第一篇：四川省預算外資金管理條例

四川省預算外資金管理條例

1999年6月1日四川省第九屆人民代表大會常務委員會第九次會議通過

第一章總則

第一條為了加強預算外資金管理，提高資金使用效益，增強政府調(diào)控能力，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合四川實際，制定本條例。

第二條本條例適用于四川省行政區(qū)域內(nèi)有預算外資金收支活動的國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體及政府授權(quán)的其他組織（以下稱部門或單位）。

第三條本條例所稱預算外資金，是指部門或單位依據(jù)法律、法規(guī)和國務院、省人民政府及其財政、物價部門的規(guī)定而收取、提取、募集和安排使用，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其范圍包括：

（一）法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院或財政部批準的政府性基金（含專項資金和附加，下同）；

（二）法律、法規(guī)規(guī)定的和國務院或省人民政府及其財政、物價部門批準的行政事業(yè)性收費。

（三）主管部門從所屬單位和下級集中的資金；

（四）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依法收取的用于經(jīng)濟建設、社會事業(yè)發(fā)展、公共福利等方面的鄉(xiāng)自籌資金；

（五）經(jīng)國家批準發(fā)生彩票募集的資金；

（六）以部門或單位名義接受的捐款及贈款；

（七）國家機關(guān)（含派駐外地的機構(gòu)）的非經(jīng)營性收入；

（八）其他未納入預算管理的財政性資金。

鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金按預算外資金進行管理。

禁止將預算內(nèi)資金轉(zhuǎn)作預算外資金。

第四條事業(yè)單位和社會團體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營、服務性收入，不屬于預算外資金。

第五條預算外資金是國家財政性資金，實行政府調(diào)控、財政管理、量入為出的管理原則。

各級人民政府對本級預算外資金可統(tǒng)籌調(diào)劑使用，專項資金除外。第六條省財政部門是全省預算外資金管理的主管機關(guān)。

各級財政部門是本行政區(qū)域內(nèi)預算外資金管理的職能部門，對本級預算外資金建立統(tǒng)一的財政專戶，實行收支兩條線的管理制度，并對預算外資金收支活動進行監(jiān)督管理。

第七條單位和個人均有權(quán)舉報預算外資金收支活動中的違法和違紀行為。

在預算外資金管理工作中做出顯著成績的單位和個人，以及對舉報有功的人員，由縣級以上人民政府給予表彰或獎勵。

第二章收入管理

第八條設立行政事業(yè)性收費項目，由省財政部門會同省物價部門審批；制定和調(diào)整收費標準，由省物價部門會同省財政部門審批。重要的收費項目和標準，由省財政部門會同省物價部門報省人民政府或國家有關(guān)機關(guān)審批。設立政府性基金項目，按照法律、行政法規(guī)和國務院及財政部的規(guī)定審批。

第九條預算外資金分為省、市（地、州）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級收入。確需分成的收入項目，其分成比例由省財政部同有關(guān)部門確定，重要的報省人民政府批準。國家另有規(guī)定的從其規(guī)定。第十條上級部門或單位不得違反規(guī)定調(diào)用下級的預算外資金，下級部門或單位不得擠占、截留應上繳的預算外資金。

第十一條部門或單位應按照法律、法規(guī)和國務院、省人民政府及其財政、物價部門規(guī)定的項目、范圍、標準，收取和提取預算外資金，不得擅自增加項目、調(diào)整范圍或標準。預算外資金的收取，應實行收繳分離。

第十二條預算外資金由部門或單位的財務部門統(tǒng)一管理，按規(guī)定及時足額上繳財政專戶，不得坐收坐支、帳外設帳、私設“小金庫”和公款私存。

第三章支出管理

第十三條部門或單位應按照本級人民政府及其財政部門批準的預算外資金收支計劃、單位財務收支計劃使用預算外資金。

第十四條預算外資金用于基本建設支出的，經(jīng)財政部門審查后，按批準的基本建設投資計劃和工程進度分期撥付。

第十五條預算外資金用于經(jīng)常性支出和事業(yè)支出的，部門或單位必須按財政部門規(guī)定的項目、范圍和標準執(zhí)行。

第十六條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自籌資金和統(tǒng)籌資金，應按規(guī)定專款專用，由財政部門按計劃從財政專戶核撥。

第十七條對專項用于公共工程、公共事業(yè)的政府性基金和收費，部門或單位應按照財政部門審批的計劃?？顚Ｓ?，單獨核算，不得挪作它用。

第十八條預算外資金不得有償使用，禁止用預算外資金進行股票、期貨交易或其他風險性投資。第四章專戶管理

第十九條預算外資金實行財政專戶管理。財政專戶是財政部門在銀行設立的用于對預算外資金收支活動實行統(tǒng)一管理的專門帳戶。

第二十條部門或單位經(jīng)同級財政部門批準，可在指定銀行開設一個預算外資金收入過渡帳戶，收入過渡帳戶只能存入預算外資金上繳款項。

第二十一條經(jīng)同級財政部門批準，部門或單位只能在一家銀行開設一個預算外資金支出帳戶。支出帳戶只能接納財政部門從財政專戶中撥付的預算外資金支出款項，由部門或單位按規(guī)定使用。第二十二條部門或單位使用預算外資金，由財政部門按照批準的預算外資金收支計劃和預算外資金繳款進度，從財政專戶及時撥付。對不符合規(guī)定的用款，財政部門應拒絕撥付。第二十三條部門或單位上繳上級主管部門以及主管部門下?lián)芟录壊块T或單位的預算外資金，應通過各級財政專戶直接劃解。國家另有規(guī)定的從其規(guī)定。

第五章計劃和決算

第二十四條預算外資金實行年度收支計劃管理。編制預算外資金收支計劃，堅持以收定支、量入為出、零基預算的原則。

第二十五條部門或單位應按照財政部門的規(guī)定，編制年度預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃。

主管部門在審核匯總所屬單位預算外資金收支計劃的基礎上，編制本部門年度預算外資金收支計劃，并在規(guī)定時間內(nèi)報送同級財政部門。沒有主管部門的單位直接報送同級財政部門。

第二十六條財政部門在審核匯總部門或單位預算外資金收支計劃的基礎上，編制本級年度預算外資金收支計劃草案，報同級人民政府批準，并報上一級財政部門和同級人民代表大會常務委員會備案，抄送同級審計部門。

財政部門應按同級人民政府批準的年度預算外資金收支計劃，批復部門或單位的收支計劃。

第二十七條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）預算外資金的年度收支計劃和決算應經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會審查批準。

第二十八條經(jīng)批準的預算外資金收支計劃是部門或單位年度預算外資金繳撥和考核的依據(jù)，一般不作調(diào)整。在年度執(zhí)行過程中，因國家政策變化等因素影響，確需對收支計劃進行調(diào)整的，由同級財政部門審查后，報同級人民政府批準。

