第一篇：西部貧困山區(qū)師資隊伍建設(shè)中存在的問題及對策

西部貧困山區(qū)師資隊伍建設(shè)中存在的問題及對策

楊大陸 重慶石柱立邦希望學(xué)校，重慶石柱409102

指導(dǎo)教師：李學(xué)容

［摘 要］ 西部貧困山區(qū)師資隊伍建設(shè)看似一片大好形勢，其實仍然任重道遠。實際狀況是目前西部貧困山區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍還存在著以下種種問題，首先是數(shù)量上嚴(yán)重缺編；其次是教師隊伍不穩(wěn)定；教育經(jīng)費投入嚴(yán)重不足；教師人事管理制度僵化。本文深入剖析了這一教育困境的深層次原因，并有針對性地在長遠規(guī)劃與現(xiàn)實捷徑兩個層面提出了解決問題的對策。［關(guān)鍵詞］ 西部貧困山區(qū) 師資隊伍建設(shè) 問題 對策

目前，我國還是一個發(fā)展中國家，5億多勞動力中有4億多在農(nóng)村，自然資源絕大部分也在農(nóng)村，“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”是我們國家必須面對的問題。要把我國建設(shè)成為一個繁榮富強的大國，離開農(nóng)村的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化是不可能的，而這兩個問題的解決都與農(nóng)村教育有關(guān)，尤其是與西部貧困山區(qū)的中小學(xué)教育的發(fā)展關(guān)系密切。因為西部貧困山區(qū)由于歷史的、地理的原因，在政治、經(jīng)濟、文化教育方面的發(fā)展與東中部地區(qū)相比存在巨大的差距，黨中央從戰(zhàn)略長遠的高度出發(fā)，提出加快西部建設(shè)步伐正式為了縮小差距，走共同富裕之路。西部貧困山區(qū)要崛起繼續(xù)培養(yǎng)大量合格優(yōu)秀的農(nóng)村勞動力。那么，農(nóng)村的現(xiàn)代化和城市化都需要培養(yǎng)大量合格的、優(yōu)秀的農(nóng)村勞動力。那么，農(nóng)村中小學(xué)作為培養(yǎng)未來農(nóng)村勞動者的搖籃，在農(nóng)村人才的培養(yǎng)上起著至關(guān)重要的、基礎(chǔ)性的和決定性的作用。

西部貧困山區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教育的發(fā)展，歸根結(jié)底取決于是否擁有一支“素質(zhì)優(yōu)良、數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、相對穩(wěn)定”的師資隊伍。因為好的教育思想、先進的教學(xué)手段的實施和推廣，都要依靠廣大教師的實踐。正如皮亞杰所說：“假如沒有質(zhì)量合格，而又?jǐn)?shù)量足夠的教師，最好的改革方案也只能在實踐中夭折?！?西部貧困山區(qū)農(nóng)村中小學(xué)師資隊伍的建設(shè)，是農(nóng)村教育質(zhì)量提高的關(guān)鍵。而保證足夠數(shù)量的農(nóng)村教師又是農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的第一環(huán)節(jié)。但令人深思的問題是西部貧困山區(qū)的中小學(xué)教師嚴(yán)重不足的現(xiàn)象嚴(yán)重的影響了中小學(xué)教育的健康發(fā)展，導(dǎo)致該地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展緩慢，阻礙了大量高素質(zhì)的人才的脫穎而出，這是個令我們深思反省的問題。

一、西部貧困山區(qū)師資隊伍建設(shè)中存在的問題

（一）教師數(shù)量不足

根據(jù)調(diào)研情況和對2000年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，全國中小學(xué)教師數(shù)量總體上不存在超編，城鎮(zhèn)教師局部性過剩與農(nóng)村合格教師嚴(yán)重短缺并存，顯性超編與隱性缺編矛盾突出，且余缺難以互補，這是定性結(jié)論。根據(jù)這種結(jié)論，不妨進行一下定量分析，按現(xiàn)有學(xué)生和1984年教育部頒發(fā)的全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)計算，需配備教師948萬，全國中小學(xué)教師缺編10萬，其中城鎮(zhèn)中小學(xué)教師超編50萬，農(nóng)村中小學(xué)教師缺編60萬，如果減去約30萬民辦教師，全國中小學(xué)教師缺編約40萬。近年來，中小學(xué)教育教學(xué)任務(wù)、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、目標(biāo)發(fā)生了較大變化，國家和社會對基礎(chǔ)教育提出了更高的要求，課程結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是實施素質(zhì)教育，縮小班額等增編因素不斷增多。如果完全按照規(guī)定班額及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計算，全國中小學(xué)教師缺編還要多些，這種計算還沒有考慮“十五”期間初中招生的大幅度增長，高中招生幾乎要翻番的增

①編因素，僅是按現(xiàn)狀計算的，否則缺編更多。西部貧困山區(qū)由于歷史的原因，地理位置的制約，導(dǎo)致西部貧困地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達，因而政府投入教育的經(jīng)費嚴(yán)重不足，導(dǎo)致教師嚴(yán)重缺編，形成了學(xué)生人數(shù)不斷增加，教師不但不相應(yīng)增加反而減少的現(xiàn)象。在偏遠的一些村小，一個教師教幾個班的孩子；在偏遠的完全小學(xué)、中心校，也存在編制嚴(yán)重不足的問題，一個教師要干幾個人的工作。

再讓我們從另一角度——每位教師負擔(dān)的學(xué)生比較（即師生比）來透析教師數(shù)量的問題。根據(jù)統(tǒng)計顯示，隨著經(jīng)濟與教育的發(fā)展，師生比逐漸縮??；同時對教育質(zhì)量越來越高的追求也要求師生比的逐漸縮小，這是符合教育規(guī)律的。就石柱縣而言，從2000年教師總體缺編近1800人，師生比執(zhí)行的是1：35，當(dāng)時的臨時代課教師有接近400人；到2005年，總體缺編還有600多，包括九年義務(wù)教育外的教師缺編在內(nèi)。師生比仍然達到1：30。臨時代課教師仍然有近400多人。這也從一個側(cè)面反映出教師的數(shù)量總體上均衡實際上是在相當(dāng)高的師生比的條件下的均衡，而對提高教育質(zhì)量的永恒追求實際上昭示的是我們的教師數(shù)量還遠遠不足。

（二）師資隊伍不穩(wěn)定

隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立與逐步完善，人才配置方式也由計劃配置向市場配置轉(zhuǎn)變，許多教師為了改善生活或為了更好的實現(xiàn)自身人生價值，紛紛流向發(fā)達地區(qū)或城市。農(nóng)村中小學(xué)教師流動中單項流動嚴(yán)重，表現(xiàn)為農(nóng)村中小學(xué)教師流失嚴(yán)重，而且流失的教師多是骨干教師。據(jù)2006年重慶市石柱縣的一份統(tǒng)計資料顯示：石柱縣2006年度，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)擇優(yōu)考試調(diào)入縣城 ① 楊春茂：中小學(xué)教師數(shù)量控制透析[J]，人民教育，2001，9，第36頁。中學(xué)的專任教師76人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)補充新教師54人；石柱縣被調(diào)走的優(yōu)秀教師42人到市或區(qū)重點中學(xué)。從農(nóng)村小學(xué)擇優(yōu)考試調(diào)入縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)專任教師259人，農(nóng)村小學(xué)補充新教師108人。這樣的流動導(dǎo)致農(nóng)村小學(xué)的師資隊伍越來越薄弱，即使才補充的新教師的思想也只是為了有個飯碗和有朝一日“脫離苦?！保敲?，我們真正的廣大農(nóng)村的教育的出路在哪里？希望在哪里??？西部貧困山區(qū)由于經(jīng)濟不發(fā)達，交通不通暢，文化生活質(zhì)量差，信息閉塞，學(xué)校環(huán)境差，各種福利待遇有的地方甚至沒有，沒有吸引優(yōu)秀的教師的政策，用人機制不夠科學(xué)合理，加上政府難以解決教師子女及家屬等附屬問題，使優(yōu)秀教師流失或望而卻步。有一位中學(xué)物理研究員級別、中學(xué)特級教師，這么優(yōu)秀的人員在西部地區(qū)是難有20人的，臨60歲光榮退休了，但考慮石柱縣教育的發(fā)展，他自愿再干兩年，這種精神是難能可貴的，但是，政府的做法是因為你已經(jīng)退休了，研究員待遇增加的每月15元的津補貼取消。后來，研究員的學(xué)生高新聘請他到廣州的一所中學(xué)去任校長助理，學(xué)校招生就堂而皇之說學(xué)校有資深中學(xué)物理研究員一名。結(jié)果效應(yīng)巨大。從這件事可以看出一斑。還有一位是2004年西師畢業(yè)的學(xué)生會副主席，英語過6級，日語、俄語都會，就因為學(xué)的是教育管理，志愿到石柱縣從事教育工作，結(jié)果因為專業(yè)不對口而作罷。后被貴陽師范學(xué)院免試聘用。從這可以看出政府的人才引進有待進一步調(diào)整。這種導(dǎo)致教師隊伍出多進少，出優(yōu)秀進平常的惡性單向流動，使貧困山區(qū)的教師資源逐漸走向衰竭。

二、問題的成因

（一）教育經(jīng)費嚴(yán)重不足

特別是實行農(nóng)村稅費改革后，取消了教育費附加和教育集資，原有的教育經(jīng)費來源渠道沒有了，而新的教育經(jīng)費投入機制和轉(zhuǎn)移支付機制在不少地區(qū)尚未建立起來，這使得原有的教育經(jīng)費短缺的矛盾進一步凸現(xiàn)。拖欠教師工資狀況在2000年前比較嚴(yán)重。據(jù)全國教育工會1999年上半年對14個省、自治區(qū)、直轄市的125個縣、市的統(tǒng)計，自1998年1月至1999年3月底，拖欠額為7.1億元，拖欠的人數(shù)達58萬人次，拖欠時間最長的達1年零3個月。②截止到2000年4月，全國共有26個省、自治區(qū)、直轄市共累計拖欠教

③師工資達135.65億元。拖欠教師工資的情況達到十分嚴(yán)重的程度④就石柱縣而言，在2002年全縣財政收入只有5000多萬，而教師工資支付就占2000多萬，教師工資一般都是拖欠2個月的，到2003年底才基本解決。直到2005年，根據(jù)中央的文件教師該發(fā)的津補貼根本無法兌現(xiàn)。

教師工資長期被拖欠，帶來了一系列負面影響，其嚴(yán)重影響了教師工作的熱情與積極性，造成教師隊伍的不穩(wěn)定，流失現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村教師工資嚴(yán)重拖欠問題，已成為直接制約農(nóng)村教師隊伍建設(shè)與發(fā)展的一個瓶頸因素。

（二）城鄉(xiāng)差距顯著

目前，我國城鄉(xiāng)差距十分嚴(yán)重，并且這種差距是全方位的，質(zhì)的差距。在西部貧困山區(qū)尤其突出。

首當(dāng)其沖就是收入差距。中國國家統(tǒng)計局公布,2006年全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11759元人民幣，重慶市是10244元。農(nóng)民家庭人均收入為3587元，收入差距相當(dāng)大。并且城鎮(zhèn)居民的收入增長速度還接近農(nóng)民收入增長速度的3倍。就是說農(nóng)村居民收入不僅比城市居民收入在數(shù)量上差距甚遠，② 全國人大常委會執(zhí)法檢查組“關(guān)于《義務(wù)教育法》實施情況的報告”——1999年12月24日在全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議上。③ 陳至立：在2001年度在全國教育工作會議上的講話。④ 中國教育報，2001年1月11日。而且其同比差距還在漸趨擴大。另外城鄉(xiāng)社會在社會保障制度、就業(yè)制度、城鄉(xiāng)公共品提供、城鄉(xiāng)教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展上均有很大差距。

