第一篇：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)研

普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)研根據(jù)省國(guó)土資源廳《關(guān)于開(kāi)展土地管理制度改革調(diào)研的通知》,結(jié)合我縣已經(jīng)開(kāi)展的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)相關(guān)情況,對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作如下思考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的理解

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布。其中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。也就是說(shuō)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。亦即可以出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

二、普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求

（一）是規(guī)范小城鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需要

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，普定縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度的進(jìn)行小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)面積均約200畝以上。都是利用集體土地進(jìn)行一級(jí)土地開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)后面臨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦證等問(wèn)題。開(kāi)發(fā)出來(lái)的建設(shè)

用地，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)民個(gè)人住宅、加工業(yè)等，產(chǎn)生集體土地買賣行為，這就需要利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)探索出的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行規(guī)范。

（二）是滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦小微企業(yè)融資的需要

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村利用集體建設(shè)用地辦理小型食品加工廠、純凈水廠、水泥磚廠等小型企業(yè)，因企業(yè)需要融資貸款，若辦理集體建設(shè)用地，受集體性質(zhì)限制不能融資或融資金額少；若申報(bào)辦理國(guó)有建設(shè)用地使用手續(xù)較為麻煩，程序較為復(fù)雜，周期長(zhǎng)。這就需要集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等相關(guān)政策及時(shí)兌現(xiàn)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)日益發(fā)展的需要。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要解決的問(wèn)題及建議

（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地報(bào)批和補(bǔ)償安置

1、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報(bào)批，這就限制用地范圍，使不符合規(guī)劃的未利用地不能充分發(fā)揮作用。建議允許使用不符合規(guī)劃的未利用地報(bào)批為集體建設(shè)用地，解決小微企業(yè)發(fā)展用地的需求，更好地保護(hù)耕地。

2、集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地報(bào)批，因集體性質(zhì)未改變，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否參照征收為國(guó)有的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，如涉及補(bǔ)償難于落實(shí)，獲取土地有難度，強(qiáng)制執(zhí)行于法無(wú)據(jù)；涉及到社會(huì)保障問(wèn)題如何解決，社保主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織還是政府，需要界定。建議報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用前，做好建設(shè)規(guī)劃硬功，充分考慮節(jié)約集約用地，縮小征地范圍，做好村民工作，必須得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以報(bào)

批。集體土地農(nóng)用地批轉(zhuǎn)后，立即注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，參照當(dāng)?shù)卣魇占w土地程序及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地。

3、農(nóng)村宅基地買賣現(xiàn)象普遍存在，為規(guī)范該類違法買賣土地亂象，建議已經(jīng)發(fā)生買賣且符合規(guī)劃宅基地，只要符合一戶一宅要求，按規(guī)定完善建設(shè)用地報(bào)批、登記，評(píng)估補(bǔ)交土地收益后，允許抵押、出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)，防止集體收益流失。流轉(zhuǎn)發(fā)生增值的，必須繳納相關(guān)稅費(fèi)后方可辦理流轉(zhuǎn)變更登記。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供應(yīng)

1、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)前，應(yīng)參照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，評(píng)估確定地塊價(jià)值，便于進(jìn)行招拍掛操作流程。目前，土地市場(chǎng)網(wǎng)不支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供地公告，可在地方媒體參照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行公告。

2、供應(yīng)主體是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該作界定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以統(tǒng)籌“四通一平”或“五通一平”資金，將“毛地”轉(zhuǎn)“熟地”。而村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有資金管理權(quán)，無(wú)法統(tǒng)籌土地前期開(kāi)發(fā)。建議由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織配合，國(guó)土資源管理部門具體操作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序。

3、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益如何分配，應(yīng)該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會(huì)矛盾。建議集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的收益扣除開(kāi)發(fā)成本后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按30：70分配，村集體部分除了留足失地農(nóng)民的社保資金外，用作村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，豐富文化生活等支出。

（三）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的管理

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后管理，如果沒(méi)有硬性的合同約束，很難做到按時(shí)開(kāi)竣工，有可能產(chǎn)生批而不用，用而不盡等閑置土地現(xiàn)象。建議參照國(guó)有建設(shè)用地出讓程序，由國(guó)土資源管理部門與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者簽訂合同，便于監(jiān)管。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地閑置的，國(guó)土資源局責(zé)令改正；村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)閑置的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地負(fù)有直接責(zé)任的，在土地閑置狀況改正之前，國(guó)土資源局暫停辦理其新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地審批手續(xù)。

（四）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的后期使用

1、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，繳納有關(guān)土地增值收益。

2、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不實(shí)行公開(kāi)交易的，縣國(guó)土資源局不得為其辦理產(chǎn)權(quán)變更登記或者他項(xiàng)權(quán)利登記手續(xù)。

(五)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)對(duì)象及利弊

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)對(duì)象如果全面放開(kāi)，對(duì)于搞活、壯大村集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大小微企業(yè)融資渠道，增強(qiáng)小微企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力具有重要作用。但可能對(duì)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)形成沖擊，導(dǎo)致國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地相互競(jìng)爭(zhēng)，削弱國(guó)有建設(shè)用地主導(dǎo)地位，也導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民不配合國(guó)家對(duì)集體土地的征收；有可能出現(xiàn)不法商販投機(jī)屯地，轉(zhuǎn)讓拋售集體建設(shè)用地牟取暴利現(xiàn)象；還有可能造成新一輪小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。建議購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的只能是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、個(gè)體工商戶、無(wú)房戶。嚴(yán)禁利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

建小產(chǎn)權(quán)房搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，避免出現(xiàn)新社會(huì)的“地主”、“土豪”，使貧富懸殊差距加大，加劇社會(huì)矛盾。總之，集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要注意四個(gè)方面的問(wèn)題：一是它是集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不是集體的所有的建設(shè)用地，因?yàn)檗r(nóng)村還有公益性建設(shè)用地和宅基地，更不是原來(lái)建設(shè)用地之外的其他耕地。二是符合規(guī)劃，必須符土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，充分征求意見(jiàn)，分析利弊，不能無(wú)序進(jìn)行開(kāi)發(fā)，浪費(fèi)土地。三是用途管制，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)行集體建設(shè)用地審批、確權(quán)，才可以出讓、租賃、入股。四是要規(guī)范公開(kāi)的市場(chǎng)操作，不能私下授受，暗箱操作，導(dǎo)致產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。所以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要開(kāi)展試點(diǎn)，在探索中不斷優(yōu)化，不是一下就推開(kāi)的。