第二十九條預算外資金決算由部門或單位在年終后按照財務會計制度規(guī)定和財政部門的要求編制。

主管部門對所屬各單位預算外資金決算進行審核匯總后，編制本部門預算外資金決算，并在規(guī)定時間內(nèi)報同級財政部門審核。沒有主管部門的單位直接報送同級財政部門。第三十條財政部門在審核本級部門或單位預算外資金決算后編制本級預算外資金決算草案，報同級人民政府批準。批準的預算外資金決算報同級人民代表大會常務委員會備案。財政部門將同級人民政府批準的本級預算外資金收支決算和下級預算外資金決算進行

匯總后，報上一級財政部門備案。

第三十一條財政部門在審查本級部門或單位預算外資金決算時，對不符合法律、法規(guī)和財務制度規(guī)定的，應及時予以調(diào)整。

第三十二條預算外資金會計核算按照財政部統(tǒng)一規(guī)定的會計制度執(zhí)行。第六章票據(jù)管理

第三十三條依法收取行政事業(yè)性收費、政府性基金，應使用省以上財政部門統(tǒng)一印制的行政事業(yè)性收費、政府性基金專用票據(jù)（以下簡稱收費票據(jù)）。

第三十四條財政部門是收費票據(jù)管理的主管機關(guān)。省政府部門負責收費票據(jù)的印制、發(fā)放、核銷、稽查和其他監(jiān)督管理工作。省以下財政部門負責收費票據(jù)的使用監(jiān)督管理工作。

未經(jīng)省以上財政部門委托，任何單位和個人不得自行印刷、發(fā)放、出售、核銷、稽查和承印收費票據(jù)。

第三十五條收取預算外資金的部門或單位，應由其財務部門到同級財政部門或其委托的票據(jù)管理機構(gòu)領(lǐng)購收費票據(jù)，并按規(guī)定范圍使用。禁止使用非法收費票據(jù)。

第三十六條其他預算外資金的收取應使用財政部門印制（或監(jiān)制）的票據(jù)，并參照本章規(guī)定管理。國家另有規(guī)定的從其規(guī)定。

第七章監(jiān)督檢查

第三十七條各級人民政府應加強對預算外資金管理工作的領(lǐng)導，并向同級人民代表大會或其常務委員會報告預算外資金收支管理和使用情況，接受其監(jiān)督。

第三十八條各級財政部門應加強對預算外資金收支的監(jiān)督管理，建立健全預算外資金的監(jiān)督檢查制度。

各級物價、審計、監(jiān)察等部門應按照各自的職責分工，依法對預算外資金收支活動進行監(jiān)督和檢查。

第三十九條部門或單位應建立和完善預算外資金的內(nèi)部管理制度，健全內(nèi)部監(jiān)督約束機制，接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，并按要求如實提供資料，執(zhí)行有關(guān)部門依法做出的處理決定。

第四十條財政部門及其工作人員在預算外資金管理中應忠于職守、秉公執(zhí)法，認真履行監(jiān)督管理職能，簡化審批手續(xù)，按規(guī)定及時撥付資金，保證正常用款需要，做好各項服務工作，并接受審計、監(jiān)察部門的監(jiān)督檢查。

第八章法律責任

第四十一條違反本條例規(guī)定有下列行為之一的，由縣級以上財政部門予以處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定：

（一）隱瞞財政預算收入，將預算內(nèi)資金轉(zhuǎn)為預算外資金的，違法收入全部上繳上一級財政，并處以違法金額10%以下的罰款。

（二）擅自設立行政事業(yè)性收費、政府性基金項目的，擅自擴大收費項目和基金項目的收取范圍、提高收費標準或延長收取期限的，責令改正，退還非法收取的資金，無法退還的，上繳上級或同級財政；可并處違法所得3倍以下的罰款；

（三）未按規(guī)定及時足額將預算外資金上繳財政專戶的，責令立即改正，可并處滯留金額5%以下的罰款；

（四）擅自設立預算外資金帳戶的，責令改正，限期將資金上繳同級財政專戶，可并處違法金額5%以下的罰款；

（五）擅自實行預算外資金有償使用或者使用預算外資金進行股票、期貨交易及其他風險性投資的，責令停止違法行為，限期追回資金，沒收違法所得，并處以違法金額10%以下的罰款；

（六）未按年度預算外資金收支計劃執(zhí)行，擅自改變預算外資金用途的，責令限期改正；逾期不改的，處以違法金額5%以下的罰款，并相應調(diào)整下一年度預算外資金支出計劃。

（七）擅自利用預算外資金進行基本建設項目投資的，責令改正，并相應核減以后年度的財政預算撥款或預算外資金支出。

（八）不按規(guī)定時間和要求編報預算外資金收支計劃和決算的，責令改正，逾期不改正的，可相應核減以后年度的財政預算撥款或預算外資金支出；

（九）預算外資金由單位非財務部門管理、帳外設帳、私設“小金庫”和公款私存的，責令改正，并處以違法金額2倍以下的罰款；

（十）不按規(guī)定使用、管理、核銷收費票據(jù)的，責令限制改正，沒收違法所得；

（十一）使用非法票據(jù)收取預算外資金的，責令改正，沒收違法所得，并處以違法金額5%以下的罰款；

（十二）擅自印制、銷售收費票據(jù)的，沒收收費票據(jù)和違法所得，并處以1萬元以上5萬元以下罰款；

第四十二條違反本條例規(guī)定有第四十一條所列行為之一的單位負責人，直接責任人和有關(guān)責任人，由主管部門或監(jiān)察部門根據(jù)情節(jié)輕重給予行政處分。

第四十三條財政、物價、審計等部門工作人員，在預算外資金管理和監(jiān)督工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由主管部門或監(jiān)察部門根據(jù)情節(jié)輕重給予行政處分。

第四十四條違反本條例規(guī)定構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。

第四十五條當事人對行政處罰決定不服的，可依法申請復議或提起訴訟。

第九章附則

第四十六條本條例自公布之日起施行。1991年11月27日四川省第七屆人民代表大會常務委員會公布的《四川省預算外資金管理條例》同時廢止。

第二篇：預算外資金管理

財經(jīng)專家白景明細說政府投資管理立法（與國家預算關(guān)系）

時間: 2010-03-06 17:00:

1受訪人：財政部科研所副所長 白景明

采訪人：本報記者 范海堅 史曉龍

政府投資比重下降，但地位未降

記者：1月7日，國務院法制辦公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，目前意見征集意見已經(jīng)于1月30日截止。對于這部眾人矚目的法規(guī)您如何評價？您如何評價政府投資在中國經(jīng)濟生活中的地位和作用？最近幾年，這種地位和作用出現(xiàn)了哪些變化？

白景明：改革進程中固定資產(chǎn)投資始終是拉動經(jīng)濟高增長的主要因素之一。政府固定資產(chǎn)投資對全社會固定資產(chǎn)投資的走勢一直有著強有力的制導作用。但應當看到，從上世紀90年代之后，就總量角度而言，政府固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)出不斷下降趨勢，比如國家預算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重1990年是8.7%、2008年降至4.6%。當然，這期間具有一定波動性，最低點是1995年，當時預算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重僅為3%。