現(xiàn)在的現(xiàn)實情況是，就像農(nóng)民為什么大量涌向城市一樣，在人民生活水平為達到小康水平的時候，生活水平的差距表現(xiàn)得更為顯著。這樣就表現(xiàn)為收入哪怕增加很少，但生活質(zhì)量會有明顯提高。因此農(nóng)民愿意放棄耕地種田，而到城市打工，這樣可以比在家務(wù)農(nóng)獲得更多收入。對于農(nóng)村教師來說，也是一樣，在現(xiàn)有的農(nóng)村教師工資水平上，農(nóng)村教師流失現(xiàn)象也就不足為奇了。另一方面，在考慮城鄉(xiāng)差距的情況下，作為個人選擇來說，寧愿在城市作些并不理想的工作，也不會選擇西部貧困山區(qū)的農(nóng)村從事教師工作。

（三）教師人事管理壁壘森嚴(yán)，進退兩難

就現(xiàn)行的農(nóng)村教師人事管理制度而言，對農(nóng)村教師的戶口、檔案、人事組織關(guān)系等的控制相當(dāng)嚴(yán)格，導(dǎo)致在現(xiàn)行的農(nóng)村中小學(xué)管理制度下，人們有顧慮，害怕一旦到農(nóng)村中小學(xué)任教，將永無翻身之日，對到農(nóng)村中小學(xué)任教望而卻步。也就是說農(nóng)村教師合理流動的機會成本太過昂貴，個人理性選擇不會對其進行投資。

三、對策提出(一)治本之策

農(nóng)村教師隊伍建設(shè)出現(xiàn)的許多問題實際上都是體制性問題，因此，加快體制創(chuàng)新，建立符合當(dāng)前農(nóng)村教育發(fā)展實際的教師工資發(fā)放和人事管理制度，是解決農(nóng)村師資問題的根本大計和基本前提。1.改革工資制度

（1）以縣為主，各級分擔(dān)，確保教師工資按時足額發(fā)放 教育部前部長陳至立在2002年度教育工作會議上指出“堅持并完善農(nóng)村義務(wù)教育管理以縣為主的新體制，是中央在新形勢下做出的重大決定，是解決農(nóng)村義務(wù)教育問題的治本之策。各地要高度重視這項工作的貫徹落實，實現(xiàn)以縣為主并通過銀行發(fā)放教師工資的新機制，力爭解決農(nóng)村中小學(xué)教師工資拖欠問題，并加強跟蹤調(diào)查，深入研究和及時解決體制調(diào)整中出現(xiàn)的新問題?！雹輰嵭幸钥h為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，將農(nóng)村教師工資收歸縣級財政統(tǒng)一發(fā)放，是確保教師工資發(fā)放的一項重大舉措。但是，這一體制的實施必須與建立規(guī)范的農(nóng)村教育投入機制和財政轉(zhuǎn)移支付制度密切結(jié)合，堅持以縣為主，各級分擔(dān)，明確中央、省、市、縣各級政府分擔(dān)教師工資的比例，建立相應(yīng)的監(jiān)督報告和責(zé)任追究制度，才可能真正解決教師工資拖欠問題。

（2）提高工資待遇，實施特殊津貼制度

在解決教師工資拖欠問題的前提下，不斷提高農(nóng)村教師的待遇，特別是西部貧困和邊遠農(nóng)村地區(qū)教師工資待遇，對于穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍，吸引合格師資到農(nóng)村任教具有重大意義。在現(xiàn)有條件下，首先應(yīng)采取措施保證農(nóng)村教師工資標(biāo)準(zhǔn)不低于國家標(biāo)準(zhǔn)，地方性津貼補助不低于當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員水平，盡快執(zhí)行城鄉(xiāng)教師執(zhí)行統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，進一步加大對貧困和邊遠地區(qū)教師的扶持力度，由中央和省級政府撥款建立貧困和邊遠農(nóng)村地區(qū)教師特殊津貼制度。

2.加快農(nóng)村教師人事制度改革

當(dāng)前西部貧困山區(qū)農(nóng)村人事管理制度改革應(yīng)重點考慮以下幾個問題：一是通過合理的編制管理實現(xiàn)教師資源的合理配置。尤其需要注意的是，教師 ⑤ 陳至立：團結(jié)奮斗，開拓創(chuàng)新，扎實工作，推動教育工作再上新臺階[J]，人民教育，2002，2，第7頁。編制使用存在著嚴(yán)重的區(qū)域性不均衡，如城市、城鎮(zhèn)地區(qū)教師超編，農(nóng)村貧困地區(qū)、邊遠山區(qū)教師嚴(yán)重短缺。針對這一實際情況，應(yīng)充分發(fā)揮編制管理的調(diào)節(jié)平衡作用，區(qū)別對待，有效調(diào)節(jié)，促進教師的合理流動，特別是向農(nóng)村地區(qū)的流動。二是改善農(nóng)村教師人事管理軟環(huán)境。以制度及法律來保障，放松對農(nóng)村教師的戶口、檔案、人事組織關(guān)系等的控制，以降低農(nóng)村教師合理流動的機會成本，排除準(zhǔn)備成為農(nóng)村教師的人們的后顧之憂。三是建立嚴(yán)格的教師職業(yè)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)把教師入口關(guān)和質(zhì)量關(guān)。打破教師資格終身制，探索教師資格分級認證制度；逐步提高新聘教師的學(xué)歷層次，特別是第一學(xué)歷的要求；建立規(guī)范的教師聘任制度，面向全社會招聘、錄用合格教師，探索符合農(nóng)村教育實際的農(nóng)村教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘與崗位責(zé)任考核制度。四是建立合理的農(nóng)村師資輸入與交流機制。國家應(yīng)采取有效激勵措施，引導(dǎo)和鼓勵合格教師到農(nóng)村中小學(xué)任教。同時制定特殊政策，逐步建立區(qū)域內(nèi)城市與農(nóng)村“校對?！苯處煻ㄆ诮涣髦贫?，城市和發(fā)達地區(qū)志愿者到農(nóng)村學(xué)校義務(wù)服務(wù)制度，東西部地區(qū)教師對口支援制度等。

（二）現(xiàn)實捷徑—農(nóng)村基礎(chǔ)教育師資與師范教育培養(yǎng)一體化設(shè)想 其實仔細觀察一下當(dāng)前農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的情況，不難發(fā)現(xiàn)再單純地依靠行政手段和號召犧牲精神已顯得蒼白無力。于是乎，很多關(guān)于這一問題的解決思路，都把焦點聚集在整個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和教師物質(zhì)待遇的提高的大方向上。我認為這一治本之策固然抓住了問題的癥結(jié)所在，但關(guān)鍵是既然是治本之策，其實行的門檻也就會越高，難度越大。這一思路的弱點在于：其在短時間內(nèi)是絕難辦到的，按照我們的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟總量看來，根本不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)對教育投入的巨大增長及實現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的快速縮小，因而缺乏現(xiàn)實性和可行性。我們在解決這一問題的思路上，必須拿出更現(xiàn)實、更可行的辦法。

所謂一體化改革的總體思路是：實現(xiàn)基礎(chǔ)教育內(nèi)的師資隊伍建設(shè)問題與高師系統(tǒng)教師教育培訓(xùn)機制的健全與完善的互補性的結(jié)合。

我們知道，師范專業(yè)也如同醫(yī)學(xué)專業(yè)一樣具有極強的實踐性、操作性。正如醫(yī)生的實踐性、操作性是靠臨床實習(xí)來體現(xiàn)的，師范教育則必須依靠教學(xué)實習(xí)來保證其實踐性與操作性，然而，當(dāng)前的師范教育體制則是教育實習(xí)根本得不到保障；在教育經(jīng)費上教學(xué)實習(xí)已經(jīng)到了難以敷衍的地步；在時間上難以保證基本的實習(xí)步驟的完成，且因教學(xué)實習(xí)大多安排在大學(xué)四年級，即學(xué)生畢業(yè)前夕，因而備受自尋職業(yè)的沖擊。也就是現(xiàn)在的師范專業(yè)學(xué)生他們?nèi)鄙俳處熉殬I(yè)鍛煉的機會，同時也就意味著這么一大批專業(yè)素質(zhì)高、知識結(jié)構(gòu)豐富、掌握先進教學(xué)方法的合格準(zhǔn)教師資源的能量并未被合理利用；而現(xiàn)在的農(nóng)村教師隊伍正好缺少這樣的人力資源，而擁有滿足師范職業(yè)鍛煉的機會，由于其間很好的互補性，他們的一體化改革將有助于解決農(nóng)村教師隊伍建設(shè)問題。

其具體做法是高師院校的實習(xí)學(xué)生，定點定向地到地方基地進行為期一年的實習(xí)。如此，一年一屆，便使貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育擁有了一支動態(tài)、穩(wěn)定的本科學(xué)歷的教師隊伍，而且更為關(guān)鍵的是這些準(zhǔn)一味盲目地追加教育投入，教師的耗費成本遠低于固定教師，這也適應(yīng)農(nóng)村教育經(jīng)費緊張的現(xiàn)實。一體化改革并不強調(diào)而是在基本保持現(xiàn)有教育投入的水平上，通過改革高師教育系統(tǒng)與基礎(chǔ)教育系統(tǒng)聯(lián)系松散、各行其是的格局來實現(xiàn)互補共進的新發(fā)展模式。這一做法的變通之處在于將原基礎(chǔ)教育系統(tǒng)中的部分費用移作高師實習(xí)的經(jīng)費。如果說原有的這些費用只起到低水平的維持作用，那么，改為實習(xí)費用后，農(nóng)村基礎(chǔ)教育系統(tǒng)便將從根本上改觀。以這種“鐵打的營盤，流水的兵”的模式從根本上解決了高師教育如何面向基礎(chǔ)教育以及基礎(chǔ)教育師資不足及水平長期低下的問題。

一體化改革的意義是顯而易見的，對于基礎(chǔ)教育而言，通過這一變革，可保有高素質(zhì)的本科學(xué)歷水平的師資，從而能根本上改變貧困地區(qū)的師資結(jié)構(gòu)，大面積提高教育質(zhì)量。

參考文獻

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楊大陸 重慶市石柱立邦希望學(xué)校 小學(xué)高級教師 重慶市石柱縣 郵編409102

第二篇：淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策

淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策 閱讀727次

2007-09-01

淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策 ■ 趙靜特

發(fā)布時間：2006-11-5 18:31:47

原出處：彝族人網(wǎng)

摘要：貧困山區(qū)教育存在的問題：學(xué)齡兒童的入學(xué)率，鞏固率較低、辦學(xué)規(guī)模小、效益低。學(xué)校布置不合理，教育資源浪費嚴(yán)重教育投入不足，自我造血功能差、學(xué)校管理差、教學(xué)質(zhì)量低、社會、學(xué)校學(xué)習(xí)教育的環(huán)境較亂、較差、“普初”工作的推進和鞏固難，掃盲工作困難；

對策：強化依法治學(xué)、集中教育投資，形成縣鄉(xiāng)村三級文化中心、完善內(nèi)部管理，深化教育體制改革，努力提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益、采取分類教學(xué)。