普定縣國(guó)土資源局

2014年7月16日

第二篇：XX縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）

XX縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）

第一章

總

則

第一條

為探索建立“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服和經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的土地。

本辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是指農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等有償方式進(jìn)入土地市場(chǎng)交易的行為。

第三條

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，依法享有出讓、租賃、作價(jià)(出資)入股、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能。

第四條

縣政府成立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)、管理全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作；保障入市主體依法參與入市工作，并承擔(dān)響應(yīng)義務(wù)；保障土地使用者的合法權(quán)益，及時(shí)解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市出現(xiàn)的問(wèn)題。

第二章

產(chǎn)權(quán)管理和權(quán)利義務(wù)

第五條

加快全縣農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，落實(shí)建設(shè)用地的用益物權(quán)，保障土地所有者和使用者的合法權(quán)益。

第六條

符合規(guī)劃、依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)人，對(duì)其擁有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有占有、使用、收益和處置的權(quán)力。依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人，其使用方式、最高使用年限和國(guó)有建設(shè)用地相同，在使用期限內(nèi)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

第七條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)依法入市，不改變土地的所有權(quán)。

第八條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）以及轉(zhuǎn)讓、出租和抵押時(shí)，其地上建筑物、其他附著物一并處分。

第九條

入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)履行與國(guó)有建設(shè)用地同等義務(wù)，承擔(dān)響應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)，并按規(guī)定繳納相關(guān)稅費(fèi)和土地增值收益調(diào)節(jié)金，在國(guó)家建設(shè)需要時(shí)有償退出。

第十條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體為具有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或是代表其所有權(quán)的組織。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。

第十一條

入市主體以全資方式設(shè)立的土地專營(yíng)公司、土地股份合作社、集體資產(chǎn)管理公司等具有法人資格、從事土地專營(yíng)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)法人，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織書面委托授權(quán)，可在授權(quán)范圍內(nèi)代理實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事項(xiàng)。

第三章　入市途徑和條件

第十二條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市途徑：

（一）就地入市。

符合條件的集體經(jīng)營(yíng)性用地，就地以出讓、租賃和作價(jià)出資（入股）等方式入市。

（二）調(diào)整入市。

村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以通過(guò)相關(guān)規(guī)劃調(diào)整、占補(bǔ)平衡，報(bào)市、縣政府批準(zhǔn)后，按規(guī)劃方案異地入市。

（三）整治入市。

經(jīng)整治后的村莊建設(shè)用地，在優(yōu)先保障居民住房安置等用地后，規(guī)劃為經(jīng)營(yíng)性用途且不予征收的集體建設(shè)用地在確定產(chǎn)權(quán)歸屬后可依法入市。

第十三條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及用地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保政策等要求；

（二）土地權(quán)屬清晰，并經(jīng)依法登記；

（三）地上建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物已補(bǔ)償?shù)轿唬蚪?jīng)所有權(quán)人書面同意隨土地一同入市流轉(zhuǎn)；

（四）擬調(diào)整地塊在入市交易行為發(fā)生前復(fù)墾為農(nóng)用地，且不得小于擬入市地塊面積，并經(jīng)驗(yàn)收確認(rèn)。

擬入市地塊涉及占用耕地的，擬調(diào)整地塊復(fù)墾為耕地的面積和質(zhì)量，不得小于和低于所占用的耕地；

（五）擬入市地塊面積不得大于擬調(diào)整地塊面積；

（六）整治地塊權(quán)屬各方應(yīng)當(dāng)以書面形式簽訂響應(yīng)的土地整治協(xié)議。

土地整治協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括整治地塊的位置、范圍、土地權(quán)屬調(diào)整等事項(xiàng)，作為集中整治后，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬的依據(jù)。

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。

第十四條

有下列情形之一的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得入市：

（一）土地或地上建筑物、其他附著物權(quán)屬有爭(zhēng)議的；

（二）司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權(quán)利的；

（三）已辦理抵押登記，但未取得抵押權(quán)人書面同意的；

（四）沒(méi)有明確土地使用條件的；

（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第四章　出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）

第十五條

本辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指具有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將一定年限的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓與土地使用者，由土地使用者按照合同約定支付土地出讓金給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行為。

本辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)租賃，是指具有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將一定年限的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)租賃給土地使用者，由土地使用者按照合同約定支付租金給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行為。

本辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資（入股），是指具有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)法律規(guī)定以及出資協(xié)議約定，將一定年限的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估作價(jià)入股，與他人以合作、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)的行為。

第十六條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開(kāi)交易；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)租賃可以采用招標(biāo)、拍賣、掛牌或者雙方協(xié)議的方式交易；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）采用雙方協(xié)議的方式交易。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

第十七條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、作價(jià)出資（入股）最高年限，不得超過(guò)國(guó)家規(guī)定國(guó)有建設(shè)用地同類土地用途的最高年限，具體年限按下列用途確定：

（一）工業(yè)用地50年；

（二）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；

（三）商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年；

（四）綜合或者其他用地50年。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)租賃可根據(jù)具體項(xiàng)目需要確定使用年限，一般應(yīng)不低于5年，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。

第十八條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以采取先租后讓、租讓結(jié)合的供地方式。先租后讓的租賃年限一般為5年，最高不超過(guò)10年，與后續(xù)出讓年期總和不得超過(guò)該宗土地用途在第十七條中所確定的最高年限。

第十九條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃和作價(jià)出資（入股）按下列程序進(jìn)行：

（一）申請(qǐng)。

符合本辦法規(guī)定的入市條件的，通過(guò)村內(nèi)四議兩公開(kāi)程序，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表表決同意后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以向所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府遞交入市申請(qǐng)書，并提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或村民代表的正式表決書等相關(guān)材料。入市申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)寫明擬入市宗地位置、權(quán)屬、地上附著物等基本情況。

（二）審查。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)擬入市地塊的使用現(xiàn)狀、權(quán)屬狀況、地上附著物狀況等進(jìn)行初審后，出具是否同意入市的初審意見(jiàn)，并上報(bào)縣自然資源部門?？h自然資源部門根據(jù)初審意見(jiàn)，同縣發(fā)改、工信、環(huán)保等部門對(duì)擬入市宗地是否符合入市條件進(jìn)行審查。經(jīng)審查符合條件的，縣自然資源部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃或村莊規(guī)劃，出具土地使用條件，向入市主體發(fā)出同意入市意見(jiàn)書。

