體建設用地直接進入非農(nóng)使用領域所創(chuàng)造的土地級差收益將被保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部，由于保有土地集體所有權，農(nóng)民能長久享有土地級差收入。4.深化集體建設用地入市改革的制度舉措研究

農(nóng)村集體建設用地使用權流轉，早在1993年，原國家土地局就開始部署專題調研，并在廣東、湖南等地試點，1999年國土資源部批準在安徽蕪湖開展試點，接著又在江蘇蘇州、浙江湖州、河南安陽、福建古田等多個地方試點。4.1集體建設用地入市的幾種模式

各地立足自身實際，形成了以出讓、出租、作價入股、聯(lián)營為方法和途徑的、各具特色的幾種集體建設用地流轉模式，較具代表性的主要有下列幾種：

（1）蘇州模式實現(xiàn)了國有和集體土地“兩種產(chǎn)權、同一市場、統(tǒng)一管理”。

（2）古田模式允許依法取得的集體非農(nóng)建設用地進行有償有限期轉讓、出租、抵押等。（3）準國有化模式明確城市建成區(qū)內的大部分土地所有權仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權的流轉，而必須在國土局的統(tǒng)一安排下進行流轉。4.2 不同入市模式對比分析

“蘇州模式”特點：對依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地使用權可以在不改變集體土地所有權的前提下進行轉讓、出租和作價入股，但流轉的集體建設用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目。

“古田模式”特點：在本集體內部流轉，則不改變集體土地所有權，只需經(jīng)所有者同意并到國土局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉，則需將集體土地所有權轉為國家所有。同時規(guī)定，進入流轉的建設用地不得用于房地產(chǎn)項目開發(fā)。

“準國有化模式”特點：政府對流轉集體土地按國家征地方式向集體和農(nóng)民進行補償。土地所有權仍歸屬集體，但國土局將其按國有土地管理，土地流轉納入城鎮(zhèn)國有土地流轉市場中，其大部分收益也由當?shù)卣谩?/p>

4.3 實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地“同價、同市、同權”的關鍵。

為新的難題。

5.3 集體建設用地交易市場行為如何得到有效規(guī)范

依據(jù)蘇府[1996]87號等文件精神，集體建設用地一旦合法流轉，其使用權必須通過登記變更為獲得集體建設用地使用權者。集體建設用地使用權可通過二級市場流轉，雙方簽訂流轉合同，由土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉方式，相應制定集體建設用地轉讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉合同文本，并對合同履約情況進行監(jiān)督檢查。

在我市，土地使用者通過公開交易方式取得集體建設用地使用權后，除與所有權單位簽訂集體建設用地使用權轉讓合同外，還要與市國土局簽訂集體土地開發(fā)利用協(xié)議書。在協(xié)議書中，對土地使用者取得土地使用權后的開工時間、竣工時間、規(guī)劃指標、投資強度以及相應的違約責任作了規(guī)定和明確，確保職能部門對土地使用者開發(fā)使用集體土地有監(jiān)管的抓手和依據(jù)。下一步，我市將大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場信息公開、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構，以有效保護土地交易雙方的合法權益，規(guī)范監(jiān)管所有權者和使用權者的履約行為，依法追究合同違約方的應有責任。5.4集體建設用地入市對現(xiàn)有土地市場的影響

允許集體建設用地進入市場，必然觸及政府經(jīng)營土地制度，并對這一制度下形成的利益格局產(chǎn)生沖擊。5.4.1 對土地儲備的影響

土地儲備制度所賦予政府的土地一級市場唯一壟斷權是當前“土地財政”、“房價高漲”等社會問題的根源所在，因而集體建設用地直接入市，打破土地一級市場中政府的壟斷地位將是解決目前土地儲備制度尷尬局面的根本途徑，勢必直接影響土地儲備制度未來的發(fā)展走向。

5.4.2對土地公開交易的影響

允許集體經(jīng)營性建設用地“平等入市”意味著今后集體土地所有權進入土地一級市場將不再必須經(jīng)過國家收購這一環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)集體土地與國有土地產(chǎn)權性質將逐步趨于平等，以往“為賣而儲”、肆意擴大對集體土地征收范圍的行為將被逐漸遏制，增量土地征收工作將會減少，征地對象將轉為以城市存量土地為主。5.4.3對土地二級市場的影響

企業(yè)與企業(yè)之間的土地流通，構成了土地的二級市場，而集體建設用地入市，由于其代表了數(shù)額巨大的潛在供應量，是土地二級市場的重要補充。因此集體建設用地進入市場，即

地的無序擴張，引發(fā)基本農(nóng)田及自然資源的亂占濫用。另一方面，由于缺少項目的可行性論證和詳細的土地利用總體規(guī)劃，一些污染企業(yè)也可能趁虛而入。土地的無序利用、粗放利用或過度開發(fā)，不同程度上將破壞農(nóng)村生態(tài)景觀，甚至造成土壤資源和地下水資源的破壞。5.6宅基地入市與新農(nóng)村建設中城鄉(xiāng)增減掛鉤聯(lián)系與矛盾