關(guān)鍵詞：

強化依法治學(xué) 入學(xué)率

辦學(xué)規(guī)模

教育資源

教育環(huán)境

教育投資

教育體制

教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益

分類教學(xué)

西部貧困地區(qū)的教育工作由于受到歷史的、自然的、經(jīng)濟的多種因素制約，面臨著許多困難和問題，尤其是中小學(xué)生入學(xué)率、鞏固率低，辦學(xué)規(guī)模呈滑坡趨勢。如果不及時采取有效措施，深化教育改革，加快教育發(fā)展，必將難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，成為西部貧困地區(qū)快速發(fā)展的瓶頸。四川省布拖縣是一個少數(shù)民族聚居的國定貧困縣，平均海拔2000多米，又是一個高寒山區(qū)縣，在西部貧困縣中具有一定的代表性。下面就以布拖縣為例，淺析西部貧困地區(qū)教育存在的問題，并提出一些對策和建議。

一、存在的問題及原因

1、學(xué)齡兒童的入學(xué)率，鞏固率較低。據(jù)調(diào)查小學(xué)入學(xué)率達94.3％，其中女童入學(xué)率為87.2％；初中適齡兒童入學(xué)率為19.6％；殘疾兒童隨班就讀入學(xué)率為32.8％；青壯年非文盲率為90.6％。小學(xué)輟學(xué)率為6.9％，初中輟學(xué)率為9.7％，小學(xué)畢業(yè)生升初中比例為61.2％。2005年，小學(xué)6年保留率為45.5％（沒有考慮中途轉(zhuǎn)學(xué)到縣外就讀因素），初中3年保留率為76.5％（沒有考慮中途轉(zhuǎn)學(xué)到縣外就讀因素）。學(xué)齡兒童入學(xué)率、鞏固率低主要有以下幾個原因：一是受歷史的傳統(tǒng)文化觀念的影響, 有相當(dāng)多的群眾, 甚至部份干部對文化教育的作用重視不夠, 認識不清。尤其重男輕女的落后觀念，致使女童入學(xué)率更低，初中流失的學(xué)生中多數(shù)為適齡女童。二是由于自然條件惡劣，群眾居住分散，增加了學(xué)生讀書的困難。三是部份黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對教育工作重要性認識不足，對教育工作沒有給予應(yīng)有的重視、關(guān)心和支持。沒有制定相應(yīng)的獎懲措施，沒有將教育工作列入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核內(nèi)容。四是全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定有利于學(xué)齡兒童入學(xué)的優(yōu)惠條件、辦法，在《鄉(xiāng)規(guī)民約》、《村規(guī)民約》中沒有列入有關(guān)教育方面的條款，如對不支持學(xué)齡兒童入學(xué)的家庭可采取哪些強制性的懲罰措施。五是現(xiàn)行教材理論性強、實用性差，教學(xué)中存在著圍著考試這個指揮棒轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。教學(xué)與實際生活、生產(chǎn)嚴(yán)重脫節(jié)。學(xué)生所學(xué)知識生活中用得上的太少，教育投資回報率太低。挫傷了群眾對教育的熱情和積極性，使群眾產(chǎn)生了“讀書無用論”的錯誤思想，認為讀書所起的作用不大, 甚至讀了書的學(xué)生不愿、不會勞動了。在發(fā)展家庭經(jīng)濟，脫貧致富方面，讀不讀書區(qū)別不大，甚至吃虧。

2、辦學(xué)規(guī)模小、效益低。學(xué)校布置不合理，教育資源浪費嚴(yán)重。全縣現(xiàn)有幼兒園1所（另有3所學(xué)校附設(shè)學(xué)前班），小學(xué)167所，中學(xué)4所（其中：高完中1所、單設(shè)初級中學(xué)1所、附設(shè)初級中學(xué)2所），教師進修校1所，教育科研機構(gòu)1個。

全縣現(xiàn)有13個幼兒（學(xué)前班）教學(xué)班，在園（班）幼兒548人；小學(xué)578個教學(xué)班，在校學(xué)生18538人；初中29個教學(xué)班，在校學(xué)生1160人；高中4個教學(xué)班，在校學(xué)生149人。

全縣現(xiàn)有各類公辦教師935人，其中：學(xué)前教育教師29名，小學(xué)教師742人（包括掃盲、成人教育教師30人），另外現(xiàn)有小學(xué)代課教師達306人，初中教師133人，高中教師18人，成人中等教育和教育科研教師13人。

全縣有農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校35所，2005年培訓(xùn)學(xué)員7200人，勞務(wù)輸出培訓(xùn)學(xué)員6450人，青壯年非文盲率達95.68％，掃盲脫盲人員鞏固率達96％，農(nóng)技培訓(xùn)面達33％。

全縣開辦中小學(xué)一類模式雙語教學(xué)學(xué)校3所、5個教學(xué)班、165名學(xué)生；開辦二類模式雙語教學(xué)學(xué)校46所、365個教學(xué)班、11198名學(xué)生。

全縣有34所學(xué)校開辦了寄宿制班，有寄宿制學(xué)生5480人，其中重點寄宿制學(xué)生1680人。

從全縣在崗公辦教師總數(shù)計算，人均負擔(dān)學(xué)生21.8人。其中小學(xué)人均負擔(dān)24.98人，初中8.72人，高中8.28人。與正常要求初中人均負擔(dān)學(xué)生16人相比，差距較大。如果算上代課代職教師，這一結(jié)果會更低。另外，布拖縣還有一師一校近30所。由于學(xué)校（主要是村?。┓稚⑵В處?、教學(xué)設(shè)備，教室、場地等教育資源利用率低，社會經(jīng)濟效益較差，造成較大浪費。僅代課代職教師每年代課費近16萬元。另一方面由于學(xué)校布置不合理，縣城和區(qū)中心校教師超編，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、特別是村小教師嚴(yán)重不足。其主要原因有：一是受山區(qū)地理條件限制、群眾居住分散；二是辦學(xué)思想指導(dǎo)有誤，教育發(fā)展總體上沒有一個合理的科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃。教育資金投入分散，過分強調(diào)村村建學(xué)校，解決小學(xué)生就近入學(xué)問題。造成村小過多，學(xué)校規(guī)模小、多數(shù)學(xué)校不象樣子；學(xué)校分散且分布不合理；三是學(xué)校管理不健全，尤其對學(xué)生安全管理、生活管理不正規(guī)，導(dǎo)致學(xué)生家長不放心，對學(xué)生寄宿制學(xué)校生活不支持；四是教育資金短缺、對學(xué)校正規(guī)化建設(shè)和學(xué)生宿舍修建投入少，無力承擔(dān)更多的學(xué)生寄宿。

3、辦學(xué)經(jīng)費嚴(yán)重不足，辦學(xué)條件跟不上教育發(fā)展的需要。部分學(xué)校缺教室、缺課桌，正常教學(xué)秩序受影響；村點校辦學(xué)條件差，絕大部分學(xué)校校舍都是土木結(jié)構(gòu)，存在較多的安全隱患，除了教師和課桌外，基本一無所有；鄉(xiāng)級及以上學(xué)校危房多，達7361平方米，其中D級危房就有5281平方米（其中布拖中學(xué)存在C級生活用房1200平方米、D級教學(xué)輔助用房1500平方米；特木里小學(xué)存在C級生活用房880平方米，D級教學(xué)用房1000平方米，D級生活服務(wù)用房2060平方米）；各級學(xué)校設(shè)備簡陋，缺乏起碼的教學(xué)用具、圖書和文體器材；寄宿制學(xué)生生活用房嚴(yán)重不足，普遍存在借宿情況，不利于統(tǒng)一管理；縣村小大部分校舍破舊，設(shè)備緊缺，經(jīng)費困難，長期投入不足，辦學(xué)條件差，很不適應(yīng)教書育人的需要，其主要原因有：一是經(jīng)濟落后、財力有限，還存在辦學(xué)只靠政府的陳舊觀念，爭取社會資金較少；二是部份領(lǐng)導(dǎo)對教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位認識不足，認為教育投入大，周期長，見效慢，難以體現(xiàn)政績；三是各學(xué)校沒有校辦企業(yè)、農(nóng)場，沒有經(jīng)濟創(chuàng)收來源。

4、“兩支隊伍”建設(shè)和教育內(nèi)部管理面臨較多問題，“兩基”鞏固和推進“普九”面臨巨大壓力。

教育干部管理隊伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)雖然有較大改善，工作積極有極大提高，但管理理念、方式、方法有待更新和改進。

教師隊伍量少質(zhì)弱，教師編制與教育事業(yè)的發(fā)展有較大差距。

村級學(xué)校代課教師比例大，全縣小學(xué)有近一半的教學(xué)班由代課教師代課，學(xué)生家長對絕大部分代課教師不信任，對教學(xué)成績造成嚴(yán)重負面影響，對學(xué)生入學(xué)、鞏固造成極大的沖擊。

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淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策 ■ 趙靜特

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原出處：彝族人網(wǎng)

小學(xué)生流失量大，全縣小學(xué)流失率達6.9%，鞏固下滑的勢頭雖然得到有效控制，但治標(biāo)的措施還有待加強。

女生比例低，在校生中，小學(xué)女生比例僅有27.6%。

高年級學(xué)生流失嚴(yán)重，從2003年“普初”驗收至今，全縣小學(xué)高年級共減少學(xué)生1800名，其中絕大部分是寄宿制學(xué)生。

上課率低，與要求相差很遠，抽查部分鄉(xiāng)村學(xué)校的上課率最高的有90.7%，最低的僅53%，平均只有73.4%。

5、學(xué)校管理差、教學(xué)質(zhì)量低、社會、學(xué)校學(xué)習(xí)教育的環(huán)境較亂、較差。其主要原因有：一是許多學(xué)校偏僻、不便管理、監(jiān)督，教學(xué)工作隨意性大，特別是村小的學(xué)校管理缺少科學(xué)手段和方法。二是由于貧困縣經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財政困難、教師福利待遇較差，積極性不高；三是社會尊師重教風(fēng)氣差、校風(fēng)、學(xué)風(fēng)較差；四是對學(xué)生管理力度不夠，一方面耐心細致地說服教育少，簡單粗暴地懲罰多；另一方面對有惡習(xí)的學(xué)生不敢管，甚至有“遷就了壞學(xué)生、嚇跑了好學(xué)生”的現(xiàn)象，學(xué)生外流現(xiàn)象嚴(yán)重；五是部份教師素質(zhì)差，責(zé)任心不強，不能起到教書育人的作用，使當(dāng)?shù)厝罕娨庖娸^大，六是招生制度和畢業(yè)就業(yè)制度改革也對部分學(xué)生的學(xué)習(xí)有一定的影響。

6、“普初”工作的推進和鞏固難，掃盲工作困難。據(jù)統(tǒng)計，布拖縣的文盲、半文盲有 64000 余人，占人口總數(shù)的49.2％，每年新增文盲700余人，復(fù)盲 3300人；其主要原因有：一是部份領(lǐng)導(dǎo)對此項工作產(chǎn)生畏難情緒，認為人力物力投入多，見效差；二是不斷有新文盲出現(xiàn)。三是掃盲經(jīng)費短缺，要徹底消滅文盲每年需投入掃盲經(jīng)費20萬元；四是部份群眾，尤其是年輕婦女受落后思想的影響，不愿參加學(xué)習(xí)，即使學(xué)習(xí)也只是走走形式，致使掃盲工作不易開展，掃盲成果鞏固難。