（三）地價(jià)評(píng)估及入市方案擬定。

對(duì)審查同意入市的宗地，由入市主體委托有資質(zhì)單位進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，擬定入市方案。入市方案應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下內(nèi)容：入市宗地位置、面積、權(quán)屬、土地用途、土地使用條件、使用（入股）年限、土地評(píng)估價(jià)格、配置方式（出讓、租賃、作價(jià)出資入股）、作價(jià)出資（入股）金額、分紅比例或方式、入市交易方式（協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌）等內(nèi)容。

縣自然資源部門應(yīng)指導(dǎo)入市主體根據(jù)宗地評(píng)估價(jià)格、產(chǎn)業(yè)政策等因素，集體決策確定入市底價(jià)。入市底價(jià)不得低于入市成本，不得低于出讓宗地所在區(qū)域的基準(zhǔn)地價(jià)。

（四）入市方案表決。

入市方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議三分之二以上成員或村民代表表決，形成正式表決材料。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，入市方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政聯(lián)席會(huì)議或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)辦公會(huì)議集體研究決定。

（五）入市方案審批。

入市方案經(jīng)表決通過(guò)后，入市主體將入市方案提交給縣自然資源部門，經(jīng)縣自然資源、發(fā)改、工信、環(huán)保等部門審查后，報(bào)請(qǐng)縣人民政府批準(zhǔn)。

（六）公告及交易。

入市方案經(jīng)批準(zhǔn)后，縣自然資源部門在相關(guān)媒體上發(fā)布入市交易公告。公開(kāi)出讓的，參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓程序執(zhí)行。

（七）簽訂成交確認(rèn)書及公示。

交易成功后，交易雙方須在交易現(xiàn)場(chǎng)簽訂成交確認(rèn)書。交易結(jié)束之日起10個(gè)工作日內(nèi)，縣自然資源部門應(yīng)當(dāng)在相關(guān)媒體上發(fā)布交易結(jié)果公告。入市主體在村（居）務(wù)公開(kāi)欄上公示交易結(jié)果。

（八）簽訂合同。

公告（公示）結(jié)束后，交易雙方應(yīng)當(dāng)按照成交確認(rèn)書約定的時(shí)間簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃、作價(jià)出資入股）合同》（以下簡(jiǎn)稱《合同》）。

第二十條

土地使用者應(yīng)當(dāng)在《合同》簽訂后60日內(nèi)付清成交價(jià)款。逾期未支付的，出讓方（入市主體）有權(quán)解除《合同》，并可請(qǐng)求違約賠償。

第二十一條

出讓方應(yīng)當(dāng)按照《合同》約定，提供土地使用權(quán)，未按《合同》約定提供土地使用權(quán)的，土地使用者有權(quán)解除《合同》，并可請(qǐng)求違約賠償。

第五章　轉(zhuǎn)讓、出租、抵押

第二十二條

本辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式交易后，土地使用權(quán)人將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與等。未按《合同》規(guī)定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

本辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出租，是指以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式取得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后，土地使用權(quán)人將其再轉(zhuǎn)租給他人的行為。承租人未按土地使用權(quán)合同規(guī)定的期限或條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。

本辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，是指土地使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移對(duì)土地的占有，將該集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。已辦理土地登記，取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以設(shè)定抵押。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以租賃方式入市的，租賃期間，出租人與承租人均不得為其設(shè)定抵押。

第二十三條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）不存在本辦法第十四條規(guī)定的禁止入市情形；

（二）按照《合同》約定，履行支付成交價(jià)款或分配股權(quán)的義務(wù)，取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書；

（三）按照《合同》約定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)；

（四）投資開(kāi)發(fā)須達(dá)到開(kāi)發(fā)投資總額的25%以上，并由有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)出具投資審計(jì)報(bào)告予以確認(rèn)；

（五）法律、法規(guī)及《合同》約定的其他條件。

第二十四條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。合同不得違背國(guó)家法律、法規(guī)和原《合同》的規(guī)定。轉(zhuǎn)讓、出租原土地使用權(quán)的，原土地使用者的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。

第二十五條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以租賃方式入市的，租賃期間出租人不得將其轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資（入股）。確需轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資（入股）的，須征得承租人同意或在解除租賃合同之后進(jìn)行。

以租賃或作價(jià)出資（入股）方式入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出租，應(yīng)征得土地所有權(quán)人的書面同意。原《合同》就是否允許出租及條件進(jìn)行過(guò)約定的，從其約定；未約定的，須經(jīng)代表其所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或村民代表表決同意。

第二十六條

通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租取得的土地使用權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利，其使用年限為原出讓、租賃或作價(jià)出資（入股）合同確定的使用年限減去原土地使用權(quán)人已使用年限后的剩余年限。

第二十七條

土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)評(píng)估。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，入市主體有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

第二十八條

已設(shè)定抵押權(quán)的，抵押人到期未能履行債務(wù)或者在抵押合同期間宣告解散、破產(chǎn)的，抵押權(quán)人有權(quán)依照國(guó)家法律、法規(guī)和抵押合同的規(guī)定處分抵押財(cái)產(chǎn)，并對(duì)處分所得享有優(yōu)先受償權(quán)。

因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得土地使用權(quán)和地上建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記。

抵押權(quán)因債務(wù)清償或者其他原因而消滅的，應(yīng)當(dāng)辦理注銷抵押登記。

第六章

開(kāi)發(fā)建設(shè)管理

第二十九條

依法取得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)人，應(yīng)按照法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定和《合同》約定的開(kāi)發(fā)期限、土地用途和土地使用條件開(kāi)發(fā)利用土地。

第三十條

因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整等原因，確需改變土地用途或土地使用條件的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向縣自然資源部門提出申請(qǐng)，縣自然資源部門審核同意，報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)后參照國(guó)有建設(shè)用地響應(yīng)程序辦理。

第三十一條

土地使用權(quán)人擅自改變《合同》確定的用途或土地使用條件的，應(yīng)按照《合同》約定承擔(dān)違約責(zé)任，并由縣自然資源部門參照國(guó)有建設(shè)用地管理的有關(guān)規(guī)定依法查處。

第三十二條

土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在合同約定的使用年限屆滿前不收回。合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂合同，并依照規(guī)定支付響應(yīng)價(jià)款。

第三十三條

有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)：

（一）為實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；

（二）用地單位和個(gè)人未按合同約定或者批準(zhǔn)文件規(guī)定的用途和期限使用土地，又拒不改正的；

（三）因用地單位和個(gè)人原因造成土地閑置滿兩年的；

（四）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿未申請(qǐng)續(xù)期或雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲入市主體同意的；