政府固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重下降主要成因有四點：一是國家財政在逐步退出競爭性領(lǐng)域；二是國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)型減輕了財政支出負擔；三是非國有經(jīng)濟實力不斷壯大、自主投資規(guī)模急劇擴張；四是固定資產(chǎn)投資主體多元化格局形成后個人投資比重上升（如個人購房支出）。

然而這種比重下降現(xiàn)象并不意味著政府對固定資產(chǎn)投資的制導作用在同步下降。事實是政府依然在較大程度上左右著固定資產(chǎn)投資走勢，突出表現(xiàn)有六點：一是動態(tài)調(diào)整固定資產(chǎn)投資“準入”制度；二是調(diào)控國有企業(yè)投資活動；三是運用貨幣政策工具落實投資政策；四是通過變動預算資金投資規(guī)模來影響全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模；五是通過調(diào)整預算資金投資結(jié)構(gòu)來制衡全社會固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)；六是運用稅收政策影響社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政府制導固定資產(chǎn)投資走勢目的有三點：一是反“經(jīng)濟周期”；二是落實產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是加大公共產(chǎn)品供給規(guī)模?；厥?0年的實踐，可以得出結(jié)論說政府的固定資產(chǎn)調(diào)控成效顯著，比如在反周期方面，1998年和2008年兩次實施的經(jīng)濟刺激政策，都實現(xiàn)了通過托底固定資產(chǎn)投資來拉動經(jīng)濟增長的目標。

政府投資的問題在哪里

記者：從以往經(jīng)驗來看，除了在調(diào)控經(jīng)濟方面成效顯著，政府投資行為是否也存在一些弊端和問題？

白景明：如何評價政府投資行為始終是一個爭論較大的問題。很多人對政府投資存在的合理性就有疑問，對政府投資活動的管理狀況當然疑問就更大了。應該承認，有疑問是正常的，一個國家的制度完善和體制改革就是從疑問中產(chǎn)生的。然而至為關(guān)鍵的是怎樣分析問題，包括切入點、價值判斷標準、客觀因素界定等的選擇。

從過去的情況看，政府投資可能存有三個方面問題：一是政府投資界定不完整。對此國內(nèi)外學術(shù)界的看法不一致。西方國家學術(shù)界對政府投資的界定比較寬，不僅把財政投資（包括債務支出）計入政府投資，而且把國有企業(yè)投資也計入政府投資，因為他們認為國有企業(yè)就是政府的組成部分。我國學術(shù)界沒有把國有企業(yè)投資計入政府投資，在這點上，行政部門的意見是一致的。然而必須看到，實際工作中我們對政府投資的界定偏窄，突出表現(xiàn)在：一是沒有把地方政府融資平臺的投資活動計入政府投資；二是沒有把教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域內(nèi)的國有事業(yè)單位負債投資計入政府投資，而這些投資活動規(guī)模是相當大的。從資金來源角度看，對大量的政府可控資金的投資活動也沒計入政府投資，比如未納入預算管理的政府管控資金的投資活動。政府投資界定范圍窄的最大弊端是人們根本無從判斷政府投資規(guī)模究竟有多大，結(jié)構(gòu)如何，因而也搞不清楚哪些投資適用政府投資管理法規(guī)來管理。舉例而言，2008年我們說政府要啟動4萬億元投資，但究竟這4萬億元是什么含義呢？事實是財政資金只有1.18萬億元，其他資金來源如何呢？如果不是政府管控資金（如社保資金），那么這4萬億元能說是政府投資嗎？

二是政府投資管理制度一直未能與國家預算管理制度完整銜接好。從理論上講，所有政府投資都應納入政府預算管理，進一步說政府投資從立項申報、立項審查、立項核批到項目預算編制和項目執(zhí)行都應有嚴格的預算管理規(guī)程。正是鑒于此，一些西方國家并沒有單獨的政府投資條件，有關(guān)的管理制度是包含在預算管理制度體系中的。我國的實際情況比較復雜，政府投資是由政府規(guī)劃部門和政府預算管理部門協(xié)調(diào)共管的。這自然派生出了兩者制度及其落實的有效統(tǒng)一問題，但現(xiàn)實是始終未能完整銜接好，突出點是投資規(guī)劃確立時往往沒有充分考慮資金來源，形成了事實上的先立項后落實資金格局，這與政府投資的基本規(guī)則是違背的，極易造成政府過度負債和政府投資誘發(fā)通貨膨脹。當前地方政府融資平臺的投資規(guī)模過度擴張反映的正是這種機理。應該指出，地方政府投資融資早就處于失控狀態(tài)，中國的城市化建設靠的就是地方政府融資平臺，近期只是在刺激經(jīng)濟的政策框架下又邁了一大步。此外，我國對政府投資中即便是預算資金的部分也一直沒有建立起完整的預算管理制度體系，比如項目支出的標準體系和項目預算的績效評價。

三是政府投資的專業(yè)性管理法規(guī)體系有待健全。政府投資具有特殊的目的、資金來源和運作方式，然而專業(yè)性管理法規(guī)體系始終沒有建立起來，已有的“招投標法”、“政府采購法”、“預算法”等涉及政府投資管理，但并不針對政府投資全過程。這種狀況一方面造成了政府投資出現(xiàn)階段性過度膨脹，另一方面則造成了部分政府投資偏離合規(guī)性。

政府投資需要立法規(guī)范

記者：《政府投資條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的公布有哪些意義？就目前內(nèi)容來看，您認為它有哪些亮點？又存在哪些不足需要改進？

白景明：制定《政府投資條例》具有三大意義：一是形成對政府投資行為全程監(jiān)管的專業(yè)管理法規(guī)，從而使全社會對政府投資的評價和監(jiān)督有一個針對性明確的依據(jù)；二是約束各級政府可能作出的有違全社會統(tǒng)一意志的投資決策；三是清晰界定投資領(lǐng)域政府和市場的關(guān)

系，明確政府投資涉及的不同利益主體的責、權(quán)、利關(guān)系?，F(xiàn)在公布的《征求意見稿》最大的亮點有兩個：一是界定了投資主體和決策主體的行政與法律責任，特別是后者，對約束政府投資中的不良行為具有強大的推動力；二是提出了相對完整的管理制度框架。