二、對策及建議

從總體情況看，貧困地區(qū)教育存在的主要問題有：領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，缺少信心和決心，措施不得力；群眾思想觀念落后，對文化教育作用認識不夠；教育投入不足，爭取社會資金少；學(xué)校分散，布置不合理，辦學(xué)指導(dǎo)思想背離教育規(guī)律，辦學(xué)規(guī)律效益差；學(xué)校管理差，教學(xué)方式單一；入學(xué)率、鞏固率低；文盲、半文盲多，掃盲工作難度大。為此，我們一方面以“民族地區(qū)教育發(fā)展十年行動計劃”為契機，針對現(xiàn)狀和困難，采取切實可行的措施，加大教育改革力度，調(diào)整思路，解放思想，大刀闊斧地開展扶貧教育、實體教育、創(chuàng)新教育等，以教育發(fā)展人才為目標(biāo)，以教育促經(jīng)濟，努力增加教育的實用性，服務(wù)于社會生產(chǎn)；提高教育投入回報率，增加群眾對教育的熱情、提高積極性；鼓勵群眾對教育的參與和支持，提高當(dāng)?shù)厝罕娬w文化水平；全面促進經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定，使人民群眾早日脫貧致富。其主要措施有：

1、提高認識、轉(zhuǎn)變觀念，強化依法治教，加強對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)?？h鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部要正確處理教育和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，應(yīng)該認識到兩者之間是相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系；要樹立“一個地區(qū)、一個民族的發(fā)展與進步，最終取決于教育發(fā)展水平和勞動者素質(zhì)高低”的觀念。各級黨委政府要按照教育法律，法規(guī)，切實擔(dān)負起對教育工作所負的職責(zé)；加強對《義務(wù)教育法》等法律的宣傳，大力提倡尊師重教的良好社會風(fēng)氣；從各方面提高教師的社會地位，努力改善教師生活條件，每年為教師辦幾件實事、好事。各工委鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委必須將教育納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并負責(zé)實施和管理。特別是要對當(dāng)?shù)貙W(xué)生的入學(xué)率和鞏固率切實負起責(zé)任；制定完善有利于當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的《鄉(xiāng)規(guī)民約》，特別寫進強制學(xué)齡兒童入學(xué)的條款等措施，像抓計劃生育一樣抓教育，使之法律化、合理化，并嚴(yán)格執(zhí)行。各工委，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要對教育工作實行目標(biāo)管理責(zé)任制，并制定實施細則，分類量化教育工作的各項指標(biāo)，層層落實任務(wù)，簽訂責(zé)任書，實行年終考核。各工委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）應(yīng)成立教育學(xué)會，業(yè)務(wù)上由縣教育局具體指導(dǎo)，各工委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記任會長，區(qū)、鄉(xiāng)中心校長任副會長，動員全社會辦學(xué)力量，支持當(dāng)?shù)亟逃?；同時，要把教育工作作為各工委，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的主要內(nèi)容之一，制定出具體的獎懲措施，對教育工作任務(wù)完成得好、工作成績突出的要予以表彰獎勵；對未完成任務(wù)、教育事業(yè)長期落后的要限期整改，并追究責(zé)任，對有關(guān)人員進行組織處理；對當(dāng)?shù)亟處熀腿罕娖毡榉从硨逃ぷ髂魂P(guān)心的領(lǐng)導(dǎo)干部，要給予警告，記過或撤職處分。

2、完善內(nèi)部管理，深化教育體制改革，努力提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。各級黨委政府要認真貫徹《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》。全面推行素質(zhì)教育，緊密結(jié)合職業(yè)化的技術(shù)教育；深化農(nóng)村教育綜合改革，大力提高教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。一是抓好以“四制”改革為核心的學(xué)校內(nèi)部管理。即“校長負責(zé)制”、“教師聘任制”、“教學(xué)目標(biāo)責(zé)任制”、“結(jié)構(gòu)工資制”；二是抓好教師“五項”基本技能培訓(xùn)，學(xué)歷培訓(xùn)及教材、教法的培訓(xùn)，以提高教師的素質(zhì)、提高教師的教育、教學(xué)水平；三是抓好教育科研、優(yōu)化課堂結(jié)構(gòu)、掀起教改高潮，向科研要質(zhì)量；四是各校必須因地制宜，創(chuàng)辦特色學(xué)校，努力抓學(xué)生勞動技能課，注重培養(yǎng)學(xué)生的實際運用能力和創(chuàng)新精神，吃苦精神。五是農(nóng)村學(xué)校必須開齊課程，開足課時，保證上課時數(shù)；六是加強對學(xué)生的法制、安全、健康、科學(xué)、國防等教育，舉辦多種有利于孩子身心健康的文體活動，讓學(xué)生“樂不思蜀”；七是堅持不懈地對學(xué)生進行“五講”“四美”教育，形式生動活潑，不要說教；八是抓好學(xué)生常規(guī)訓(xùn)練，使學(xué)生從小養(yǎng)成各種良好的學(xué)習(xí)、生活習(xí)慣，真正做到“讓家長放心，讓社會滿意，讓學(xué)生成才，樹文明校風(fēng)”，充分發(fā)揮學(xué)校社會主義物質(zhì)文明和精神建設(shè)陣地作用。

3、采取分類教學(xué)，不同收費的辦法。針對家庭情況，學(xué)生學(xué)習(xí)及學(xué)生興趣，當(dāng)?shù)厣鐣?、?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等實際情況，由學(xué)校，家長及學(xué)生協(xié)商（主要是初中以上學(xué)生），采取不同收費，分類教學(xué)方法進行管理教學(xué)。

（一）、收費不同。A類學(xué)生收費低。主要是對家庭有困難的學(xué)生；或雖經(jīng)濟條件好，但只希望讀完九年義務(wù)教育的學(xué)生（家庭）；或?qū)W生成績不理想，興趣在其他方面；B類學(xué)生收費高。主要是對經(jīng)濟條件允許，讀完小學(xué)后要繼續(xù)升學(xué)、讀初中、高中、上大學(xué)；或家庭困難，但本人條件好，成績優(yōu)秀，有繼續(xù)深造讀書的愿望。（對后一種情況，由本人寫申請，當(dāng)?shù)卣枰赃m當(dāng)補助，以保證該學(xué)生正常讀書，接受良好教育）。

（二）、A、B兩類學(xué)生教學(xué)內(nèi)容和要求不同。一是教材不盡相同，A類學(xué)生所用教材，一方面包括現(xiàn)行教材，但教學(xué)中以生活、生產(chǎn)實際運用為目的，強調(diào)實際運用知識的能力。因此，學(xué)校、教師要有選擇性教授有關(guān)內(nèi)容，側(cè)重點不在考試，而在所學(xué)知識能否適用于社會，并化為技能；另一方面學(xué)校、教師根據(jù)本縣，本鄉(xiāng)實際，傳授在發(fā)展經(jīng)濟，脫貧致富方面所需知識，強化技能培訓(xùn)，如現(xiàn)代養(yǎng)殖和種植技術(shù)等；二是對A類學(xué)生要注意培養(yǎng)集體主義思想，先進生活方式和科學(xué)觀念，民族文化、歌舞表演等；三是A類學(xué)生應(yīng)有一半時間用于勞動實驗，在學(xué)校農(nóng)場把所學(xué)知識盡快在實踐中加以驗證和使用，并定期舉辦學(xué)生成果展；四是B類學(xué)生則按現(xiàn)行教學(xué)大綱所規(guī)定的內(nèi)容學(xué)習(xí)。但教學(xué)方法必須改變；五是A、B兩類學(xué)生考試內(nèi)容、深淺要求和方式不同，A類學(xué)生實際運用能力的測試和書面成績應(yīng)各占一半。

(三)、教學(xué)方法不同。A、B兩類學(xué)生在學(xué)習(xí)方式上由被動轉(zhuǎn)為主動，學(xué)生不再死記硬背，教師由灌輸轉(zhuǎn)為引導(dǎo)，所學(xué)知識技能以理解運用為主相同外，A類學(xué)生從小學(xué)到初中、高中各階段，除必學(xué)的科目外（不包括英語），其余大部份科目由學(xué)生和家長自己選擇，或由教師建議。學(xué)生還可以根據(jù)自己對教師喜好或自身特長，或根據(jù)教師建議，選擇不同課程和教師。教師的課是固定的，學(xué)生的課不固定，不同年齡，不同年級的學(xué)生有時可能在一起上課，聽同一個教師授課。

淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策 ■ 趙靜特

發(fā)布時間：2006-11-5 18:31:47

原出處：彝族人網(wǎng)

B類學(xué)生則按現(xiàn)行教學(xué)方式，但不同班級的學(xué)生有可能在一起上課，學(xué)生根據(jù)自己對教師喜好選擇教師上課。B類教學(xué)同一年級必須至少保證兩個班，課程安排一樣，如上語文時，要由兩個教師在兩個班同時進行，教學(xué)進度也應(yīng)保持一樣，以便學(xué)生選擇。

(四)、實行不同收費和分類教學(xué)的好處在于：一是保證困難家庭學(xué)齡兒童上學(xué)，提高入學(xué)率、鞏固率；二是增加學(xué)生對學(xué)習(xí)的興趣，增強學(xué)生學(xué)習(xí)的積極主動性，群眾對教育參與的積極性；三是促進教師教學(xué)的改進，增強教師責(zé)任心；四是有利于加強學(xué)校管理、減少教師花費在學(xué)生不守紀(jì)律等方面的精力。提高教學(xué)質(zhì)量。

（五）、不同收費和分類教學(xué)目標(biāo)：A、B兩類學(xué)生入學(xué)率提高；B類學(xué)生升學(xué)率逐年提高；A類學(xué)生完成普初畢業(yè)后在各行各業(yè)有一定生存能力，較快適應(yīng)社會，在脫貧致富奔小康有更多的技能和辦法，生活方式和思想觀念有根本改變。

4、集中教育投資，形成縣區(qū)鄉(xiāng)三級文化中心。由于貧困山區(qū)地理條件的限制，群眾居住分散，學(xué)校布置也較分散、偏僻。但分散辦學(xué)存在較多問題：一是學(xué)校規(guī)模小，偏僻，不易管理、監(jiān)督，教育資源和教學(xué)設(shè)施易損壞，造成浪費；二是不易留住較好人才，即使留下來的教師也不安心教學(xué)；聘請的代課教師、一方面教育水平低，教學(xué)質(zhì)量難以保證，另一方面占去大量教育經(jīng)費；三是各村小教學(xué)管理不正規(guī)，教學(xué)隨意性較大；四是沒有教育文化氛圍，不利于孩子的培養(yǎng)教育。

為了進一步加快貧困地區(qū)教育發(fā)展，針對貧困地區(qū)的教育發(fā)展較慢，管理水平低，縣城和區(qū)中心校教師超編，村小教師嚴(yán)重不足等現(xiàn)狀，希望今后集中有限的教育投資，加大群眾對教育的投工投勞，以縣城，各區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為中心，形成縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）文化教育中心，以化解各種現(xiàn)存的問題。其中關(guān)鍵在搞好學(xué)校管理，尤其是學(xué)生安全，生活管理和寄宿校舍的修建；同時，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委，政府對群眾做好動員宣傳，制定好送子女入學(xué)的獎懲措施，讓群眾高高興興，放放心心把子女送到縣城及區(qū)、鄉(xiāng)中心校讀書，接受教育。