（五）因撤銷、遷移等原因停止使用土地的；

（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)利用土地實(shí)際給予響應(yīng)補(bǔ)償。

前款第（三）項(xiàng)規(guī)定的土地閑置情形，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組

織參照《閑置土地處置辦法》（國(guó)土資源部令第53號(hào)）認(rèn)定。

第七章

收益分配

第三十四條

國(guó)家通過(guò)征收土地增值收益調(diào)節(jié)金來(lái)平衡集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和國(guó)有建設(shè)用地出讓過(guò)程中，國(guó)家和集體之間分享比例的平衡。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市一級(jí)市場(chǎng)，入市主體需按入市土地的不同用途繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地20%、經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地25%，商服用地35%，土地受讓方按成交價(jià)款的4%繳納與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金，入市二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓、出租的，按土地增值收益的20%繳納調(diào)節(jié)金。

第三十五條

以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓土地的，土地增值收益調(diào)節(jié)金按比例從土地出讓成交價(jià)款中計(jì)提繳納。

以租賃方式交易的，土地增值收益調(diào)節(jié)金按比例從租金中計(jì)提繳納。

以作價(jià)出資（入股）方式交易的，土地增值收益調(diào)節(jié)金按比例從作價(jià)出資（入股）金額或評(píng)估價(jià)值款中計(jì)提繳納。作價(jià)出資（入股）金額與縣自然資源部門審核確認(rèn)的評(píng)估價(jià)不一致的，以價(jià)格高者為準(zhǔn)。

第三十六條

改變土地用途或土地使用條件所產(chǎn)生的土地增值收益，從改變土地用途和提高容積率所補(bǔ)繳的土地出讓金中計(jì)提，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照本辦法第三十四條規(guī)定的計(jì)提比例，向縣自然資源部門繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金。

第三十七條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方按本辦法規(guī)定支付成交價(jià)款和調(diào)節(jié)金后方可向縣不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。

第三十八條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地純收益，在留取土地增值收益調(diào)節(jié)金后屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

第三十九條

縣政府制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體經(jīng)營(yíng)性用地入市收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)。集體留存和集體人員分配由三分之二以上村民或村民代表討論決定，以一定比例或各種方式分配到農(nóng)民手里，確保全體成員享受到集體土地入市帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入合理、公平地增加。

第四十條

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府要指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理使用留存集體的土地增值收益。留存集體的土地增值收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，納入村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，定期向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布。

第四十一條

縣農(nóng)業(yè)、財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)土地增值收益資金的監(jiān)督管理，并接受審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)管。

第八章

法律責(zé)任

第四十二條

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市同國(guó)有建設(shè)用地享有相同的法律地位。作為入市的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和具有土地使用權(quán)的企業(yè)、法人或自然人，都應(yīng)遵守相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)格履行各自的權(quán)力和義務(wù)，確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作規(guī)范有序。

第四十三條

違反本辦法規(guī)定，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十四條的規(guī)定處理。

第四十四條

擅自將農(nóng)民集體所有的土地通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或者擅自將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用的，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八十二條的規(guī)定處理。

第四十五條

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的指導(dǎo)下，規(guī)范其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格依法依程序處理集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合同簽訂后，即具有市場(chǎng)法律地位，受國(guó)家法律保護(hù)。集體經(jīng)濟(jì)組織不能以內(nèi)部成員反悔不同意或村委會(huì)換屆等原因，擅自撕毀合同，阻撓土地使用者使用土地。

第四十六條

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的后續(xù)開(kāi)發(fā)管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)立即制止、予以糾正，并及時(shí)向縣自然資源部門報(bào)告。

第四十七條

國(guó)家工作人員或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理者，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易及后續(xù)開(kāi)發(fā)管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、弄虛作假的,或者擅自侵占、挪用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的，由所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

第九章

附

則

第四十八條

本辦法自公布之日起實(shí)施。實(shí)施期間，如國(guó)家和省、市出臺(tái)相關(guān)政策，按其規(guī)定執(zhí)行。

第四十九條

本辦法由縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)解釋。

附件：XX縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市領(lǐng)導(dǎo)小組成員名單

附件

XX縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市領(lǐng)導(dǎo)小組成員名單

組

長(zhǎng)：XX

縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)

副組長(zhǎng)：XX

縣政府辦副主任

XX

縣自然資源局局長(zhǎng)

成員：XX

縣發(fā)展和改革局局長(zhǎng)

XX

縣工業(yè)和信息化局局長(zhǎng)

XX

縣財(cái)政局局長(zhǎng)

XX

縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局局長(zhǎng)

XX

縣水務(wù)局局長(zhǎng)

XX

縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)

XX

縣審計(jì)局局長(zhǎng)

XX

縣行政審批局局長(zhǎng)

XX

縣林業(yè)局局長(zhǎng)

XX

市生態(tài)環(huán)境局XX分局局長(zhǎng)

XX

縣稅務(wù)局局長(zhǎng)

XX

中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心主任

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣自然資源局，辦公室主任由XX兼任。

第三篇：中央一號(hào)文件集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

深化農(nóng)村土地制度改革

17．完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度，2015年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作。切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)。深化農(nóng)村綜合改革，完善集體林權(quán)制度改革，健全國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革。

18．引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。

19．完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

20．加快推進(jìn)征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。提高森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。健全征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第四篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在問(wèn)題及其對(duì)策

摘要：推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是我國(guó)土地制度改革的重要內(nèi)容。受國(guó)家法律和土地產(chǎn)權(quán)制度制約，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的集體決策機(jī)制、土地價(jià)格機(jī)制、收益分配機(jī)制、供后監(jiān)管機(jī)制不健全，抵押融資、農(nóng)村規(guī)劃、土地征收、土地整治配套改革滯后。成都市在探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面走在全國(guó)前列，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需借鑒成都市經(jīng)驗(yàn)，從優(yōu)化制度環(huán)境、健全內(nèi)部機(jī)制、完善配套改革三方面構(gòu)建政策體系。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；農(nóng)地改革；土地政策；成都市