當然，現(xiàn)在發(fā)布的《征求意見稿》也存在一些需討論之處。主要有三個問題：一是如何劃定政府性資金?！墩髑笠庖姼濉钒选柏斦A算內(nèi)投資資金”列為政府性資金，這在原則上是正確的，但沒有具體說明什么是財政預算內(nèi)資金。我國的情況是財政預算內(nèi)資金的認定較為復雜，《征求意見稿》中究竟是指納入預算管理的政府資金？還是僅指一般預算內(nèi)的財政資金？假如是前者，那就包括一般預算、政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算三者中的投資資金，如果是后者，顯然資金規(guī)模就比較小。拙見以為，應該從前者出發(fā)界定財政預算內(nèi)資金，否則，政府性資金就被人為縮減了，因而管理制度的覆蓋面也小了。此外，《征求意見稿》沒有明確指出國債資金中投資性資金的性質(zhì)。按道理這筆資金屬于政府管控資金，雖然是用于彌補赤字，但最終用途是落在政府投資項目上的。由此，應把它列入政府性資金。

二是投資規(guī)劃與預算管理之間關(guān)系尚需進一步研討。《征求意見稿》中關(guān)于投資規(guī)劃與預算管理之間關(guān)系的規(guī)定相比過去的法規(guī)而言有了長足進步，比如明確指出政府投資計劃包括財政預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計劃。但值得推敲的是《征求意見稿》在決策程序章節(jié)中沒有充分規(guī)定預算管理的地位，而只是說投資決策做完之后財政預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計劃應納入政府投資計劃。這點可以說并沒有脫離過去的先定項目后說錢的思維邏輯。事實是中國總是把政府投資和財政投資分離出來，仿佛政府投資可以脫離政府預算，這在一定程度上直接導致了政府投融資活動的經(jīng)常性失控，使政府投資規(guī)劃倒逼地方政府各部門拼命招商引資甚至亂定籌資制度。國外的經(jīng)驗是政府投資歷來都要納入預算管理，也就是所稱的“資本預算”，他們的投資規(guī)劃是由資本預算來分步落實，投資決策開始就是預算管理的起點，這非常值得中國借鑒。如果我們的投資決策從開始就并入預算管理框架，那也就不會出現(xiàn)投資規(guī)劃倒逼預算擴張的事情了。所以，我建議中國要有資本預算，不能把投資規(guī)劃和資本預算分開，應該把政府投資決策納入到預算管理框架內(nèi)。

三是未對政府投資績效評價作出全面規(guī)定。政府投資績效評價包括事前、事中、事后三部分，只有做好績效評價，政府投資才會大幅度減少決策失誤和操作失誤，績效評價是政府投資管理的基本工具。然而《征求意見稿》只規(guī)定大項目要進行績效評價，這實際上是為一般項目的匆忙上馬放了口子，應該說與加強政府投資管理的原則不盡相符。換一個角度看，我國現(xiàn)在政府出面搞的項目，一般資金起點都比較高，建一個辦公樓都要上千萬元，基礎設施項目都要上億元，不搞績效評價很難把握好項目的可行性和運行規(guī)范性。因此，政府投資條例應對政府投資項目的事前、事中、事后的績效評價作出系統(tǒng)規(guī)定，而且應說明這種績效評價是預算資金的績效評價，預算執(zhí)行部門和預算編制管理部門是實施績效評價的主體機構(gòu)。

記者：有學者提出，雖然《征求意見稿》從加強政府投資管理、規(guī)范政府投資行為等方面入手，規(guī)定了投資方式、決策程序、投資計劃、投資建設實施等項內(nèi)容，并且規(guī)范了批準項目建議書、可行性研究報告，初步設計、資金申請報告等文件，希望建立起行政體制內(nèi)部分權(quán)制衡的機制，提高政府投資的科學性和有效性。但這并沒有從根本上改變行政主導的立法思路，因此可能無法真正約束政府投資行為。對此您怎么看待？有沒有必要進一步提高立法層次？

白景明：《政府投資條例》確屬行政法規(guī)，帶有行政管理主導屬性。從長遠看，很有必要提升到立法層次。但我認為，現(xiàn)在不能操之過急，主要原因是政府投資管理的立法條件并不成熟，突出表現(xiàn)是相關(guān)配套制度體系不健全。比如，《預算法》還未修改完畢，政府資金的全方位預算管理還未實現(xiàn)，2010年社會保障資金預算才開始試編，國有資本經(jīng)營預算編制尚未在各級政府全面鋪開，政府性基金預算管理制度尚不完備。又比如，政府政績考評體系改革尚未完成，等等。這些條件不具備，匆忙立法，一方面會使今后的法律修改工作異常繁重，另一方面則會降低法律的遵從度。

第三篇：淺談加強預算外資金管理

隨著經(jīng)濟體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會分配關(guān)系的調(diào)整，預算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步等方面起到了一定作用，但由于預算外資金項目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟問題，其消極的作用和對社會造成的嚴重危害已引起了社會的普遍關(guān)注。本文就如何加強對它的管理和監(jiān)督作個粗略的探討。

一、預算外資金的弊端

預算外資金是國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。一些職權(quán)部門權(quán)力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經(jīng)濟實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現(xiàn)象屢禁不止的一個重要原因。一些部門和單位還把收費當作本部門唯一的或主要的目標，而忽視了政府管理服務職能的發(fā)揮，使得政府行為扭曲。收費部門有了充足的收入來源，花錢大手大腳，各項經(jīng)費支出標準超出國家規(guī)定，各種裝備設施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財政撥款過日子的部門，加劇了收入分配不公，產(chǎn)生了部門之間權(quán)力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監(jiān)管。收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。財政部門對劃撥回收費單位的經(jīng)費又不及時追蹤其支出情況，等于體現(xiàn)政府職能的財政性資金長期在體外循環(huán)，這就很不利于集中財力支持基礎產(chǎn)業(yè)等方面的發(fā)展，削弱了財政分配的主導地位，影響了財政宏觀調(diào)控能力。預算外資金脫離了財政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費基金雙膨脹。由于缺乏政策引導、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：一是用于項目建設和非生產(chǎn)性建設，地方地府一般立足于本地利益，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學性，造成盲目建設、重復建設、非生產(chǎn)性建設比重過高，建設使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長的經(jīng)費開支，為職工發(fā)獎金、搞福利，擴大了個人消費基金，破壞了國家的分配政策和分配秩序，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價值的行政事業(yè)人員收入遠高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、產(chǎn)生上述弊端的主要原因

（一）對預算外資金管理未高度重視，認識不統(tǒng)一。有些部門和單位的領(lǐng)導把預算外資金看作是不受國家規(guī)章制度和財經(jīng)紀律約束的自有資金，把征收預算外資金作為“生財之道”。將收回來的預算外資金變?yōu)楸締挝槐静块T的“小錢柜”，揮霍浪費。由于有雄厚的預算外資金作后盾，無形中對不正之風和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生起到推波助瀾的作用，雖然國家近幾年來對預算外資金管理不當所生產(chǎn)的后果及副作用已有所察覺，也采取一些諸如委托銀行代收款等措施，但由于認識上沒有統(tǒng)一，地方各級貫徹得不夠徹底，仍然形成不了齊抓共管的合力，管理效果不明顯。