5、加大寄宿制管理力度

2004——2005學(xué)年我縣完成寄宿制發(fā)展計劃，全縣有34所學(xué)校開辦了寄宿制班，有寄宿制學(xué)生5480人，其中重點寄宿制學(xué)生1680人。拖覺中心校、西溪河中心校、沙洛中心校寄宿制規(guī)模進一步發(fā)展，為了加強對全縣寄宿制經(jīng)費的管理，加大了《布拖縣寄宿制學(xué)生生活補助管理使用的辦法》的執(zhí)行力度，寄宿制經(jīng)費都按要求及時撥付，各校建立了寄宿制學(xué)生檔案，據(jù)實填寫了《布拖縣寄宿制學(xué)生基本情況卡》并按月公布經(jīng)費開支情況，深入到各寄宿制學(xué)校開展了內(nèi)部審計。根據(jù)《涼山州寄宿制中小學(xué)校管理辦法》，我局連同相關(guān)部門加大了對各校食品衛(wèi)生安全的檢查，各校加強了對寄宿制學(xué)生學(xué)習(xí)、生活、紀(jì)律、勞動、衛(wèi)生、安全等方面的管理，生活管理員、事務(wù)長、炊事員的工作職責(zé)更加明確，管理辦法日趨完善。大部分寄宿制學(xué)校伙食堂都申領(lǐng)了《衛(wèi)生許可證》，大部分炊事員都參加了體檢，取得了《健康證明》，使學(xué)生在校期間各方面都能得到基本的保障，學(xué)生在德、智、體、美、勞方面得以較好發(fā)展，基本做到了讓學(xué)生“進得來、留得住、學(xué)得好”，寄宿制辦學(xué)效益有所提高。

6、認真落實好國家“兩免一補”

一是建立健全實施“兩免一補”的有關(guān)管理制度措施，根據(jù)省州有關(guān)文件精神制定了《布拖縣關(guān)于“兩免一補”經(jīng)費管理實施細則（試行）》，嚴(yán)格雜費的管理、審計制度；二是嚴(yán)格“兩免一補”對象的審查監(jiān)控，確保貧困農(nóng)村學(xué)生能享受國家補助，使貧困學(xué)生能在國家的幫助下完成學(xué)業(yè)，今年共為全縣14925名農(nóng)村貧困中小學(xué)學(xué)生免費提供教科書和免除了雜費；三是加大“兩免一補”政策的宣傳力度，使廣大學(xué)生和家長明白國家對民族地區(qū)教育的關(guān)懷，提高了群眾的辦學(xué)積極性；

建議主要有以下幾個方面：

1、定期建議主要有以下幾個方面：在全縣及各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）大力宣傳教育，逐步形成尊師重教的良好社會風(fēng)氣；大力提倡教育優(yōu)先，樹立“十年樹木，百年樹人”的觀念。

2、制定全縣群眾投工投勞的措施辦法，無條件為教育服務(wù)，逐步形成全社會關(guān)心，支持教育的良好社會風(fēng)氣。

3、在救濟款發(fā)放上應(yīng)優(yōu)先照顧到有子女入學(xué)的困難家庭，最好把救濟款發(fā)放到上學(xué)的學(xué)生手中，解決學(xué)生生活困難。

4、扶貧首先是教育扶貧，將部分扶貧資金應(yīng)集中到學(xué)校，“集中優(yōu)勢兵力、打殲滅戰(zhàn)”，促進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）文化、衛(wèi)生建設(shè)，形成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟文化中心。

5、A類教學(xué)的假期應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，如氣候，農(nóng)忙等情況做相應(yīng)調(diào)整，但總課時不應(yīng)少于國家教委的有關(guān)規(guī)定，以利于學(xué)生養(yǎng)殖、種植等試驗教學(xué)。

6、將機關(guān)的電視等有利于教學(xué)的器材、設(shè)備無償捐贈給所包鄉(xiāng)、并做適當(dāng)?shù)募泻驼{(diào)劑、進行分配。

7、結(jié)合Ａ類教學(xué)實際、定期抽調(diào)農(nóng)、林、牧、水電等農(nóng)口部門的專業(yè)技術(shù)人員到學(xué)校培訓(xùn)學(xué)生，傳授基本的、實用的知識和技能。

8、將縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校及農(nóng)民學(xué)校集中在縣城學(xué)校及區(qū)、鄉(xiāng)中心校，集中資金的使用，既可培訓(xùn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部，也可辦掃盲班，提高各種資金的使用率。

9、加強農(nóng)村教育附加費、職工教育附加費、城市教育附加費管理使用。每年要從農(nóng)村教育附加費中撥出一定經(jīng)費作為寄宿制學(xué)生學(xué)習(xí)、生活補貼。

文章來源：彝學(xué)網(wǎng)(網(wǎng)聚彝學(xué))http://222.210.17.136/mzwz/news/20/z_20_4220.html

第三篇：西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題與對策

加快西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐及對策

(西昌農(nóng)學(xué)院農(nóng)學(xué)2009)李 奇

摘要：近年來。我國政府高度重視“三農(nóng)”問題，扶貧開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等大大促進了西部山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是。由于受自然環(huán)境、財政投入、政策制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資源等多種因素的制約，西部地區(qū)尤其是貧困山區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展依然比較緩慢，東、西部農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展差距比較明顯。在對西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀描述的基礎(chǔ)上。分析其存在的主要問題，以提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和加快重點經(jīng)濟區(qū)發(fā)展為核心，提出了新階段推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略的政策建議。

關(guān)鍵詞：西部貧困山區(qū)；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；問題與對策

“十一五”期間，西部地區(qū)經(jīng)濟增長速度快，波動幅度較小，穩(wěn)定性好，宏觀經(jīng)濟運行的潛在風(fēng)險相對較小，保持了持續(xù)穩(wěn)定、快速增長態(tài)勢。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日益趨向合理，但與發(fā)達地區(qū)相比，結(jié)構(gòu)優(yōu)化的空間較大。部分經(jīng)濟效益指標(biāo)持續(xù)改善，但投資效率、工業(yè)效益等指標(biāo)仍存在較大改進空間。我國政府把焦點聚集于廣袤的農(nóng)村，凸現(xiàn)了中共中央對“三農(nóng)”問題的高度重視。本文著力于西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，以尋求更有效發(fā)展的政策路徑。

一、西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

中國西部地區(qū)包括四川、重慶、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏、廣西、內(nèi)蒙古等12個省、直轄市和自治區(qū)。西部貧困山區(qū)以傳統(tǒng)的粗放型農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多是解決生計問題；農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達，未能充分利用具有優(yōu)勢的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品加工增值；第二、第三產(chǎn)業(yè)的比例較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后，商品經(jīng)濟不發(fā)達。西部山區(qū)豐富的旅游資源、礦產(chǎn)資源和勞動力資源，未得到高效合理的利用。

改革開放以來，農(nóng)村進一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，積極推進建立多種形式的農(nóng)村社會化服務(wù)體系，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革步伐明顯加快，農(nóng)民收人不斷增加。但西部山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對比較緩慢，2006-2010年西部地區(qū)地方生產(chǎn)總值平均增速為13.9%，5年間其所占的比重分別為17.11%、17.33%、17.58%、18.14%、18.33%、18.68%。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施并未完全實現(xiàn)東部與西部農(nóng)村經(jīng)濟公平增長的目標(biāo)，東西部差異仍明顯存在。

我國西部貧困山區(qū)農(nóng)村貧困面大，脫貧難度大，有相當(dāng)多的地區(qū)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。數(shù)據(jù)表明,2008年的全國貧困人口中有66.2%在2009年脫貧，而2009年3597萬貧困人口中，則有62.3%是返貧人口。分析認為，返貧原因主要有自然災(zāi)害、重大疾病和環(huán)境因素等。這反映了貧困人口的脆弱性和致貧因素的復(fù)雜性，也加大了減緩農(nóng)村貧困的難度。從國家扶貧開發(fā)工作重點縣的數(shù)量上看，新時期592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，西部12個省市(區(qū))共有375個，占63．34％，表明西部貧困山區(qū)農(nóng)村貧困面非常廣。在農(nóng)村社會保障制度很不完善的情況下，主要依靠土地作為生存保障的西部山區(qū)農(nóng)民，在遇到自然災(zāi)害或疾病時，更容易陷入貧困和極度貧困。

二、西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在的主要問題

(一)自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施差

貧困山區(qū)大多自然條件差，土地貧瘠，多坡少平地，地多田少，相當(dāng)一些地方屬干旱地區(qū)，年降水量少，人們的抗災(zāi)能力弱，靠天吃飯。多數(shù)鄉(xiāng)村散落在大山的溝壑里，位置偏僻、交通閉塞、道路不暢、缺水少電、信息封閉，客觀上導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟落后。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施陳舊、破損，甚至有些地方連簡單的水利設(shè)施也沒有，大多數(shù)地區(qū)的公路建設(shè)都停留在鄉(xiāng)通公路上，村級公路的 1

改擴建仍處于初始階段。雖然近年來政府支農(nóng)資金逐年增加，但與龐大的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求相比，不能夠滿足農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的需求。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、效益低下，嚴(yán)重制約了貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,經(jīng)營手段落后

西部貧困山區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以傳統(tǒng)的耕作技術(shù)、簡陋的農(nóng)用工具為手段，80％農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以糧食種植業(yè)為主，傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)、微弱的家庭手工業(yè)和打工收人為補充，經(jīng)濟作物很少，沒有重要產(chǎn)業(yè)來支撐經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。無論是農(nóng)業(yè)中的農(nóng)林牧漁業(yè)還是農(nóng)村經(jīng)濟中的其他各產(chǎn)業(yè)都處于緩慢發(fā)展階段。貧困山區(qū)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但難以大幅度提高生產(chǎn)力水平，沒有解決小生產(chǎn)與大市場有效銜接的問題，這是至今仍然束縛貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要原因。

隨著市場經(jīng)濟體制的逐漸形成，單一的、不合理的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適應(yīng)不了市場經(jīng)濟的需要。自20世紀(jì)90年代中期以來，我國農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品都呈現(xiàn)出階段性、結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性的供過于求，農(nóng)產(chǎn)品價格很不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯露：一是產(chǎn)品質(zhì)量不高，名優(yōu)產(chǎn)品比例低。二是一般性品種多，專用品種少；初級產(chǎn)品多，加工產(chǎn)品少，精深加工產(chǎn)品更少。三是雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化分工有了很大進展，但區(qū)域比較優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮出來，區(qū)域性結(jié)構(gòu)不同程度地存在大而全、小而全的問題。由于結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)脫節(jié)，從而導(dǎo)致部分農(nóng)產(chǎn)品“賣難”和價格下跌，影響了農(nóng)民收入的提高。

(三)服務(wù)體系不健全，缺少帶領(lǐng)群眾致富的領(lǐng)頭人

農(nóng)技服務(wù)站和養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)協(xié)會，不能真正為農(nóng)民致富服務(wù)，農(nóng)技站的服務(wù)內(nèi)容僅僅停留在提供種子和農(nóng)藥的初級服務(wù)水平上，農(nóng)民所需的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的一條龍技術(shù)服務(wù)還沒有真正形成?；鶎咏M織管理弱化，帶領(lǐng)群眾致富能力不強，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增收無望。鄉(xiāng)村干部是聯(lián)結(jié)黨和群眾的橋梁及紐帶，是團結(jié)和帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富的排頭兵。但一些農(nóng)村干部思想覺悟不高，文化水平低，市場意識淡薄，參與市場競爭的闖勁不足，甚至有極少數(shù)干部把部分農(nóng)用物資和勞務(wù)費截為己用，侵吞村民救濟物、扶貧款，致使干群關(guān)系非常緊張。再加上資源缺乏，集體經(jīng)濟薄弱，這樣基層組織維持正常辦公都很困難，更談不上帶領(lǐng)群眾共同致富。