中圖分類號(hào)：f321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a

文章編號(hào)：1003-0751（2016）02-0043-05

一、問(wèn)題的提出

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)的“征地―賣地”土地利用模式支撐著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，但城鄉(xiāng)市場(chǎng)分割、要素流動(dòng)不暢導(dǎo)致土地價(jià)格扭曲，誘發(fā)政府征地沖動(dòng)、尋租行為猖獗，引致城市增長(zhǎng)失控、耕地面積減少，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損、社會(huì)矛盾激發(fā)等，現(xiàn)行土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，為我國(guó)土地制度改革指明了方向。2008年以來(lái)，成都市開(kāi)展了新一輪以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)施農(nóng)村土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)社會(huì)配套改革，探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地公開(kāi)流轉(zhuǎn)，改革進(jìn)程走在全國(guó)前列，并形成了“成都模式”。系統(tǒng)探究成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題，不僅有助于規(guī)范成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐操作，而且可為全國(guó)性規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律政策制定儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)。

近年來(lái)，學(xué)界研究集體建設(shè)用地入市的主要觀點(diǎn)認(rèn)為，制度環(huán)境變化引致的外部利潤(rùn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源配置效率的客觀要求、城市化推進(jìn)對(duì)土地發(fā)展權(quán)保障等都對(duì)集體建設(shè)用地制度改革有著理論和現(xiàn)實(shí)需求，直接入市將面臨農(nóng)民失地、收益分配不公、耕地非農(nóng)化等風(fēng)險(xiǎn)；各地探索實(shí)踐中主要形成了“就地流轉(zhuǎn)”“異地流轉(zhuǎn)”“就地+異地流轉(zhuǎn)”等不同模式，不同模式績(jī)效大小取決于流轉(zhuǎn)系統(tǒng)外部環(huán)境、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；通過(guò)重構(gòu)產(chǎn)權(quán)體系，完善法律制度、權(quán)益分配制度、配套制度，優(yōu)化外部環(huán)境等能有效推進(jìn)集體建設(shè)用地入市。從既有研究來(lái)看，學(xué)界對(duì)集體建設(shè)用地入市研究成果頗豐，但具體到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地研究較少，研究?jī)?nèi)容偏理論化、可操作性不強(qiáng)，地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足且零碎化，難以上升到政策層面，無(wú)法滿足我國(guó)全面深化改革的需要。成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市并積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文將以成都市為例，剖析我國(guó)集體建設(shè)用地入市的制度限制等問(wèn)題，創(chuàng)造性地提出推進(jìn)我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策體系。

二、成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

成都市積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，逐步形成了以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)、土地綜合整治為載體、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為平臺(tái)的流轉(zhuǎn)體系，在實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)方面進(jìn)行了有益探索，并取得初步成效。

1.呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)數(shù)量增長(zhǎng)且主體多元化態(tài)勢(shì)

截至2014年年底，成都市通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所及其分所成交的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地共96宗，成交面積2166.66畝。其中，2008―2014年，每年成交的宗地?cái)?shù)量分別為3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。從流轉(zhuǎn)主體來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流出主體除傳統(tǒng)村委會(huì)外，集體經(jīng)濟(jì)組織成立的資產(chǎn)管理公司、村民議事會(huì)主導(dǎo)的村集體、股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織逐步成為市場(chǎng)主體；流入主體由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員拓展到地方政府、城鄉(xiāng)居民以及企業(yè)法人等，多元化趨勢(shì)明顯。

2.流轉(zhuǎn)方式以出讓為主且多為商業(yè)用途

成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所數(shù)據(jù)顯示，成交集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中，出讓流轉(zhuǎn)的宗地占比98%，其中，掛牌出讓的宗地占比83.4%，協(xié)議出讓的宗地占比14.6%；出租或入股流轉(zhuǎn)的宗地占比2%，流轉(zhuǎn)方式以出讓為主。同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后多為商業(yè)用途，成交宗地86.4%為商業(yè)用地，主要用于發(fā)展休閑觀光旅游、鄉(xiāng)村酒店、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，4.2%為工業(yè)用地，9.4%為公共管理和公共服務(wù)等其他用途。

3.流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域間差距較大

整體來(lái)看，成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平均成交價(jià)格為35.86萬(wàn)元/畝。單宗地塊中，崇州市崇陽(yáng)鎮(zhèn)羅墩村一塊宗地成交單價(jià)188萬(wàn)元/畝，為成都市最高價(jià)格；金堂縣官倉(cāng)鎮(zhèn)柿子樹村鄉(xiāng)村酒店項(xiàng)目成交價(jià)18萬(wàn)元/畝，為成都市最低價(jià)格。從各圈層來(lái)看，一圈層的宗地平均成交價(jià)格85萬(wàn)元/畝，為各圈層最高；二圈層的宗地平均成交價(jià)格37.22萬(wàn)元/畝，為一圈層的43.8%；三圈層的宗地平均成交價(jià)格25.96萬(wàn)元/畝，為一圈層的31%，流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域間差距較大。

4.流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有

成都市相關(guān)政策規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)，土地收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，流轉(zhuǎn)價(jià)款之外，由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人以成交價(jià)為依據(jù)向縣級(jí)政府繳納10%的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)配套費(fèi)與2%的耕地保護(hù)金，集體內(nèi)部收益分配由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同討論決定。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)收益，若受讓人與集體經(jīng)濟(jì)組織有約定的，從其約定；若沒(méi)有約定，由受讓人所有，政府不參與再次流轉(zhuǎn)收益分配。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在問(wèn)題及原因分析

隨著改革的全面深入，地方政府難以突破的制度限制和政策不規(guī)范、缺乏系統(tǒng)性等非制度約束，將阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順暢入市。

1.宏觀法律制度制約

第一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市受國(guó)家法律法規(guī)限制。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》和黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》分別指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。而《物權(quán)法》第151條、《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》第9條等規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兼并、破產(chǎn)等情形下可依法流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地須征為國(guó)有后才能有償出讓。可見(jiàn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策規(guī)定與國(guó)家法律沖突。但鑒于國(guó)家政策性文件效力有限，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)依然受到國(guó)家法律限制。

第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體虛位且權(quán)能殘缺。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體的法律內(nèi)涵、構(gòu)成要素、運(yùn)行程序不明確，集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期缺位或機(jī)制不健全，難以真正履行經(jīng)營(yíng)和管理集體土地的職能，村委會(huì)或村民小組行使集體土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)責(zé)尚未界定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位。不僅如此，現(xiàn)行法律對(duì)集體土地所具有的權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)能體系也界定不清。主體虛位和權(quán)能殘缺導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地處分和收益權(quán)能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。盡管成都市相關(guān)政策允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，但實(shí)際操作中很難做到與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”。