（二）管理制度不健全，管理方式落后。近十年來，預算外資金高速增長，而相應的管理制度沒有及時跟上，迄今為止，對預算外資金的管理還缺乏一套完整規(guī)范統(tǒng)一的管理制度。預算外資金名義上由財政部門統(tǒng)管，但實際上多數(shù)處于放任自由的狀態(tài)，有令不行，有禁不止，財經(jīng)紀律松馳。從而導致了預算外資金的征收、使用、票據(jù)管理長期不能按章操作，給預算外資金管理帶來許多困難。目前預算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金純碎在財政專戶過一遍，這在預算外資金數(shù)量小的情況下應該說還可行，但到了預算外資金已發(fā)展到這樣巨大規(guī)模的今天，如果還繼續(xù)沿用這種方式管理就顯得落后了，由于這種管理方式，使數(shù)額巨大的預算外資金分散在各個部門和單位，財政專戶撥回的資金由單位自行支配，脫離了有關(guān)部門的監(jiān)督。

（三）疏于監(jiān)督，各項管理制度難落實到位。預算外資金從征收、入庫、支撥使用于一個部門，特別是有的主管部門集征收、使用、制定政策、管理于一身增加了管理的難度，沒有實行征收、入庫、支撥三分管制度，更無監(jiān)督部門參于監(jiān)管。出現(xiàn)部分預算外資金被貪污挪用、私設“小金庫”、揮霍吃喝，誘發(fā)經(jīng)濟犯罪，滋生腐敗的情況。對社會經(jīng)濟造成嚴重危害，嚴重影響黨和政府在人民群眾中的形象。

（四）預算外資金管理模式模糊了國家所有與部門單位所有的界限，與財政體制脫節(jié)?，F(xiàn)行預算外資金管理模式是按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則設計的，其中又偏重于確保其使用權(quán)，其結(jié)果是人為肢解了預算外資金。使之游離于財政體制之外，從而失去其整體控制和集中使用的功效，更為主要的是．由于關(guān)系沒有理順，促成了多頭管理和各利益主體收入支出的最大化，使預算外資金陷入了“剪不斷、理還亂”的怪圈。

三、加強預算外資金管理應采取的對策措施

針對以上的弊端和原因，我們應采取如下的對策措施：

（一）控制源頭，規(guī)范收費。一是統(tǒng)一收費立項權(quán)。要做到統(tǒng)一審批收費（基金）項目，界定收費性質(zhì)，制定收費標準。能否立項以及收費標準的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的，因此，在收費立項權(quán)管理中，應理順財政與其他相關(guān)部門的關(guān)系，確立財政在收費立項審批管理中的主導地位。二是統(tǒng)一票據(jù)管理。近幾年來收費程序混亂，與票據(jù)管理不嚴格、不統(tǒng)一有重要關(guān)系。票據(jù)的統(tǒng)一管理要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一繳銷、統(tǒng)一征管、統(tǒng)一監(jiān)管，使預算外資金的源頭管理規(guī)范有序。三是統(tǒng)一單位財務管理。單位的財務部門是管理單位資金和財務的職能部門，應對單位內(nèi)部的各項資金包括預算外資金實行統(tǒng)一管理。否則，資金分散在單位非獨立核算的內(nèi)設機構(gòu)不僅不利于單位對資金管理，也不利于財政對預算外資金的管理。進行統(tǒng)一管理的要求要做到：凡是單位內(nèi)部非獨立核算的業(yè)務部門或單位取得的預算外資金，一律并入本單位財務部門的財務帳統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預算外資金，各下屬單位要定期向其主管部門的財務部門報送收支計劃和執(zhí)行情況，以加強監(jiān)督管理。四是統(tǒng)一財政專戶管理，所有預算外資金的收入，均需上繳財政專戶，使財政專戶起到財政預算內(nèi)金庫的作用，由財政部門根據(jù)收費單位上報的支出計劃核撥經(jīng)費。

（二）健全機制，提高管理質(zhì)量和效益。一是建立合理穩(wěn)定的預算外資金的收支運行機制，預算外資金的收支有其特殊性，對一個單位來說，預算外資金的收與支是有聯(lián)系的，單位在將預算外資金繳入財政專戶同時，也關(guān)心財政讓他支多少、怎么支。這就決定了預算外資金的收入的機制要與支出機制的建立相聯(lián)系，要起到既給動力，又加壓力，既有激勵，又有約束的作用，在收入萬面，要保護合法收費，又要制止亂收費。在支出方面，應體現(xiàn)以收定支，核定支出基數(shù)，并借鑒預算內(nèi)一些有效的方法來建立一整套的開支標準、考核依據(jù)及管理制度。二是建立預算外資金結(jié)余調(diào)節(jié)機制，既要考慮政府的調(diào)節(jié)需要，又要兼顧收費單位的合理性開支，因此要適度。這個度的把握應從三個方面來考慮，首先，要有正確的調(diào)節(jié)目的，正確的調(diào)節(jié)目的是應該為了規(guī)范預算外資金管理，不只是為了政府財政多收一些錢，用于平衡預算。其次，要確定合理的調(diào)節(jié)范圍應該是覆蓋預算外資金收、支、余管理的全過程，而不是局限于某個環(huán)節(jié)、某個過程。同時，要選擇合理適當?shù)恼{(diào)節(jié)方式，目前主要有直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)兩種。直接調(diào)控主要是政府通過財政直接參與分配，應充分考慮單位正當合理的需要；間接調(diào)控主要是政府通過預決算，對單位預算外資金進行引導、約束和規(guī)范。對專項基金、專項收入等專項基金，應考慮其專用性強的特殊性，應用間接調(diào)節(jié)。三是建立有效的監(jiān)督機制。當前預算外資金管理中暴露出的問題，重要原因之一就是監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督職能弱化，因此要實現(xiàn)預算外資金的規(guī)范化管理，就必須強化監(jiān)督，通過健全財經(jīng)法規(guī)形成監(jiān)督體系，加大執(zhí)法力度等來健全監(jiān)督機制。監(jiān)督機制要起到如下作用：一是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，促進工作改進。二是進行自我約束，財政部門既是管理部門，又是監(jiān)督部門，權(quán)力增大的同時責任也加大了，自我約束尤為重要，三是做到社會監(jiān)督、人大、政府監(jiān)督、職能部門三個監(jiān)督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。實行三分管”的依據(jù)是： 一是從預算外資金的性質(zhì)來看，同樣屬于財政性資金，二是從財務法規(guī)依據(jù)來看，符合各級辦理預算外資金使用的會計科目。實行“三分管”制度，一是有利于強化對預算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預算外資金的流失。二是能確保?？顚Ｓ?，對不合理的支出能及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。三是能及時反映預算外資金征收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉(zhuǎn)移預算外資金；能保證數(shù)據(jù)真實準確，為有關(guān)部門制定財政政策提供準確的數(shù)字依據(jù)。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。運用“三分管”的方式管理是加強預算外資金管理、醫(yī)治預算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據(jù)收費的性質(zhì)來加快實行“費改稅”進度和力度，實行分類管理、財政監(jiān)督。目前，預算外資金性質(zhì)可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業(yè)性收費中的資源性收費和管理性收費，這類收入是行使國家權(quán)力的結(jié)果而不是收費部門的勞動成果。它同國家稅收一樣具有鮮明的強制性、無償性和固定性，是一種“準稅收”。第二類是證照性收費、公用事業(yè)收費，這類收入是國家機關(guān)、事業(yè)單位為社會和個人提供特定服務所收取的費用，具有一定的補償性和專用性。對第一類資金，可以實行“費改稅”?？砂奄Y源性收費、管理性收費改為稅收收入，可將礦產(chǎn)資源補償費、水資源費、林業(yè)保護建設費等資源性收費統(tǒng)并入資源稅；將土地登記費、征地管理費以及征收城市規(guī)劃費等有耕地、土地占用、出讓的收費分別并入耕地占用稅和土地使用稅； 將公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設施方面的收費，并入車船使用稅；還可以把有關(guān)公路汽車方面的收費并入消費稅中的汽油、柴油稅目中，加大其課稅數(shù)額，從而達至費改稅的目的。對第二類資金，可作為執(zhí)收單位的收入按照收費項目的收入規(guī)模和金額大小，確定全額上繳，定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法，納入財政管理并接受監(jiān)督檢查。