(四)教育科技落后。農(nóng)民知識技能薄弱

貧困山區(qū)的農(nóng)民為其地理環(huán)境所限，大都信息閉塞，文化教育滯后，科技普及不夠，勞動者素質(zhì)低下，不愿意接受新事物，難以適應(yīng)當(dāng)今市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。很多自然村落人口較少，教學(xué)設(shè)施較差，教學(xué)質(zhì)量偏低，文盲半文盲占相當(dāng)?shù)谋壤Ｒ驗榻逃浜?，人們思想觀念也跟不上時代發(fā)展步伐。小農(nóng)經(jīng)濟思想意識根深蒂固，競爭意識、風(fēng)險意識、市場意識和資本經(jīng)營意識淡薄，缺乏干大事、創(chuàng)大業(yè)的膽魄，保守依附的特點比較明顯。農(nóng)民缺乏系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)知識與生存技能，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上靠經(jīng)驗與感覺，經(jīng)濟效益差。農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)在農(nóng)村很少得到推廣和應(yīng)用，致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量一直徘徊不前，科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力這句話在山區(qū)農(nóng)村未能得到落實。

(五)生產(chǎn)投入資金不足。信息滯后

造成生產(chǎn)投資下降的原因：一是財政投資不夠，信貸關(guān)系緊張，許多農(nóng)民借錢無門，沒有辦法擴大生產(chǎn)規(guī)模和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是農(nóng)民收入水平不高，而農(nóng)用物資成本有增無減；三是小富即安，怕?lián)L(fēng)險，缺乏進取觀念的小農(nóng)思想束縛了農(nóng)民生產(chǎn)投資的積極性；四是超前消費制約了生產(chǎn)投資，如農(nóng)村出現(xiàn)了婚喪嫁娶大操大辦等不良風(fēng)氣等。近幾年，農(nóng)村的信息和服務(wù)工作雖然有了很大改善，但是信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)仍然比較薄弱，農(nóng)民缺乏靠自身力量獲取信息的能力和財力，而政府很少提供有利于農(nóng)民真實可靠的信息，導(dǎo)致農(nóng)民很難及時準(zhǔn)確地知道政府的優(yōu)惠政策和市場信息，因此就很難依照市場供求情況來合理安排生產(chǎn)。

(六)農(nóng)村主要勞動力分配失衡

由于農(nóng)產(chǎn)品價格不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)風(fēng)險性大，部分農(nóng)民難以靠莊稼收成維持生計，種田積極性大大下降。雖然農(nóng)民缺乏職業(yè)技能，進城務(wù)工存在著盲目性，但是為了養(yǎng)家糊口，農(nóng)村家庭的主要

勞動力仍大量外出打工。這樣在一定程度上增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，緩解了剩余勞動力的就業(yè)壓力，但是卻造成了許多地方留守家里的只有婦女、兒童、老人，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力數(shù)量不足，素質(zhì)更是嚴(yán)重下降，在耕作上種而少管，粗放經(jīng)營，產(chǎn)量下降，且撂荒、半撂荒現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。我國現(xiàn)在也開始補貼農(nóng)業(yè)，有了糧食直補、農(nóng)機具購置補貼、良種補貼等，但限于經(jīng)濟發(fā)展水平，補貼還不夠多，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性仍不太高。從長遠來看，還是要逐漸使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持在合理的收益水平，才能調(diào)動農(nóng)民惜地養(yǎng)地的熱情，提升耕地質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展主要對策

中共中央在《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，加強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，必須積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，建立新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；加大農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補貼；健全農(nóng)村社會保障體系；加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)；加強農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)；推進農(nóng)村扶貧開發(fā)等。中國西部貧困山區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，除具一般路徑外，還應(yīng)充分考慮因地制宜、分類指導(dǎo)。

(一)加快移民并村．加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作

根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，通過調(diào)查核實，將自然條件惡劣、生存困難、人口在300人以下的自然村，就近實施整體搬遷，移民并村。也可以撤減合村，根據(jù)發(fā)展目標(biāo)和相鄰行政村的歷史、習(xí)俗等情況將人口在500人以下的行政村建制撤消，能合則合，由兩個或兩個以上的行政村合成一個大村。這樣可減少管理人員，節(jié)約管理成本，實現(xiàn)利益趨同、資源共享。

加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的先決條件。在貧困地區(qū)，要重點投資道路、農(nóng)田水利設(shè)施、電力通訊設(shè)施等改善生存型設(shè)施。各級政府應(yīng)切實加大農(nóng)村村級公路建設(shè)的投資力度，在不加重農(nóng)民經(jīng)濟負擔(dān)的情況下，想方設(shè)法加快農(nóng)村村級公路建設(shè)的步伐，降低農(nóng)產(chǎn)品的運輸成本，從而提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。公路建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的堅實基礎(chǔ)。農(nóng)村公路是支撐農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)村地區(qū)最主要的甚至是一些地區(qū)唯一的運輸通道。加快農(nóng)村公路建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的基礎(chǔ)和前提。加大農(nóng)業(yè)水利建設(shè)力度，加大投資，鋪設(shè)小口徑水管道，及時滿足農(nóng)民對生產(chǎn)用水的需求，增強抵御自然災(zāi)害能力。充分調(diào)動廣大農(nóng)民建設(shè)和管好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施真正走上“平時有人管、壞了有人修、更新有能力”的良性軌道，確保農(nóng)村和農(nóng)民長期受益。

(二)因地制宜。合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，因地制宜。在山區(qū)農(nóng)村，首先要由農(nóng)業(yè)部門聘請專家根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡乩?、土地、氣候、生態(tài)等條件和種植、養(yǎng)殖習(xí)慣合理調(diào)整農(nóng)林牧漁業(yè)之間的結(jié)構(gòu)比例關(guān)系。確立農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，研究提出該區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)戰(zhàn)略，根據(jù)項目開發(fā)建設(shè)形成特色產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)產(chǎn)品加工為突破口，發(fā)展高質(zhì)量、高附加值的農(nóng)產(chǎn)品，以大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品比較效益和市場競爭能力。形成生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合和互相促進的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的深度開發(fā)和多次增值，提高農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟效益。要調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，壓縮單

一、生產(chǎn)過剩、沒有銷路的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。其次，按照“企業(yè)+農(nóng)戶”、“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”或“企業(yè)+行業(yè)協(xié)會+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化模式，探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展與經(jīng)營機制，大力發(fā)展各種類型的經(jīng)濟合作組織和經(jīng)紀(jì)人隊伍，提高農(nóng)民的組織化程度，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工或農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)，形成一種“市縣辦企業(yè)，鄉(xiāng)村建基地，農(nóng)戶齊參與”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化格局。積極探索農(nóng)業(yè)股份制經(jīng)營路子，合理開發(fā)和使用資源。

目前多數(shù)地方集體統(tǒng)一經(jīng)營層次比較薄弱，集體經(jīng)濟發(fā)展不快，甚至有些地方幾乎沒有。目前的家庭承包責(zé)任制有其弊端：一家一戶種田缺乏規(guī)模效益，也不利于大型水利設(shè)施的檢修以及一些重體力農(nóng)活的開展。因此，在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的同時，要積極引導(dǎo)農(nóng)民走聯(lián)合生產(chǎn)、集約化經(jīng)營之路，逐步壯大集體經(jīng)濟實力，增加集體可以統(tǒng)一支配的財力和物力，穩(wěn)定和發(fā)展集體經(jīng)濟。根據(jù)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機制改革創(chuàng)造的條件，制定必要的政策，適時引導(dǎo)土地向種田能手集中，消除勞動力轉(zhuǎn)移帶來的粗放經(jīng)營、撂荒、半撂荒等負面影響。至于土地集

約化經(jīng)營及農(nóng)民的利益分配問題還需專門進行研究。

積極發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)，提高其在農(nóng)村經(jīng)濟中的比重。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)步伐，促進山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既包含農(nóng)村工業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)和服務(wù)業(yè)，也包含農(nóng)業(yè)企業(yè)。建筑業(yè)、交通運輸業(yè)和服務(wù)業(yè)是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，可以吸納大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。對于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，凡有發(fā)展前景但效益不佳的，要通過加強管理，轉(zhuǎn)換機制，完善制度，提高企業(yè)效益；對于“死火”企業(yè)，可用農(nóng)村股份合作經(jīng)濟的形式加以改造，有的可以轉(zhuǎn)產(chǎn)，有的可通過調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，有的可通過技術(shù)改造?？傊氡M千方百計使其走出困境。在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)上，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進農(nóng)民增收，擴大內(nèi)需，增加就業(yè)，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整。

(三)加強教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民知識技能水平

貧困山區(qū)農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，農(nóng)業(yè)科技實用型人才奇缺，是農(nóng)村貧困的根源之一。要轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)觀念，讓他們用新的思想觀念投身到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設(shè)中去。要把義務(wù)教育和職業(yè)技術(shù)教育狠抓上來，整體提高農(nóng)民文化素質(zhì)。加強對務(wù)工農(nóng)民的培訓(xùn)，提高他們生存技能。各級政府應(yīng)加大山區(qū)基礎(chǔ)教育的投人，穩(wěn)定教師隊伍，提高教師素質(zhì)，改善教師生活待遇，使他們安心教育事業(yè)，把普及九年義務(wù)教育真正落到實處。應(yīng)改革現(xiàn)行的教育模式，在農(nóng)村初級中學(xué)開設(shè)具有直接實用性的課程，內(nèi)容可包括種植、養(yǎng)殖技術(shù)、建筑、烹飪、理發(fā)、家政服務(wù)等。各地農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)配合農(nóng)業(yè)研究部門、教育部門，根據(jù)當(dāng)?shù)氐乩硖卣?、產(chǎn)業(yè)狀況等編寫出學(xué)以致用的教材，其知識點不需整齊劃一。首先聘請專業(yè)人才對山區(qū)農(nóng)村初級中學(xué)的相關(guān)教師進行培訓(xùn)，然后教師利用地方課和寒暑假時間并通過實地觀摩等方式對學(xué)生進行培訓(xùn)。鼓勵和選派一定數(shù)量的職業(yè)學(xué)院大中專畢業(yè)生到山區(qū)農(nóng)村去創(chuàng)業(yè)、去發(fā)展，并對農(nóng)民進行技能培訓(xùn)，為山區(qū)建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供有力的精神支持和智力保障。

(四)建立健全惠農(nóng)政策與制度,加大執(zhí)行力度

近年來，很多支農(nóng)、富農(nóng)的政策相繼出臺，收到很好的效果，但還要進一步強化政策支持力度，在實際操作過程中切實保護農(nóng)民切身利益，對農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、稅收、資金、消費等方面要有一整套的優(yōu)惠政策，并加大執(zhí)行力度，讓政策得到真正落實，使貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展擁有一個活躍的空間。