宅基地入市中主要針對的是農(nóng)村閑置的一戶一宅的宅基地。一方面，宅基地入市后，在市場上進行自由買賣，那么很有可能會成為富裕的城里人下鄉(xiāng)度假的別墅，這就本質上違反了土地用途管制制度，也就意味著城市規(guī)模邊界的蕩然無存，耕地紅線也必然守不住。農(nóng)村宅基地的功能布局有其歷史的合理性，但與現(xiàn)代城市建設用地的布局要求顯然不符，從城市規(guī)劃角度看，城市近郊的宅基地必然存在布局散亂問題。如果允許宅基地入市，由于土地具有天然壟斷性，那么城市規(guī)劃管控必將落空。另一方面，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤拆除的也主要是符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的農(nóng)村廢棄或閑置的宅基地。依據(jù)“先墾后用”的原則，在編制實施規(guī)劃時落實的建新地塊也要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這有利于加強對土地用途的管制。而且有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構，提高節(jié)約集約用地，還能提高耕地質量，更好地落實耕地保護紅線。5.7與現(xiàn)行法律之間的矛盾

一是上位法和下位法不統(tǒng)一。《土地管理法》是全國人大常委會制定的法律，其第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。”可見，在法律層面，農(nóng)民集體土地在不改變所有權性質的前提下是禁止入市流轉的，這從根本上限制了集體建設用地合法進入市場。集體建設用地的使用主體受到嚴格限制，集體建設用地使用權流轉也被牢固束縛，既違背了企業(yè)資產(chǎn)合理流動的基本經(jīng)濟規(guī)律，也不符合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，更是滯后于當前集體建設用地流轉大量發(fā)展的客觀現(xiàn)實。黨的十七屆三中全會《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，只是政策層面的指導，缺乏法律支持。雖然一些試點省份的人民政府制定了各省的集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法，但也只是規(guī)章。在規(guī)章和法律規(guī)定不一致的情況下，按照法理，應當遵循法律的規(guī)定。下位法與上位法形成沖突，限制了集體建設用地的入市流轉的進一步推進。

二是農(nóng)民財產(chǎn)權不完整。按照我國 2007 年頒布并施行的《中華人民共和國物權法》的規(guī)定，集體土地的所有權人——農(nóng)民應當享有對集體土地直接支配的權利，集體土地應當享有和國有土地同樣的法律地位和發(fā)展權利。然而現(xiàn)實中，相對于國有土地所有權，集體土地

1免“硬著陸”沖擊國有建設用地市場。

（1）積極完善農(nóng)村建設用地流轉的環(huán)節(jié)。一是流轉的平臺必須是整個土地市場的統(tǒng)一，不能僅僅局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部，按照城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一規(guī)劃的要求，在城鄉(xiāng)之間建立城鄉(xiāng)建設用地流轉平臺，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉市場；二是除了土地實物資本化之外，要積極實現(xiàn)土地指標資本化，為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤提供平臺支持，掛鉤指標按照適當集中的原則，保證建設用地指標集約高效使用；三是要完善相關技術支撐和相應的制度，促進其市場化、合理化、有序化流轉，達到農(nóng)村土地資本化的目標。

（2）積極培育集體建設用地交易市場。允許集體建設用地通過各種方式上市交易，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，對不同類型的農(nóng)村建設用地，區(qū)別對待、分步推進。一方面，對于農(nóng)村公益性建設用地，包括村莊建設規(guī)劃劃定的公益性建設用地，原則上不允許入市交易。另一方面，對于合法認定（承認現(xiàn)狀）的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地，納入統(tǒng)一登記后，可以出讓、出租、入股、聯(lián)營等多種方式進入市場流轉。流轉后辦理變更登記，按規(guī)劃用途使用的，應受法律保護。

（3）先部分放開,逐步過渡。先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營性項目，采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設用地，不必把土地征為國有，在一定程度上縮小征地范圍。其效果，一方面使廣大城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財產(chǎn)成為市場主體，為農(nóng)村的發(fā)展注入新的活力；另一方面，也對政府經(jīng)營土地構成一定的限制。6.4 強化基層民主監(jiān)督，規(guī)范入市的程序和形式，明確收益分配

制定有效的土地收益分配政策，將城鄉(xiāng)結合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農(nóng)村，以實現(xiàn)社會公平。

首先，確定民主監(jiān)督的角色。農(nóng)村集體土地所有權歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，該集體經(jīng)濟組織由各村民小組組成，實際使用者是村民小組中的各成員，他們使用經(jīng)營這部分土地，清楚所屬土地面積、分布及土地質量等情況，最具備監(jiān)督、管理的能力，也清楚集體土地流轉過程中產(chǎn)生的價值效益。

其次，規(guī)范入市的程序和形式。隨著城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，農(nóng)村集體建設用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來。以公開、規(guī)范的方式轉讓農(nóng)村集體建設用地土地使用權，可以防止因政府行政干預影響集體土地的流轉價格，有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設用地市場體系。