（五）加強財政與監(jiān)督部門的配合，強化對收費單位的監(jiān)督檢查。財政、人民銀行、物價、監(jiān)察、審計部門均負有對單位預算外資金進行管理和監(jiān)督的職能，既要防止多頭監(jiān)督，又要避免互相推諉。財政部門主要負責檢查收費單位的征收、入庫及使用情況。并對票據(jù)進行嚴格管理；人民銀行主要負責銀行對單位多頭開戶的管理和監(jiān)督檢查；物價部門主要負責對收費單位的項目收費標準進行監(jiān)督，對收費項目不是省級以上審批的，決不核發(fā)許可證，并不定時到收費單位檢查，嚴肅查處亂收費等行為；監(jiān)察、審計部門主要負責對收費單位各種違規(guī)行為進行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就，可以采取強制措施實行財政預算抵扣或銀行劃撥的手段，達到規(guī)范管理的目的。這樣，各司其職，通力合作，嚴肅查處，對預算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉(zhuǎn)。

綜上所述，加強預算外資金管理，首先必須確立預算外資金是財政性資金，其所有權(quán)應該是屬于國家，其調(diào)控權(quán)應該是政府，其入戶和管理權(quán)必須是財政，只有這樣才能為加強管理提供必要的前提條件。其次，應明確預算外資金管理是一項艱巨和復雜的工作。它涉及到各地區(qū)、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾，各部門各單位只能以《國務院關(guān)于加強預算外資金(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請登陸004km.cn查看)管理的決定》為最高準則，實行“依法管理、加強調(diào)控、規(guī)范行為、強化監(jiān)督”，達到提高管理效率和效益的目標。再次，必須強化監(jiān)督，加大依法治理的力度。從現(xiàn)實的情況看，加強預算外資金管理，不僅是經(jīng)濟問題，而且是政治問題。財政和監(jiān)督監(jiān)察部門應以高度的政治責任感，統(tǒng)一認識，通力合作，把加強預算外資金管理，作為整頓財經(jīng)秩序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，堅決剎住越權(quán)設立收費項目和向企業(yè)、社會亂收費、亂攤派的行為。對違法亂紀的事和直接責任人應依法嚴肅處理，以維護中央政令的統(tǒng)一，維護國家法律法規(guī)的權(quán)威性，確保預算外資金的立項、征收、使用和管理走上規(guī)范化的軌道。

第四篇：淺談加強預算外資金管理

淺談加強預算外資金管理

隨著經(jīng)濟體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會分配關(guān)系的調(diào)整，預算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步等方面起到了一定作用，但由于預算外資金項目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟問題，其消極的作用和對社會造成的嚴重危害已引起了社會的普遍關(guān)注。本文就如何加強對它的管理和監(jiān)督作個粗略的探討。

一、預算外資金的弊端

預算外資金是國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。

一些職權(quán)部門權(quán)力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經(jīng)濟實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現(xiàn)象屢禁不止的一個重要原因。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監(jiān)管。

收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。預算外資金脫離了財政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費基金雙膨脹。

由于缺乏政策引導、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：

一是用于項目建設和非生產(chǎn)性建設，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學性，造成盲目建設、重復建設、非生產(chǎn)性建設比重過高，建設使用效力低下的情況。

二是用于本單位自身的日益增長的經(jīng)費開支，為職工發(fā)獎金、搞福利，擴大了個人消費基金，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價值的行政事業(yè)人員收入遠高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、加強預算外資金管理應采取的對策措施

針對以上的弊端，我們應采取如下的對策措施：

（一）控制源頭，規(guī)范收費。

一是統(tǒng)一收費立項權(quán)。要做到統(tǒng)一審批收費（基金）項目，界定收費性質(zhì)，制定收費標準。能否立項以及收費標準的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的，因此，在收費立項權(quán)管理中，應理順財政與其他相關(guān)部門的關(guān)系，確立財政在收費立項審批管理中的主導地位。

二是統(tǒng)一票據(jù)管理。近幾年來收費程序混亂，與票據(jù)管理不嚴格、不統(tǒng)一有重要關(guān)系。票據(jù)的統(tǒng)一管理要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一繳銷、統(tǒng)一征管、統(tǒng)一監(jiān)管，使預算外資金的源頭管理規(guī)范有序。

三是統(tǒng)一單位財務管理。單位的財務部門是管理單位資金和財務的職能部門，進行統(tǒng)一管理的要求要做到：凡是單位內(nèi)部非獨立核算的業(yè)務部門或單位取得的預算外資金，一律并入本單位財務部門的財務帳統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預算外資金，各下屬單位要定期向其主管部門的財務部門報送收支計劃和執(zhí)行情況，以加強監(jiān)督管理。

四是統(tǒng)一財政專戶管理，所有預算外資金的收入，均需上繳財政專戶，使財政專戶

起到財政預算內(nèi)金庫的作用，由財政部門根據(jù)收費單位上報的支出計劃核撥經(jīng)費。

（二）健全機制，提高管理質(zhì)量和效益。

一是建立合理穩(wěn)定的預算外資金的收支運行機制，預算外資金的收與支是有聯(lián)系的，單位在將預算外資金繳入財政專戶同時，也關(guān)心財政讓他支多少、怎么支。這就決定了預算外資金的收入的機制要與支出機制的建立相聯(lián)系，要起到既給動力，又加壓力，既有激勵，又有約束的作用，在收入萬面，要保護合法收費，又要制止亂收費。在支出方面，應體現(xiàn)以收定支，核定支出基數(shù)，并借鑒預算內(nèi)一些有效的方法來建立一整套的開支標準、考核依據(jù)及管理制度。