制度建設(shè)主要包括：(1)健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。引導(dǎo)農(nóng)民合理地建房用地，防止政府和企業(yè)非法強占或不合理購買農(nóng)民的土地以損害農(nóng)民的切身利益。(2)完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，包括農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格等方面的制度。嚴(yán)格抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格過快上漲，國家應(yīng)對農(nóng)資生產(chǎn)流通企業(yè)在稅收等方面給予優(yōu)惠，財政予以適當(dāng)補貼，工商物價等部門要加強對農(nóng)資市場的監(jiān)督管理，防止搭車漲價和哄抬物價等行為的發(fā)生。政府要根據(jù)市場情況，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本以及與其他行業(yè)的比較效益，制定合理的糧食等農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，防止農(nóng)副產(chǎn)品收購中的壓級壓價現(xiàn)象。對市場調(diào)節(jié)價格的農(nóng)產(chǎn)品，要建立引導(dǎo)、控制機制，具體就是國家對主要農(nóng)產(chǎn)品建立儲備制度和最低保護價制度，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利可圖。(3)建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，為農(nóng)村發(fā)展提供充足的資金支持。農(nóng)村發(fā)展最大的瓶頸是資金制約，要強化對信貸部門支農(nóng)投入的硬性約束，促使其放寬農(nóng)村信貸條件，減少審批環(huán)節(jié)。同時建立符合農(nóng)村實際的信用擔(dān)保機制，建立農(nóng)民貸款專項擔(dān)?；鸹驈膰覠o償投入的扶貧資金中切塊安排農(nóng)民貸款擔(dān)?；穑瑫r制定貸款貼息政策，化解支農(nóng)信貸風(fēng)險，提高信貸部門放貸的積極性。(4)農(nóng)村扶貧開發(fā)制度。主要應(yīng)創(chuàng)新扶貧資金的籌措制度和管理制度、扶貧項目的決策制度，完善農(nóng)村社會保障制度，實現(xiàn)扶貧資金來源充足、管理科學(xué)、運用規(guī)范高效。我國多年的扶貧開發(fā)解決了農(nóng)村許多問題，但是，一些地方為了加快農(nóng)村脫貧致富的步伐，著重上了一些“短、平、快”項目，而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有完全重視，使得貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)很不穩(wěn)固。因此有必要改革地方政府政績考核辦法，轉(zhuǎn)變地方政府的扶貧行為方式，做到“真扶貧、扶真貧”，避免搞形式主義、走過場。

(五)充分發(fā)揮農(nóng)村干部致富引領(lǐng)作用

農(nóng)村干部既是指揮員又是戰(zhàn)斗員，他們素質(zhì)的好壞直接影響農(nóng)村工作方方面面。國家要改善基層干部生活待遇，建設(shè)一支穩(wěn)定、得力的農(nóng)村干部隊伍。目前，貧困山區(qū)急需一批懂科技、會管理、信息靈的農(nóng)村干部。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部強化責(zé)任感，努力學(xué)習(xí)有關(guān)的政策法規(guī)和基本農(nóng)技知識，做到懂政策、懂管理、懂技術(shù)，能夠為農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中排優(yōu)解難，特別要引導(dǎo)農(nóng)村主要勞動力在各產(chǎn)業(yè)中合理分布。應(yīng)對特貧戶提供咨詢和民政、信貸、物資等方面的綜合服務(wù)，幫助這部分特貧戶盡快走出困境。鄉(xiāng)村干部還應(yīng)著力培養(yǎng)和利用一批在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中起領(lǐng)頭作用的農(nóng)民，讓他們和鄉(xiāng)村干部一起共同引領(lǐng)農(nóng)民致富。當(dāng)然，作為貧困山區(qū)鄉(xiāng)村干部，更不得利用職務(wù)之便挪用扶貧款項、貪圖小利、侵占集體財物，直接損害農(nóng)民的利益。

鄉(xiāng)村干部要充分發(fā)揮信息的引領(lǐng)作用。要利用農(nóng)村各“站”、“所”擴大市場信息量，對農(nóng)民進行政策、信息宣傳，逐步改變農(nóng)民生產(chǎn)的盲目性和從眾性。加強對市場的調(diào)查研究，對眾多信息篩選后，將價值高、實用性強的信息，通過會議、報紙、電話等方式迅速地傳遞給農(nóng)民，減少因信息不靈造成的損失。拓寬渠道增加信息來源，發(fā)揮本地在外工作人員的作用，將外地信息及時傳回本地。嚴(yán)厲打擊傳播虛假信息的不法分子，確保信息的準(zhǔn)確性、真實性。

(六)保護生態(tài)環(huán)境，控制人口增長

進一步加強生態(tài)建設(shè)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。合理規(guī)劃和調(diào)整發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一是利用退耕還林還草擴大植被面積，并在宜林地中發(fā)展中藥材或在宜牧地中種植優(yōu)質(zhì)牧草以發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)；二是發(fā)展經(jīng)濟林木，種植抗風(fēng)沙、耐旱、保土、保水、固沙的品種，使之發(fā)揮生態(tài)與經(jīng)濟雙重效益。要大力發(fā)展農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟，緩解農(nóng)村資源緊缺、減輕農(nóng)村環(huán)境污染、提高農(nóng)民衛(wèi)生健康水平。還有，西部貧困山區(qū)人口在急劇增長，導(dǎo)致僅有的一點經(jīng)濟增長被完全充抵，而且嚴(yán)重危及到生態(tài)環(huán)境的資源承載。因此，嚴(yán)格執(zhí)行計劃生育政策、提高農(nóng)村醫(yī)療健康服務(wù)、健全貧困社會保障機制顯得尤為必要。

第四篇：村民自治建設(shè)中存在問題和對策

村民自治制度建設(shè)中存在的問題與對策

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度的確立，是中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物。20多年村民自治活動的開展己充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質(zhì)制度又表現(xiàn)在思想精神層面。一是促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴(yán)重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化。

一、當(dāng)前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實施和市場經(jīng)濟體制的改革相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理制度。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督。從上個世紀(jì)80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個漸進發(fā)展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無法使之發(fā)揮最佳效應(yīng)。村民自治制度在設(shè)置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定、權(quán)利、義務(wù)，村民對村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實際運作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)。隨著農(nóng)村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導(dǎo)致此類人員的民主權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的村民義務(wù)難以落實，需要相應(yīng)的制度來保證他們的權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導(dǎo)致村民自治制度難以達到預(yù)期效果。中國有極為漫長的君主專制集權(quán)的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，農(nóng)民習(xí)慣于被動接受“自上而下”的管理，并把自己的命運寄托于清官統(tǒng)治上，導(dǎo)致村民普遍自治意識不強。很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上，致使村務(wù)公開不規(guī)范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風(fēng)、工作方式轉(zhuǎn)變不到位，群眾與村干部的關(guān)系不太融洽，群眾對村級事務(wù)的關(guān)心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務(wù)公開、民主管理的群眾基礎(chǔ)，使村務(wù)公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務(wù)的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被“分解”到村委會，使村委會體現(xiàn)出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責(zé)而不是向群眾負責(zé)。自治組織實際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機構(gòu)，政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系演變成實實在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的關(guān)系不暢導(dǎo)致國家政策執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村事務(wù)管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系又常常與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當(dāng)作自己的行政下級或派出機構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進行行政干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(?目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑)通過對村黨支部的

有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”對村級財務(wù)實施管理來強化對村委會的控制。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級財務(wù)，防止他們貪污腐敗，以權(quán)謀私，但客觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導(dǎo)關(guān)系，強化了傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風(fēng)來服務(wù)群眾。另一方面,依據(jù)村委會自治權(quán)，存在少數(shù)村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當(dāng)村民責(zé)怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會協(xié)助工作不力時，它們又把責(zé)任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。村委會與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導(dǎo)致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治

權(quán)力實際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產(chǎn)生的，但實際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會則由選舉產(chǎn)生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務(wù)決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢地位。黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。這些矛盾嚴(yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當(dāng)選村支書，或培養(yǎng)新當(dāng)選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。

另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩(wěn)定的保障時期，農(nóng)民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農(nóng)村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數(shù)精簡、選舉經(jīng)費缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進一步加強村民自治制度規(guī)范配套。以往的農(nóng)村治理體制是國家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導(dǎo)致農(nóng)村各種矛盾根源。目前

國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進行轉(zhuǎn)移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境?！岸嘤枭偃》呕睢钡恼咦罱K會調(diào)動農(nóng)民的積極性。經(jīng)過20多年的實踐，農(nóng)民通過逐步學(xué)習(xí)和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權(quán)利。因此，進一步加強村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質(zhì)量的智力因素。隨著國家改革開放的進一步深入，國民的流動導(dǎo)致智力的流動成為常態(tài)?，F(xiàn)行的戶籍制度嚴(yán)重制約經(jīng)濟的發(fā)展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應(yīng)以戶籍為唯一依據(jù)。愿意為農(nóng)村建設(shè)施展才華的現(xiàn)代知識型青年的進入，對村民自治的長足發(fā)展會有很大的促進。在具體制度規(guī)范的設(shè)計上應(yīng)該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識的培養(yǎng)和強化。首先，必須在農(nóng)村加強文化教育建設(shè)。目前在農(nóng)村實行的免費九年制義務(wù)教育，將對農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠的影響?？梢越Y(jié)合農(nóng)村免費義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關(guān)村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結(jié)合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式。再次是提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認真指導(dǎo)村委會

實施村民自治的各項制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動奠定基礎(chǔ)

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、黨支部三者之間的關(guān)系。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著對所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開展各項政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面的政務(wù)。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應(yīng)當(dāng)行使其領(lǐng)導(dǎo)職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展法律規(guī)定的各項政務(wù)工作。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導(dǎo)。村民委員會也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應(yīng)盡的義

務(wù)。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在村民自治活動中，村黨支部是政治上、思想上進行領(lǐng)導(dǎo)，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。村民自治是在黨領(lǐng)導(dǎo)下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村黨支部三者之間的關(guān)系的正確處理，雖然各級黨和政府下發(fā)了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。

四是疏通信訪渠道，認真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。有許多問題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實行村民自治，特別是《村委會組織法》頒布實施后，給農(nóng)村多年積累的矛盾找到了一個“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會給他們一個公正的說法，也說明農(nóng)民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。

因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。同時相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅決依法查處，以確?！洞逦瘯M織法》的順利實施，依法維護農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費支持。因此，應(yīng)該明確經(jīng)費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預(yù)算。對經(jīng)濟相對落后村的村民自治，地方財政也應(yīng)考慮給予適當(dāng)補助。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟組織進行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟組織對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也會是很大的促進。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發(fā)點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓(xùn)、管理等方式。

第五篇：重大項目建設(shè)中存在的問題及對策初探

重大項目建設(shè)中存在的問題及對策初探

近年來，隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，各級政府公共投資項目的建設(shè)規(guī)模越來越大，從根本上改善了城市的基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境，促進了地方經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會進步。但是，通過對一些重大公共投資項目的深入研究，我們發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)過程中還存在諸多問題，給少數(shù)心懷不軌者中飽私囊提供了可乘之機，導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域成為經(jīng)濟違法違紀(jì)案件特別是貪污賄賂案件的“高發(fā)區(qū)”，一些地方“工程上馬，干部落馬”，致使國家遭受嚴(yán)重損失，影響了政府形象，因此，加強重大公共投資項目的管理已是刻不容緩，需要引起我們高度重視。

一、存在問題

（一）項目立項程序不盡規(guī)范。個別重大項目沒有進行深入論證，或不按立項批復(fù)要求，隨意擴大建設(shè)規(guī)模，憑地方政府領(lǐng)導(dǎo)的好惡，盲目上馬，使項目決策過程流于形式，導(dǎo)致“政績工程”和“面子工程”的出現(xiàn)。