再次，建立公開合理的收益分配機制。流轉收益分配應把保障農(nóng)民土地權益和保障農(nóng)民利益作為重要標準，兼顧國家、集體、農(nóng)民三方利益，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用權

3得到釋放。因而農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地在定價原則上應當一致，相同用途的土地，其價格高低取決于區(qū)位、用地條件、規(guī)劃限制等因素，而非土地性質。

作為估價機構，在集體建設用地價格評估方法上應當與時俱進，積極探索適應新的土地政策的評估體系。目前，集體建設用地的估價思路主要是用同等國有土地的價格扣除集體土地變更國有的相關費用，扣減后的價格即集體建設用地的價格。在新政策出臺后，估價總體思路上可直接參照國有建設用地的估價思路。

要建立一個公平開放的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場需要過程，集體建設用地入市必須以法律為依托，以規(guī)劃為向導，以產(chǎn)權明晰為條件，其價值認定不能一刀切。要學習借鑒重慶等地“全面放開農(nóng)村融資抵押物限制”等先行做法，逐步構建產(chǎn)權明晰、價值明確、流轉便捷、融資高效、資源市場化配置的農(nóng)村集體建設用地權屬登記及流轉管理、資產(chǎn)評估、融資認定與抵押登記服務三大體系及配套制度、辦法。7.結語

“三農(nóng)”問題的核心是土地問題，土地問題帶有全局性、基礎性和根本性，事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，因此，土地制度改革復雜而艱巨?！稕Q定》作出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”和“實行集體土地與國有土地同等入市、同權同價”的規(guī)定，彰顯了黨中央對推進新一輪土地改革的勇氣和決心。集體建設用地入市，不僅是打破城鄉(xiāng)二元結構，釋放土地改革紅利，提速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，也是我市率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標的重要抓手。作為“碧溪之路”發(fā)源地、城鄉(xiāng)一體化改革試驗區(qū)，常熟將繼續(xù)在集體建設用地入市方面先試先行，積極探索完善集體建設用地入市相關政策，規(guī)范有序推進集體建設用地入市工作，在土地制度改革實踐上再創(chuàng)輝煌。

第五篇：農(nóng)村集體建設用地使用權流轉程序

一、農(nóng)村集體建設用地使用權符合下列條件的，可以出讓、轉讓、出租和抵押：

(一)經(jīng)依法批準轉用或取得的用地;

(二)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)村建設規(guī)劃;

(三)依法辦理土地登記或領取土地權屬證書;

(四)界址清楚，沒有權屬糾紛。

二、農(nóng)村集體建設用地使用權首次流轉的程序：

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持土地所有權證等資料，向所在鎮(zhèn)國土資源分支機構提出申請;

(二)經(jīng)鎮(zhèn)國土資源分支機構和鎮(zhèn)人民政府提出初審意見后，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發(fā)給流轉批準書;

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得流轉批準書后，按有關規(guī)定確定土地使用者，簽訂流轉合同;

(四)流轉雙方按流轉合同約定繳納土地流轉有關費用后，持流轉批準書、流轉合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉合同之日起30日內，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續(xù)，確認建設用地使用權，領取土地使用證。

三、農(nóng)村集體建設用地使用權再次流轉的程序：

(一)依法取得農(nóng)村集體建設用地使用權的土地使用者，按有關規(guī)定轉移土地使用權，簽訂再次流轉合同;

(二)流轉雙方按再次流轉合同約定繳納土地流轉有關費用后，持土地使用證、首次流轉合同及流轉批準書、再次流轉合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉合同之日起30日內到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權變更登記或出租、抵押登記。

注意事項：

農(nóng)村集體建設用地使用權不得再次流轉的情形：

(一)未按首次流轉合同的約定開發(fā)的農(nóng)村集體建設用地;

(二)土地使用權屬不清或存在爭議的;

(三)轉讓已設立抵押擔保物權的農(nóng)村集體建設用地，抵押人未通知抵押權人和未告知受讓人的;

(四)已被依法查封、凍結的;

(五)超過土地使用權使用年限的;

(六)無建筑物的宅基地;

(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

知識關聯(lián)：

有下列情況之一的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和鎮(zhèn)(含火炬開發(fā)區(qū)，下同)、村建設用地范圍內，經(jīng)依法批準可以辦理農(nóng)村集體建設用地轉用手續(xù)：

(一)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織興辦工業(yè)園區(qū);

(二)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織興辦集體企業(yè);

(三)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織進行公共設施和公益事業(yè)建設;

(四)農(nóng)村村民宅基地;

(五)因征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的耕地，為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民的生產(chǎn)、生活需要劃留的用地;

(六)法律、法規(guī)、政策規(guī)定的其他情形。

屬于市政府已預征預控或經(jīng)市政府批準由各鎮(zhèn)政府預征預控的集體農(nóng)用地和未利用地，不得轉為農(nóng)村集體建設用地。

小編提醒：

農(nóng)村集體建設用地使用權轉讓的，首次流轉合同載明的權利義務隨之轉移。