二是建立預算外資金結(jié)余調(diào)節(jié)機制，既要考慮政府的調(diào)節(jié)需要，又要兼顧收費單位的合理性開支，因此要適度。這個度的把握應從三個方面來考慮，首先，要有正確的調(diào)節(jié)目的，正確的調(diào)節(jié)目的是應該為了規(guī)范預算外資金管理，不只是為了政府財政多收一些錢，用于平衡預算。其次，要確定合理的調(diào)節(jié)范圍應該是覆蓋預算外資金收、支、余管理的全過程，而不是局限于某個環(huán)節(jié)、某個過程。同時，要選擇合理適當?shù)恼{(diào)節(jié)方式，目前主要有直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)兩種。直接調(diào)控主要是政府通過財政直接參與分配，應充分考慮單位正當合理的需要；間接調(diào)控主要是政府通過預決算，對單位預算外資金進行引導、約束和規(guī)范。對專項基金、專項收入等專項基金，應考慮其專用性強的特殊性，應用間接調(diào)節(jié)。

三是建立有效的監(jiān)督機制。當前預算外資金管理中暴露出的問題，重要原因之一就是監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督職能弱化，因此要實現(xiàn)預算外資金的規(guī)范化管理，就必須強化監(jiān)督，通過健全財經(jīng)法規(guī)形成監(jiān)督體系，加大執(zhí)法力度等來健全監(jiān)督機制。

監(jiān)督機制要起到如下作用：一是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，促進工作改進。二是進行自我約束，財政部門既是管理部門，又是監(jiān)督部門，權(quán)力增大的同時責任也加大了，自我約束尤為重要，三是做到社會監(jiān)督、人大、政府監(jiān)督、職能部門三個監(jiān)督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。

實行“三分管”的依據(jù)是： 一是從預算外資金的性質(zhì)來看，同樣屬于財政性資金，二是從財務法規(guī)依據(jù)來看，符合各級辦理預算外資金使用的會計科目。

實行“三分管”制度，一是有利于強化對預算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預算外資金的流失。二是能確保專款專用，對不合理的支出能及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。三是能及時反映預算外資金征收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉(zhuǎn)移預算外資金；能保證數(shù)據(jù)真實準確，為有關(guān)部門制定財政政策提供準確的數(shù)字依據(jù)。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。運用“三分管”的方式管理是加強預算外資金管理、醫(yī)治預算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據(jù)收費的性質(zhì)來加快實行“費改稅”進度和力度，實行分類管理、財政監(jiān)督。

目前，預算外資金性質(zhì)可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業(yè)性收費中的資源性收費和管理性收費，這類收入是行使國家權(quán)力的結(jié)果而不是收費部門的勞動成果。第二類是證照性收費、公用事業(yè)收費，這類收入是國家機關(guān)、事業(yè)單位為社會和個人提供特定服務所收取的費用，具有一定的補償性和專用性。對第一類資金，可以實行“費改稅”?？砂奄Y源性收費、管理性收費改為稅收收入，可將礦產(chǎn)資源補償費、水資源費、林業(yè)保護建設費等資源性收費統(tǒng)并入資源稅；將土地登記費、征地管理費以及征收城市規(guī)劃費等有耕地、土地占用、出讓的收費分別并入耕地占用稅和土地使用稅； 將公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設施方面的收費，并入車船使用稅；還可以把有關(guān)公路汽車方面的收費并入消費稅中的汽油、柴油稅目中，加大其課稅數(shù)額，從而達至費改稅的目的。對第二類資金，可作為執(zhí)收單位的收入按照收費項目的收入規(guī)模和金額大小，確定全額上繳，定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法，納入財政管理并接受監(jiān)督檢查。

（五）加強財政與監(jiān)督部門的配合，強化對收費單位的監(jiān)督檢查。

財政、人民銀行、物價、監(jiān)察、審計部門均負有對單位預算外資金進行管理和監(jiān)督的職能，既要防止多頭監(jiān)督，又要避免互相推諉。財政部門主要負責檢查收費單位的征收、入庫及使用情況。并對票據(jù)進行嚴格管理；人民銀行主要負責銀行對單位多頭開戶的管理和監(jiān)督檢查；物價部門主要負責對收費單位的項目收費標準進行監(jiān)督，對收費項目不是省級以上審批的，決不核發(fā)許可證，并不定時到收費單位檢查，嚴肅查處亂收費等行為；監(jiān)察、審計部門主要負責對收費單位各種違規(guī)行為進行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就，可以采取強制措施實行財政預算抵扣或銀行劃撥的手段，達到規(guī)范管理的目的。這樣，各司其職，通力合作，嚴肅查處，對預算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉(zhuǎn)。

綜上所述，加強預算外資金管理，首先必須確立預算外資金是財政性資金，其所有權(quán)應該是屬于國家，其調(diào)控權(quán)應該是政府，其入戶和管理權(quán)必須是財政，只有這樣才能為加強管理提供必要的前提條件。其次，應明確預算外資金管理是一項艱巨和復雜的工作。它涉及到各地區(qū)、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾，各部門各單位只能以《國務院關(guān)于加強預算外資金管理的決定》為最高準則，實行“依法管理、加強調(diào)控、規(guī)范行為、強化監(jiān)督”，達到提高管理效率和效益的目標。再次，必須強化監(jiān)督，加大依法治理的力度。從現(xiàn)實的情況看，加強預算外資金管理，不僅是經(jīng)濟問題，而且是政治問題。財政和監(jiān)督監(jiān)察部門應以高度的政治責任感，統(tǒng)一認識，通力合作，把加強預算外資金管理，作為整頓財經(jīng)秩序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，堅決剎住越權(quán)設立收費項目和向企業(yè)、社會亂收費、亂攤派的行為。對違法亂紀的事和直接責任人應依法嚴肅處理，以維護中央政令的統(tǒng)一，維護國家法律法規(guī)的權(quán)威性，確保預算外資金的立項、征收、使用和管理走上規(guī)范化的軌道。

第五篇：淺論預算外資金的管理

我國預算外資金狀況分析

多年來，預算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴重問題,不僅是一個純粹的經(jīng)濟問題，同時也是一個嚴重的社會問題。建立健全預算外資金管理的法律、法規(guī)體系，規(guī)范管理，使其更好地適應社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求，是近幾年財政經(jīng)濟領(lǐng)域中探討、研究的熱點問題，也是當前財政體制改革的一項重要內(nèi)容。

一、我國預算外資金的發(fā)展情況及現(xiàn)狀分析

（一）預算外資金的發(fā)展情況。建國初期，國家實行高度集中的財政管理體制。當時為了調(diào)動地方政府的積極性，解決某種特殊的、專門的需要資金，將少量項目和收入置于預算外管理。1978年以后，我國進入了改革開放的新時期，1993年企業(yè)實行“兩則”和新的財務會計制度后，對原確定為企業(yè)預算外資金的部分，由企業(yè)自主支配使用，財政不再納入預算外資金的統(tǒng)計范圍。1994年進行了稅制改革和實行了“分稅制”，初步建立了中央與地方、國家與企業(yè)的分配關(guān)系。在這種宏觀背景下，預算外資金呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢。1995年地方預算外資金得到了更為迅猛的擴張，行政事業(yè)單位的預算外資金更是急劇膨脹。