（二）項目管理組織薄弱。大多數(shù)重大項目的管理，均由政府領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，抽調(diào)部門相關(guān)人員，組成臨時“指揮部”，領(lǐng)導(dǎo)力量強，但具體工作人員素質(zhì)參差不齊，項目結(jié)束各奔東西，導(dǎo)致責(zé)任感缺失，使“指揮部”成為頭重腳輕的“空架子”，施工管理工作落不到實處。

（三）項目招投標(biāo)監(jiān)管不深入。缺乏具體的《招投標(biāo)法》實施細則，紀(jì)檢監(jiān)察部門只能監(jiān)督招投標(biāo)工作的開標(biāo)、評標(biāo)過程是否依法按程序進行，但對前期資格預(yù)審、評標(biāo)辦法、標(biāo)書制作、邀標(biāo)范圍等重要環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督手段，對招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗問題難以察覺，出現(xiàn)問題成為有關(guān)單位推卸責(zé)任的借口和“擋箭牌”。

（四）項目監(jiān)理不到位。對監(jiān)理人員缺乏監(jiān)管，部分建設(shè)項目實行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位具有隸屬關(guān)系，出現(xiàn)“兒子”監(jiān)理“老子”的怪現(xiàn)象；有的監(jiān)理不負責(zé)任，默認施工單位隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范，簽證內(nèi)容不全，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機。

（五）項目預(yù)決算不盡規(guī)范。政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，預(yù)決算均為同體實施，缺乏監(jiān)督。一是很多項目存在以行政領(lǐng)導(dǎo)的好惡為標(biāo)準(zhǔn)，對在建工程隨意更改，人為出現(xiàn)大量的計劃外工程，導(dǎo)致投資失控和超投資現(xiàn)象的發(fā)生。二是個別項目故意抬高工程造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，導(dǎo)致竣工結(jié)算高估冒算，出現(xiàn)低預(yù)算、高決算現(xiàn)象。

（六）項目建設(shè)監(jiān)管不明晰。重大項目多為政府直接組織，在工程質(zhì)量、財務(wù)管理、招投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上政府實行多頭管理，表現(xiàn)為相關(guān)部門多頭監(jiān)管，但權(quán)責(zé)劃分不明確、部門配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實不到位。一方面存在部分領(lǐng)域重復(fù)監(jiān)管，另一方面又存在監(jiān)督盲區(qū)，對項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題難以發(fā)現(xiàn)。

二、具體原因

這些問題的出現(xiàn)，除體制、機制上的因素外，從紀(jì)檢監(jiān)察的角度來看，究其根本，主要有以下幾方面的原因：

（一）教育虛化。思想政治和廉政教育在一些項目建設(shè)單位被認為是做虛功，“不打糧”，得不到應(yīng)有的重視。抑或敷衍了事，不注意結(jié)合實際改變教育方式，一味地墨守陳規(guī)，使廉政教育死氣沉沉，缺乏針對性、實效性，達不到預(yù)期目的。一些黨員干部認為建設(shè)單位以追求利潤最大化為唯一目標(biāo)，片面強調(diào)工作忙、沒時間，放松政治理論學(xué)習(xí)。這些不正確做法導(dǎo)致了部分干部在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下，迷失了政治方向，世界觀、人生觀、價值觀發(fā)生扭曲蛻變，理想信念產(chǎn)生動搖，滋生了拜金主義和極端個人主義思想，給腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了溫床。

（二）制度不健全。目前，關(guān)于建設(shè)項目的法規(guī)制度不甚完善，特別是與新體制配套的政策、法規(guī)、制度、措施嚴(yán)重滯后，相關(guān)職能部門對項目監(jiān)管缺乏依據(jù)，只能從面上強調(diào)，沒有具體的操作辦法和監(jiān)督措施，同時正面要求規(guī)定多，懲戒處罰措施少，強制性、綜合治理作用差，缺乏法規(guī)制度所應(yīng)具有的權(quán)威性，給腐敗現(xiàn)象滋生提供了可乘之機。

（三）監(jiān)督乏力。大多數(shù)項目經(jīng)理集人、財、物大權(quán)于一身，僅靠內(nèi)部的監(jiān)督機制，難以對其進行有效制約。紀(jì)檢監(jiān)察部門對具體業(yè)務(wù)深入學(xué)習(xí)不夠，只能從宏觀上發(fā)揮威懾作用。相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門又各自為政、單打獨斗，在監(jiān)督力量上缺乏各監(jiān)督主體的有機整合，尚未形成監(jiān)督合力，產(chǎn)生監(jiān)督盲區(qū)，導(dǎo)致了個別人員行為失范。

三、解決問題的對策

要解決好重大公共投資項目建設(shè)中存在的問題，我們認為要立足預(yù)防，提前介入，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查職能，有效調(diào)動相關(guān)職能部門的工作積極性，整合監(jiān)督資源，形成合力。

（一）強化宣傳教育，建立思想道德預(yù)防機制。只有教育到位，使干部不犯或少犯錯誤，才能從根本上防止腐敗問題的發(fā)生。把廉政教育作為預(yù)防重點項目腐敗的基礎(chǔ)性工作來抓，建立教育、宣傳、培訓(xùn)、測評等制度，針對項目建設(shè)的實際情況，因地制宜的制訂黨風(fēng)廉政宣教工作方案，有計劃、有步驟地開展以從政道德為主題的示范和警示教育，定期對項目管理和建設(shè)單位有關(guān)人員進行法律法規(guī)、職業(yè)道德教育。同時，積極開展民意調(diào)查、行風(fēng)評議、民主評議等活動，進一步提高項目管理人員和工作人員的責(zé)任意識，使其在思想上筑起拒腐防變的堅固堤防。

（二）公開透明，建立重大項目權(quán)力約束機制。權(quán)力不受約束，必然導(dǎo)致腐敗。從現(xiàn)實情況來看，要加強對重大項目權(quán)力的約束，重點要嚴(yán)把三個關(guān)口：一是把好項目決策關(guān)。要按照民主集中制的原則確定委托前期工作相關(guān)文件的編制單位，并創(chuàng)造條件逐步實行前期研究招標(biāo)制。充分依靠專家，廣泛聽取群眾意見，堅持多方案比選，科學(xué)論證和確定項目最佳方案。二是把好項目審批關(guān)。積極推行網(wǎng)上審批，盡快建立“西安市行政審批服務(wù)網(wǎng)”，實行行政審批網(wǎng)上申報辦理，減少審批事項，規(guī)范審批程序，提高審批透明度和工作效率。三是把好項目招標(biāo)關(guān)。盡快制訂結(jié)合我市實際的招投標(biāo)操作細則，明確界定相關(guān)職能部門的責(zé)任與權(quán)利。嚴(yán)格評標(biāo)專家資格認定，實施動態(tài)管理，建立跨部門、跨系統(tǒng)的綜合性評標(biāo)專家?guī)?。積極建立招投標(biāo)社會咨詢服務(wù)機構(gòu)，促使招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)與招標(biāo)代理機構(gòu)相分離。

（三）注重科學(xué)，建立重大項目規(guī)范管理機制。只有緊緊抓住容易滋生腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的重點環(huán)節(jié)，逐步建立和完善制度體系，才能真正做到用制度管人、靠制度管事，減少

和杜絕違紀(jì)行為的發(fā)生。目前，除了健全完善資金管理、安全生產(chǎn)、施工管理等方面的制度外，重點應(yīng)建立以下制度。一是建立廉政保證金制度。按照項目總造價的一定比例，確定廉政保證金的額度，由施工單位進入項目現(xiàn)場前將保證金打入專用廉政賬戶，如在該項目建設(shè)中發(fā)生腐敗行為，除沒收保證金外，并將予以嚴(yán)肅查處，反之，在項目建設(shè)結(jié)束后，則發(fā)還廉政保證金。二是建立廉政合同管理制度。重大項目在簽訂項目合同的同時，必須簽訂廉政合同，將廉政工作納入合同制管理。三是建立工程監(jiān)理管理制度。加強監(jiān)理人員管理，引入激勵機制，對發(fā)現(xiàn)問題的監(jiān)理人員給予一定物質(zhì)獎勵（獎勵費用從施工單位扣除），切實提高監(jiān)理人員的責(zé)任心和工作積極性。四是建立同步審計監(jiān)督制度。推行審計人員提前介入，對項目建設(shè)進行同步審計的辦法，提前發(fā)現(xiàn)問題，防止重大違法違紀(jì)問題的發(fā)生。五是建立不良行為記錄和誠信檔案制度。參與重大項目的相關(guān)單位和個人如有違紀(jì)違法行為，應(yīng)在一定范圍及時通報，并將其載入項目建設(shè)違紀(jì)違法檔案庫，以便在重大項目建設(shè)中，提供否決和終止參與重大項目建設(shè)資格的依據(jù)。對在重大項目建設(shè)中遵紀(jì)守法，成績突出的，可以在招投標(biāo)活動中增加一定的分值，在同等條件下優(yōu)先錄用。此外，還必須建立竣工驗收與后評價制度、行業(yè)自律制度、重要事項備案制度等。

（四）明確責(zé)任，建立賞罰嚴(yán)明的獎懲機制。一是嚴(yán)格落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任。明確項目負責(zé)人為該項目黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人，要簽訂重大項目黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書。實行工程質(zhì)量主管部門行政領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任制、參建單位領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任制、工程質(zhì)量終身負責(zé)制和項目法人對工程質(zhì)量負總責(zé)制。二是實行責(zé)任追究。對項目實施過程中發(fā)生重大事故或造成其他重大損失的，除追究當(dāng)事單位和當(dāng)事人的直接責(zé)任外，還要追究相關(guān)單位行政領(lǐng)導(dǎo)人在項目審批、執(zhí)行建設(shè)程序、干部任用和工程建設(shè)監(jiān)督管理等方面失誤的責(zé)任。三是建立廉政激勵制度。對廉政建設(shè)成績突出的單位和個人予以表彰和獎勵。把個人廉潔勤政情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績評定、獎勵處罰、選拔任用的重要依據(jù)。

四、重大項目監(jiān)督工作中應(yīng)把握的幾個原則

（一）以改革統(tǒng)攬全局。在工作中堅持用新理念、新觀點看待和處理反腐倡廉工作中遇到的新情況、新問題，抓住行政一把手、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新工作方式，做到公共投資項目建設(shè)到哪里，全程監(jiān)督工作就跟蹤到哪里。

（二）形成整體抓格局。重大項目監(jiān)督工作涉及面寬，政策性、專業(yè)性強，僅靠紀(jì)檢監(jiān)察部門的一己之力難以完成，必須由黨委、政府統(tǒng)一部署和實施，督促各業(yè)務(wù)主管部門通力協(xié)作，形成合力，相互促進，形成整體抓格局。

（三）找準(zhǔn)工作切入點。要圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，從群眾關(guān)注的問題入手，抓住新舊體制中權(quán)力運行方面容易出現(xiàn)問題的薄弱環(huán)節(jié)，側(cè)重權(quán)力制約、資金監(jiān)控和從政行為的規(guī)范，確定切入點，總體籌劃，分步實施，構(gòu)建起一道預(yù)防腐敗的“防火墻”。

總之，重大公共投資項目全程監(jiān)督工作，只有充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察工作職能，關(guān)口前移，懲防結(jié)合，見于未萌、禁于未發(fā)，抓重點，抓關(guān)鍵，才能有效保證工程優(yōu)質(zhì)、干部優(yōu)秀、群眾滿意，投訴舉報率下降。