2.內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不健全

第一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市決策機(jī)制運(yùn)行效率低。根據(jù)規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意并形成決議后，方可實(shí)施。在實(shí)際工作中，入市前基層政府工作人員和村干部需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力反復(fù)去做村民工作，才能達(dá)到通過(guò)決議的人數(shù)要求，這嚴(yán)重影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)程。究其原因，主要是村內(nèi)人數(shù)多、利益訴求不同，村民對(duì)政策理解不充分、意愿容易出現(xiàn)反復(fù)，短時(shí)間內(nèi)形成統(tǒng)一意見(jiàn)難度大，集體決策效率低。

第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格機(jī)制不完善。成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，多由流轉(zhuǎn)雙方參照土地整理和拆遷安置成本、政府流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)、相鄰地塊成交案例中的流轉(zhuǎn)價(jià)格來(lái)協(xié)商確定交易價(jià)格；部分邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織直接以政府最低保護(hù)價(jià)作為成交價(jià)格。顯然，這一定價(jià)機(jī)制既無(wú)法反映集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)供需情況，更不能體現(xiàn)土地使用權(quán)真實(shí)價(jià)格，最終必然會(huì)損害交易雙方中一方的利益。從調(diào)研情況看，各地基準(zhǔn)地價(jià)普遍缺失，交易雙方缺少科學(xué)的參考價(jià)格，成交價(jià)格事前協(xié)商確定，掛牌出讓程序多流于形式，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度不夠。這些是土地價(jià)格機(jī)制不完善的主要原因。

第三，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配機(jī)制不健全。一直以來(lái)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配缺乏理論標(biāo)準(zhǔn)和客觀依據(jù)，各級(jí)政府也未出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性政策，集體經(jīng)濟(jì)組織制定收益分配方案難度大。收益分配機(jī)制的不健全導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人利益無(wú)法公平實(shí)現(xiàn)。例如，由于缺乏上位法的支撐，各基層政府對(duì)收取成都市政府規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)存在擔(dān)憂；集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益提留比例缺少參照標(biāo)準(zhǔn)，容易被“分光吃凈”；集體成員土地收益分配方式過(guò)于單一，宅基地安置方式會(huì)加重有進(jìn)城意愿農(nóng)民的進(jìn)城顧慮，一次性貨幣補(bǔ)償無(wú)法保障農(nóng)民持久增收等，農(nóng)民潛在利益受損。

第四，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后監(jiān)管機(jī)制缺失。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地收益后便不再關(guān)心土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)情況，基層國(guó)土部門負(fù)責(zé)監(jiān)察用地項(xiàng)目建設(shè)是否違規(guī)占用農(nóng)地，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)核查用地項(xiàng)目建設(shè)是否落實(shí)規(guī)劃，而用地項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)竣工時(shí)間、項(xiàng)目驗(yàn)收后經(jīng)營(yíng)用途、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等都無(wú)人監(jiān)管。一旦用地企業(yè)閑置流入土地、開(kāi)發(fā)低密度別墅式酒店變相出賣、改擴(kuò)建原有建筑，將缺少相關(guān)部門及時(shí)管控。當(dāng)前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還處于探索階段，基層政府各部門管理權(quán)責(zé)不清晰，加之用地企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為較為隱蔽，監(jiān)管難度大，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后監(jiān)管缺位。

3.外部配套改革滯后

第一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資困難。一是提供抵押融資服務(wù)金融機(jī)構(gòu)少，融資渠道單一。目前，除成都農(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額信貸公司外，其他金融機(jī)構(gòu)均不受理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。二是抵押貸款額度小、利息高。成都農(nóng)商銀行規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款率為60%，貸款利率為基準(zhǔn)利率上浮30%，明顯低于國(guó)有建設(shè)用地貸款率而高于其貸款利率。三是抵押貸款程序煩瑣、周期長(zhǎng)，以至于個(gè)別在建項(xiàng)目選擇高利貸來(lái)彌補(bǔ)資金缺口。目前，我國(guó)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均未設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押權(quán)能，金融機(jī)構(gòu)受理土地抵押貸款業(yè)務(wù)除承擔(dān)正常的信貸風(fēng)險(xiǎn)外還需要分擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資困難的直接原因。

第二，農(nóng)村三大規(guī)劃編制滯后且銜接度不高。目前，成都市土地利用總體規(guī)劃編制到村組；城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋到重點(diǎn)鎮(zhèn)，但一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的控制性詳細(xì)規(guī)劃基本處于空白，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃條件缺失；除城郊鎮(zhèn)、旅游特色鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)較突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃普遍滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局隨意，功能分區(qū)不合理，三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)難度大，區(qū)域整體效益低；各項(xiàng)規(guī)劃融合度不高、銜接不緊密，制約社會(huì)資金投資開(kāi)發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的積極性。究其原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，基層政府規(guī)劃意識(shí)淡薄，對(duì)規(guī)劃重視不夠，財(cái)政投入不足，規(guī)劃人才缺失等，都直接影響了農(nóng)村三大規(guī)劃的編制進(jìn)度和融合程度。

第三，農(nóng)村征地制度改革進(jìn)程緩慢。征地制度改革和推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是一枚硬幣的兩個(gè)面，征地范圍直接影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍。但由于公共利益尚未明確界定，縮小征地范圍改革推行困難，政府征收土地除保障公共服務(wù)與管理、交通運(yùn)輸、保障性住房等公益性用地外，還需要滿足商業(yè)、服務(wù)業(yè)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。征地制度改革進(jìn)程緩慢導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市空間被壓縮。

第四，土地綜合整治節(jié)余指標(biāo)落地使用不暢。土地綜合整治是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前置環(huán)節(jié)，從立項(xiàng)到驗(yàn)收一般需要2―3年，時(shí)間周期長(zhǎng)，資金需求量大。期間，整理出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)只能在拆舊區(qū)全部驗(yàn)收合格后落地使用，實(shí)施主體無(wú)法通過(guò)指標(biāo)分期流轉(zhuǎn)或使用回籠資金，項(xiàng)目后期資金缺口大。禁止分期使用指標(biāo)雖然能夠防止投資者違反合同中止土地綜合整治項(xiàng)目，最大限度維護(hù)農(nóng)民利益，但也間接提高了社會(huì)資金準(zhǔn)入門檻。另外，農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)使用辦法尚未出臺(tái)，部分已經(jīng)驗(yàn)收合格指標(biāo)還無(wú)法正常落地。

四、推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)策建議

推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不僅要注意土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)自身的健全和完備，還要注重與其他改革的協(xié)調(diào)和配套，以提高改革的系統(tǒng)性和完整性。