（二）預算外資金快速增長的成因。預算外資金的快速增長，主要是地方政府收費、基金的快速增長。預算外資金與預算內(nèi)資

金“并駕齊驅(qū)”，有的地方甚至超過了預算內(nèi)資金的規(guī)模。改革開放以來，政府收費、基金的快速膨脹，有其多種復雜因素，主要有以下幾個方面：

一是經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設對資金的巨大需要。改革開放以來，現(xiàn)代化建設面臨著巨大的財政資金需要壓力，在財政預算相當困難、稅收手段乏力的情況下，政府收費、基金就成為籌集政府收入的重要途徑和經(jīng)濟調(diào)節(jié)杠桿。地方在事權(quán)擴張的同時，對收費、集資、建立基金享有很大的自主權(quán)，在缺乏嚴格的制度規(guī)范和監(jiān)督管理的情況下，使政府收費、基金改革中取得了快速的發(fā)展。二是政府收費基金快速增長的理論及政策根源。理論研究滯后，法規(guī)制度不健全，導致了政府收費基金的快速增長。三是地方和部門、單位利益驅(qū)動是預算外資金增長的現(xiàn)實原因。在市場經(jīng)濟條件下，各部門、單位有其自身獨立的經(jīng)濟利益，各地方也有本地區(qū)的獨立利益，分權(quán)式的改革，使他們憑借權(quán)力收取各項費用，而且基本不受約束監(jiān)督，用以滿足自身的資金需要，又可以辦某些事業(yè)，用以顯示當權(quán)者的政績，并可把其中的很大一部分轉(zhuǎn)為個人福利收入，為保住和擴大既得利益，促使收費越來越多，并衍生出“三亂”。

二、預算外資金管理運作中存在的主要問題及原因。

（一）不斷增加的預算外資金，影響稅收收入，削弱了宏觀調(diào)控能力，超越了繳納者的承受能力一定時期內(nèi)國民生產(chǎn)總值的增長是有一定限度的，社會成員的負擔水平也是有一定限度的。包括稅、費在內(nèi)的既定社會總值負擔水平上，政府的征稅和收費形式，是可相互轉(zhuǎn)變的。由于政府收費、基金部門和單位多從自身利益出發(fā)，憑借管理權(quán)和行政手段直接收取，企業(yè)和居民個人往往是要先繳費后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費、基金必然導致稅基被侵蝕，稅收收入相對減少，各種收費、基金擠占財政收入。

（二）征收主體多元化，資金分散，管理不規(guī)范，眾多的“部門財政”肢解了財政分配職能，造成分配秩序混亂，導致資源浪費預算外資金征收主體擴大到政府各部門，收費形式多種多樣，名目繁多，預算外資金實際上成為部門、單位的自有資金，使政府難以控制，最終導致財政職能弱化，政府財力分散，進而導致政府職能的弱化。部門、單位自收自支，缺乏制約機制，支出損失浪費等現(xiàn)象十分普遍，造成資源浪費。

多年來，預算外資金管理運作中存在著諸多問題的原因是復雜的。首先，全國缺乏統(tǒng)一、科學、規(guī)范的預算外資金管理體制和全國性法規(guī)，是預算外資金管理困難，存在諸多嚴重問題的根本原因；其次，經(jīng)濟體制改革過程中，隨著權(quán)力和利益的不斷下放，各地方、各部門和各單位的積極性調(diào)動起來了，但是，相應的管理、規(guī)范措施和監(jiān)督制約機制沒有及時配套，是預算外資金問題諸多的重要原因；再次，各級政府之間、政府各部門之間職

能劃分不明確，各自具有不同的投資傾向和各自部門的“利益”是預算外資金管理失控的直接原因。

三、預算外資金管理運作的具體實施

1.對于預算外資金首先必須明確,所有權(quán)屬于國家,分配權(quán)屬于政府,管理權(quán)屬于財政。項目的批準權(quán)、范圍和標準的確定權(quán)應由中央和地方省級政府轉(zhuǎn)交全國和省級人大常委會,以保證立項的嚴肅性。資金的使用權(quán)交給政府,由政府根據(jù)需要統(tǒng)籌安排預算內(nèi)外財力。管理權(quán)交給財政,由多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶斦块T統(tǒng)一負責。同時,預算的執(zhí)行情況報人大常委會審議、備案,以保證運行的規(guī)范性。

2.實行票據(jù)統(tǒng)一管理,加強源泉控制,完善專戶儲存。各部門和單位在收費時,必須按行政隸屬關(guān)系使用中央或省級財政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù),嚴格票據(jù)發(fā)放、稽查和驗證核銷制度,改變由省級業(yè)務部門直接向基層部門發(fā)放的辦法。同時票款同步,統(tǒng)一專戶儲存。加強日常管理,建立對收費單位進行的收費年審制度,檢查其收費是否統(tǒng)一納入財政部門核算,防止虛報隱瞞收入,保證及時存入“財政專戶”。

3.實行民主管理、法制管理。收費和基金的設立、管理、運用都要經(jīng)過全國或省級人民代表大會或其常務委員會批準,嚴格收費和基金的審批立項管理,建立項目管理制度,實行收費公示制度。收費和基金的實際收取、支出使用,都必須通過立法形成規(guī)范的管

理體制。

4.建立一套科學合理的預算外資金財務會計制度與綜合財政預算報表體系,以真實地反映預算外資金的籌集、使用、管理和使用效益情況,以便控制預算外資金規(guī)模。預算外資金是預算內(nèi)資金的補充,預算外資金的膨脹必然導致預算內(nèi)資金的萎縮,所以必須控制預算外資金的規(guī)模,加強預算外收支管理。提高行政事業(yè)單位的效率,精簡機構(gòu),裁減冗員,減小吃財政飯的壓力,繼續(xù)抑制預算外資金進一步膨脹的傾向。

5.推進稅費改革,完善分稅制。對各種收費分門別類地進行管理,能歸入預算內(nèi)的歸入預算內(nèi),不能歸入預算內(nèi)的,暫時依然界定為預算外資金,但要加強管理,控制使用方向,專款專用。對于不合理和不合法的收費項目和超標收費堅決取消;將不體現(xiàn)政府職能的收入,轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費,所得收入依法納稅;把具有稅收性質(zhì)的基金和收費納入稅收管理。根據(jù)政府事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)相統(tǒng)一的原則,在劃分中央和地方收入的同時,科學地劃分中央和地方的支出范圍,為最終實現(xiàn)統(tǒng)一的政府預算作準備。