1.優(yōu)化法律制度環(huán)境 第一，構(gòu)建與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相適宜的法制環(huán)境。一是及時(shí)評(píng)估郫縣作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)成果，梳理現(xiàn)行法律制度與之相悖的規(guī)定并通過(guò)相關(guān)程序和有關(guān)部門提請(qǐng)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)修正。例如，修正《土地管理法》第43條和第63條，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓、出租或入股等方式直接入市；修改《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條，設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押權(quán)能；刪除《城市房地產(chǎn)管理法》第9條相關(guān)規(guī)定等。二是完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法，建立完整的法律規(guī)范體系，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)在規(guī)范的法制軌道上運(yùn)行。三是盡快出臺(tái)全國(guó)性規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法，為入市提供政策依據(jù)。

第二，建立與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。一是推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)頒證。根據(jù)國(guó)家法律政策和地區(qū)實(shí)際，重新界定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地概念內(nèi)涵和入市范圍，依據(jù)最新土地調(diào)查成果、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，清理和實(shí)測(cè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，嚴(yán)格確權(quán)到村組集體經(jīng)濟(jì)組織。二是股權(quán)量化。在確權(quán)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)村組集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在內(nèi)的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、股份量化，成立具有股份合作性質(zhì)、法人實(shí)體地位的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，行使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)。

2.健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

第一，規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市集體決策程序。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革要求，引導(dǎo)村組集體經(jīng)濟(jì)組織按照“宣傳動(dòng)員、征求意見(jiàn)、形成方案、民主決議、公示監(jiān)督”的決策程序，組織集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市各項(xiàng)事務(wù)決策，嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)2/3以上成員或成員代表同意便可形成決議的決策制度，降低因部分成員不合理要求影響集體決議形成進(jìn)程的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格體系。參照國(guó)有建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估制度，制定省級(jí)統(tǒng)一的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估規(guī)程，分別建立土地實(shí)物價(jià)格和指標(biāo)價(jià)格評(píng)估體系；采取邀標(biāo)形式，確定有資質(zhì)的土地評(píng)估公司分別制定零星和集中地塊不同用途宗地的基準(zhǔn)地價(jià)，定期更新并予以公示；建立價(jià)格備案制度，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交后，交易主體及時(shí)提交成交價(jià)格，確保地塊成交價(jià)格不低于政府最低保護(hù)價(jià)。

第三，合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益。一是完善國(guó)家與集體收益分配機(jī)制。建議市級(jí)政府向省級(jí)、國(guó)家爭(zhēng)取設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)稅費(fèi)的政策支持，使各基層政府收取基礎(chǔ)配套設(shè)施費(fèi)、土地增值收益調(diào)節(jié)金、土地使用稅等稅費(fèi)有法可依。二是健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配機(jī)制。制定集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配參考比例，保障一定資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)和村莊維護(hù)建設(shè)支出；拓展集體成員收益分配方式，綜合考慮農(nóng)民居住、就業(yè)等情況，以現(xiàn)金分配、物業(yè)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)支持等多渠道增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

第四，健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市供后監(jiān)管制度。由國(guó)土、房管部門會(huì)同工商、稅務(wù)、規(guī)劃等部門以及流出土地村集體代表共同建立供后監(jiān)管組織，明確各主體責(zé)權(quán)，統(tǒng)一工作流程，實(shí)行用地項(xiàng)目開(kāi)竣工巡查制度，核查出讓合同約定條款落實(shí)情況。制定違規(guī)用地行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處理辦法，明確不同用地項(xiàng)目建設(shè)延期開(kāi)竣工具體期限，制定開(kāi)竣工延期處理辦法；規(guī)范用地企業(yè)申請(qǐng)更改土地用途管理，對(duì)違反土地用途管理行為采取罰款、責(zé)令整改或退還土地等處罰措施；設(shè)置集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，制定土地閑置費(fèi)收取和閑置土地收回處理辦法等。

3.完善外部配套改革

第一，創(chuàng)新集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地融資的支持方式。一是建立政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由政府出資組建國(guó)有擔(dān)保公司，根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估結(jié)果，為土地使用者向銀行申請(qǐng)貸款提供擔(dān)保，分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的政策和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。二是財(cái)政支持農(nóng)村金融改革。采取財(cái)政補(bǔ)貼或財(cái)政性存款等方式引導(dǎo)和激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村地區(qū)延生營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大金融服務(wù)范圍。三是完善信用制度建設(shè)。對(duì)土地使用者開(kāi)展信用評(píng)級(jí)，補(bǔ)充信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為土地抵押貸款提供信用支持。

第二，完善和優(yōu)化農(nóng)村三大規(guī)劃。設(shè)立各級(jí)政府財(cái)政專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌用于農(nóng)村三大規(guī)劃編制和實(shí)施，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“全覆蓋”提供財(cái)力支撐；擴(kuò)大鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度推行范圍，選拔和任命更多鄉(xiāng)村規(guī)劃師為鎮(zhèn)政府履行規(guī)劃管理職能提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，保障農(nóng)村三大規(guī)劃的人才支撐；確立農(nóng)村整體規(guī)劃和各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)，統(tǒng)籌制定農(nóng)村各項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做好土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”。

第三，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革。在綜合考慮地區(qū)發(fā)展、人均收入、物價(jià)水平等情況基礎(chǔ)上，參考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外不同用途土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嘗試采取留地、留物業(yè)等方式提高失地農(nóng)民生活水平，解決好住房、社保、就業(yè)等問(wèn)題，平衡征地與直接入市的利益補(bǔ)償水平；明確界定公益性與非公益性的內(nèi)涵，確定政府征地范圍，嚴(yán)格實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，逐步開(kāi)放城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，縮小征地范圍。

第四，探索建設(shè)用地指標(biāo)落地使用新辦法。一是放寬城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)用地使用政策，在拆舊區(qū)整理項(xiàng)目分期驗(yàn)收合格后，允許實(shí)施主體使用一定比例的建新指標(biāo)，指標(biāo)流轉(zhuǎn)或使用收益用于項(xiàng)目后期投資，以緩解實(shí)施主體資金壓力。二是盡快研究出臺(tái)農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)使用辦法，允許指標(biāo)交易或使用突破鎮(zhèn)域范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。

第五篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市流轉(zhuǎn)

關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)研究

倪念

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院

430070）

摘要：隨著我國(guó)城市化得推進(jìn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，這一問(wèn)題也開(kāi)始得到了學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)方面的研究相當(dāng)豐富。本文從集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問(wèn)題以及政策建議三方面總結(jié)了學(xué)者對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的研究觀點(diǎn)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析較少，關(guān)于已經(jīng)實(shí)施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實(shí)際問(wèn)題、對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒(méi)有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，為完善我國(guó)集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值和理論依據(jù)。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地； 宅基地；流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)一體化

中國(guó)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)，20世紀(jì)90年代以來(lái),這種獨(dú)特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻(xiàn),但也帶來(lái)土地市場(chǎng)發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問(wèn)題。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，這些矛盾和問(wèn)題日益凸顯，并且逐漸成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),提高土地的市場(chǎng)化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)建立的必要性

我國(guó)現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能通過(guò)征收征用進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場(chǎng)，農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn),使得市場(chǎng)無(wú)法在土地配置過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在諸多問(wèn)題，如集體建設(shè)用地使用效率低下、非法流轉(zhuǎn)問(wèn)題嚴(yán)重等。當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)存在的問(wèn)題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個(gè)方面總結(jié)了學(xué)者們關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)必要性的觀點(diǎn)。

1、農(nóng)村土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市流動(dòng)引起的價(jià)值實(shí)現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農(nóng)”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題，關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)、公平使用、等價(jià)交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容[2]。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致農(nóng)村土地價(jià)格受到壓制，不能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值[3]。

2、農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕

農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)過(guò)征收才可進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場(chǎng)。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價(jià)征用、高價(jià)出讓的壟斷政策,忽略了價(jià)格機(jī)制的作用,這種沒(méi)有市場(chǎng)化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應(yīng)享用的土地增值收益[4]。在城市化進(jìn)程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補(bǔ)償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問(wèn)題的制度根源。因此,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展,必須以農(nóng)村建設(shè)用地入市和征地制度改革為前提和基礎(chǔ)[6]。

4、導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大

較之于國(guó)有土地的自由流動(dòng)性，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的可交易性和市場(chǎng)、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結(jié)合的相關(guān)資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入非農(nóng)土地市場(chǎng)，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機(jī)會(huì)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農(nóng)村，進(jìn)而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進(jìn)一步的擴(kuò)大。

5、集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)問(wèn)題嚴(yán)重

當(dāng)前市場(chǎng)上，小產(chǎn)權(quán)房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)份額的20%以上，深圳等地更是高達(dá)40%~50%[3]。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致集體建設(shè)用地只能非市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，沒(méi)有法律的保障，難以實(shí)現(xiàn)土地真正的價(jià)值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)合并運(yùn)行，形成一個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)行建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)用地市場(chǎng)的分離，逐步推行集體建設(shè)用地有償使用制度，實(shí)現(xiàn)土地資源在全社會(huì)范圍內(nèi)的合理、有效配置，對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、保障農(nóng)民的土地權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊

雖然現(xiàn)有法律對(duì)集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行了設(shè)定，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸不同的“農(nóng)民集體”，但對(duì)“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用之嫌[2]?！稗r(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權(quán)利主體地位無(wú)法明確，導(dǎo)致農(nóng)民處于被動(dòng)、弱勢(shì)地位，合法權(quán)益無(wú)法得以維護(hù)[7~8]。

（2）相關(guān)法律法規(guī)較少，流轉(zhuǎn)無(wú)法可依

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設(shè)用地重要組成部分的宅基地流轉(zhuǎn)更是受到嚴(yán)格的限制。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對(duì)象限制及禁止抵押等4個(gè)方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。

雖然，近幾年中央對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開(kāi)始逐步承認(rèn)并推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，中發(fā)[2003]3號(hào)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》中指出：各地要制定鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問(wèn)題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動(dòng)下，各地方政府積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，但是國(guó)務(wù)院并沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無(wú)法可依，沒(méi)有法律的保障，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的利益分配問(wèn)題

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)混亂，集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到切實(shí)保障[16]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴(yán)重。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體才會(huì)成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實(shí)。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可觀的預(yù)期收入還可能刺激集體建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營(yíng)和大量占用耕的問(wèn)題，危及耕地甚至基本農(nóng)田的保護(hù)，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)干預(yù)過(guò)大，導(dǎo)致中央的土地調(diào)控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)施，并造成土地利用混亂，土地市場(chǎng)秩序受到干擾。另外，村委會(huì)行政權(quán)力時(shí)常糾纏在經(jīng)濟(jì)利益之中，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)違背市場(chǎng)交易的自愿平等原則，使農(nóng)村建設(shè)用地資源不能達(dá)到最優(yōu)配置[16]。

三、對(duì)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的政策建議

1、明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明晰權(quán)益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益，嚴(yán)格查處違法違規(guī)使用集體建設(shè)用地的行為[9~11]。修改和完善相關(guān)法律制度，賦予農(nóng)民完整的建設(shè)用地處置權(quán)。在嚴(yán)格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進(jìn)入土地市場(chǎng)，公開(kāi)交易，自由流轉(zhuǎn)[13]。

2、完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障

農(nóng)村土地制度改革，首先應(yīng)從立法入手[20]，要在全國(guó)推行農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市形勢(shì)日漸明朗之時(shí),應(yīng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權(quán)益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設(shè)用地關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到入市后及其相關(guān)制度的建設(shè)上來(lái)[16]。

2、確定集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的利益分配

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在應(yīng)在以保障農(nóng)民的權(quán)益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農(nóng)民之間合理分配，既要維護(hù)村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者得合法權(quán)益[11]。因此，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對(duì)于村集體所獲的土地收益，應(yīng)該明確規(guī)定其用途，要求賬務(wù)公開(kāi)，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)部分的比例[6]。

3、嚴(yán)格集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)土地應(yīng)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學(xué)的土地利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)資源性土地（農(nóng)田和耕地）的使用與保護(hù)進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地（建設(shè)用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機(jī)協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，加強(qiáng)建設(shè)用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價(jià)系、完善土地市場(chǎng)[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。

四、結(jié)論

從當(dāng)前國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，戶籍制度的改革已取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會(huì)保障功能趨于弱化，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)。但如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當(dāng)長(zhǎng)期間內(nèi)的一個(gè)重要使命[20]。

綜上所述，隨著國(guó)家對(duì)于農(nóng)地問(wèn)題的重視，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)明顯，相關(guān)方面的研究也都相當(dāng)豐富，但當(dāng)前對(duì)于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，學(xué)者們從各個(gè)方向分析了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問(wèn)題等內(nèi)容，并給出了大量的政策建議，但很少有關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析，關(guān)于已經(jīng)實(shí)施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實(shí)際問(wèn)題、對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒(méi)有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，為完善我國(guó)集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值和理論依據(jù)。

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